FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
JULIANE KOKOTT
föredraget den 25 januari 2018(1)
Mål C‑160/17
Raoul Thybaut,
Johnny De Coster,
Frédéric Romain
mot
Région wallonne,
Intervenienter:
Commune d’Orp-Jauche,
Bodymat SA
(begäran om förhandsavgörande från Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen, Belgien))
”Begäran om förhandsavgörande – Miljö – Direktiv 2001/42/EG – Bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan – Planer och program – Definition – Fastighetsbildningsområde – Underlättande av avvikelser från riktlinjer för stadsplanering”
I. Inledning
1. Begreppsparet ”planer och program” har central betydelse när tillämpningsområdet för direktivet om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan(2) (nedan kallat SMB-direktivet, SMB står för strategisk miljöbedömning) fastställs. Domstolen preciserade visserligen nyligen tolkningen av detta begrepp,(3) men såsom även är fallet i målet Inter-Environnement Bruxelles m.fl. (C‑671/17), i vilket jag också presenterar mitt förslag till avgörande i dag, finns det fortfarande frågor som måste besvaras i detta sammanhang.
2. Detta mål om förhandsavgörande syftar till att klargöra huruvida den vallonska regeringens fastställelse av ett fastighetsbildningsområde i sig är att anse som en plan eller ett program, och att det därför kan krävas en miljöbedömning. En sådan fastställelse inskränker sig till att avgränsa ett visst område men innebär framför allt att det blir lättare att avvika från föreskrifterna i vissa befintliga planbeslut.
3. Därför har domstolen även blivit ombedd att klargöra sin rättspraxis enligt vilken ett upphävande av planer och program i sig självt kan anses vara sådana planer eller program som kräver en miljöbedömning.(4)
4. När denna begäran om förhandsavgörande besvaras är det slutligen viktigt att ta hänsyn till att kravet på en strategisk miljöbedömning även är beroende av vilka typer av projekt som omfattas av den aktuella rättsakten. SMB-direktivet föreskriver inte bara en miljöbedömning om planen eller programmet upprättar en ram som omfattas av MKB-direktivet(5) (artikel 3.2 a), utan även om en ram för andra projekt fastställs, vilka kan antas ha betydande inverkan på miljön (artikel 3.4) liksom för planer och program som omfattas av en särskild prövning enligt artikel 6.3 i livsmiljödirektivet(6) (artikel 3.2 b).
II. Rättslig ram
A. Unionsrätt
5. Syftet med SMB-direktivet framgår särskilt av artikel 1:
”Syftet med detta direktiv är att sörja för en hög nivå på skyddet av miljön och bidra till att integrera miljöaspekter i utarbetandet och antagandet av planer och program för att främja en hållbar utveckling, genom att säkerställa att en miljöbedömning genomförs i enlighet med detta direktiv för vissa planer och program som kan antas medföra betydande miljöpåverkan.”
6. Planer och program definieras i artikel 2 a i SMB-direktivet:
”I detta direktiv används följande beteckningar med de betydelser som här anges:
a) planer och program: planer och program, inklusive dem som samfinansieras av Europeiska gemenskapen, samt ändringar av dem
– som utarbetas och/eller antas av en myndighet på nationell, regional eller lokal nivå eller som utarbetas av en myndighet för att antas av parlamentet eller regeringen genom ett lagstiftningsförfarande och
– som krävs i lagar och andra författningar.”
7. I det nationella målet är särskilt skyldigheten att utföra en strategisk miljöbedömning enligt artikel 3.2, 3.4 och 3.5 i SMB-direktivet av intresse:
”2. Om inte annat följer av punkt 3 skall en miljöbedömning utföras för alla planer och program
a) som utarbetas för jord- och skogsbruk, fiske, energi, industri, transporter, avfallshantering, vattenförvaltning, telekommunikationer, turism samt fysisk planering eller markanvändning och i vilka förutsättningarna anges för kommande tillstånd för projekt enligt bilagorna I och II till [MKB-direktivet] eller
b) som med tanke på att de kan antas påverka områden kräver en bedömning enligt artiklarna 6 eller 7 i [livsmiljödirektivet].
…
4. Medlemsstaterna skall avgöra om andra planer och program än de som avses i punkt 2 och i vilka ramen fastställs för kommande tillstånd för projekt kan antas medföra betydande miljöpåverkan.
