SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN
JULIANE KOKOTT
vom 16. Januar 2020(1)
Rechtssache C‑456/18 P
Ungarn
gegen
Europäische Kommission
„Rechtsmittel – Staatliche Beihilfen – Beschluss, das Verfahren nach Art. 108 Abs. 2 AEUV einzuleiten – Verordnung (EG) Nr. 659/1999 – Art. 11 Abs. 1 – Aussetzungsanordnung – Anfechtbarkeit der Aussetzungsanordnung – Rechtsschutzinteresse trotz Erledigung – Ermessensausübung durch die Kommission bei Erlass einer Aussetzungsanordnung – Verhältnismäßigkeit – Begründungspflicht“
I. Einleitung
1. Das vorliegende Rechtsmittel gegen das angefochtene Urteil des Gerichts(2) gibt dem Gerichtshof die Möglichkeit, sich mit dem isolierten Rechtsschutz gegen eine einstweilige Aussetzungsanordnung im Beihilfeverfahren zu beschäftigen. Mit einer solchen wurde Ungarn die weitere Durchführung zweier Beihilfen ausdrücklich bis zum Abschluss des Prüfverfahrens untersagt.
2. Zwar regelt bereits Art. 108 Abs. 3 AEUV, dass mit Eröffnung des Prüfverfahrens die Mitgliedstaaten die betreffende Beihilfemaßnahme nicht durchführen dürfen. Allerdings erlaubt eine einstweilige Aussetzungsanordnung der Kommission die Durchführung eines vereinfachten Vertragsverletzungsverfahrens, sollte der Mitgliedstaat dies dennoch machen. Ungarn war offenbar der Kommission besonders verdächtig, weswegen sie die einstweilige Anordnung zeitgleich mit dem Eröffnungsbeschluss erlassen hat. In der Begründung dazu stützt sich die Kommission im Wesentlichen jedoch nur auf das Vorliegen und den Umfang der Beihilfe.
3. Hervorzuheben ist dabei, dass sich die Überprüfung der Kommission auf zwei steuerrechtliche Gesetze (im weiteren Sinne) bezieht, deren Beihilfequalität primär aus dem progressiven Tarif abgeleitet wird. Ob darin tatsächlich eine Beihilfe im Sinne des Art. 107 AEUV gesehen werden kann, ist noch ungeklärt und umstritten.(3) Dennoch hat Ungarn die endgültige Entscheidung der Kommission in der Sache (zum Beihilfecharakter der beiden Gesetze) nachfolgend nicht angefochten, sondern wendet sich weiterhin nur isoliert gegen die einstweiligen Anordnungen. Diese seien aus Sicht Ungarns ermessensfehlerhaft erlassen und nicht ausreichend begründet gewesen.
4. Das Gericht hat dies im ersten Rechtszug jedoch anders gesehen, weswegen der Gerichtshof nun im Rechtsmittel entscheiden muss, ob das Gericht die mittlerweile erledigten einstweiligen Aussetzungsanordnungen zu Recht nicht beanstandet hat.
II. Rechtlicher Rahmen
5. Das Verfahren bei rechtswidrigen Beihilfen ist in Kapitel III der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Art. 108 AEUV(4) (im Folgenden Verordnung Nr. 659/1999) geregelt.
6. Deren Art. 11(5) lautet:
„(1) Die Kommission kann, nachdem sie dem betreffenden Mitgliedstaat Gelegenheit zur Äußerung gegeben hat, eine Entscheidung erlassen, mit der dem Mitgliedstaat aufgegeben wird, alle rechtswidrigen Beihilfen so lange auszusetzen, bis die Kommission eine Entscheidung über die Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt erlassen hat (nachstehend „Aussetzungsanordnung“ genannt).
(2) Die Kommission kann, nachdem sie dem betreffenden Mitgliedstaat Gelegenheit zur Äußerung gegeben hat, eine Entscheidung erlassen, mit der dem Mitgliedstaat aufgegeben wird, alle rechtswidrigen Beihilfen einstweilig zurückzufordern, bis die Kommission eine Entscheidung über die Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt erlassen hat (nachstehend „Rückforderungsanordnung“ genannt), sofern folgende Kriterien erfüllt sind:
– Nach geltender Praxis bestehen hinsichtlich des Beihilfecharakters der betreffenden Maßnahme keinerlei Zweifel, und
– ein Tätigwerden ist dringend geboten, und
– ein erheblicher und nicht wiedergutzumachender Schaden für einen Konkurrenten ist ernsthaft zu befürchten.
…“
7. Art. 12 der Verordnung Nr. 659/1999 ermöglicht es der Kommission, bei Verstößen gegen Aussetzungsanordnungen ohne Vorverfahren ein Vertragsverletzungsverfahren im Sinne des Art. 258 AEUV einzuleiten:
„Kommt der betreffende Mitgliedstaat einer Aussetzungs- oder Rückforderungsanordnung nicht nach, so kann die Kommission die Prüfung aufgrund der ihr vorliegenden Informationen fortsetzen sowie den Gerichtshof der Europäischen Union unmittelbar mit der Angelegenheit befassen und um die Feststellung ersuchen, dass die Nichtbefolgung der Anordnung einen Verstoß gegen den Vertrag darstellt.“
8. Die Kommission schließt das förmliche Prüfverfahren bei nicht angemeldeten Beihilfen durch eine Entscheidung nach Art. 13 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 7 der Verordnung Nr. 659/1999 ab. In Art. 7 Abs. 5 ist die Untersagung von Beihilfen, die sogenannte Negativentscheidung, geregelt:
„Gelangt die Kommission zu dem Schluss, dass die angemeldete Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar ist, so entscheidet sie, dass diese Beihilfe nicht eingeführt werden darf ….“
III. Hintergrund des Rechtsstreits
9. 2014 verabschiedete Ungarn zum einen das Gesetz XCIV über den Gesundheitsbeitrag der Unternehmen der Tabakindustrie. Zum anderen änderte Ungarn das Gesetz XLVI über die Lebensmittelkette aus 2008 und die diesbezügliche Überwachung.
10. Mit beiden Maßnahmen führte Ungarn progressive Beitragsstrukturen für die betroffenen Unternehmen ein, die Anfang 2015 in Kraft traten.
