YVES BOT

FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA

Az ismertetés napja: 2016. május 12.(1)

C‑78/16. és C‑79/16. sz. egyesített ügyek

Giovanni Pesce és társai (C‑78/16),

Cesare Serinelli és társai (C‑79/16)

kontra

Presidenza del Consiglio dei Ministri (C‑79/16),

Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della Protezione Civile,

Commissario Delegato per Fronteggiare il Rischio Fitosanitario connesso alla Diffusione della Xylella nel Territorio della Regione Puglia,

Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali,

Regione Puglia

(a Tribunale amministrativo regionale il Lazio [laziói regionális közigazgatási bíróság, Olaszország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)

„Előzetes döntéshozatal – 2000/29/EK irányelv – A növényeknek a károsító szervezetek Európai Unióba történő behurcolásával szembeni egészségvédelme – A Xylella fastidiosa behurcolásának és elterjedésének megelőzéséről szóló (EU) 2015/789 végrehajtási határozat – A gazdanövények eltávolítása, azok egészségi állapotától függetlenül – Arányosság – Kártalanításhoz való jog”

I –    Bevezetés

1.        A Xylella fastidiosa fitotoxikus baktérium, amely számos termesztett, illetve vadon élő növény farészének szállítóedény rendszerét támadja meg,(2) amelyeket kiszárítással elpusztíthat.(3)

2.        Az Észak‑ és Dél‑Amerikában járványt okozó baktériumot(4) Európában elsőként 2013 októberében Puglia régióban (Olaszország) észlelték olajfákon, azt megelőzően, hogy 2015 júliusában Korzikáról (Franciaország) jelezték a jelenlétét egzotikus díszcserjéken, valamint Spanyolországban rekettyebokrokon, majd ugyanezen év októberében Alpes‑Maritimes megyében (Franciaország) ugyanazon cserjéken, mint Korzikán.

3.        A baktérium genetikailag sokféle lehet, több alfaja van, amelyek különböző növényfajtákat támadnak meg.(5) Természetes elterjedési módja a fertőzött növények nedveiből táplálkozó kisebb rovarok általi szállítás.

4.        Olaszországban a Xylella Fastidiosa főként az olajfákat támadta meg, amely fának gazdasági,(6) kulturális(7) és környezeti jelentősége van a Földközi‑tengert körülvevő országokban. Bár a megelőző intézkedések, köztük a fák kivágása felháborodást váltott ki azon régiókban, ahol a baktérium már károkat okozott, az elterjedés veszélye komoly nyugtalanságot okozott az addig megkímélt régiókban.

5.        A baktérium megsemmisítése érdekében az Európai Bizottság stratégiát fogadott el, amelyet az alkalmazott eszközök fokozatos szigorítása jellemez.

6.        2014 februárja és 2015 decembere között egymást követően négy végrehajtási határozatot fogadtak el a növényeket vagy növényi termékeket károsító szervezeteknek a Közösségbe történő behurcolása és a Közösségen belüli elterjedése elleni védekezési intézkedésekről szóló, 2000. május 8‑i 2000/29/EK tanácsi irányelv(8), konkrétan annak 16. cikke (3) bekezdésének harmadik mondata alapján, amely felhatalmazza a Bizottságot a „szükséges intézkedések” elfogadására, többek között abban az esetben, ha az ezen irányelv I. melléklet A. részének I. szakaszában felsorolt azon károsító szervezetek jelenlétét észlelték, amelyek között szerepel a Xylella fastidiosa (Well és Raju) baktérium is.

7.        Első, 2014. február 13‑i 2014/87/EU végrehajtási határozatában(9) a Bizottság megtiltotta az ültetésre szánt növények Lecce megyéből (Olaszország) való szállítását, a Xylella fastidiosa előfordulásának megállapítása érdekében éves felmérések elvégzését írta elő, és elrendelte, hogy a tagállamok biztosítsák, hogy amennyiben bárki tudomást szerez a baktérium jelenlétéről, vagy okkal feltételezi annak jelenlét, az a személy tíz napon belül értesítse az illetékes hatóságot.

