PRESUDA OPĆEG SUDA (deseto vijeće)
10. studenog 2021.(*)
„Institucionalno pravo – Europska građanska inicijativa – Kohezijska politika – Regije s nacionalnim manjinama – Odluka o registraciji – Tužba za poništenje – Akt koji se može pobijati – Dopuštenost – Članak 4. stavak 2. točka (b) Uredbe (EU) br. 211/2011 – Obveza obrazlaganja”
U predmetu T‑495/19,
Rumunjska, koju zastupaju E. Gane, R. Haţieganu, L. Liţu i L.-E. Baţagoi, u svojstvu agenata,
tužitelj,
protiv
Europske komisije, koju zastupaju H. Stancu, I. Martínez del Peral i H. Krämer, u svojstvu agenata,
tuženika,
kojeg podupire
Mađarska, koju zastupaju M. Fehér, M. Tátrai i K. Szíjjártó, u svojstvu agenata,
intervenijent,
povodom zahtjeva na temelju članka 263. UFEU‑a za poništenje Odluke Komisije (EU) 2019/721 od 30. travnja 2019. o predloženoj građanskoj inicijativi pod nazivom „Kohezijska politika za jednakost regija i održivost regionalnih kultura” (SL 2019., L 122, str. 55.),
OPĆI SUD (deseto vijeće),
u sastavu: A. Kornezov, predsjednik, E. Buttigieg (izvjestitelj) i K. Kowalik‑Bańczyk, suci,
tajnik: I. Kurme, administratorica,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 21. svibnja 2021.,
donosi sljedeću
Presudu
Okolnosti spora
1 Europskoj komisiji je 18. lipnja 2013., u skladu s člankom 11. stavkom 4. UEU‑a i Uredbom (EU) br. 211/2011 Europskog parlamenta i Vijeća od 16. veljače 2011. o građanskoj inicijativi (SL 2011., L 65, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 20., svezak 1., str. 31.), podnesen prijedlog građanske inicijative (u daljnjem tekstu: EGI) pod nazivom „Kohezijska politika za jednakost regija i održivost regionalnih kultura” (u daljnjem tekstu: sporni prijedlog EGI‑ja).
2 Iz informacija koje su pružili podnositelji spornog prijedloga EGI‑ja, u okviru podataka koji se traže za registraciju prijedloga EGI‑ja u skladu s Prilogom II. Uredbi br. 211/2011, proizlazi da je svrha tog prijedloga bila da Europska unija, u okviru kohezijske politike, posebnu pozornost posveti regijama čije su etničke, kulturne, vjerske ili jezične značajke različite od značajki okolnih regija. U vezi s tim regijama, uključujući zemljopisna područja koja nemaju tijela s upravnim ovlastima, sprečavanje bilo kakvih razlika ili zaostajanja u gospodarskom razvoju u odnosu na okolne regije, potpora gospodarskom razvoju i očuvanje uvjeta ekonomske, društvene i teritorijalne kohezije moraju se osigurati na način da njihove značajke ostanu nepromijenjene. Zbog tih razloga te bi regije morale imati iste mogućnosti pristupa različitim sredstvima Unije te im mora biti zajamčeno očuvanje njihovih značajki kao i pravilan gospodarski razvoj tako da razvoj Unije bude održiv, a njezina kulturna raznolikost očuvana.
3 Odlukom C(2013) 4975 final od 25. srpnja 2013. Komisija je, na temelju članka 4. stavka 2. točke (b) Uredbe br. 211/2011, odbila zahtjev za registraciju spornog prijedloga EGI‑ja uz obrazloženje da očito izlazi iz okvira njezinih ovlasti da podnese prijedlog pravnog akta Unije za provedbu Ugovorâ.
4 Presudom od 10. svibnja 2016., Izsák i Dabis/Komisija (T‑529/13, EU:T:2016:282), Opći sud odbio je tužbu za poništenje podnesenu protiv Odluke C(2013) 4975 final.
5 U žalbenom je postupku Sud, presudom od 7. ožujka 2019., Izsák i Dabis/Komisija (C‑420/16 P, EU:C:2019:177), ukinuo presudu od 10. svibnja 2016., Izsák i Dabis/Komisija (T‑529/13, EU:T:2016:282), i donošenjem konačne odluke u sporu poništio Odluku C(2013) 4975 final.
6 Komisija je 30. travnja 2019. donijela Odluku (EU) 2019/721 o spornom prijedlogu EGI‑ja (SL 2019., L 122, str. 55., u daljnjem tekstu: pobijana odluka) kojom je provela njegovu registraciju u smislu članka 4. Uredbe br. 211/2011.
7 U uvodnim izjavama 1. i 2. pobijane odluke Komisija je odredila predmet i ciljeve spornog prijedloga EGI‑ja u skladu s izrazima iz točke 2. ove presude.
8 Komisija je u uvodnim izjavama 3. i 4. pobijane odluke navela da, kako bi se potaknulo građane Unije na korištenje mehanizmom EGI‑ja i, na kraju krajeva, na sudjelovanje u demokratskom životu Unije, postupci i uvjeti propisani za EGI moraju biti jasni, jednostavni, prilagođeni korisnicima i razmjerni vrsti EGI‑ja.
9 U uvodnoj izjavi 5. pobijane odluke Komisija je navela sljedeće:
„Pravni akti Unije u svrhu provedbe Ugovorâ mogu se donijeti kako bi se definirali zadaci, prioritetni ciljevi i ustroj strukturnih fondova, što može uključivati i udruživanje fondova, u skladu s člankom 177. [UFEU‑a].”
10 U uvodnoj izjavi 6. pobijane odluke Komisija je navela da sporni prijedlog EGI‑ja, „u mjeri u kojoj je nje[gov] cilj da Komisija predloži pravne akte kojima se utvrđuju zadaci, prioritetni ciljevi i ustroj strukturnih fondova te pod uvjetom da aktivnosti koje će se financirati dovode do jačanja ekonomske, socijalne i teritorijalne kohezije Unije”, očito ne izlazi iz okvira njezinih ovlasti u skladu s člankom 4. stavkom 2. točkom (b) Uredbe br. 211/2011.
11 Komisija je u uvodnoj izjavi 7. pobijane odluke utvrdila da sporni prijedlog EGI‑ja ispunjava uvjete predviđene člankom 4. stavkom 2. točkama (a), (c) i (d) Uredbe br. 211/2011 te je u uvodnoj izjavi 8. zaključila da ga treba registrirati.
12 U članku 1. pobijane odluke navodi se sljedeće:
„1. Registrira se predložena građanska inicijativa pod nazivom ‚Kohezijska politika za jednakost regija i održivost regionalnih kultura’.
2. Izjave o potpori za predloženu građansku inicijativu mogu se prikupljati na temelju pretpostavke da je njezin cilj da Komisija predloži pravne akte kojima se utvrđuju zadaci, prioritetni ciljevi i ustroj strukturnih fondova te pod uvjetom da aktivnosti koje će se financirati dovode do jačanja ekonomske, socijalne i teritorijalne kohezije Unije.”
13 U članku 3. pobijane odluke navodi se da je ona upućena organizatorima spornog prijedloga EGI‑ja.
Postupak i zahtjevi stranaka
14 Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 8. srpnja 2019. Rumunjska je pokrenula ovaj postupak.
15 Komisija je podnijela odgovor na tužbu 27. rujna 2019.
16 Aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 8. listopada 2019. Mađarska je zatražila intervenciju u ovom predmetu u potporu Komisijinu zahtjevu.
17 Replika je podnesena 16. prosinca 2019.
18 Odlukom predsjednika desetog vijeća od 7. siječnja 2020. Mađarskoj je odobrena intervencija.
19 Odgovor na repliku podnesen je 27. siječnja 2020.
20 Mađarska je podnijela svoj intervencijski podnesak 18. veljače 2020., a Rumunjska je podnijela svoja očitovanja na njega 21. svibnja 2020. u određenom roku. Komisija nije podnijela očitovanja na predmetni intervencijski podnesak.
21 Aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 30. srpnja 2020. Rumunjska je podnijela zahtjev za održavanje rasprave u skladu s člankom 106. stavkom 2. Poslovnika Općeg suda.
22 Na prijedlog suca izvjestitelja Opći sud (deseto vijeće) odlučio je pokrenuti usmeni dio postupka i, u okviru mjera upravljanja postupkom predviđenih člankom 89. Poslovnika, zatražio je od Komisije i Mađarske da, ako to žele, podnesu očitovanja o argumentu Rumunjske o dopuštenosti tužbe. Obje su stranke podnijele svoja očitovanja u određenom roku.
23 Izlaganja stranaka i njihovi odgovori na pitanja koja je postavio Opći sud saslušani su na raspravi održanoj 21. svibnja 2021.
24 Rumunjska od Općeg suda zahtijeva da:
– poništi pobijanu odluku;
– naloži Komisiji snošenje troškova.