11. Ungarn unterrichtete die Kommission nicht über diese Maßnahmen. Daraufhin informierte die Kommission Ungarn, dass die Regelungen der Gesetze XLVI und XCIV nach Auffassung der Kommission mit dem Binnenmarkt unvereinbare staatliche Beihilfen darstellen könnten. Die Kommission drohte in beiden Schreiben Aussetzungsanordnungen im Sinne des Art. 11 Abs. 1 der Verordnung Nr. 659/1999 an und forderte Ungarn auf, dazu Stellung zu nehmen. Ungarn kam dieser Aufforderung nicht nach.
12. Am 15. Juli 2015 leitete die Kommission zwei förmliche Prüfverfahren nach Art. 108 Abs. 2 AEUV ein.(6)
13. Zugleich erließ die Kommission in beiden Verfahren Aussetzungsanordnungen. Zur Begründung führte sie erstens aus, dass Ungarn nicht zur Androhung der Aussetzungsanordnungen Stellung genommen habe und die Auffassung vertrete, die Maßnahmen stellten keine Beihilfen dar. Zweitens gewähre Ungarn die rechtswidrige Beihilfe immer noch. Drittens habe der steil progressive Charakter der umsatzbasierten Abgaben potenziell erhebliche Auswirkungen auf die Wettbewerbssituation auf dem Markt.(7)
14. Gegen die Aussetzungsanordnungen erhob Ungarn fristgemäß Klage.
15. Am 4. Juli 2016 beschloss die Kommission gemäß Art. 13 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 7 Abs. 5 der Verordnung Nr. 659/1999, dass die streitgegenständlichen Maßnahmen mit dem Binnenmarkt unvereinbare staatliche Beihilfen im Sinne des Art. 107 Abs. 1 AEUV darstellen, die unter Verstoß gegen Art. 108 Abs. 3 AEUV rechtswidrig durchgeführt wurden.(8) Die beiden Negativentscheidungen sind bestandskräftig geworden.
16. Das Gericht wies die Klagen Ungarns gegen die Aussetzungsanordnungen mit dem angefochtenen Urteil vom 25. April 2018 ab. Das Urteil wurde Ungarn am 2. Mai 2018 zugestellt.
IV. Verfahren vor dem Gerichtshof
17. Am 12. Juli 2018 hat Ungarn gegen das Urteil des Gerichts das vorliegende Rechtsmittel eingelegt. Ungarn beantragt,
– das angefochtene Urteil aufzuheben;
– den Beschluss C(2015) 4805 final insoweit für nichtig zu erklären, als eine Aussetzungsanordnung erlassen wird;
– den Beschluss C(2015) 4808 final insoweit für nichtig zu erklären, als eine Aussetzungsanordnung erlassen wird;
– der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
18. Der Präsident des Gerichtshofs hat die Republik Polen mit Beschluss vom 15. Oktober 2018 als Streithelferin zur Unterstützung Ungarns zugelassen.(9)
19. Die Kommission beantragt,
– das Rechtsmittel als unzulässig und/oder unbegründet zurückzuweisen;
– Ungarn die Kosten aufzuerlegen.
20. Vor dem Gerichtshof haben Ungarn, Polen und die Kommission schriftlich und am 26. September 2019 mündlich über das Rechtsmittel verhandelt.
V. Zum Rechtsmittel
A. Zur Zulässigkeit des Rechtsmittels
21. Die Kommission ist der Auffassung, das Rechtsmittel sei unzulässig, weil die Rechtsmittelschrift unklar sei. Insbesondere werde aus ihr nicht klar, welche Randnummern des Urteils Ungarn anfechte. Im Übrigen wiederhole Ungarn im Wesentlichen die Gründe und Argumente aus dem Verfahren in erster Instanz und wende sich vielfach gegen die streitigen Beschlüsse der Kommission und nicht gegen das angefochtene Urteil.
22. Nach ständiger Rechtsprechung genügt ein Rechtsmittel nicht den Begründungserfordernissen aus Art. 168 Abs. 1 Buchst. d und Art. 169 Abs. 2 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs, wenn das Rechtsmittel nur die bereits vor dem Gericht dargelegten Klagegründe oder Argumente wiederholt. Im ersten Rechtszug geprüfte Rechtsfragen können jedoch im Rechtsmittelverfahren erneut aufgeworfen werden, wenn der Rechtsmittelführer die Auslegung oder Anwendung des Unionsrechts durch das Gericht beanstandet.(10)
23. Vorliegend stellt das Rechtsmittel entgegen dem Vorbringen der Kommission keine bloße Wiederholung der bereits im ersten Rechtszug vorgetragenen Elemente dar. Ungarn wendet sich nämlich gegen die Begründung des angefochtenen Urteils, die es vor allem im Hinblick auf die Ermessensausübung der Kommission bei Erlass der Aussetzungsanordnungen und deren Begründungspflicht beanstandet. Dies genügt, damit das Rechtsmittel noch als zulässig betrachtet werden kann.
B. Zur Begründetheit des Rechtsmittels
24. Im Rahmen eines Rechtsmittels prüft der Gerichtshof die Zulässigkeit der beim Gericht erhobenen Klagen von Amts wegen.(11)
25. Bevor ich das Rechtsmittel in der Sache prüfe, gehe ich daher auf die Zulässigkeit der Klagen Ungarns vor dem Gericht ein. Denn wenn die Klagen bereits unzulässig gewesen wären, wäre die Klageabweisung durch das Gericht im Ergebnis rechtsfehlerfrei und das Rechtsmittel Ungarns unbegründet.
1. Zur Zulässigkeit der Klagen gegen die Aussetzungsanordnungen
26. Die Klagen gegen die vorläufigen Aussetzungsanordnungen könnten aufgrund der mittlerweile eingetretenen Bestandskraft der Negativentscheidungen unzulässig geworden sein.
27. Nach Auffassung des Gerichts sind die Klagen jedoch zulässig. Es komme weder eine Erledigung der Klagen (dazu unter a) noch ein Wegfall des Rechtsschutzinteresses (dazu unter b) in Betracht. Das Gericht begründet dies in Rn. 49 des angefochtenen Urteils damit, dass die Frage der Erledigung der Klage sich in Wirklichkeit mit jener des Wegfalls des Rechtsschutzinteresses überschneide.