8.        Második, 2014. július 23‑i 2014/497/EU végrehajtási határozatával(10) a Bizottság korlátozta a Xylella fastidiosa gazdanövényeinek szállítását, és az Unióba való behozatalukat különböző feltételekhez kötötte, amennyiben olyan harmadik országból származtak, amelyben a baktérium tudvalevőleg jelen van. A baktérium megsemmisítése és elterjedésének megakadályozása érdekében a Bizottság többek közt előírta a tagállamok számára, hogy – szükség esetén – alakítsák ki azokat a „fertőzött területből” és „pufferzónából” álló „körülhatárolt területeket”, amelyekben a tagállamok kötelesek többek között eltávolítani valamennyi fertőzött, vagy a lehetséges megfertőződés tüneteit mutató növényeket, és azokat a növényeket, amelyeknél fennáll a megfertőződés lehetősége.

9.        Harmadik, 2015. május 18‑i (EU) 2015/789 végrehajtási határozatával(11) a Bizottság az EFSA által 2015. január 6‑án közzétett, a Xylella fastidiosa (Wells et al.) növényegészségügyi kockázatáról szóló tudományos szakvélemény alapján először kibővítette a fogékony növényfajok felsorolását, és az Olaszország déli részén fennálló helyzetre tekintettel előírta, hogy a fertőzött területnek magában kell foglalnia egész Lecce megyét, a pufferzónának pedig legalább 10 kilométer szélességben kell körülvennie a fertőzött területet. A Bizottság ezt követően kifejtette a körülhatárolt zónában meghozandó „felszámolási intézkedések” jellegét, kötelezővé téve az érintett tagállam számára, hogy a fertőzött növények 100 m‑es körzetén belül azonnal eltávolítsa nem csak azon növényeket, amelyek fertőzöttsége ismert, amelyek egy lehetséges fertőzés tüneteit mutatják, vagy amelyek feltételezhetően fertőzöttek, hanem egészségi állapotuktól függetlenül a baktérium európai izolátumaira fogékony növényekként meghatározott „gazdanövényeket” is.(12)

10.      A Bizottság – miután megállapította, hogy a baktérium felszámolása Lecce megyében már nem lehetséges – előírta, hogy a felelős hivatalos szerv a „felszámolási intézkedések” helyett egyszerű „visszaszorítási intézkedések” alkalmazásáról dönthet, amelyek célja „a bakteriális fertőző anyag mennyiségének minimális mértékűre való csökkentés[e] és a vektorpopuláció lehető legalacsonyabb szinten tartás[a]”(13). Ezek az intézkedések elsősorban legalább valamennyi olyan növény azonnali eltávolítását jelentették, amelynek baktériummal fertőzöttsége megállapítást nyert, ha azok semmilyen fertőzéssel nem érintett helyszínek, meghatározott kulturális, társadalmi vagy tudományos értékkel rendelkező növények termőhelyének közelében, vagy a visszaszorítási területnek az Unió területe fennmaradó részével közös határától számított 20 km‑es távolságon belül helyezkedtek el.

11.      Végül negyedik, 2015. december 17‑i (EU) 2015/2417 végrehajtási határozatával(14) a Bizottság a tudományos ismeretek fejlődésének figyelembevétele érdekében módosította a 2015/789 végrehajtási határozatot, és minden tagállamban vészhelyzeti tervet hozott létre a baktérium elleni védekezés javítása érdekében.

12.      A Bizottság határozatainak végrehajtására az olasz hatóságok különböző intézkedéseket fogadtak el.

13.      A 2013. október 29‑i deliberazione della Giunta Regionale della Puglia, n. 2023 – recante misure di emergenza per la prevenzione, il controllo e la eradicazione del batterio da quarantena Xylella fastidiosa associato al „Complesso del disseccamento rapido dell’olivo” (Puglia regionális tanácsának „az olajfák gyors kiszáradását okozó tünetegyütteshez” kapcsolható Xylella fastidiosa karanténlistán szereplő baktérium megelőzése, ellenőrzése és felszámolása érdekében vészhelyzeti intézkedések meghatározásáról szóló 2023. sz. határozata) útján a Regione Puglia (Puglia régió) a 2000/29 irányelv 16. cikkének (1) bekezdésével összhangban a baktérium megelőzését és felszámolását célzó vészhelyzeti intézkedéseket hozott.

14.      A 2014/497 végrehajtási határozatban előírt intézkedéseket a 2014. szeptember 26‑i decreto del Ministero delle Politiche Agricola Alimentari e Forestali (mezőgazdasági, élelmiszeripari és erdészeti minisztériumi rendelet)(15) hajtotta végre.