25 Komisija od Općeg suda zahtijeva da:
– odbije tužbu;
– naloži Rumunjskoj snošenje troškova.
26 Mađarska od Općeg suda traži da odbije tužbu.
Pravo
Dopuštenost tužbe
27 Rumunjska je, kad je riječ o pitanju dopuštenosti tužbe s obzirom na pobojnost pobijane odluke i postojanje pravnog interesa tvrdila da je navedena tužba dopuštena.
28 Komisija je u svojim očitovanjima na argumentaciju Rumunjske (vidjeti točku 22. ove presude) iznijela sumnje u dopuštenost tužbe.
29 Konkretnije, Komisija je iznijela sumnje u pobojnost pobijane odluke s obzirom na to da bi je se moglo smatrati pripremnim aktom u smislu „prve faze mehanizma građanske inicijative” koji dovodi do donošenja Komisijina priopćenja predviđenog člankom 10. stavkom 1. točkom (c) Uredbe br. 211/2011 koje čini akt koji se može pobijati. U tom pogledu Komisija je tvrdila da, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, kad je riječ o aktima ili odlukama koje se izrađuju u više faza, osobito nakon internog postupka, akti koji se mogu pobijati tužbom za poništenje načelno su samo one mjere koje konačno utvrđuju stajalište predmetne institucije nakon tog postupka, uz isključenje međumjera čiji je cilj priprema konačne odluke.
30 Kako bi opravdala svoje sumnje, Komisija je također tvrdila da iz sudske prakse Općeg suda proizlazi da se tužba za poništenje, i u slučaju da je podnosi država članica, može podnijeti protiv akata koji su namijenjeni stvaranju pravnih učinaka kojima se može nanijeti šteta. Međutim, prema Komisijinu mišljenju, u slučaju odluke o registraciji predloženog EGI‑ja teško je znati koji pravni učinci koji proizlaze iz sadržaja tog prijedloga EGI‑ja mogu nanijeti štetu i kome. Komisija se posebno pozvala na presudu od 21. svibnja 2010., Francuska/Komisija (T‑425/04, T‑444/04, T‑450/04 i T‑456/04, EU:T:2010:216, t. 119.).
31 S obzirom na prethodna razmatranja, Komisija je pitanje pobojnosti pobijane odluke prepustila ocjeni Općeg suda.
32 Nasuprot tomu, Komisija se složila s analizom Rumunjske u skladu s kojom ostvarenje prava država članica na podnošenje tužbe za poništenje protiv akta Unije nije uvjetovano dokazivanjem pravnog interesa.
33 Mađarska se, u svojim očitovanjima na argumentaciju Rumunjske (vidjeti točku 22. ove presude), izjasnila u prilog dopuštenosti tužbe ističući, među ostalim, da je pobijana odluka akt koji se može pobijati. Mađarska je također smatrala opravdanim da se Opći sud izjasni o tom pravnom pitanju kako bi se otklonila svaka nesigurnost.
34 Iz argumentacije triju stranaka proizlazi da one ne osporavaju činjenicu da ostvarenje prava država članica na podnošenje tužbe za poništenje akta Unije nije uvjetovano dokazivanjem pravnog interesa. Naime, iz sudske prakse proizlazi da država članica, kao u ovom slučaju Rumunjska, može podnijeti tužbu za poništenje protiv akta koji proizvodi obvezujuće pravne učinke a da pritom ne mora dokazivati pravni interes (vidjeti presudu od 13. listopada 2011., Deutsche Post i Njemačka/Komisija, C‑463/10 P i C‑475/10 P, EU:C:2011:656, t. 36. i navedenu sudsku praksu). Država članica stoga ne mora dokazivati da akt Unije kojeg pobija proizvodi pravne učinke u odnosu na nju da bi njezina tužba bila dopuštena (vidjeti presudu od 20. rujna 2012., Francuska/Komisija, T‑154/10, EU:T:2012:452, t. 37. i navedenu sudsku praksu). Presuda od 21. svibnja 2010., Francuska/Komisija (T‑425/04, T‑444/04, T‑450/04 i T‑456/04, EU:T:2010:216), na koju se poziva Komisija (vidjeti točku 30. ove presude), koja je uostalom ukinuta presudom u žalbenom postupku od 19. ožujka 2013., Bouygues i Bouygues Télécom/Komisija i dr. i Komisija/Francuska i dr. (C‑399/10 P i C‑401/10 P, EU:C:2013:175), ni u kojem smislu ne dovodi u pitanje prethodno navedenu sudsku praksu.
35 Budući da je Komisija iznijela sumnje u pobojnost pobijane odluke u smislu članka 263. UFEU‑a i s obzirom na zahtjev Mađarske da se Opći sud izričito izjasni o tom pitanju, valja navesti sljedeća razmatranja.
36 Iz ustaljene sudske prakse koja se razvila u okviru tužba za poništenje koje su podnijele države članice ili institucije proizlazi da se aktima koji se mogu pobijati u smislu članka 263. UFEU‑a smatraju sve odredbe koje su usvojile institucije, neovisno o njihovu obliku, koje su namijenjene stvaranju obvezujućih pravnih učinaka (vidjeti presudu od 13. listopada 2011., Deutsche Post i Njemačka/Komisija, C‑463/10 P i C‑475/10 P, EU:C:2011:656, t. 36. i navedenu sudsku praksu).
37 Kako bi se utvrdilo proizvodi li akt pravne učinke, treba razmotriti osobito njegov predmet, njegov sadržaj i njegovu bit kao i pravni i činjenični kontekst u kojem je nastao (vidjeti presudu od 23. travnja 2018., One of Us i dr./Komisija, T‑561/14, EU:T:2018:210, t. 70. i navedenu sudsku praksu).
38 U ovom slučaju treba ocijeniti je li pobijana odluka, koju je Komisija usvojila na osnovi članka 4. Uredbe br. 211/2011, na temelju koje je ona registrirala sporni prijedlog EGI‑ja, namijenjena stvaranju obvezujućih pravnih učinaka, čime ona čini akt koji se može pobijati u smislu članka 263. UFEU‑a.
39 U tom pogledu, kao što je to sud Unije već naveo (presuda od 23. travnja 2018., One of Us i dr./Komisija, T‑561/14, EU:T:2018:210, t. 73.), Uredbom br. 211/2011, koja se primjenjivala na datum donošenja pobijane odluke, utvrđuju se postupci i traženi uvjeti za podnošenje EGI‑ja. U uvodnoj izjavi 8. navodi se kako je potrebna minimalna organizirana struktura i u tu svrhu predviđa stvaranje građanskog odbora sastavljenog od fizičkih osoba (organizatora) koje dolaze iz najmanje sedam različitih država članica, a koji je zadužen za sastavljanje EGI‑ja i njegovo podnošenje Komisiji. U članku 4. Uredbe br. 211/2011 propisuje se da predloženi EGI mora biti registriran kod Komisije i da se ta registracija provodi pod pretpostavkom da Komisija utvrdi da je ispunjen određeni broj uvjeta koji su određeni u navedenoj odredbi. Među tim uvjetima nalazi se onaj u skladu s kojim je očito da predloženi EGI o kojem je riječ ne izlazi iz okvira Komisijinih ovlasti da podnese prijedlog pravnog akta Unije za provedbu Ugovorâ [članak 4. stavak 2. točka (b) Uredbe br. 211/2011]. Članak 4. stavak 4. Uredbe br. 211/2011 predviđa da se registrirani prijedlog EGI‑ja javno objavljuje u registru predviđenom člankom 4. stavkom 1. drugim podstavkom te uredbe.
40 Tek nakon registracije predloženog EGI‑ja o kojem je riječ može se započeti s prikupljanjem izjava o potpori od najmanje milijun potpisnika iz najmanje jedne četvrtine svih država članica. To se prikupljanje mora provoditi u okviru postupaka i uvjeta koji su detaljno određeni u člancima 5. do 8. Uredbe br. 211/2011. Konkretno, na temelju članka 8. Uredbe br. 211/2011, organizatori podnose izjave potpore prikupljene u predmetnim državama članicama radi provjere i potvrđivanja.
41 Članak 9. prvi stavak Uredbe br. 211/2011 predviđa mogućnost za organizatore, pod uvjetom da su provedeni svi relevantni postupci i ispunjeni svi uvjeti utvrđeni navedenom uredbom, da EGI podnesu Komisiji uz priložene informacije o svakoj potpori i financiranju koje su primili za tu inicijativu. Te se informacije objavljuju u registru.
42 Članak 10. stavak 1. Uredbe br. 211/2011 predviđa da kad Komisija primi EGI u skladu s člankom 9. te uredbe:
(a) objavljuje ga bez odgode u registru;
(b) prima organizatore na primjerenoj razini da im omogući da detaljno objasne pitanja istaknuta EGI‑jem;
(c) u roku od tri mjeseca u priopćenju navodi svoje pravne i političke zaključke o EGI‑ju, eventualnim djelovanjima koje namjerava poduzeti i razloge poduzimanja ili nepoduzimanja djelovanja.