28. Dem Gericht ist in Bezug auf das Ergebnis der Zulässigkeit der Klagen, aber nicht in Bezug auf die Begründung zuzustimmen.
a) Zum Wegfall des Gegenstands der Klage
29. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs muss der Streitgegenstand bis zum Erlass der gerichtlichen Entscheidung weiter vorliegen – andernfalls ist der Rechtsstreit in der Hauptsache erledigt.(12)
30. Zwar bezieht sich diese Rechtsprechung – soweit ersichtlich – ausschließlich auf Klagen Privater nach Art. 263 Abs. 4 AEUV, während vorliegend Ungarn gemäß Art. 263 Abs. 2 AEUV klagt. Dem Gericht ist dabei zwar zuzugeben, dass die Mitgliedstaaten als privilegierte Kläger im Sinne des Art. 263 Abs. 2 AEUV kein Rechtsschutzinteresse dartun müssen. Daraus folgt aber nicht, dass ein Mitgliedstaat per se gegen Handlungen klagen kann, deren Rechtswirkungen weggefallen sind. Entgegen der Auffassung des Gerichts ist der Wegfall des Rechtsschutzinteresses nicht mit dem Wegfall des Klagegegenstands identisch. Dass ein privilegierter Kläger nicht die besonderen Voraussetzungen einer Klage gemäß Art. 263 Abs. 4 AEUV erfüllen muss, bedeutet nicht, dass er den Gerichtshof mit Klagen befassen kann, die möglicherweise nur hypothetischer Natur sind.(13)
31. Das aus den Aussetzungsanordnungen folgende Durchführungsverbot ist mit den bestandskräftigen Negativentscheidungen entfallen. Denn ab Erlass der Negativentscheidungen darf Ungarn die Maßnahmen unabhängig von den Aussetzungsanordnungen nicht durchführen.
32. Auch die mit der Aussetzungsanordnung verbundene vereinfachte Klagemöglichkeit der Kommission gemäß Art. 12 der Verordnung Nr. 659/1999 hat sich erledigt. Denn mit der Bestandskraft der Negativentscheidung wurde sie durch das gleich geartete vereinfachte Vertragsverletzungsverfahren nach Art. 108 Abs. 2 Unterabs. 2 AEUV ersetzt.(14)
33. Im Ergebnis entfaltet eine Aussetzungsanordnung nach Art. 11 Abs. 1 der Verordnung Nr. 659/1999 somit nur bis zum Erlass der Negativentscheidung (hier in 2016) eigenständige Wirkung. Danach gehen von der Aussetzungsanordnung keine eigenständigen Rechtswirkungen mehr aus. Der Rechtsstreit hat sich damit nach Erhebung der Klage in 2015 in der Hauptsache erledigt.
b) Zum Fortbestand des Interesses Ungarns an der Nichtigerklärung der angefochtenen Aussetzungsanordnungen
34. Trotzdem besteht hier ausnahmsweise das Interesse Ungarns an der Nichtigerklärung der angefochtenen Aussetzungsanordnungen fort.
35. Dass Ungarn die Negativentscheidungen vorliegend bestandskräftig werden ließ, ändert daran nichts. Auch wenn Aussetzungsanordnung und Negativentscheidung eng miteinander verknüpft sind, so ist die Anfechtung der Negativentscheidung keine Voraussetzung für das Interesse an der Nichtigerklärung der erledigten Aussetzungsanordnung. Beide Entscheidungen der Kommission haben einen unterschiedlichen Gegenstand.
36. In einem Rechtsbehelf gegen die Negativentscheidung überprüft das Gericht, ob eine Maßnahme eines Mitgliedstaats eine gemäß Art. 107 Abs. 1 AEUV verbotene Beihilfe ist. Vorliegend geht es aber um die einstweiligen Befugnisse der Kommission vor Erlass der endgültigen Entscheidungen. Diese unterliegen anderen Voraussetzungen. Indem Ungarn die Negativentscheidung nicht angriff, verhielt es sich insofern nicht widersprüchlich. Das Interesse Ungarns an einer isolierten Überprüfung der Aussetzungsanordnung nach ihrer Erledigung entfiel dadurch nicht.
37. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs behält ein Kläger in bestimmten Fällen ein Interesse an der Nichtigerklärung der angefochtenen Handlung. Dies ermöglicht es ihm, den Urheber der Handlung davon abzuhalten, dass er die rechtswidrige Handlung wiederholt. Der Fortbestand dieses Interesses setzt voraus, dass sich der Rechtsverstoß unabhängig von den besonderen Umständen des Einzelfalls in Zukunft wiederholen kann.(15)
38. Zwar hat die Kommission in der mündlichen Verhandlung eingeräumt, dass sie relativ selten Aussetzungsanordnungen erlässt, und Ungarn hat nicht geltend gemacht, dass die Kommission in konkreten anderen Beihilfenverfahren Aussetzungsanordnungen angedroht hat.
39. Allerdings ist die Beihilfenkontrolle sehr breit angelegt und führt zu einer Vielzahl von Kommissionsverfahren. Darüber hinaus ist nicht ersichtlich, dass die Kommission ihre Praxis im Bereich der Aussetzungsanordnungen bestimmten Leitlinien unterworfen hätte. Daher ist es schwer vorherzusehen, wann, wie und unter welchen Umständen die Kommission von dieser Kompetenz Gebrauch macht.
40. Außerdem haben die Mitgliedstaaten als privilegierte Kläger prinzipiell ein gesteigertes berechtigtes Interesse an einer gerichtlichen Überprüfung der Rechtmäßigkeit des Handelns der Institutionen. Dem steht der jüngere, in Fn. 13 angeführte Beschluss des Gerichtshofs(16) nicht entgegen. In jenem lehnte der Gerichtshof zwar ab, dass Ungarns Interesse fortbestand. Die Erledigung lag dort aber darin, dass Ungarn die Maßnahme änderte, die die Kommission als Beihilfe verboten hatte. Dies ist eine andere Konstellation als die vorliegende. Hier stehen aber die Befugnisse der Kommission im förmlichen Prüfverfahren im Streit. Gegen die Aussetzungsanordnungen als einstweilige Maßnahmen wäre den Mitgliedstaaten sonst der Rechtsschutz verwehrt.