15.      A 2014. szeptember 5‑i deliberazione della Giunta Regionale della Puglia n. 1842 – di richiesta di dichiarazione dello stato di emergenza fitosanitaira straordinaria (Puglia regionális tanácsának a kivételes növényegészségügyi vészhelyzet kihirdetésérére vonatkozó kérelemről szóló 1842. sz. határozata) nyomán 2015. február 10‑én a Presidenza del Consiglio dei Ministri (a minisztertanács elnöksége) határozatával vészhelyzetet hirdetett ki a Puglia régió területén a Xylella fastidiosa karanténlistán szereplő baktérium elterjedése miatt.

16.      A 2015. február 11‑i ordinanza della Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della Protezione Civile n. 225 (a minisztertanács elnöksége polgári védelmi osztályának 225. sz. rendelete) a Puglia régió comandante del Corpo Forestale dello Statóját (az állami erdőigazgatás regionális vezetője) nevezte ki megbízotti tisztségre.

17.      2015. március 16‑án a megbízott a 2014. szeptember 26‑i mezőgazdasági, élelmiszeripari és erdészeti minisztériumi rendeletben előírt intézkedések gyorsabb végrehajtása érdekében tervet fogadott el. Ez a terv védelmi zóna kialakítását írta elő a baktérium Lecce tartomány északi része felé történő továbbterjedésének megakadályozása, valamint a salentói (Olaszország) olajfaültetvény megóvása céljából a leginkább érintett terület kezelése érdekében.

18.      A 2015/789 végrehajtási határozatot a 2015. június 19‑i decreto del Ministro delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali – recante misure di emergenza per la prevenzione, il controllo e l’eradicazione di Xylella fastidiosa (Wells e Raju) nel territorio della Repubblica italiana (a Xylella fastidiosa [Wells és Raju] Olasz Köztársaság területén történő megelőzésére, ellenőrzésére és felszámolására vonatkozó vészhelyzeti intézkedésekről szóló mezőgazdasági, élelmiszeripari és erdészeti minisztériumi rendelet)(16) hajtotta végre.

19.      E rendelet 8. és 9. cikke lényegében megismétli az e végrehajtási határozat 6. cikkének a felszámolási intézkedésekkel, valamint 7. cikkének a visszaszorítási intézkedésekkel kapcsolatos tartalmát.

20.      Az említett rendelet továbbá a felszámolási intézkedések végrehajtását az érintett területek tulajdonosainak kötelezettségévé teszi, adott esetben pedig közülük azok helyett és költségére, akik megtagadják ezek tiszteletben tartását, az Agenzia Regionale per le Attività Irriguee e Forestali (az öntözési és erdészeti tevékenységekért felelős regionális hivatal) is eljárhat.

21.      2015. július 31‑i határozatával a minisztertanács további 180 nappal meghosszabbította a vészhelyzet időtartamát.

22.      2015. szeptember 30‑án a megbízott – aki 2015. július 3‑án ideiglenes tervet mutatott be az Oria községben (Olaszország) elvégzendő vészhelyzeti intézkedésekről – új készenléti tervet fogadott el, amely lényegében a 2015. június 19‑i rendeletben előírt intézkedéseket tartalmazta.

23.      2015. október 1‑jén a dirigente Servicio Agricultura della Regione Puglia (Puglia régió mezőgazdasági szolgálatának igazgatója) azon mezőgazdasági területek tulajdonosait, amelyeken fertőzött olajfák voltak találhatóak, a fertőzött fák kivágására, valamint a fertőzött növények 100 m‑es körzetén belül található valamennyi gazdanövény kivágására kötelezte. Ezek az eltávolításra vonatkozó, az alapeljárás felpereseivel 2015. október 3‑án és 4‑én közölt határozatok azt is előírták, hogy amennyiben megtagadják azok tiszteletben tartását, további szankciókat szabhatnak ki velük szemben, amelyek értelmében nekik kell a Xylella fastidiosa felszámolásával kapcsolatos költségeket viselniük, továbbá közigazgatási szankciót is kiszabnak velük szemben.