43 Članak 10. stavak 2. Uredbe br. 211/2011 propisuje da se o navedenom priopćenju obavješćuju organizatori, Europski parlament i Vijeće Europske unije te da se ono javno objavljuje.
44 Članak 11. Uredbe br. 211/2011 propisuje, među ostalim, da se u roku od tri mjeseca iz članka 10. stavka 1. točke (c) navedene uredbe organizatorima pruža prilika da predstave EGI na javnom saslušanju u Parlamentu.
45 Iz odredbi navedenih u točkama 39. do 44. ove presude proizlazi da je odluka o registraciji predloženog EGI‑ja, poput pobijane odluke u ovom slučaju, namijenjena stvaranju obvezujućih pravnih učinaka prema organizatorima, institucijama i predmetnim državama članicama.
46 Naime, kad je riječ o organizatorima, prethodno navedena odluka o registraciji pokreće mehanizam prikupljanja izjava potpore i daje im, kao prvo, pravo na podnošenje EGI‑ja Komisiji i njegova detaljnog predstavljanja (vidjeti točke 41. i 42. točku (b) ove presude), kao drugo, pravo traženja od Komisije da podnese priopćenje iz članka 10. stavka 1. točke (c) Uredbe br. 211/2011 (vidjeti točku 42. podtočku (c) ove presude) i, kao treće, pravo predstavljanja EGI‑ja na javnom saslušanju u Parlamentu (vidjeti točku 44. ove presude). Prethodno navedena prava organizatora istodobno čine obvezu za predmetne institucije odnosno Komisiju i Parlament jer je Komisija obvezna primiti organizatore i predstaviti navedeno priopćenje, a Parlament je obvezan organizirati navedeno javno saslušanje.
47 Kad je riječ o predmetnim državama članicama, odluka o registraciji predloženog EGI‑ja stvara njihovu obvezu odobravanja prikupljanja izjava potpore, njihove provjere i potvrde (vidjeti točku 40. ove presude).
48 Komisijine sumnje u pobojnost pobijane odluke neosnovane su.
49 U tom pogledu treba odbaciti analizu u skladu s kojom odluka o registraciji predloženog EGI‑ja čini pripremni ili posredni akt čiji je cilj priprema za donošenje priopćenja iz članka 10. stavka 1. točke (c) Uredbe br. 211/2011 (vidjeti točku 29. ove presude).
50 Naime, kao što je to sud Unije već utvrdio, s jedne strane, cilj je postupka registracije izbjeći da organizatori poduzimaju nepotrebne napore za EGI koji na prvi pogled ne može dovesti do željenog rezultata i, s druge strane, odluka o registraciji predloženog EGI‑ja podrazumijeva njegovu prvu pravnu ocjenu i ne prejudicira Komisijinu ocjenu koju ona donosi u okviru priopćenja na osnovi članka 10. stavka 1. točke (c) Uredbe br. 211/2011 koje sadržava njezine „pravne i političke zaključke” o EGI‑ju, eventualnim djelovanjima koje namjerava poduzeti i razloge poduzimanja ili nepoduzimanja djelovanja (vidjeti u tom smislu presudu od 23. travnja 2018., One of Us i dr./Komisija, T‑561/14, EU:T:2018:210, t. 117. i navedenu sudsku praksu).
51 Usto, Sud je u presudi od 19. prosinca 2019., Puppinck i dr./Komisija (C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, t. 70.), pojasnio da posebna dodana vrijednost mehanizma EGI‑ja nije u izvjesnosti njegova ishoda, nego u mogućnostima i prilikama koje stvara za građane Unije da pokrenu političku raspravu u njezinim institucijama a da ne moraju čekati pokretanje zakonodavnog postupka. Međutim, kao što je to Komisija pravilno navela, politička rasprava s građanima i s institucijama osobito se odvija tijekom kampanje kojoj je cilj prikupiti izjave potpore na sastanku s Komisijom i na javnom saslušanju u Parlamentu. Tako se pokazalo da ta politička rasprava proizlazi iz odluke o registraciji i postupka koji slijedi i prethodi donošenju Komisijina priopćenja iz članka 10. stavka 1. točke (c) Uredbe br. 211/2011.
52 Tako se pokazalo da odluka o registraciji predloženog EGI‑ja čini završetak posebne etape u postupku koji se odnosi na EGI koja proizvodi obvezujuće pravne učinke koji se razlikuju od onih iz priopćenja predviđenog člankom 10. stavkom 1. točkom (c) Uredbe br. 211/2011, koje uostalom također čini akt koji se može pobijati u skladu s presudom od 23. travnja 2018., One of Us i dr./Komisija (T‑561/14, EU:T:2018:210).
53 S obzirom na sva prethodna razmatranja, treba zaključiti da pobijana odluka čini akt koji se može pobijati u smislu članka 263. UFEU‑a i da je ova tužba dopuštena.
Meritum
54 Rumunjska navodi dva tužbena razloga u prilog svojoj tužbi. Prvi tužbeni razlog temelji se na povredi članka 4. stavka 2. točke (b) Uredbe br. 211/2011, a drugi na povredi obveze obrazlaganja. Najprije treba ispitati drugi tužbeni razlog.
Tužbeni razlog koji se temelji na povredi obveze obrazlaganja
55 Rumunjska najprije ističe da Komisija raspolaže širokom diskrecijskom ovlasti u okviru ispitivanja poštovanja uvjeta navedenog u članku 4. stavku 2. točki (b) Uredbe br. 211/2011 i da je, posljedično, njezina obveza obrazlaganja od temeljne važnosti.
56 U tom kontekstu, kao prvo, Rumunjska predbacuje Komisiji da u pobijanoj odluci nije navela razloge zbog kojih je nadležna za predlaganje akata koji se odnose na predmet i ciljeve spornog prijedloga EGI‑ja, kako su određeni tom odlukom.
57 Kao drugo, Rumunjska predbacuje Komisiji da nije dovoljno obrazložila svoj pristup, kao što je to navedeno u članku 1. stavku 2. izreke pobijane odluke, koji se sastoji od pojašnjavanja toga da je prikupljanje izjava u prilog spornom prijedlogu EGI‑ja dopušteno „na temelju pretpostavke da je njegov cilj da Komisija predloži pravne akte kojima se utvrđuju zadaci, prioritetni ciljevi i ustroj strukturnih fondova te pod uvjetom da aktivnosti koje će se financirati dovode do jačanja ekonomske, socijalne i teritorijalne kohezije Unije”.
58 Prema mišljenju Rumunjske, obrazloženje navedenog Komisijina pristupa nameće se s obzirom na, s jedne strane, kontekst donošenja pobijane odluke koji obilježava, među ostalim, činjenica da je Komisija prvotno, Odlukom C(2013) 4975 final, odbila registraciju spornog prijedloga EGI‑ja i da Sud u presudi od 7. ožujka 2019., Izsák i Dabis/Komisija (C‑420/16 P, EU:C:2019:177), nije naveo pogrešku koja se tiče prava koju je Komisija počinila u toj odluci i, s druge strane, činjenica da se u skladu s odredbama Uredbe br. 211/2011 odluka o registraciji predloženog EGI‑ja mora temeljiti na točnoj analizi njegova predmeta i ciljeva čak i ako se ta analiza provodi na apstraktan, a ne na konkretan način. Rumunjska navodi da se čini da je u ovom slučaju Komisija registrirala sporni prijedlog EGI‑ja a da nije znala na što se on zapravo odnosi.
59 Rumunjska zaključuje da se u pobijanoj odluci ne objašnjava zbog čega je registracija spornog prijedloga EGI‑ja bila moguća i da je Komisija u ovom slučaju povrijedila obvezu obrazlaganja predviđenu člankom 296. drugim stavkom UFEU‑a.
60 Komisija i Mađarska osporavaju argumente Rumunjske.
61 Valja podsjetiti na to da se obveza obrazlaganja pravnih akata predviđena u članku 296. drugom stavku UFEU‑a primjenjuje na svaki akt u pogledu kojeg se može podnijeti tužba za poništenje (presuda od 1. listopada 2009., Komisija/Vijeće, C‑370/07, EU:C:2009:590, t. 42.). Iz toga slijedi da, unatoč okolnosti da se u članku 4. stavku 3. drugom podstavku Uredbe br. 211/2011 navodi da Komisija ima obvezu obavijestiti organizatore o razlozima svoje odluke samo ako odbije registrirati predloženi EGI, pobijana odluka podliježe obvezi obrazlaganja čak i ako se njome potvrđuje Komisijina odluka da registrira sporni prijedlog EGI‑ja (vidjeti u tom smislu presudu od 24. rujna 2019., Rumunjska/Komisija, T‑391/17, žalbeni postupak, EU:T:2019:672, t. 79.).