41. Und schließlich haben Ungarn, Polen und die Kommission übereinstimmend zum Ausdruck gebracht, dass sie aus Gründen der Rechtssicherheit ein Interesse an der Überprüfung der Aussetzungsanordnungen haben.(17)
42. Daher handelt es sich im vorliegenden Fall nicht um einen hypothetischen Rechtsstreit. Vielmehr liegt eine ausreichende Wiederholungsgefahr vor, die ein fortbestehendes Interesse an der Überprüfung der erledigten Aussetzungsanordnungen begründet.
c) Zwischenergebnis
43. Die Klagen vor dem Gericht waren daher zulässig.
2. Zu den Rechtsmittelgründen
44. Ungarn stützt sich auf drei Rechtsmittelgründe. Mit dem ersten Rechtsmittelgrund macht Ungarn geltend, das Gericht habe zum einen die Voraussetzungen für den Erlass von Aussetzungsanordnungen gemäß Art. 11 Abs. 1 der Verordnung Nr. 659/1999 rechtsfehlerhaft ausgelegt und zum anderen die Ermessensausübung der Kommission unzureichend überprüft. Dem zweiten Rechtsmittelgrund zufolge habe das Gericht das Vorbringen Ungarns rechtsfehlerhaft zurückgewiesen. Der dritte Rechtsmittelgrund betrifft die Begründungspflicht der Kommission.
45. Der zweite Rechtsmittelgrund kann von vornherein als offensichtlich unbegründet zurückgewiesen werden. Damit rügt Ungarn, das Gericht habe das Vorbringen Ungarns in der mündlichen Verhandlung, wonach die Kommission den Bezugsrahmen der fraglichen Maßnahmen Ungarns falsch festgelegt habe, in den Rn. 53 bis 57 des angefochtenen Urteils als verspätet und deswegen gemäß Art. 84 der Verfahrensordnung des Gerichts unzulässig zurückgewiesen. Das Gericht hat aber ohne Rechtsfehler festgestellt, dass der Vorwurf eines Verstoßes der Kommission gegen Art. 107 Abs. 1 AEUV ein unzulässiger neuer Klagegrund war, weil sich das Vorbringen Ungarns in den Klageschriften nur gegen die angefochtenen Anordnungen gerichtet hatte.
a) Zu den Voraussetzungen für den Erlass von Aussetzungsanordnungen gemäß Art. 11 Abs. 1 der Verordnung Nr. 659/1999 (erster Teil des ersten Rechtsmittelgrundes)
46. Mit dem ersten Teil des ersten Rechtsmittelgrundes macht Ungarn geltend, dass das Gericht die Voraussetzungen für den Erlass von Aussetzungsanordnungen gemäß Art. 11 Abs. 1 der Verordnung Nr. 659/1999 rechtsfehlerhaft ausgelegt habe.
1) Zur Berücksichtigung von Art. 108 Abs. 3 AEUV im Rahmen von Art. 11 Abs. 1 der Verordnung Nr. 659/1999
47. Ungarn meint, das Gericht habe die Rechtsprechung zu Art. 108 Abs. 3 AEUV zur Kompetenzverteilung zwischen den mitgliedstaatlichen Gerichten und der Kommission rechtsfehlerhaft angewendet.
48. Dies basiert auf einem falschen Verständnis des angefochtenen Urteils. Vielmehr hat das Gericht in Rn. 68 des angefochtenen Urteils die Rechtsprechung zu Art. 108 Abs. 3 AEUV(18) rechtsfehlerfrei wiedergegeben, wonach die Befugnisse der nationalen Gerichte bereits eingeschränkt werden, wenn die Kommission einen Verstoß gegen die Notifizierungspflicht annimmt und das förmliche Prüfverfahren eröffnet.
49. Darüber hinaus haben die von Ungarn kritisierten Ausführungen des Gerichts zur „wichtigsten Rechtsfolge“ (Rn. 33 des angefochtenen Urteils) bzw. „im Wesentlichen gleichen Rechtswirkung“ (Rn. 99 des angefochtenen Urteils) von Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens und Aussetzungsanordnungen keinerlei Auswirkung auf den Ausgang des Rechtsstreits. Denn diese Umschreibungen der Rechtsfolgen ändern nichts an ihrer Existenz. Sie sind mithin nicht entscheidungserheblich, weil sie Ungarn keinen Vorteil verschaffen können.(19) Die Argumentation Ungarns geht mithin ins Leere.
50. Folglich hat das Gericht die Rechtswirkungen von Art. 108 Abs. 3 AEUV im Rahmen von Art. 11 Abs. 1 der Verordnung Nr. 659/1999 nicht verkannt.
2) Zur Auslegung von Art. 11 Abs. 1 der Verordnung Nr. 659/1999
51. Ungarn kritisiert bezüglich der Auslegung von Art. 11 der Verordnung Nr. 659/1999 Rn. 73 des angefochtenen Urteils. Dort hat das Gericht festgestellt, dass die Wirksamkeit der Beihilfenkontrolle geschwächt würde, wenn der Erlass einer Aussetzungsanordnung zusätzlichen inhaltlichen Voraussetzungen unterläge. Nach der Auffassung Ungarns ist dies nur schwer mit der Rechtsprechung in Einklang zu bringen. Nach Letzterer ist die Kommission nicht automatisch verpflichtet, Aussetzungsanordnungen zu erlassen, wenn Beihilfen nicht gemäß Art. 108 Abs. 3 Satz 1 AEUV angemeldet worden sind.(20)
52. Dass die Kommission automatisch zum Erlass von Aussetzungsanordnungen verpflichtet sei, lässt sich den Ausführungen des Gerichts in den Rn. 73 sowie 112 des angefochtenen Urteils indes nicht entnehmen. Vielmehr ist die Kommission ermächtigt („kann“), Aussetzungsanordnungen zu erlassen. Ob die Kommission von dieser Ermächtigung Gebrauch macht, steht in ihrem Ermessen.
53. Das Gericht hat Art. 11 Abs. 1 der Verordnung Nr. 659/1999 im Übrigen auch zutreffend ausgelegt. Es hat in Rn. 70 des angefochtenen Urteils festgestellt, dass sich die Voraussetzungen von Art. 11 Abs. 1 der Verordnung Nr. 659/1999 auf eine prozessuale und eine materielle Voraussetzung beschränken. Prozessual muss die Kommission dem betreffenden Mitgliedstaat Gelegenheit zur Äußerung geben. Materiell muss die Kommission die betroffene nationale Maßnahme einstweilen als rechtswidrige Beihilfe einstufen.
54. Weiterhin hat das Gericht in Rn. 72 des angefochtenen Urteils zutreffend darauf hingewiesen, dass die zusätzlichen Voraussetzungen für den Erlass einer Rückforderungsanordnung im Sinne von Art. 11 Abs. 2 der Verordnung Nr. 659/1999 nicht für den Erlass von Aussetzungsanordnungen im Sinne von Art. 11 Abs. 1 der Verordnung Nr. 659/1999 gelten.