24.      A Tribunale amministrativo regionale per il Lazióhoz (laziói regionális közigazgatási bíróság, Olaszország) a Presidenza del Consiglio dei Ministrivel (minisztertanács elnöksége) (C‑79/16), a Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della Protezione Civilével (a minisztertanács elnöksége polgári védelmi osztálya), a Commissario Delegato per Fronteggiare il Rischio Fitosanitario connesso alla Diffusione della Xylella nel Territorio della Regione Pugliával (a Xylella Puglia régióban való elterjedésével kapcsolatos növényegészségügyi kockázat elleni védekezésért felelős megbízott), a Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestalival (mezőgazdasági, élelmiszeripari és erdészeti minisztérium), valamint a Regione Pugliával (Puglia régió) szemben benyújtott keresetükkel Giovanni Pesce (C‑78/16) és Cesare Serinelli (C‑79/16), valamint mindkét ügyben még további felperesek, akik valamennyien Torchiarolo (Olaszország) község területén található mezőgazdasági területek tulajdonosai, kérték az eltávolításra vonatkozó határozatok, valamint valamennyi azt megelőző, ahhoz kapcsolódó vagy abból következő jogi aktus megsemmisítését.

25.      Mivel a Tribunale amministrativo regionale per il Laziónak (laziói regionális közigazgatási bíróság) kételyei merültek fel az alapeljárás felperesei által vitatott nemzeti intézkedések elfogadásának alapjául szolgáló 2015/789 végrehajtási határozat érvényességével kapcsolatban, felfüggesztette az eljárást, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjesztette a Bíróság elé:

„1)      Ellentétes‑e a […] 2000/29[…] irányelvvel, és különösen 11. cikkének (3) bekezdésében, 13c. cikkének (7) bekezdésében, 16. cikkének (1)–(3) és (5) bekezdésében szereplő rendelkezésekkel, valamint az arányosság, a logika és az észszerűség elvével a […] 2015/789 végrehajtási határozat […] 6. cikkének az olasz jogrendben a [2015. június 19‑i] rendelet […] 8. cikkének (2) és (4) bekezdésével végrehajtott (2) és (4) bekezdésének alkalmazása, amennyiben az előírja, hogy függetlenül azok egészségi állapotától, azonnal el kell távolítani a gazdanövényeket azon növények 100 méteres körzetén belül, amelyeket megvizsgáltak, és amelyekről megállapították, hogy a meghatározott szervezet által fertőzöttek, továbbá ezzel egyidejűleg előírja a tagállam számára, hogy a (2) bekezdésben említett növények eltávolítása előtt végezzen megfelelő növény‑egészségügyi kezeléseket a meghatározott szervezet vektorai ellen azokon a növényeken, amelyek e vektorok gazdanövényei lehetnek, azzal, hogy az említett kezelések adott esetben a növények eltávolítását is jelenthetik?

2)      Ellentétes‑e a […] 2000/29[…] irányelvvel, és különösen 16. cikkének (1) bekezdésében szereplő, »minden szükséges intézkedést az érintett károsító szervezetek felszámolására, vagy – ha ez nem lehetséges – azok elterjedésének megakadályozására« fordulattal a […] 2015/789 végrehajtási határozat […] 6. cikkének az olasz jogrendben a [2015. június 19‑i] rendelet […] 8. cikkének (2) bekezdésével végrehajtott (2) bekezdésének alkalmazása, amennyiben az előírja a megvizsgált és fertőzöttnek talált növények 100 méteres körzetében található gazdanövények azonnali eltávolítását, függetlenül azok egészségi állapotától?

3)      Ellentétes‑e a 2000/29 […] irányelv 16. cikkének (1)–(3) és (5) bekezdésével, továbbá az arányosság, a logika és az eljárási szabályok tiszteletben tartásának elvével a […] 2015/789 végrehajtási határozat […] 6. cikke – az olasz jogrendben a [2015. június 19‑i] rendelet […] 8. cikkének (2) és (4) bekezdésével végrehajtott – (2) és (4) bekezdésének olyan értelmezése, amely szerint a (2) bekezdés szerinti felszámolási intézkedés az ugyanezen 6. cikk (3) és (4) bekezdésében előírt rendelkezések megelőzési célú alkalmazása előtt és attól függetlenül elrendelhető?