62 U skladu s ustaljenom sudskom praksom koja se odnosi na članak 296. UFEU‑a, obrazloženje pravnih akata mora odgovarati naravi akta o kojem je riječ i mora jasno i nedvosmisleno odražavati zaključke institucije koja je donijela akt kako bi se zainteresiranim osobama omogućilo da se upoznaju s razlozima poduzimanja mjere i kako bi se nadležnom sudu omogućilo provođenje nadzora (vidjeti presudu od 12. rujna 2017., Anagnostakis/Komisija, C‑589/15 P, EU:C:2017:663, t. 28. i navedenu sudsku praksu).
63 Kao što to također proizlazi iz ustaljene sudske prakse, zahtjev u vezi s obrazloženjem mora se ocijeniti s obzirom na okolnosti slučaja. U obrazloženju nije potrebno navesti sve relevantne činjenične i pravne elemente jer pitanje ispunjava li obrazloženje akta zahtjeve iz članka 296. UFEU‑a treba ocijeniti ne samo s obzirom na tekst tog akta nego i na njegov kontekst kao i na sva pravna pravila koja uređuju predmetno područje (vidjeti presudu od 12. rujna 2017., Anagnostakis/Komisija, C‑589/15 P, EU:C:2017:663, t. 29. i navedenu sudsku praksu).
64 Osim toga, potrebno je razlikovati obvezu obrazlaganja kao bitnu postupovnu pretpostavku od nadzora osnovanosti obrazloženja, koji je dio nadzora materijalne zakonitosti akta i pretpostavlja da sud provjeri sadržavaju li razlozi na kojima se akt temelji pogreške (vidjeti u tom smislu 2. travnja 1998., Komisija/Sytraval i Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, t. 66. do 68.).
65 Također valja podsjetiti na to da, kao što je to sud Unije već primijetio, Komisija ne raspolaže širokom diskrecijskom ovlasti u svrhu registracije predloženog EGI‑ja s obzirom na to da se u članku 4. stavku 2. Uredbe br. 211/2011 navodi da navedena institucija „registrira” predloženi EGI ako su ispunjeni uvjeti iz članka 4. stavka 2. točaka (a) do (d) te uredbe, odnosno među ostalim ako predloženi EGI o kojem je riječ očito ne izlazi iz okvira Komisijinih ovlasti na temelju kojih ona može podnijeti prijedlog pravnog akta Unije za provedbu Ugovorâ. Nasuprot tomu, ako je nakon prve analize očito da potonji uvjet nije ispunjen, Komisija „odbija” registrirati predloženi EGI o kojem je riječ, kao što je to navedeno u članku 4. stavku 3. prvom podstavku Uredbe br. 211/2011 (presuda od 24. rujna 2019., Rumunjska/Komisija, T‑391/17, žalbeni postupak, EU:T:2019:672, t. 84.). Komisijinu tezu iznesenu u točki 55. ove presude, prema tome, treba odbiti.
66 S obzirom na razmatranja navedena u točkama 61. do 65. ove presude, treba ocijeniti je li pobijana odluka dovoljno pravno obrazložena u ovom slučaju.
67 Kad je riječ o kontekstu u kojem je donesena pobijana odluka, valja podsjetiti na to da je Komisija, kao prvo, Odlukom C(2013) 4975 final odbila registrirati sporni prijedlog EGI‑ja zbog toga što on očito izlazi iz okvira njezinih ovlasti u skladu s člankom 4. stavkom 2. točkom (b) Uredbe br. 211/2011.
68 Komisija je navela da je temeljni cilj spornog prijedloga EGI‑ja osigurati „jednakost između regija i održivost regionalnih kultura” davanjem „posebn[e] pozornost[i] regijama čije su nacionalne, etničke, kulturne, vjerske ili jezične značajke različite od značajki okolnih regija”. Komisija je smatrala da članci 174. do 178. UFEU‑a, navedeni u navedenom prijedlogu kao odredbe ugovora relevantne za predloženo djelovanje, ne mogu biti pravna osnova u svrhu donošenja predloženog pravnog akta jer sve mjere donesene u okviru kohezijske politike moraju imati za cilj jačanje ekonomske, socijalne i teritorijalne kohezije, kako je definirano člankom 174. UFEU‑a. Prema Komisijinu mišljenju, poboljšanje situacije nacionalnih manjina ne može se shvatiti na način da se tako nastoji „smanjiti razlike u stupnju razvijenosti među različitim regijama” i zaostalost određenih regija kao što je to predviđeno člankom 174. drugim stavkom UFEU‑a. U tom je pogledu Komisija smatrala da je popis „poteškoća” navedenih u članku 174. trećem stavku UFEU‑a koje dovode do obveze davanja „posebne pozornosti” određenoj regiji taksativan.
69 Tu je Komisijinu odluku potvrdio Opći sud koji je odbio tužbu za poništenje podnesenu protiv nje (presuda od 10. svibnja 2016., Izsák i Dabis/Komisija, T‑529/13, EU:T:2016:282).
70 Sud je u presudi od 7. ožujka 2019., Izsák i Dabis/Komisija (C‑420/16 P, EU:C:2019:177), ukinuo presudu navedenu u točki 69. ove presude.
71 Kao prvo, s jedne strane, Sud je pojašnjavajući Komisijine obveze u okviru ispitivanja uvjeta za registraciju predviđenog člankom 4. stavkom 2. točkom (b) Uredbe br. 211/2011 podsjetio na to da taj uvjet za registraciju Komisija treba tumačiti i primjenjivati kako bi osigurala jednostavan pristup EGI‑ju. Tako je Komisija ovlaštena odbiti registrirati taj prijedlog za EGI na temelju članka 4. stavka 2. točke (b) navedene uredbe samo ako on, s obzirom na svoj predmet i ciljeve – kako proizlaze iz obveznih i eventualno dodatnih podataka koje organizatori dostave na temelju Priloga II. Uredbi br. 211/2011 – očito izlazi iz okvira ovlasti na temelju kojih Komisija može podnijeti prijedlog pravnog akta Unije za provedbu Ugovorâ (presuda od 7. ožujka 2019., Izsák i Dabis/Komisija, C‑420/16 P, EU:C:2019:177, t. 53. i 54.).
72 S druge strane, Sud je pojasnio da pitanje ulazi li mjera predložena u vezi s EGI‑jem u okvir Komisijinih ovlasti na prvi pogled nije činjenično pitanje ili pitanje ocjene dokaza koje kao takvo podliježe pravilima tereta dokazivanja, nego je u biti pitanje tumačenja i primjene odredbi Ugovorâ o kojima je riječ. Stoga, kada je Komisiji podnesen zahtjev za registraciju predloženog EGI‑ja, nije na njoj da u tom stadiju ispita jesu li dokazani svi istaknuti činjenični elementi ni je li dostatno obrazloženje na kojem se temelje prijedlog i predložene mjere. Komisija, u svrhu ocjene poštovanja uvjeta za registraciju, propisanog u članku 4. stavku 2. točki (b) Uredbe br. 211/2011, treba samo ispitati mogu li se s objektivne točke gledišta poduzeti takve apstraktno planirane mjere na temelju Ugovorâ (presuda od 7. ožujka 2019., Izsák i Dabis/Komisija, C‑420/16 P, EU:C:2019:177, t. 61. i 62.).
73 Kao drugo, Sud je zaključio da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava smatrajući da su u svrhu registracije spornog prijedloga EGI‑ja organizatori bili dužni dokazati da je bio ispunjen uvjet predviđen člankom 4. stavkom 2. točkom (b) Uredbe br. 211/2011. Prema mišljenju Suda, Opći sud pogrešno je razumio navedeni uvjet za registraciju i podjelu zadaća između organizatora EGI‑ja i Komisije u okviru postupka registracije koji iz toga proizlazi (presuda od 7. ožujka 2019., Izsák i Dabis/Komisija, C‑420/16 P, EU:C:2019:177, t. 63. i 72.).
74 Kao treće, Sud je ispitao tumačenje članka 174. UFEU‑a u vezi s člankom 4. stavkom 2. točkom (c) UFEU‑a koje je Opći sud proveo u presudi iz točke 69. ove presude. U tom je kontekstu Sud naveo kako slijedi:
„68. […] točno je da se člankom 174. UFEU‑a opisuju ciljevi kohezijske politike Unije u općenitim pojmovima i Uniji dodjeljuje širok manevarski prostor u vezi s aktivnostima koje može poduzeti u području gospodarske, socijalne i teritorijalne kohezije vodeći računa o širokom shvaćanju regija koje mogu biti obuhvaćene tim aktivnostima.
69. Osobito, popis iz članka 174. trećeg stavka UFEU‑a regija ‚koje su izložene ozbiljnim i trajnim prirodnim ili demografskim poteškoćama’, kao što to dokazuje uporaba izraza ‚među dotičnim regijama’ i ‚kao što su’ u toj odredbi, indikativan je, a ne taksativan.