55. Das ergibt sich aus einem Umkehrschluss aus Abs. 2 im Vergleich zu Abs. 1, der gerade keine zusätzlichen Voraussetzungen verlangt. Andernfalls würde die Entscheidung des Verordnungsgebers unterlaufen, nur den Erlass von einstweiligen Rückforderungsanordnungen nach Art. 11 Abs. 2 der Verordnung Nr. 659/1999 zusätzlichen Voraussetzungen zu unterwerfen.
56. Auch der Sinn und Zweck von Art. 11 der Verordnung Nr. 659/1999 spricht dafür, dass lediglich für den Erlass von einstweiligen Rückforderungsanordnungen durch die Kommission zusätzliche Voraussetzungen erfüllt sein müssen. Denn einstweilige Rückforderungsanordnungen wirken für die Vergangenheit. Demgegenüber wirkt eine Aussetzungsanordnung für die Zukunft. Angesichts des ohnehin nach Art. 108 Abs. 3 Satz 3 AEUV bestehenden Verbots, die Maßnahme durchzuführen, besteht die Rechtswirkung des Art. 11 Abs. 1 der Verordnung Nr. 659/1999 vor allem in der vereinfachten Klagemöglichkeit der Kommission gegenüber dem Mitgliedstaat nach Art. 12. Diese Klage stellt eine Sonderform der Vertragsverletzungsklage dar.(21) Sie ermöglicht der Kommission ein vereinfachtes Vertragsverletzungsverfahren, um einem gesteigerten Vertragsverletzungsrisiko durch den Mitgliedstaat schnell und effektiv zu begegnen.
57. Zwar behauptet Ungarn, das Gericht habe rechtsfehlerhaft angenommen, dass diese Voraussetzungen auch tatsächlich erfüllt sind, indem es den Sachverhalt bzw. die Beweislage in den Rn. 59 bis 87 des angefochtenen Urteils verfälscht habe. Ungarn bezieht sich dabei vor allem abstrakt auf die Begriffe des Vorteils und der Selektivität. Dabei bleibt es aber einen konkreten Vortrag schuldig, worin die Verfälschung durch das Gericht liege. Damit ist diese Behauptung Ungarns unbeachtlich.
3) Zwischenergebnis
58. Im Ergebnis hat das Gericht somit die Voraussetzungen von Art. 11 Abs. 1 der Verordnung Nr. 659/1999 rechtsfehlerfrei beurteilt, so dass der erste Teil des ersten Rechtsmittelgrundes zurückzuweisen ist.
b) Zum Ermessen der Kommission (Zweiter Teil des ersten Rechtsmittelgrundes)
59. Mit dem zweiten Teil des ersten Rechtsmittelgrundes beanstanden Ungarn und Polen die Überprüfung des Ermessens der Kommission durch das Gericht.
60. Ungarn meint fälschlicherweise, das Gericht habe der Kommission einen unbegrenzten Ermessensspielraum zugestanden. Das Gericht hat jedoch in den Rn. 86 und 94 des angefochtenen Urteils zutreffend festgestellt, dass die Unionsorgane der Kontrolle daraufhin unterliegen, ob ihre Handlungen und damit auch der Erlass von Aussetzungsanordnungen mit den Verträgen und den allgemeinen Rechtsgrundsätzen in Einklang stehen.(22)
61. Ungarn und Polen machen weiterhin geltend, das Gericht habe jedenfalls das Ermessen der Kommission rechtsfehlerhaft überprüft, weil es zu dem Ergebnis gelangt ist, dass die Aussetzungsanordnungen dem allgemeinen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügten.
1) Zur Erforderlichkeit der Aussetzungsanordnungen
62. Insofern beanstanden Ungarn und Polen, die Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens habe der Kommission als mildere Maßnahme zu den Aussetzungsanordnungen nach Art. 11 Abs. 1 der Verordnung Nr. 659/1999 zur Verfügung gestanden und das Gericht habe das nicht berücksichtigt.
63. Das Gericht hat aber in Rn. 29 des angefochtenen Urteils zutreffend festgestellt, dass die Mitgliedstaaten aus der Entscheidung über die Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens selbst die Konsequenz ziehen müssen, die Durchführung einer nationalen Maßnahme auszusetzen, während Aussetzungsanordnungen gemäß Art. 11 Abs. 1 der Verordnung Nr. 659/1999 unmittelbar – und unmissverständlich – verbindlich sind.(23)
64. Es bei der Entscheidung über die Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens zu belassen, mag vor diesem Hintergrund zwar eine mildere Maßnahme als der Erlass einer Aussetzungsanordnung sein. Der Kommission bliebe aber die Möglichkeit verwehrt, notfalls unmittelbar beim Gerichtshof zu klagen und dadurch das Durchführungsverbot durchzusetzen. Sie würde dadurch also nicht gleich wirksam agieren. Außerdem wären Aussetzungsanordnungen nach der Argumentation von Ungarn und Polen immer unverhältnismäßig, wenn die Kommission sie zeitgleich mit der Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens erlässt.
65. Daher war der Erlass von Aussetzungsanordnungen trotz Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens erforderlich.
2) Zur Verhältnismäßigkeit der Aussetzungsanordnungen im Steuerrecht
66. Außerdem meint Polen, das Gericht habe verkannt, dass es vorliegend besonderer Umstände für die Angemessenheit des Erlasses der Aussetzungsanordnungen im Bereich des Steuerrechts bedurft habe.
67. Entgegen der Auffassung Polens bedarf es aber für den Erlass von Aussetzungsanordnungen auch im Steuerrecht keiner solcher besonderen Umstände.
68. Zwar muss die Kommission, wenn sie prüft, ob Beihilfen durch allgemeine Steuerregelungen vorliegen, die Steuerautonomie der Mitgliedstaaten berücksichtigen. Dies hat meines Erachtens eine modifizierte Prüfung des selektiven Vorteils zur Folge.(24) Kommt die Kommission unter Zugrundelegung dieser modifizierten Prüfung aber zu dem vorläufigen Ergebnis, dass möglicherweise eine rechtswidrige Beihilfe vorliegt, ist sie auch befugt, einstweilige Aussetzungsanordnungen nach Art. 11 Abs. 1 der Verordnung Nr. 659/1999 zu erlassen.