4)      Ellentétes‑e az elővigyázatosság, a szükségesség és az arányosság elvével a […] 2015/789 végrehajtási határozat […] 6. cikkének az olasz jogrendben a [2015. június 19‑i] rendelet […] 8. cikkének (2) és (4) bekezdésével végrehajtott (2)–(4) bekezdése, amennyiben azok a [Xylella] szervezet által megfertőzött növények 100 méteres körzetén belül található gazdanövények felszámolására köteleznek olyan megfelelő tudományos alátámasztás nélkül, amely bizonyossággal igazolja a szervezet jelenléte és a fertőzöttnek talált növények kiszáradása közötti okozati összefüggést?

5)      A megfelelő indokolás hiánya miatt ellentétes‑e az EUMSZ 296. cikk második bekezdésével és az Európai Unió Alapjogi Chartájának[(17)] 41. cikkével a […] 2015/789 végrehajtási határozat […] 6. cikke (2) és (4) bekezdésének alkalmazása, amennyiben az előírja a megvizsgált és fertőzöttnek talált növények 100 méteres körzetében található gazdanövények azonnali eltávolítását, függetlenül azok egészségi állapotától?

6)      Ellentétes‑e a szükségesség és az arányosság elvével […] – olasz jogrendben a [2015. június 19‑i] rendelettel végrehajtott – […] 2015/789 végrehajtási határozat […] alkalmazása, amely eltávolítási intézkedéseket ír elő a gazdanövényekre, függetlenül azok egészségi állapotától, a meghatározott szervezet által köztudottan megfertőzött növényekre, valamint azon növényekre, amelyek a [Xylella fastidiosa] általi lehetséges fertőzés tüneteit mutatják, vagy feltételezhetően fertőzöttek az említett szervezet által, anélkül, hogy bármiféle kártalanítást biztosítana a szóban forgó szervezet elterjedésében vétlen tulajdonosok számára?”

26.      A 2015/789 végrehajtási határozat érvényességének megkérdőjelezésével a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem azt az e mögött meghúzódó kérdést teszi fel, hogy e határozat elfogadásakor a Bizottság megtalálta‑e a helyes egyensúlyt egyrészt a baktériummal még nem érintett területek védelmével kapcsolatos aggodalmak, másrészt a már fertőzött területeken található mezőgazdasági területek tulajdonosai vagy művelői érdekeinek védelme között.

27.      A jelen indítványban rámutatok, hogy a növények eltávolítására vonatkozóan a 2015/789 végrehajtási határozat 6. cikkének (2) bekezdésében előírt intézkedést az érintett tagállamnak az e határozat 6. cikkének (4) bekezdésében előírt növényegészségügyi kezelések alkalmazását követően kell végrehajtania, valamint hogy nincs ellentmondás az ezen utóbbi rendelkezésben előírt különféle intézkedések között, amely rendelkezés megfelelt az indokolási kötelezettségnek.

28.      Előadom továbbá, hogy a Bizottság nem lépte túl a 2000/29 irányelv 16. cikkének (3) bekezdésén alapuló végrehajtási hatáskörét, és nem sértette meg az elővigyázatosság vagy az arányosság elvét a fertőzött növények 100 méteres körzetében található gazdanövények egészségi állapotától független azonnali eltávolításának előírásával.

29.      Álláspontom szerint a Charta 17. cikkéből következően a megsemmisített növények tulajdonosainak joguk van az e javak értékéhez képest észszerű kártalanításhoz, valamint hogy a 2000/29 irányelv és a 2015/789 végrehajtási határozat rendelkezésének hiánya nem értelmezhető az ilyen jog kizárásaként. Ebből álláspontom szerint az következik, hogy a 2015/789 végrehajtási határozat alapján intézkedéseket elfogadó tagállamok, amelyek a Charta 51. cikke (1) bekezdésének értelmében az uniós jogot hajtják végre, kötelesek kártalanítási rendszert létrehozni.

30.      Ebből arra következtetek, hogy az előterjesztett kérdések vizsgálata nem tárt fel olyan elemet, amely érintené a 2015/789 végrehajtási határozat érvényességét.