5. Medlemsstaterna skall avgöra om planer eller program som avses i punkterna 3 och 4 ovan kan antas medföra betydande miljöpåverkan antingen genom att undersöka varje enskilt fall eller genom att specificera typer av olika slags planer och program eller genom att kombinera båda dessa tillvägagångssätt. I detta syfte skall medlemsstaterna i samtliga fall ta hänsyn till relevanta kriterier i bilaga II, för att säkerställa att planer och program som kan antas medföra betydande miljöpåverkan omfattas av detta direktiv.”
B. Nationell rätt
8. I artikel 127 i den vallonska lagen om fysisk planering, detaljplanering och om kulturarvet föreskrivs följande om förhållandet mellan ett fastighetsbildningsområde och bygglov:
”§ 1. Genom undantag från artiklarna 88, 89, 107 och 109 ska regeringen utfärda [bygglov] …
…
8° när bygglovet avser åtgärder och arbeten som vidtas inom ett fastighetsbildningsområde;
området ska fastställas av regeringen; … området ska gälla för varje byggnadsförslag för omkvalificering och utveckling av urbana funktioner som nödvändiggör inrättande, ändring, utvidgning eller borttagande av vägar och allmänna områden eller byggnation som skjuter ut över vägar och allmänna områden;
…
§ 3. … kan bygglov beviljas med avvikelse från översiktsplanen, den kommunala detaljplanen, den kommunala detaljplansförordningen eller vägplanen.”
9. Artikel 181 i den vallonska lagen om fysisk planering, detaljplanering och om kulturarvet innehåller bestämmelser om expropriation av fastigheter i ett fastighetsbildningsområde:
”Regeringen kan, om det gagnar allmännyttan, besluta om expropriation av fastigheter
…
5° i ett fastighetsbildningsområde.”
III. Bakgrund och begäran om förhandsavgörande
10. Raoul Thybaut m.fl. har vid Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen, Belgien) väckt talan om ogiltigförklaring av den vallonska regeringens förordning av den 3 maj 2012 om fastställande av ett fastighetsbildningsområde i byn Orp-Jauche (Vallonska Brabant, Belgien) med en areal om mer än 4 hektar, vilket för närvarande rymmer bland annat gamla hangarer som har tillhört fabriken E. de Saint-Hubert, som tillverkade jordbruksutrustning.
11. Projekt som genomförs i ett sådant område omfattas av ett förenklat bygglovsförfarande, varvid undantag från gällande planbestämmelser kan göras, och ett förenklat expropriationsförfarande, eftersom projekten antas gagna allmännyttan. Det är då inte heller kommunen som ansvarar för byggloven, utan den vallonska regeringen.
12. Till ansökan om ett fastighetsbildningsområde ska fogas ett konkret byggnadsförslag (rivning och uppförande av byggnader, planering av vägnätet, öppna områden etcetera), för vilket det senare eventuellt utfärdas ett separat bygglov. Eftersom fastighetsbildningsområden har rättsligt bindande verkan utan begränsning i tiden, tillämpas de förenklade förfarandena avseende alla framtida förslag, även om de inte har någon koppling till det ursprungliga konkreta byggnadsförslaget.
13. I förevarande fall har ansökan om fastighetsbildningsområde lämnats in av aktiebolaget Bodymat, som planerar att ”rusta upp industribyggnaderna runtomkring en bygghandel, en livsmedelsaffär och andra mindre kompletterande butiker … [samt] bostäder … [och] ett nytt vägnät som kopplas till det befintliga vägnätet”.
14. En undersökning av miljöpåverkan av Bodymats byggnadsförslag har genomförts av ett organ som utför miljöundersökningar och tillhandahåller miljörådgivning.
15. Sökandena i målet vid den nationella domstolen är privatpersoner som bor i närheten av fastighetsbildningsområdet. De har som grund för sin talan åberopat SMB-direktivet och företräder uppfattningen att den undersökning som genomförts i förevarande fall inte uppfyller kraven enligt direktivet, eftersom den är ofullständig, felaktig och oegentlig.
16. Den vallonska regeringen anser att en bedömning av påverkan inte krävs med avseende på fastighetsbildningsområdet, utan att det är med avseende på byggnadsförslaget som en sådan bedömning ska göras. I förevarande fall har en bedömning av påverkan bifogats byggnadsförslaget. Förvaltningsmyndigheten har med rätta ansett att bedömningen är fullständig och innehåller de uppgifter som är nödvändiga för att beslut ska kunna fattas om ansökan.