70. Ipak, i kao što je to Opći sud istaknuo u točkama 87. i 89. svoje presude, etničke, kulturne, vjerske ili jezične značajke regija s nacionalnim manjinama ne mogu se smatrati sustavnim poteškoćama za gospodarski razvoj u odnosu na okolne regije.
71. Iz toga slijedi da je, time što je u točkama 85. do 89. pobijane presude isključio to da regija s nacionalnim manjinama, u pogledu svojih etničkih, kulturnih, vjerskih ili jezičnih značajki, može sustavno biti dio ‚regija koje su izložene ozbiljnim i trajnim prirodnim ili demografskim poteškoćama’ u smislu članka 174. trećeg stavka UFEU‑a, Opći sud pravilno tumačio pojam ‚dotična regija’ koji se nalazi u toj odredbi i stoga nije počinio pogrešku koja se tiče prava u vezi s tim pitanjem.”
75 Kao četvrto, Sud je prihvatio žalbu i ukinuo presudu iz točke 69. ove presude na osnovi zaključka iz točke 73. ove presude (presuda od 7. ožujka 2019., Izsák i Dabis/Komisija, C‑420/16 P, EU:C:2019:177, t. 73.).
76 Kao peto, Sud je, smatrajući da stanje predmeta dopušta odlučivanje o sporu, poništio odluku o odbijanju registracije spornog prijedloga EGI‑ja koju je donijela Komisija. Konkretnije, Sud je na osnovi utvrđenja da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava [smatrajući da su u svrhu registracije predloženog EGI‑ja o kojem je riječ tužitelji bili obvezni podnijeti dokaz da je uvjet predviđen člankom 4. stavkom 2. točkom (b) Uredbe 211/2011 ispunjen], smatrao da je tužbeni razlog tužiteljâ koji se temelji na povredi te odredbe osnovan. Iz tog je utvrđenja Sud zaključio da odluku o odbijanju registracije spornog prijedloga EGI‑ja koju je donijela Komisija treba poništiti (presuda od 7. ožujka 2019., Izsák i Dabis/Komisija, C‑420/16 P, EU:C:2019:177, t. 74. do 77.).
77 Komisija je nakon presude od 7. ožujka 2019., Izsák i Dabis/Komisija (C‑420/16 P, EU:C:2019:177), donijela pobijanu odluku kojom je registrirala sporni prijedlog EGI‑ja.
78 Iz teksta pobijane odluke (vidjeti točke 7. do 13. ove presude) proizlazi da je, kao prvo, Komisija utvrdila predmet i ciljeve spornog prijedloga EGI‑ja. Kao drugo, Komisija je provela traženu prethodnu pravnu analizu tako što je, s jedne strane, u uvodnoj izjavi 5. pobijane odluke, utvrdila pravnu osnovu koja joj omogućuje podnošenje prijedloga pravnog akta Unije za osnivanje spornog EGI‑ja, odnosno članak 177. UFEU‑a, i, s druge strane, istaknula u uvodnoj izjavi 6. kao i u članku 1. stavku 2. pobijane odluke da aktivnosti koje će se financirati na osnovi tog EGI‑ja trebaju biti namijenjene jačanju ekonomske, društvene i teritorijalne kohezije u Uniji. Drugim riječima, Komisija je u okviru te analize utvrdila granice nadležnosti Unije kad je riječ o spornom prijedlogu EGI‑ja.
79 S obzirom na tekst pobijane odluke, kontekst njezina donošenja i pravna pravila koja su relevantna u tom području, Opći sud smatra da je pobijana odluka dovoljno pravno obrazložena. Prigovori Rumunjske ne dovode u pitanje taj zaključak.
80 Najprije, kad je riječ o prvom prigovoru Rumunjske, koji se temelji na tome da Komisija nije navela razloge zbog kojih je nadležna za predlaganje pravnog akta Unije na temelju spornog EGI‑ja (točka 56. ove presude), iz teksta pobijane odluke proizlazi da je Komisija smatrala da se sporni prijedlog EGI‑ja odnosi na politiku ekonomske, socijalne i teritorijalne kohezije Unije iz glave XVIII. trećeg dijela UFEU‑a i da bi članak 177. UFEU‑a mogao činiti pravnu osnovu akta Unije na temelju spornog EGI‑ja. Komisija je u uvodnoj izjavi 6. i u članku 1. stavku 2. pobijane odluke također navela granice nadležnosti Unije u tom području. U tim okolnostima prvi prigovor Rumunjske neosnovan je i treba ga odbiti.
81 U okviru svojeg drugog prigovora (točke 57. i 58. ove presude) Rumunjska u bitnome ističe da pobijana odluka dovoljno ne objašnjava promjenu Komisijina stajališta kad je riječ o spornom prijedlogu EGI‑ja, što potvrđuje činjenica da je Komisija prvotno, u okviru odluke C(2013) 4975 final, odbila njegovu registraciju.
82 Opći sud smatra da je drugi prigovor neosnovan. Naime, treba navesti da se objašnjenje za promjenu Komisijina stajališta nalazi u presudi od 7. ožujka 2019., Izsák i Dabis/Komisija (C‑420/16 P, EU:C:2019:177), koja je dio konteksta u kojem je donesena pobijana odluka.
83 Kao prvo, u presudi od 7. ožujka 2019., Izsák i Dabis/Komisija (C‑420/16 P, EU:C:2019:177), Sud je poništio Komisijinu analizu iz Odluke C(2013) 4975 final u skladu s kojom je popis regija iz članka 174. trećeg stavka UFEU‑a „koje su izložene ozbiljnim i trajnim prirodnim ili demografskim poteškoćama” taksativan. Prema mišljenju Suda, taj je popis indikativan.
84 Kao drugo, u presudi od 7. ožujka 2019., Izsák i Dabis/Komisija (C‑420/16 P, EU:C:2019:177, t. 62.), Sud je pojasnio da kad je Komisiji podnesen zahtjev za registraciju predloženog EGI‑ja, ona treba samo ispitati mogu li se s objektivne točke gledišta – i bez provjere istaknutih činjeničnih elemenata i toga je li dostatno obrazloženje na kojem se temelji taj prijedlog i predložene mjere – takve apstraktno zamišljene mjere poduzeti na temelju Ugovorâ.
85 Kao treće, presudom od 7. ožujka 2019., Izsák i Dabis/Komisija (C‑420/16 P, EU:C:2019:177, t. 62.), Sud je ne samo ukinuo presudu Općeg suda iz točke 4. ove presude nego je i poništio Komisijinu odluku C(2013) 4975 final. Ona je stoga trebala donijeti novu odluku koja se odnosi na sporni prijedlog EGI‑ja, u skladu s prethodno navedenom presudom Suda.
86 Elementi navedeni u točkama 83. do 85. ove presude, koje je iznijela Rumunjska, objašnjavaju činjenicu da je Komisija, neovisno o svojem početnom stajalištu iznesenom u Odluci C(2013) 4975 final, naposljetku pobijanom odlukom registrirala sporni prijedlog EGI‑ja. Ti elementi također objašnjavaju njezin pristup, iz uvodne izjave 6. i članka 1. stavka 2. pobijane odluke, koji se sastoji od određivanja područja u kojem se mogu donijeti pravni akti Unije („pod uvjetom da aktivnosti koje će se financirati dovode do jačanja ekonomske, socijalne i teritorijalne kohezije Unije”), a koje odgovara području u kojem organizatori spornog EGI‑ja traže predlaganje pravnih akata („predložen[i] [sporni EGI], u mjeri u kojoj je [njegov] cilj da Komisija predloži pravne akte kojima se utvrđuju zadaci, prioritetni ciljevi i ustroj strukturnih fondova”), kako bi iz toga zaključila da sporni prijedlog EGI‑ja očito ne izlazi iz okvira njezinih ovlasti u smislu članka 4. stavka 2. točke (b) Uredbe br. 211/2011.
87 Kad je riječ o tvrdnji Rumunjske u skladu s kojom se čini da je Komisija registrirala sporni prijedlog EGI‑ja a da pritom nije znala na što se on doista odnosi (vidjeti točku 58. ove presude), ta se tvrdnja ponajprije odnosi na meritum spora i obrađuje se u okviru ispitivanja prvog tužbenog razloga.
88 S obzirom na prethodna razmatranja, ovaj tužbeni razlog valja odbiti.
Treći tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 4. stavka 2. točke (b) Uredbe br. 211/2011
89 Rumunjska ističe da je sporni prijedlog EGI‑ja očito izvan Komisijinih ovlasti na temelju kojih ona može podnijeti prijedlog pravnog akta Unije u svrhu primjene Ugovora, u smislu članka 4. stavka 2. točke (b) Uredbe br. 211/2011, i da se posljedično pobijanom odlukom povređuje ta odredba.
90 Kao prvo, Rumunjska ističe da članci 174. do 178. UFEU‑a koji se odnose na ekonomsku, socijalnu i teritorijalnu koheziju Unije nisu valjana pravna osnova za djelovanje Unije u smislu spornog prijedloga EGI‑ja.