69. Dies gilt unabhängig davon, ob es sich bei der fraglichen Maßnahme letztendlich wirklich um eine Beihilfe handelt.(25) Die Kommission darf lediglich keine Aussetzungsanordnung erlassen, wenn offensichtlich keine Beihilfe vorliegt. Obwohl noch ungeklärt ist, ob eine progressive Tarifstruktur einen selektiven Vorteil darstellen kann(26), ist nicht offensichtlich ausgeschlossen, dass eine Beihilfe vorliegt. Im Übrigen hat Ungarn die Negativentscheidungen der Kommission nicht angefochten, und diese sind mittlerweile bestandskräftig geworden. Damit steht vorliegend sogar fest, dass die streitgegenständlichen Maßnahmen mit dem Binnenmarkt unvereinbare Beihilfen sind.
70. Allerdings muss die Kommission bei der Ausübung ihres Ermessens zum Erlass von Aussetzungsanordnungen deren besonderen Sinn und Zweck berücksichtigen. Dieser besteht – so das Gericht zutreffend in Rn. 32 des angefochtenen Urteils – in der vereinfachten Klagemöglichkeit der Kommission nach Art. 12 der Verordnung Nr. 659/1999. Dadurch kann die Kommission einem gesteigerten Vertragsverletzungsrisiko (dazu bereits Nr. 56) effektiv begegnen.
3) Ermessensausübung durch die Kommission
71. Ungarn und Polen bemängeln insbesondere, dass das Gericht die frühere Praxis der Kommission nicht zutreffend bei der Prüfung der Verhältnismäßigkeit der Aussetzungsanordnungen berücksichtigt habe.
72. Das Gericht hat in Rn. 113 des angefochtenen Urteils ausgeführt, dass die bloße Tatsache, dass die Kommission in bestimmten Mitgliedstaaten förmliche Prüfverfahren zu steuerlichen Maßnahmen eröffnet hat, ohne eine Aussetzungsanordnung zu erlassen, während sie in anderen Mitgliedstaaten bei der Eröffnung ähnlicher Verfahren solche Anordnungen erlassen hat, nicht ausreicht, um einen Verstoß gegen die Grundsätze der Nichtdiskriminierung und Gleichbehandlung nachzuweisen. Ungarn habe insbesondere nicht nachgewiesen, dass die angeführten Verfahren vergleichbar sind (Rn. 111 des angefochtenen Urteils).
73. In der mündlichen Verhandlung vor dem Gerichtshof hat die Kommission bestätigt, dass sie seit 1990 erst ca. 20 Aussetzungsanordnungen erlassen hat. Ungarn und Polen haben das in den Kontext der mehreren Hundert seitdem durchgeführten Beihilfenverfahren gesetzt.
74. Die Kommission musste somit vorliegend in ihr Ermessen einbeziehen, dass sie in ihrer bisherigen Praxis nur selten von der Befugnis Gebrauch gemacht hat, Aussetzungsanordnungen zu erlassen. Es muss nachvollziehbar sein, wieso sie hier dennoch Aussetzungsanordnungen erließ.
75. Wenn die Kommission eine Aussetzungsanordnung erlässt, nachdem sie das förmliche Prüfverfahren eröffnet hat, kann sie im Rahmen ihres Ermessens berücksichtigen, dass der Mitgliedstaat die beabsichtigte Maßnahme trotz Eröffnungsbeschluss durchführt.
76. Wenn die Kommission eine Aussetzungsanordnung jedoch wie vorliegend gemeinsam mit der Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens erlässt, übt sie ihr Ermessen dann ordnungsgemäß aus, wenn sie befürchtet, dass der Mitgliedstaat angesichts der Umstände des Einzelfalls die beihilferechtlichen Maßnahmen trotz der Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens durchführen wird. Darauf hat sich im Übrigen auch das Gericht im Rahmen der Prüfung der Begründung der Kommission in Rn. 136 des angefochtenen Urteils gestützt.
77. Wie Rn. 81 des angefochtenen Urteils zeigt, hat das Gericht insofern berücksichtigt, dass die Kommission vier Monate vor Erlass der streitigen Beschlüsse ein förmliches Prüfverfahren in Bezug auf eine von Ungarn im Bereich der Werbung eingeführte Steuer eröffnet hat, die durch einen progressiven Steuersatz auf den Umsatz mit Werbeleistungen von Medienunternehmen gekennzeichnet war(27). Sie ähnelte daher dem Gesundheitsbeitrag und der geänderten Gebühr für die Inspektion der Lebensmittelkette. Vor und nach Erlass dieses Beschlusses fand zwischen der Kommission und den ungarischen Behörden ein Meinungsaustausch statt.
78. Das Gericht hat in den Rn. 136 und 137 des angefochtenen Urteils außerdem berücksichtigt, dass Ungarn diese steuerlichen Maßnahmen ausweislich der Akten trotz der Eröffnung dieses Verfahrens nicht ausgesetzt hat. Vor diesem Hintergrund hat das Gericht festgestellt, dass zu befürchten war, dass Ungarn die betreffenden Maßnahmen trotz der Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens durchführen werde.
79. Daraus konnte das Gericht schließen, dass die Kommission ihre frühere Praxis im Rahmen der Ermessenausübung berücksichtigt hat. Auch insofern ist die Überprüfung der Ermessenausübung durch das Gericht im Ergebnis nicht zu beanstanden.
4) Zwischenergebnis
80. Das Gericht hat also zutreffend festgestellt, dass die Kommission keine Fehler bei der Ausübung ihres Ermessens beging.
c) Zur Begründungspflicht der Kommission (dritter Rechtsmittelgrund)
81. Mit dem dritten Rechtsmittelgrund macht Ungarn geltend, das Gericht habe verkannt, dass die Kommission gegen ihre Begründungspflicht gemäß Art. 296 Abs. 2 Satz 1 AEUV und Art. 41 Abs. 1 und Abs. 2 Buchst. c der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta) verstoßen habe.
82. Zunächst ist zu klären, worauf sich die Begründung der Kommission beim Erlass von Aussetzungsanordnungen bezieht (unter 1). Sodann werde ich prüfen, ob das Gericht die Begründung der Kommission ohne Rechtsfehler überprüft hat (unter 2).