II – Jogi háttér

A –    A 2000/29 irányelv

31.      Az Európai Unió Tanácsa 2000. május 8‑án fogadta el a 2000/29 irányelvet, amely egységes szerkezetbe foglalja a többször módosított,(18) a növények vagy növényi eredetű termékek károsító szervezeteinek a Közösségbe történő behurcolása és a Közösségen belüli elterjedése elleni védekezési intézkedésekről szóló, 1976. december 21‑i 77/93/EGK tanácsi irányelvet.(19)

32.      A 2000/29 irányelv 16. cikke értelmében:

„(1)      Minden tagállam köteles azonnal írásban értesíteni a Bizottságot és a többi tagállamot arról, ha területén az I. melléklet A. részének I. szakaszában vagy a II. melléklet A. részének I. szakaszában felsorolt károsító szervezetek bármelyike jelen van, vagy arról, ha az I. melléklet A. részének II. szakaszában vagy a B. részében, vagy a II. melléklet A. részének II. szakaszában vagy a B. részben felsorolt károsító szervezetek bármelyike megjelenik területének egy olyan részén, ahol annak jelenléte korábban nem volt ismeretes.

Az érintett tagállam köteles megtenni minden szükséges intézkedést az érintett károsító szervezetektől megsemmisítésére [helyesen: szervezetek felszámolására], vagy – ha ez nem lehetséges – azok elterjedésének megakadályozására. A megtett intézkedésekről tájékoztatja a Bizottságot és a többi tagállamot.

(2)      Minden tagállam azonnal írásban értesíti a Bizottságot és a többi tagállamot az I. mellékletben vagy a II. mellékletben fel nem sorolt károsító szervezetek bármelyikének tényleges vagy gyanított felbukkanásáról, amelyeknek előfordulása az érintett tagállam területén korábban nem volt ismeretes. Tájékoztatja továbbá a Bizottságot és a többi tagállamot azokról a védekezési intézkedésekről is, amelyeket már megtett, vagy amelyeket megtenni szándékozik. Ezeknek az intézkedéseknek, többek között, alkalmasnak kell lenniük arra, hogy azokkal megelőzzék az érintett károsító szervezetek többi tagállam területére történő átterjedésének kockázatát.

Harmadik országokból származó növények, növényi termékek vagy egyéb áruk olyan szállítmányai esetében, amelyek az (1) bekezdésben és e bekezdés első albekezdésében említett károsító szervezetek behurcolásának vagy elterjedésének közvetlen veszélyével járnak, az érintett tagállam köteles azonnal megtenni azokat az intézkedéseket, amelyek szükségesek a Közösség területének e veszély elleni megvédéséhez, és ezekről a Bizottságot és a többi tagállamot tájékoztatja.

Ha egy tagállam úgy ítéli meg, hogy a második albekezdésben említetten kívüli közvetlen veszély áll fenn, azonnal írásban értesíti a Bizottságot és a többi tagállamot azokról az intézkedésekről, amelyek megtételét kívánatosnak tartja. Ha úgy ítéli meg, hogy ezeket az intézkedéseket nem teszik meg a károsító szervezeteknek a tagállam területére történő behurcolásának vagy ottani elterjedésének megakadályozásához szükséges megfelelő időben, a tagállam átmeneti jelleggel bármilyen további, általa szükségesnek vélt intézkedést foganatosíthat, mindaddig, amíg a Bizottság nem tesz intézkedéseket a (3) bekezdés alapján.

A Bizottság 1992. december 31‑ig jelentést tesz a Tanácsnak e rendelkezés alkalmazásáról, valamint az esetlegesen felmerült javaslatokról.

(3)      Az (1) és (2) bekezdésben említett esetekben a Bizottság a lehető legrövidebb időn belül megvizsgálja a helyzetet a Növény‑egészségügyi Állandó Bizottság keretein belül. A Bizottság felhatalmazása alapján és a 21. cikk vonatkozó rendelkezéseinek megfelelően helyszíni vizsgálat végezhető. El lehet fogadni – a (2) bekezdésben említett esetekben alkalmazott kártevőkre vonatkozó kockázatelemzésen vagy kártevőkre vonatkozó előzetes kockázatelemzésen alapuló – szükséges intézkedéseket, köztük azokat, amelyek révén eldönthető, hogy a tagállamok által tett intézkedéseket hatályon kívül kell‑e helyezni vagy módosítani kell‑e, a 18. cikk (2) bekezdésében meghatározott eljárással összhangban. A Bizottság nyomon követi a helyzet alakulását és – ugyanannak az eljárásnak a keretében – módosítja vagy visszavonja az említett intézkedéseket, ahogyan azt a helyzetben bekövetkezett fejlemények megkövetelik. Amíg a fent említett eljárással összhangban nem fogadnak el intézkedést, a tagállam fenntarthatja az általa alkalmazott intézkedéseket.