91 U tom pogledu Rumunjska ističe da u području ekonomske, socijalne i teritorijalne kohezije (u okviru kojeg je podnesen sporni prijedlog EGI‑ja) Unija može ostvariti cilj zaštite prava osoba koje pripadaju nacionalnim manjinama samo ako je svrha kohezijske politike utvrđene Ugovorom ostvarenje navedenog cilja. Svaki drugi način djelovanja povrijedio bi načelo dodjeljivanja nadležnosti, propisano člankom 4. stavkom 1. i člankom 5. stavcima 1. i 2. UFEU‑a.
92 Prema stajalištu Rumunjske, politika ekonomske, socijalne i teritorijalne kohezije namijenjena je usklađenom razvoju cijele Unije putem, među ostalim, smanjenja razlika u stupnju razvijenosti među različitim regijama i zaostalosti regija u najnepovoljnijem položaju. Prema njezinu mišljenju, ono što je relevantno za djelovanje u okviru te politike jest kriterij razine razvoja različitih regija, a ne kriterij u vezi s nacionalnim, etničkim, kulturnim, vjerskim i jezičnim obilježjima regija. Usto, ne može se utvrditi postojanje valjane i sustavne poveznice između etničkog sastava određenih regija i njihove razine razvoja u odnosu na susjedne regije.
93 Rumunjska zaključuje da kriterij koji se odnosi na posebnosti regija u kojima žive nacionalne manjine nije relevantan za ocjenu razine razvoja regije tako da ne igra ni najmanju ulogu u provedbi kohezijske politike. Prema tome, akt koji se temelji na takvom kriteriju ne omogućuje postizanje ciljeva kohezijske politike kojoj je cilj smanjiti razliku između razine razvoja različitih regija Unije i, prema tome, ne može se temeljiti na člancima 174. do 178. UFEU‑a.
94 U tom kontekstu Rumunjska primjećuje da Sud u presudi od 7. ožujka 2019., Izsák i Dabis/Komisija (C‑420/16 P, EU:C:2019:177), nije razmatrao pitanje mogu li se mjere iz spornog prijedloga EGI‑ja koje su „apstraktno planirane [poduzeti] na temelju Ugovora”. Nasuprot tomu, Sud je priznao analizu Općeg suda u skladu s kojom regija s nacionalnim manjinama ne može, s obzirom na posebna etnička, kulturna, vjerska ili jezična obilježja, sustavno biti dio „regija […] koje su izložene ozbiljnim i trajnim prirodnim ili demografskim poteškoćama” u smislu članka 174. trećeg stavka UFEU‑a. Rumunjska je iz toga zaključila da je Sud smatrao da se propis, kako su ga zamislili organizatori, ne može temeljiti na odredbama Ugovora koje se odnose na kohezijsku politiku.
95 Kao drugo, Rumunjska ističe da tekst uvodne izjave 6. pobijane odluke upućuje na postojanje pridržaja u Komisijinoj ocjeni. Taj pridržaj, prema Komisijinu mišljenju, upućuje na to da predmet i ciljevi spornog prijedloga EGI‑ja nisu jasni i da također jasno ne proizlazi na koji način oni mogu biti postignuti donošenjem pravnih akata koji se temelje na člancima 174. do 178. UFEU‑a. Međutim, takav Komisijin pristup nije u skladu s Uredbom br. 211/2011. Prema mišljenju Rumunjske, odluka o registraciji predloženog EGI‑ja treba se temeljiti na točnoj analizi njegova predmeta i ciljeva čak i ako se ta analiza provodi na apstraktan, a ne na konkretan način. Ta se analiza ne može odgoditi za kasniju fazu EGI‑ja, kako je propisano člankom 10. Uredbe br. 211/2011.
96 Rumunjska u replici, odgovarajući na argumentaciju iz točke 95. ove presude, prigovara Komisiji da se poziva samo na ograničeni broj informacija koje su pružili organizatori o spornom EGI‑ju odnosno na prijavljeni cilj koji je općenit i neodređen i na taj način pogrešno tumači pojam „apstraktna analiza” na koji je Sud uputio u presudi od 7. ožujka 2019., Izsák i Dabis/Komisija (C‑420/16 P, EU:C:2019:177). Rumunjska ističe da je Komisija trebala voditi računa kako o obveznim informacijama tako i o dodatnim informacijama koje su pružili organizatori primjenom Priloga II. Uredbe br. 211/2011 i da, u tom kontekstu, pravilno određivanje predmeta i stvarnih ciljeva spornog prijedloga EGI‑ja čini uvjet sine qua non za određivanje područja nadležnosti Unije ili pravne osnove eventualno donesenog akta Unije.
97 Konkretnije, Rumunjska ističe da je Komisija trebala voditi računa o činjenici da sporni prijedlog EGI‑ja upućuje na nužnost sastavljanja definicije pojma „regija s nacionalnim manjinama” kao i popisa tih regija. Komisija je također trebala voditi računa o činjenici da prijenos spornog prijedloga EGI‑ja u europsko zakonodavstvo pretpostavlja preustroj cjelokupnog sustava statistike predviđenog Uredbom (EZ) br. 1059/2003 Europskog parlamenta i Vijeća od 26. svibnja 2003. o uspostavi zajedničkog razvrstavanja prostornih jedinica za statistiku (NUTS) (SL 2003., L 154, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 14., svezak 1., str. 3. i ispravak SL 2014., L 363, str. 186.) i izmjenu upravne organizacije na razini država članica u novoj teritorijalnoj konfiguraciji koja bi trebala voditi računa o etničkom, vjerskom, jezičnom ili kulturnom kriteriju. Međutim, prema stajalištu Rumunjske, upravna i teritorijalna organizacija država članica nalazi se u njihovoj isključivoj nadležnosti i, u skladu s člankom 4. stavkom 2. UEU‑a, Unija ima obvezu poštovati ustavni poredak država članica.
98 Na osnovi prethodno navedenih argumenata Rumunjska zaključuje da je pobijanom odlukom povrijeđen članak 4. stavak 2. točka (b) Uredbe br. 211/2011.
99 Komisija i Mađarska osporavaju argumente Rumunjske.
100 Prije nego što se posebno analiziraju prigovori koje je Rumunjska iznijela Komisiji u okviru ovog tužbenog razloga, treba podsjetiti na obilježja ispitivanja koje Komisija mora provesti na osnovi članka 4. stavka 2. točke (b) Uredbe br. 211/2011.
101 U tom pogledu treba podsjetiti na to da uvjet za registraciju predloženog EGI‑ja Komisija mora tumačiti i primjenjivati na način da osigura jednostavan pristup EGI‑ju. Tako Komisija može odbiti registraciju tog prijedloga EGI‑ja na osnovi članka 4. stavka 2. točke (b) navedene uredbe (vidjeti točku 71. ove presude) samo ako on, s obzirom na svoj predmet i ciljeve kako oni proizlaze iz obveznih informacija i, prema potrebi, iz dodatnih informacija koje podnose organizatori, očito izlazi iz okvira ovlasti Komisije da podnese prijedlog pravnog akta Unije za provedbu Ugovorâ.
102 Usto, postoji razlika između ispitivanja koje je Komisija obvezna poduzeti na temelju članka 4. stavka 2. točke (b) Uredbe br. 211/2011 i onog koje je obvezna provesti na temelju članka 10. stavka 1. točke (c) te uredbe.
103 Na osnovi članka 4. stavka 2. točke (b) Uredbe br. 211/2011, Komisija treba samo ispitati mogu li se, s objektivne točke gledišta, mjere predložene u okviru predmetnog EGI‑ja koje su apstraktno planirane poduzeti na temelju Ugovora. Nije na Komisiji da u tom stadiju provjeri jesu li dokazani svi istaknuti činjenični elementi ni je li dostatno obrazloženje na kojem se temelje prijedlog i predložene mjere (presuda od 7. ožujka 2019., Izsák i Dabis/Komisija, C‑420/16 P, EU:C:2019:177, t. 62.).
104 Odluka o registriranju predloženog EGI‑ja podrazumijeva njegovu prvu pravnu ocjenu i ne prejudicira Komisijinu ocjenu koju ona provodi u okviru priopćenja donesenog na temelju članka 10. stavka 1. točke (c) Uredbe br. 211/2011, pri čemu to priopćenje sadržava njezino konačno stajalište u pogledu toga hoće li kao odgovor na predmetni EGI podnijeti prijedlog pravnog akta Unije (vidjeti u tom smislu presudu od 23. travnja 2018., One of Us i dr./Komisija, T‑561/14, EU:T:2018:210, t. 77., 79. i 117.).
105 Iz razmatranja navedenih u točkama 100. do 104. ove presude proizlazi da Komisija može odbiti registraciju predloženog EGI‑ja samo ako prilikom ispitivanja provedenog u okviru članka 4. stavka 2. točke (b) Uredbe br. 211/2011 dođe do zaključka da se može u potpunosti isključiti njezina mogućnost podnošenja pravnog akta Unije u svrhu primjene Ugovora. Nasuprot tomu, ako Komisija ne može doći do takvog zaključka, obvezna je registrirati predloženi EGI o kojem je riječ.