17. Efter ett förfarande om förhandsavgörande med Cour constitutionnelle (Författningsdomstolen, Belgien) avseende huruvida fastställelse av fastighetsbildningsområdet är förenligt med den belgiska grundlagen, har Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen) nu hänskjutit följande fråga till EU-domstolen:
Ska artikel 2 a i direktiv 2001/42/EG om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan tolkas så, att begreppet ”plan eller program” omfattar ett område som föreskrivs i en bestämmelse av lagstiftningskaraktär och har antagits av en regional myndighet och
– vars enda syfte är att avgränsa en geografisk zon i vilken ett byggnadsförslag kan komma att förverkligas, när byggnadsförslaget, som ska ha ett bestämt syfte – i det aktuella fallet omklassificering och utveckling av urbana funktioner – och som nödvändiggör inrättande, ändring, utvidgning eller borttagande av vägar och allmänna områden eller byggnation som skjuter ut över vägar och allmänna områden, ligger till grund för antagandet av området, och antagandet av området således innebär att byggnadsförslaget i princip godtas men bygglov senare måste erhållas för byggnadsförslaget, vilket förutsätter en bedömning av miljöpåverkan,
– som ur förfarandemässig synvinkel innebär att bygglovsansökningar avseende åtgärder eller arbeten som vidtas inom området omfattas av ett undantagsförfarande, varvid de planbestämmelser som var tillämpliga avseende den berörda marken innan området antogs fortsättningsvis är tillämpliga, men det likväl kan vara enklare att beviljas undantag från dem, och
– som omfattas av en presumtion för att expropriationer som genomförs inom ramen för en expropriationsplan gagnar allmännyttan?
18. Raoul Thybaut m.fl., Bodymat SA, Konungariket Belgien och Europeiska kommissionen har yttrat sig skriftligen liksom vid den muntliga förhandlingen av den 30 november 2017, som avsåg både förevarande mål och mål C‑671/16, Inter-Environnement Bruxelles m.fl. Vid denna förhandling deltog dessutom Konungariket Danmark.
IV. Rättslig bedömning
19. För att besvara begäran om förhandsavgörande ska jag först kort gå in på definitionen av planer och program i artikel 2 a i SMB-direktivet och se hur domstolen har tolkat detta begreppspar.
A. Definitionen enligt artikel 2 a i SMB-direktivet
20. Enligt artikel 2 a i SMB-direktivet avses med uttrycket ”planer och program” planer och program samt ändringar av dem som för det första utarbetas och/eller antas av en myndighet på nationell, regional eller lokal nivå eller som utarbetas av en myndighet för att antas av parlamentet eller regeringen genom ett lagstiftningsförfarande och för det andra krävs i lagar och andra författningar.
21. Det framgår redan av det sätt som frågan är formulerad att Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen) anser att det inte råder något tvivel om att båda dessa förutsättningar är uppfyllda. Enligt frågan antogs beslutet om avgränsning av det berörda området av en regional myndighet, nämligen regionen Vallonien (Belgien), vilket innebär att det första villkoret är uppfyllt. Vad gäller det andra villkoret så föreligger såvitt framgår visserligen ingen skyldighet att avgränsa det aktuella området, men det räcker i detta avseende att en åtgärd regleras i nationella lagar och andra författningar, vilka fastställer dels vilken myndighet som är behörig, dels förfarandet för utarbetande.(7) Enligt tolkningsfrågan finns föreskrifter för avgränsningen av området i lag. Enligt nämnda bestämmelse, artikel 127.1 punkt 8 i den vallonska lagen om fysisk planering, detaljplanering och om kulturarvet, fastställs även vilken myndighet som är behörig och förfarandet för utarbetande.
B. Kraven på innehållet i planer och program
22. Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen) ställer i realiteten frågan huruvida de rättsliga verkningarna av att fastställa ett fastighetsbildningsområde är tillräckliga för att det ska utgöra en plan eller ett program i den mening som avses i SMB-direktivet. Denna fråga ger domstolen tillfälle att tillämpa den nyligen utvecklade tolkningen av begreppsparet ”planer och program” på en ny situation.