1) Zum Gegenstand der Begründungspflicht der Kommission beim Erlass von Aussetzungsanordnungen
83. Eine Begründungspflicht für Rechtsakte der Institutionen ist in Art. 296 Abs. 2 AEUV ausdrücklich normiert. Ebenso umfasst das Recht auf eine gute Verwaltung gemäß Art. 41 Abs. 2 Buchst. c der Charta die Verpflichtung der Verwaltung, ihre Entscheidungen zu begründen. Art. 41 der Charta spiegelt einen allgemeinen Grundsatz des Unionsrechts wider, der von den Mitgliedstaaten geltend gemacht werden kann.(28)
84. Vorliegend hat das Gericht aus meiner Sicht ohne Rechtsfehler ausgeführt, dass sich die Begründung der Kommission auf die beiden Voraussetzungen von Art. 11 Abs. 1 der Verordnung Nr. 659/1999 sowie – entgegen der Auffassung der Kommission – auf ihre Ermessensausübung beziehen muss.
85. Nach gefestigter Rechtsprechung muss nämlich die in Art. 296 Abs. 2 AEUV vorgeschriebene Begründung von Rechtsakten der Unionsorgane die Überlegungen des Organs, das den Rechtsakt erlassen hat, so klar und eindeutig zum Ausdruck bringen, dass die Betroffenen ihr die Gründe für die erlassene Maßnahme entnehmen können und das zuständige Gericht seine Kontrolle durchführen kann. Das Begründungserfordernis ist anhand aller Umstände des Einzelfalls zu beurteilen, insbesondere des Inhalts des Rechtsakts, der Art der angeführten Gründe und des Interesses, das die Adressaten des Rechtsakts oder andere unmittelbar und individuell von ihm betroffene Personen an Erläuterungen haben können. In der Begründung brauchen nicht alle tatsächlich und rechtlich einschlägigen Gesichtspunkte genannt zu werden, da die Frage, ob die Begründung eines Rechtsakts den Erfordernissen des Art. 296 Abs. 2 AEUV genügt, nicht nur anhand seines Wortlauts zu beurteilen ist, sondern auch anhand seines Kontexts sowie sämtlicher Rechtsvorschriften auf dem betreffenden Gebiet.(29)
86. Was erstens die Einstufung der betreffenden Maßnahme als rechtswidrige Beihilfe angeht, hat das Gericht in Rn. 129 des angefochtenen Urteils zutreffend festgestellt, dass die Anforderungen an die Begründung der Aussetzungsanordnung jenen entsprechen müssen, die von der Rechtsprechung für die Entscheidung über die Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens gefordert werden.
87. Zweitens hat das Gericht in Rn. 133 des angefochtenen Urteils festgestellt, dass aus den streitigen Beschlüssen hervorgeht, dass die Kommission Ungarn Gelegenheit zur Äußerung gab. Die Begründung ist insofern nicht zu beanstanden.
88. Drittens hat das Gericht in Rn. 135 des angefochtenen Urteils zutreffend angenommen, dass sich die Begründung der Kommission auch auf ihre Ermessensausübung beziehen muss. Dazu hat das Gericht festgestellt, dass die Kommission die spezifischen Rechtswirkungen berücksichtigen muss, die eine Aussetzungsanordnung nach Art. 12 der Verordnung Nr. 659/1999 erzeugt, wenn die Aussetzungsanordnung in der Entscheidung über die Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens enthalten ist.
89. Sinn und Zweck der Begründungspflicht verlangen, wie in Nr. 85 dargestellt, dass der Erlass einer Aussetzungsanordnung so gestaltet sein muss, dass verständlich wird, warum der betreffende Mitgliedstaat nach Ansicht der Kommission der Verpflichtung nach Art. 108 Abs. 3 AEUV nicht nachkommen und die Durchführung der Maßnahmen nicht aussetzen wird. Dies schließt ein, dass auch in der Begründung dem besonderen Charakter der Aussetzungsanordnung Rechnung getragen wird. Wie oben unter Nrn. 56 und 70 ausgeführt, soll der Kommission das vereinfachte Vertragsverletzungsverfahren nach Art. 12 der Verordnung Nr. 659/1999 zur Verfügung stehen, wenn ein gesteigertes Risiko besteht, dass der Mitgliedstaat die beanstandete Maßnahme weiterhin anwendet. Eine besondere Begründungspflicht gilt insbesondere, wenn in der bisherigen Praxis, diesem Charakter Rechnung tragend, auch nur selten eine Aussetzungsanordnung erlassen wurde.
2) Zur Überprüfung der Begründung der Kommission durch das Gericht
90. Ungarn und Polen meinen, das Gericht habe verkannt, dass die Kommission ihre Befürchtung nicht begründet habe, dass Ungarn die betreffenden nationalen Maßnahmen trotz der Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens durchführen werde.
91. Insofern hat das Gericht in Rn. 136 des angefochtenen Urteils zwei Elemente als ausreichende Erklärung für die Entscheidung der Kommission angesehen, Aussetzungsanordnungen zu erlassen. Zum einen habe sich die Kommission darauf stützen können, dass Ungarn den Beihilfencharakter der Maßnahmen bestritt. Zum anderen habe Ungarn nicht zu den geplanten Aussetzungsanordnungen Stellung genommen.
92. Diese beiden Elemente liefern aber keine hinreichende Begründung für die Befürchtung der Kommission, dass Ungarn die betreffenden nationalen Maßnahmen trotz der Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens vor dessen Abschluss weiterhin durchführen werde. Es geht mithin nicht aus den streitigen Beschlüssen hervor, dass ein vereinfachtes Vertragsverletzungsverfahren notwendig werden könnte.
93. Es ist nämlich das gute Recht eines Mitgliedstaats, sich dahin gehend zu verteidigen, dass eine Maßnahme keine Beihilfe darstelle. Eine gesteigerte Gefahr, dass der Mitgliedstaat den Rechtsfolgen des Art. 108 Abs. 3 AEUV nicht nachkommt, kann daraus nicht entnommen werden. Dies gilt insbesondere, wenn es sich um eine umstrittene Rechtsfrage wie im vorliegenden Fall handelt.
94. Außerdem haben die Mitgliedstaaten lediglich Gelegenheit zur Äußerung zum Erlass von Aussetzungsanordnungen, ohne dazu verpflichtet zu sein. Zwar unterstützen die Mitgliedstaaten die Union nach Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 3 EUV bei der Erfüllung ihrer Aufgaben und unterlassen alle Maßnahmen, die die Verwirklichung der Ziele der Union gefährden können. Arbeitet ein Mitgliedstaat insoweit nicht mit der Kommission zusammen, kann Letztere dies durchaus als nachteiliges Indiz werten. Ohne weitere hinzutretende Umstände würde dies isoliert gesehen aber nicht ausreichen, um die Befürchtung der Kommission zu begründen, dass ein Mitgliedstaat seinen Pflichten aus Art. 108 Abs. 3 AEUV nicht nachkommen wird.