106 Zaključak iznesen u točki 105. ove presude potkrijepljen je pojašnjenjem Suda u skladu s kojim posebna dodana vrijednost mehanizma EGI‑ja nije u izvjesnosti njegova ishoda, nego u mogućnostima i prilikama koje on stvara za građane Unije da pokrenu političku raspravu u njezinim institucijama a da ne moraju čekati pokretanje zakonodavnog postupka (vidjeti točku 51. ove presude). Iz tog pojašnjenja proizlazi da Komisija, čak i u slučaju postojanja ozbiljnih sumnji u pogledu toga ulazi li sporni prijedlog EGI‑ja u okvir njezinih ovlasti u smislu članka 4. stavka 2. točke (b) Uredbe br. 211/2011, mora registrirati navedeni prijedlog kako bi omogućila političku raspravu u institucijama koja se pokreće nakon te registracije.
107 Prigovore Rumunjske treba ocijeniti s obzirom na razmatranja iz točaka 101. do 106. ove presude.
108 Kad je riječ o prigovoru Rumunjske, navedenom u točkama 95. do 97. ove presude, u skladu s kojim Komisija nije uzela u obzir sve informacije koje su organizatori pružili u spornom prijedlogu EGI‑ja i u biti nije pravilno odredila sadržaj tog prijedloga, uvodno valja primijetiti da je, u skladu sa sudskom praksom, informacije koje se odnose na predmet i ciljeve prijedloga za EGI koje su njegovi organizatori, u skladu s Prilogom II. Uredbi br. 211/2011, bili obvezni ili sami htjeli dostaviti, Komisija obvezna uzeti u obzir prilikom ispitivanja koje provodi, među ostalim, na temelju članka 4. stavka 2. točke (b) te uredbe (presuda od 7. ožujka 2019., Izsák i Dabis/Komisija, C‑420/16 P, EU:C:2019:177, t. 51. i 54.). Osim toga, navedeno je da ako organizatori EGI‑ja, u skladu s navedenim Prilogom II., svojem prijedlogu prilože – kao što su to učinili u ovom slučaju – detaljnije podatke o njegovu predmetu, ciljevima i kontekstu, Komisija mora pažljivo i nepristrano ispitati te podatke (presuda od 12. rujna 2017., Anagnostakis/Komisija, C‑589/15 P, EU:C:2017:663, t. 35.).
109 U ovom slučaju, kao prvo, treba primijetiti da je Komisija u uvodnim izjavama 1. i 2. pobijane odluke odredila predmet i ciljeve tog prijedloga navodeći obvezne informacije koje su organizatori podnijeli na osnovi Priloga II. Uredbi br. 211/2011 (vidjeti točku 2. ove presude).
110 Kao drugo, treba primijetiti da je članak 177. UFEU‑a, koji je Komisija u uvodnoj izjavi 5. pobijane odluke odredila kao potencijalnu pravnu osnovu pravnih akata Unije koje bi se moglo donijeti na temelju spornog EGI‑ja, jedna od odredbi koje su organizatori naveli u spornom prijedlogu EGI‑ja, na temelju Priloga II. Uredbi br. 211/2011, kao relevantne odredbe za predloženo djelovanje.
111 Kao treće, treba podsjetiti na to da je Komisija registrirala sporni prijedlog EGI‑ja „na temelju pretpostavke da je [njegov] cilj da Komisija predloži pravne akte kojima se utvrđuju zadaci, prioritetni ciljevi i ustroj strukturnih fondova te pod uvjetom da aktivnosti koje će se financirati dovode do jačanja ekonomske, socijalne i teritorijalne kohezije Unije” (članak 1. stavak 2. pobijane odluke).
112 Elementi navedeni u točkama 108. do 111. ove presude, koje se ispituje s obzirom na sve informacije koje su pružili organizatori spornog prijedloga EGI‑ja, pokazuju da je Komisija, u skladu s presudom od 7. ožujka 2019., Izsák i Dabis/Komisija (C‑420/16 P, EU:C:2019:177, t. 62.), s objektivne točke gledišta ispitivala predložene apstraktno planirane mjere, ograničavajući se u bitnome na iznošenje predmeta i ciljeva spornog prijedloga EGI‑ja i na zaključak da taj prijedlog proizlazi iz kohezijske politike Unije. Zamišljen na taj način, sporni prijedlog EGI‑ja pravilno je iznesen u pobijanoj odluci i ne može se utvrditi nikakvo iskrivljavanje njegova sadržaja.
113 Točno je da su, kao što je to Rumunjska navela, organizatori spornog EGI‑ja, u okviru dodatnih i neobveznih informacija priopćenih u skladu s Prilogom II. Uredbi br. 211/2011, naveli nužnost da pravni akt Unije, donesen na osnovi spornog EGI‑ja, sadržava definiciju pojma „regije s etničkim ili nacionalnim manjinama” kao i popis tih regija. Organizatori su također naveli nužnost da se, prilikom određivanja regija iz Uredbe br. 1059/2003, vodi računa o njihovim etničkim, vjerskim, jezičnim ili kulturnim granicama.
114 S obzirom na tu činjenicu, valja utvrditi da iz svih informacija koje su organizatori priopćili proizlazi da elementi navedeni u točki 113. ove presude prema njihovu mišljenju čine načine postizanja cilja spornog EGI‑ja, kako je opisan u uvodnoj izjavi 2. pobijane odluke. Iz toga slijedi da, s obzirom na to da je Komisija, prilikom ocjene na temelju članka 4. stavka 2. točke (b) Uredbe br. 211/2011, imala pravnu obvezu objektivno ispitati predložene apstraktno planirane mjere a da pritom nije mogla provjeriti jesu li dokazani svi istaknuti činjenični elementi ni je li dostatno obrazloženje na kojem se temelje sporni prijedlog EGI‑ja i predložene mjere (presuda od 7. ožujka 2019., Izsák i Dabis/Komisija, C‑420/16 P, EU:C:2019:177, t. 62.), treba zaključiti da nije dokazano da Komisija nije uzela u obzir sve informacije koje su podnijeli organizatori spornog prijedloga EGI‑ja, uključujući dodatne i neobvezne informacije, niti da je ona iskrivila sadržaj tog prijedloga.
115 Osim toga, argument Rumunjske u skladu s kojim je Komisijina ocjena popraćena „pridržajem” koji je u bitnome protivan Uredbi br. 211/2011 (vidjeti točku 95. ove presude) treba odbiti.
116 Naime, treba utvrditi da je Komisijin pristup koji se sastoji od registracije spornog prijedloga EGI‑ja „na temelju pretpostavke da je [njegov] cilj da Komisija predloži pravne akte kojima se utvrđuju zadaci, prioritetni ciljevi i ustroj strukturnih fondova te pod uvjetom da aktivnosti koje će se financirati dovode do jačanja ekonomske, socijalne i teritorijalne kohezije Unije” u skladu s Uredbom br. 211/2011, kako ju je Sud osobito tumačio u presudi od 7. ožujka 2019., Izsák i Dabis/Komisija (C‑420/16 P, EU:C:2019:177), s obzirom na to da Komisija, kao što je to već navedeno, treba tumačiti i primjenjivati uvjet za registraciju predviđen člankom 4. stavkom 2. točkom (b) prethodno navedene uredbe na način da se omogući jednostavan pristup EGI‑ju. Komisija stoga može prema potrebi pristupiti „određivanju okvira”, „kvalifikaciji” ili čak djelomičnoj registraciji predloženog EGI‑ja o kojem je riječ kako bi osigurala jednostavan pristup potonjem pod uvjetom da poštuje svoju obvezu obrazlaganja te da sadržaj tog prijedloga nije iskrivljen. Naime, taj način djelovanja Komisiji omogućuje da, umjesto da odbije registraciju predloženog EGI‑ja, provede njegovu registraciju na kvalificirani način kako bi očuvala koristan učinak cilja koji se nastoji postići Uredbom br. 211/2011. Taj se zaključak nameće to više što podnositelji takvog prijedloga nisu nužno pravnici koji imaju smisao za preciznost u pisanom izražavanju i saznanja o nadležnostima Unije i Komisijinim ovlastima. Osim toga, treba primijetiti da tvrdnja Rumunjske, u skladu s kojom postojanje „pridržaja” u Komisijinoj ocjeni upućuje na postojanje njezinih sumnji i pitanja (vidjeti točku 95. ove presude), ne samo da nije dokazana nego je i bespredmetna s obzirom na to da, kao što je to već navedeno, postojanje takvih sumnji i pitanja ne bi trebalo spriječiti Komisiju da registrira sporni prijedlog EGI‑ja.