23. Enligt denna tolkning avser begreppsparet planer och program ”alla rättsakter som – genom att regler och förfaranden för kontroll som är tillämpliga inom den aktuella sektorn definieras – fastställer en omfattande samling kriterier och former för utfärdande av tillstånd och genomförande av ett eller flera projekt som kan antas medföra betydande miljöpåverkan”.(8)
24. Jag anger i mitt förslag till avgörande av i dag i mål C‑671/16 Inter-Environnement Bruxelles att det vid bedömningen av om en plan eller ett program i den mening som avses i artikel 2 a i SMB-direktivet föreligger ska prövas huruvida den berörda åtgärden kan antas medföra betydande påverkan på miljön.(9)
25. I det nationella målet ankommer det på Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen) att pröva huruvida det omtvistade fastighetsbildningsområdet uppfyller dessa kriterier.
26. För denna prövning framstår det vid en första anblick som relevant att fastställelsen av ett fastighetsbildningsområde inte uttryckligen innehåller positiva kriterier och former för utfärdande av tillstånd och genomförande av projekt, utan att den inskränker sig till att definiera ett område. Detta skulle kunna utesluta möjligheten att en sådan fastställelse kan medföra betydande påverkan på miljön.
27. Även två av de tre särskilda regleringarna som gäller inom ett sådant område, nämligen den ändrade behörigheten att utfärda tillstånd och möjligheten att expropriera mark, är som sådana inte ägnade att medföra betydande påverkan på miljön.
28. Den tredje särskilda regleringen för fastighetsbildningsområden har emellertid en annan karaktär. Enligt artikel 127.3 i den vallonska lagen om fysisk planering, detaljplanering och om kulturarvet kan tillstånd utfärdas för projekt med avvikelse från befintliga detaljplaner i ett sådant område. Denna reglering omnämner i detta avseende översiktsplaner, kommunala detaljplaner, kommunala detaljplaneförordningar och vägplaner.
29. Möjligheten att avvika från befintliga riktlinjer har vissa likheter med ett upphävande av nämnda riktlinjer. Fastställelsen av ett fastighetsbildningsområde gör det nämligen i princip möjligt att genomföra projekt med betydande miljöpåverkan på miljön, som skulle stå i strid med riktlinjerna enligt de tidigare planerna. Man kan till exempel tänka sig begränsningar avseende byggnaders storlek eller riktlinjer för markanvändning som inte längre behöver beaktas.
30. Häri finns indirekt en potentiellt relevant fastställelse av kriterier och former för utfärdande av tillstånd och genomförande av projekt: de berörda områdena blir attraktiva för alla typer av projekt som är beroende av avvikelser från befintliga riktlinjer för stadsplaneringen.
31. Vad avser upphävandet av planer och program, har domstolen redan konstaterat att det med hänsyn till vad som kännetecknar rättsakter om upphävande av planer eller program samt till verkningarna av sådana rättsakter, skulle strida mot de syften som unionslagstiftaren eftersträvar och till viss del kunna äventyra SMB-direktivets ändamålsenliga verkan om dessa rättsakter inte ansågs omfattas av direktivet.(10) Upphävande av föreskrifterna i en plan eller ett program innebär nämligen alltid att de rättsliga förutsättningarna för att bevilja framtida tillstånd för projekt ändras avsevärt.(11) Dessa överväganden gäller i samma utsträckning för andra åtgärder som möjliggör avvikelse från befintliga planeringsriktlinjer.
32. Visserligen innebär inte avgränsningen av ett fastighetsbildningsområde i sig att projekt som går utöver de befintliga möjligheterna att påverka miljön faktiskt kommer att genomföras. Tvärtom är det först under tillståndsförfarandet för senare projekt som konkreta bedömningar av miljöpåverkan kan genomföras. Detta övervägande gäller i slutändan för alla riktlinjer för planer och program: de öppnar endast för möjligheten för påverkan på miljön som kan komma att förverkligas av konkreta projekt. Lagstiftaren har emellertid uppenbarligen utgått från att denna potentiella karaktär hos planerings- och programriktlinjer inte utgör hinder för en miljöbedömning.
33. Därför förmår Belgien och Bodymat inte övertyga med sin argumentation om att det ännu inte står klart vilken påverkan på miljön som ska bedömas.