95. Das Urteil erweist sich auch nicht aus anderen Gründen als richtig. Neben den vom Gericht angeführten Aspekten begründete die Kommission die Aussetzungsanordnungen zwar in den Erwägungsgründen 47 und 48 des Beschlusses über den Gesundheitsbeitrag bzw. den Erwägungsgründen 56 und 57 des Beschlusses über die Änderung der Gebühr für die Inspektion der Lebensmittelkette damit, dass Ungarn die Beihilfen zum Zeitpunkt des Erlasses der Aussetzungsanordnungen immer noch gewährte und dadurch erhebliche Auswirkungen auf den Wettbewerb drohten.
96. Auch aus diesen beiden Aspekten konnte die Kommission aber nicht schließen, dass Ungarn seiner Verpflichtung aus Art. 108 Abs. 3 Satz 3 AEUV nicht nachkommen würde. Denn einerseits bestand das aus der Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens folgende Verbot, die Maßnahme nicht durchzuführen, vor dem Erlass der Aussetzungsanordnungen noch nicht, da die Kommission die Aussetzungsanordnungen zeitgleich mit den Eröffnungen des förmlichen Prüfverfahrens erließ. Andererseits besteht das Durchführungsverbot unabhängig von dem Grad der Auswirkungen der Maßnahme auf den Wettbewerb. Art. 108 Abs. 3 AEUV differenziert nicht nach dem Umfang der Beihilfe. Dann kann der Umfang einer Beihilfe auch für eine vorläufige Maßnahme grundsätzlich keine Rolle spielen, die allein ein vereinfachtes Vertragsverletzungsverfahren ermöglichen will.
97. Vielmehr hätte – wie von Ungarn und Polen moniert – aus den Begründungen der streitigen Entscheidungen durch die Kommission hervorgehen müssen, aufgrund welcher Umstände die Kommission befürchtete, dass Ungarn die Maßnahmen trotz Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens durchführen werde.
98. Wie unter Nr. 78 dargelegt, geht aus den Akten der Kommission im vorliegenden Fall hervor, dass Ungarn wenige Monate zuvor die betreffenden Maßnahmen der Werbesteuer trotz Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens nicht ausgesetzt hatte. Dies muss die Kommission allem Anschein nach zum Erlass der Aussetzungsanordnungen bewogen haben. Das wäre für sich genommen auch nicht zu beanstanden. Dieser Gesichtspunkt des Ermessens ist aber so wesentlich, dass die Kommission ihn in ihre Begründung hätte aufnehmen müssen.
99. Entgegen der Auffassung des Gerichts in Rn. 137 des angefochtenen Urteils ist dies auch nicht lediglich Teil des Kontexts, in dem die angefochtenen Anordnungen erlassen wurden, den Ungarn nicht ignorieren konnte. Wenn das Vorverhalten Ungarns tatsächlich maßgebliches Indiz für die Befürchtung der Kommission war, dass Ungarn die Maßnahme trotz Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens durchführen würde, dann muss diese Überlegung der Kommission aus der veröffentlichten Begründung der Aussetzungsanordnung selbst hervorgehen. Daran fehlt es hier.
100. Nur dies ermöglicht erstens dem Adressaten des Beschlusses, zweitens anderen potenziellen Klägern und drittens dem Gericht, die Ermessensausübung der Kommission nachzuvollziehen und zu überprüfen. Insgesamt folgt daraus, dass die Begründung der Kommission unzureichend war und das Gericht in den Rn. 137 ff. des angefochtenen Urteils rechtsfehlerhaft festgestellt hat, die Kommission sei ihrer Begründungspflicht nachgekommen.
3) Zwischenergebnis
101. Das Gericht hat die Begründung der Kommission rechtsfehlerhaft überprüft. Die Begründung der angefochtenen Aussetzungsanordnungen genügt den gesetzlichen Anforderungen nicht.
d) Ergebnis
102. Damit ist das Rechtsmittel Ungarns begründet.
VI. Zum Verfahren vor dem Gericht
103. Ist das Rechtsmittel begründet, so hebt der Gerichtshof die Entscheidung des Gerichts gemäß Art. 61 Abs. 1 der Satzung des Gerichtshofs auf und kann den Rechtsstreit sodann selbst endgültig entscheiden, wenn dieser zur Entscheidung reif ist.
104. Da die Begründung der Aussetzungsanordnungen rechtswidrig ist, ist das angefochtene Urteil aufzuheben und festzustellen, dass die streitigen Beschlüsse insoweit nichtig waren, als Aussetzungsanordnungen erlassen wurden.
105. Zwar hat der Gerichtshof bislang auch erledigte Rechtsakte für nichtig erklärt.(30) Wenn von erledigten Rechtsakten keine Rechtswirkungen mehr ausgehen, ist es genau genommen aber schwer vorstellbar, diese für nichtig zu erklären. In solchen Konstellationen verbleibt eigentlich nur die Feststellung der Nichtigkeit. Wenn wie hier das Interesse an der Nichtigerklärung fortbesteht, schlage ich daher vor, festzustellen, dass die Rechtsakte nichtig waren.
VII. Kosten
106. Nach Art. 184 Abs. 2 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs entscheidet der Gerichtshof über die Kosten, wenn das Rechtsmittel begründet ist und der Gerichtshof den Rechtsstreit selbst endgültig endscheidet. Gemäß Art. 138 Abs. 1, der nach Art. 184 Abs. 1 auf das Rechtsmittelverfahren Anwendung findet, ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Kommission unterliegt, sind ihr die Kosten aufzuerlegen.
107. Nach Art. 184 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 140 Abs. 1 trägt Polen als Streithelfer seine eigenen Kosten.
VIII. Ergebnis
108. Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, wie folgt zu entscheiden:
1. Das Urteil des Gerichts vom 25. April 2018, Ungarn/Kommission (T‑554/15 und T‑555/15), wird aufgehoben.
2. Es wird festgestellt, dass die Beschlüsse C(2015) 4805 final und C(2015) 4808 final insoweit nichtig waren, als Aussetzungsanordnungen erlassen wurden.
3. Die Europäische Kommission trägt die Kosten des Verfahrens.
4. Die Republik Polen trägt ihre eigenen Kosten.