117 Osim toga, taj se Komisijin pristup objašnjava njezinom obvezom donošenja nove odluke u pogledu spornog prijedloga EGI‑ja nakon donošenja presude od 7. ožujka 2019., Izsák i Dabis/Komisija (C‑420/16 P, EU:C:2019:177), u skladu s onime što je odlučeno tom presudom, kao što je to navedeno u točki 85. ove presude.
118 S obzirom na razmatranja sadržana u točkama 108. do 117. ove presude, prigovor Rumunjske naveden u točkama 95. do 97. ove presude treba odbiti.
119 Kad je riječ o prigovoru Rumunjske iz točaka 90. do 94. ove presude, u skladu s kojim članci 174. do 178. UFEU‑a ne čine valjane pravne osnove za djelovanje Unije u smislu spornog prijedloga EGI‑ja, treba podsjetiti na to da je Komisija – a da pritom nije počinila pogrešku (vidjeti zaključke iz točaka 114. i 118. ove presude) – registrirala taj prijedlog „na temelju pretpostavke da je [njegov] cilj da Komisija predloži pravne akte kojima se utvrđuju zadaci, prioritetni ciljevi i ustroj strukturnih fondova” pri čemu se taj prijedlog može podnijeti na osnovi članka 177. UFEU‑a (članak 1. stavak 2. pobijane odluke u vezi s njezinom uvodnom izjavom 5.).
120 Naime, članak 177. prvi stavak UFEU‑a među ostalim predviđa da „[P]arlament i Vijeće, uredbama, u skladu s redovnim zakonodavnim postupkom […] određuju zadaće, prioritetne ciljeve i ustroj strukturnih fondova”. Članak 177. UFEU‑a nalazi se u glavi XVIII., naslovljenoj „Ekonomska, socijalna i teritorijalna kohezija”, iz trećeg dijela UFEU‑a, naslovljenog „Politike i unutarnja djelovanja Unije”.
121 Iz članka 4. stavka 2. točke (c) UFEU‑a proizlazi da su ekonomska, socijalna i teritorijalna kohezija jedno od područja primjene podijeljene nadležnosti između Unije i država članica. U skladu s člankom 2. stavkom 6. UFEU‑a opseg i aranžmani izvršavanja nadležnosti Unije utvrđuju se odredbama iz glave XVIII. trećeg dijela UFEU‑a.
122 Članak 174. prvi stavak UFEU‑a koji se nalazi u navedenoj glavi XVIII. predviđa da Unija, radi promicanja svojeg sveukupnog skladnog razvoja, razvija i provodi aktivnosti koje vode jačanju njezine ekonomske, socijalne i teritorijalne kohezije.
123 Članak 174. treći stavak UFEU‑a propisuje:
„Među dotičnim regijama posebna se pozornost poklanja ruralnim područjima, područjima zahvaćenima industrijskom tranzicijom i regijama koje su izložene ozbiljnim i trajnim prirodnim ili demografskim poteškoćama, kao što su najsjevernije regije s vrlo niskom gustoćom naseljenosti te otoci, pogranične i planinske regije.”
124 Sud je naveo da se člankom 174. UFEU‑a opisuju ciljevi kohezijske politike Unije općenitim pojmovima i Uniji dodjeljuje širok manevarski prostor u vezi s aktivnostima koje može poduzeti u području ekonomske, socijalne i teritorijalne kohezije vodeći računa o širokom shvaćanju regija koje mogu biti obuhvaćene tim aktivnostima (presuda od 7. ožujka 2019., Izsák i Dabis/Komisija, C‑420/16 P, EU:C:2019:177, t. 68.).
125 Osim toga, Sud je pojasnio da je popis iz članka 174. trećeg stavka UFEU‑a „regija […] koje su izložene ozbiljnim i trajnim prirodnim ili demografskim poteškoćama” indikativan a ne taksativan (presuda od 7. ožujka 2019., Izsák i Dabis/Komisija, C‑420/16 P, EU:C:2019:177, t. 69.).
126 Iz razmatranja navedenih u točkama 120. do 125. ove presude proizlazi da Unija ima nadležnost u području ekonomske, socijalne i teritorijalne kohezije. Usto, navedeno je da članak 177. UFEU‑a predviđa donošenje uredbi u redovnom zakonodavnom postupku koji se, kao što je to navedeno u članku 289. stavku 1. UFEU‑a, pokreće podnošenjem Komisijina prijedloga Parlamentu i Vijeću.
127 Iz prethodno navedenog slijedi da je Komisija mogla donijeti zaključak u pobijanoj odluci, a da pritom nije počinila pogrešku koja se tiče prava, da sporni prijedlog EGI‑ja, u dijelu u kojem se odnosi na njezin prijedlog pravnih akata kojima se utvrđuju zadaci, prioritetni ciljevi i ustroj strukturnih fondova te pod uvjetom da aktivnosti koje će se financirati dovode do jačanja ekonomske, socijalne i teritorijalne kohezije Unije, očito ne izlazi iz okvira njezinih ovlasti u skladu s člankom 4. stavkom 2. točkom (b) Uredbe br. 211/2011. Taj se zaključak nameće s obzirom na pojašnjenje Suda u skladu s kojim pitanje ulazi li mjera predložena u vezi s EGI‑jem u okvir Komisijinih ovlasti u smislu prethodno navedene odredbe prije svega i u bitnome čini pitanje tumačenja i primjene odredbi Ugovorâ o kojima je riječ (presuda od 7. ožujka 2019., Izsák i Dabis/Komisija, C‑420/16 P, EU:C:2019:177, t. 61.).
128 Točno je da je Sud, kao što je to uostalom navela Rumunjska, u presudi od 7. ožujka 2019., Izsák i Dabis/Komisija (C‑420/16 P, EU:C:2019:177), potvrdio analizu Općeg suda u presudi od 10. svibnja 2016., Izsák i Dabis/Komisija (T‑529/13, EU:T:2016:282), u skladu s kojom se posebne etničke, kulturne, vjerske ili jezične značajke regija s nacionalnim manjinama ne mogu smatrati sustavnim poteškoćama za gospodarski razvoj u odnosu na okolne regije. Sud je tako smatrao da je Opći sud, time što je isključio to da regija s nacionalnim manjinama, u pogledu svojih etničkih, kulturnih, vjerskih ili jezičnih značajki, može sustavno biti dio „regija koje su izložene ozbiljnim i trajnim prirodnim ili demografskim poteškoćama” u smislu članka 174. trećeg podstavka UFEU‑a, pravilno tumačio pojam „dotična regija” koji se nalazi u toj odredbi (presuda od 7. ožujka 2019., Izsák i Dabis/Komisija, C‑420/16 P, EU:C:2019:177, t. 70. i 71.).
129 Ta pojašnjenja Suda ne dovode u pitanje zaključak iz točke 127. ove presude, u skladu s kojim Komisija nije počinila pogrešku time što je zaključila da sporni prijedlog EGI‑ja očito ne izlazi iz okvira njezinih ovlasti. Naime, s jedne strane, odluka o registraciji predloženog EGI‑ja ne dovodi u pitanje Komisijinu ocjenu u okviru priopćenja donesenog na osnovi članka 10. stavka 1. točke (c) Uredbe br. 211/2011, koje sadržava njezine „pravne i političke zaključke” o EGI‑ju, eventualnim djelovanjima koje namjerava poduzeti i razloge poduzimanja ili nepoduzimanja djelovanja, kao što je to navedeno u točkama 50. i 104. ove presude. S druge strane, kao što je to Komisija navela u odgovoru na tužbu, ona prilikom sastavljanja navedenog priopćenja i ako to smatra nužnim može ispitati – temeljeći se osobito na činjeničnim podacima – mogu li i u kojoj mjeri značajke regije s nacionalnim manjinama utjecati na njezin gospodarski ili društveni razvoj u usporedbi s okolnim regijama i zahtijevaju li i u kojoj mjeri razlike utvrđene između razina gospodarskog ili društvenog razvoja djelovanje namijenjeno jačanju ekonomske, socijalne i teritorijalne kohezije.
130 Na osnovi prethodnih razmatranja treba odbiti prigovor Rumunjske iz točaka 90. do 94. ove presude i, prema tome, ovaj tužbeni razlog. Slijedom toga, tužbu valja odbiti.
Troškovi
131 Na temelju članka 134. stavka 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da Rumunjska nije uspjela u postupku, snosit će vlastite troškove kao i Komisijine troškove, u skladu s njezinim zahtjevom.
132 U skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika, države članice koje su intervenirale u postupak snose vlastite troškove. Iz toga slijedi da će Mađarska snositi vlastite troškove.
Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (deseto vijeće)
proglašava i presuđuje:
1. Tužba se odbija.
2. Rumunjska će snositi vlastite troškove kao i troškove Europske komisije.
3. Mađarska će snositi vlastite troškove.
Kornezov | Buttigieg | Kowalik‑Bańczyk |
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 10. studenoga 2021.
Potpisi