34. Det stämmer att det inte finns någon garanti för att en miljöbedömning avseende fastställelsen av ett fastighetsbildningsområde exakt omfattar framtida faktisk miljöpåverkan. Möjligheterna att avvika från planeringsriktlinjer är just inte begränsade till ett specifikt projekt vars påverkan kan bedömas här och nu, utan tillkommer alla projekt som i framtiden genomförs inom det berörda området – även projekt som ännu inte kan förutses.
35. Men en miljöbedömning kan åtminstone försöka att – på grundval av de omständigheter som råder i området liksom de tekniska ramvillkoren – beskriva påverkan på miljön i den mån som den i praktiken är möjlig att bedöma, om projekt som inte längre begränsas av de befintliga planeringsriktlinjerna genomförs. Detta tillvägagångssätt skulle i hög grad bidra till att öka insynen, eftersom det skulle tvinga myndigheter att klargöra vilken framtida utveckling som de möjliggör genom att fastställa ett fastighetsbildningsområde.
36. Slutligen utgör den omständigheten att det i princip vore möjligt att ta full hänsyn till eventuella avvikelser från befintliga riktlinjer för stadsplaneringen inom ramen för en bedömning av senare projekt enligt SMB-direktivet inte något hinder för att klassificera fastställelsen av ett fastighetsbildningsområde som en plan eller ett program.
37. Förfarandet för att anta SMB-direktivet initierades visserligen på grund av insikten att viss påverkan på miljön – vid tidpunkten då en bedömning enligt MKB-direktivet genomförs – redan har accepterats med stöd av tidigare planbeslut, och att denna påverkan inte längre kan ifrågasättas oavsett resultatet av bedömningen som genomförs under beslutsprocessen för ett projekt.(12) Av detta följer emellertid inte slutsatsen att en miljöbedömning enligt SMB-direktivet inte är nödvändig, om allt som konstaterats vid tillämpningen av MKB-direktivet kan prövas och bedömas.
38. För det första föreskriver i vart fall inte unionsrätten att varje tänkbart projekt ska prövas enligt MKB-direktivet. Det är endast de projekttyper som omfattas av bilagorna I och II till direktivet som över huvud taget faller inom dess tillämpningsområde. Däremot föreskriver SMB-direktivet i artikel 3.2 b och 3.4 att även planer och program som inte nödvändigtvis har samband med projekt som omfattas av MKB-direktivet ska prövas.
39. För det andra ska miljöbedömningen genomföras på ett så tidigt stadium som möjligt, så att resultaten har möjlighet att påverka eventuella beslut. Denna målsättning stadgas inte bara i artikel 6.2 i SMB-direktivet, utan även i artiklarna 8.1 och 9.2 i Kievprotokollet,(13) i stycke 7 i ingressen och artikel 3.1 i Esbokonventionen,(14) i artikel 6.4 i Århuskonventionen,(15) liksom i skäl 2 i MKB-direktivet.(16)
40. För det tredje betyder inte eventuella parallella bedömningar enligt de två direktiven att det är nödvändigt med överflödiga dubbla prövningar. Tvärtom kan (och ska) resultaten från den första bedömningen enligt artikel 11.2 i SMB-direktivet användas på nytt inom ramen för den andra bedömningen, i vart fall såvitt resultaten (fortfarande) är relevanta för denna andra bedömning.(17)
41. Huruvida avgränsningen av ett fastighetsbildningsområde faktiskt ska anses vara av tillräckligt stor betydelse i den mening som avses i domen D’Oultremont beror på vilka riktlinjer som har föreskrivits i de befintliga planerna, från vilka det är tillåtet att avvika. Ju viktigare dessa riktlinjer är, desto större vikt ska en möjlighet att avvika från dem tillmätas.
42. Det ankommer således på den nationella domstolen att pröva huruvida befintliga planeringsriktlinjer från vilka det är tillåtet att avvika, på grundval av de omständigheter som råder i området, utgör hinder för projekt som kan antas medföra betydande miljöpåverkan.
V. Förslag till avgörande
43. Jag föreslår att domstolen beslutar följande:
En rättsakt som tillåter att man inom ett visst område avviker från riktlinjer för stadsplanering enligt befintliga planer vid beviljande av projekt, ska anses vara en plan eller ett program i den mening som avses i artikel 2 a i direktiv 2001/42/EG om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan, om de befintliga planeringsriktlinjer från vilka det är tillåtet att avvika, på grundval av de omständigheter som råder i området, utgör hinder för projekt som kan antas medföra betydande miljöpåverkan.