(4)      Az (1) és (2) bekezdés alkalmazására vonatkozó részletes szabályokat – szükség szerint – a 18. cikkben meghatározott eljárással összhangban kell elfogadni.

(5)      Amennyiben a Bizottságot nem tájékoztatták az (1) vagy (2) bekezdés alapján megtett intézkedésekről, vagy amennyiben a megtett intézkedéseket elégtelennek tartja, akkor – a Növény‑egészségügyi Állandó Bizottság üléséig – egy, a kártevőkre vonatkozó előzetes kockázatelemzés alapján, ideiglenes védekezési intézkedéseket tehet, az érintett károsító szervezet kiirtása vagy – amennyiben ez nem lehetséges – elterjedésének megakadályozása érdekében. Ezen intézkedéseket – a 18. cikk (2) bekezdésében említett eljárással összhangban – a megerősítés, módosítás vagy visszavonás céljából a lehető leghamarabb eljuttatják a Növény‑egészségügyi Állandó Bizottsághoz.”

33.      A 2000/29 irányelv 18. cikke a következőképpen rendelkezik:

„(1)      A Bizottság munkáját a 76/894/EGK tanácsi határozattal[(20)] létrehozott Növény‑egészségügyi Állandó Bizottság segíti.

(2)      Az e bekezdésre való hivatkozás esetén, az 1999/468/EK határozat[(21)] 5. és 7. cikkét kell alkalmazni.

Az 1999/468/EK határozat 5. cikkének (6) bekezdésében megállapított időszak három hónap.

[...]”

34.      A 2000/29 irányelv I. melléklete A. része I. szakaszának b) pontja a Xylella fastidiosa (Well és Raju) baktériumot azon károsító szervezetek között sorolja fel, amelyek valamennyi tagállamba történő behurcolása és ott történő elterjesztése tilos.

B –    A 2015/789 végrehajtási határozat

35.      A 2015/789 végrehajtási határozat 1. cikke a „meghatározott szervezet” fogalmát a Xylella fastidiosa (Wells et al.) európai és nem európai izolátumaiként határozza meg. Ez a cikk ezenfelül különbséget tesz az e végrehajtási határozat I. mellékletében felsorolt „meghatározott növények”, valamint annak II. mellékletében felsorolt „gazdanövények” között, amelyek közül az előbbiek a meghatározott szervezetre közismerten fogékony növények, míg a gazdanövények a meghatározott szervezet európai izolátumaira közismerten fogékony növények.

36.      A 2015/789 végrehajtási határozatnak „A körülhatárolt területek kialakítása” címet viselő 4. cikke a következőképpen rendelkezik:

„(1)      Ha a meghatározott szervezet jelenléte megerősítést nyer, az érintett tagállam a (2) bekezdésnek megfelelően haladéktalanul kijelöl egy területet […]

(2)      A körülhatárolt terület egy fertőzött területből és egy pufferzónából áll.

A fertőzött terület magában foglal minden olyan növényt, amelyekről kimutatták, hogy a meghatározott szervezettel fertőzöttek, a meghatározott szervezet általi lehetséges fertőzés tüneteit mutató összes növényt, valamint minden olyan egyéb növényt, amelyek a fertőzött növények közvetlen közelében találhatók, azokkal megegyező termesztési forrásból – ha az ismeretes – vagy fertőzött növényekből származnak, és ezért valószínű, hogy a meghatározott szervezettel fertőzöttek.

Ami a meghatározott szervezet Lecce megyében való jelenlétét illeti, a fertőzött körzet legalább az egész megyére kiterjed.

A pufferzóna legalább 10 km szélességű a fertőzött terület körül.

A zónák pontos határai megalapozott tudományos elveken, a meghatározott szervezet és vektorai biológiai jellemzőin, a fertőzöttség mértékén, a vektorok jelenlétén és a meghatározott növényeknek az érintett területen való konkrét megoszlásán alapulnak.

(3)      Amennyiben a meghatározott szervezet jelenlétének tényét a pufferzónában is megerősítik, a fertőzött terület és a pufferzóna körülhatárolását ennek megfelelően azonnal felül kell vizsgálni és meg kell változtatni.

(4)      A tagállamok által a 2014/917/EU bizottsági végrehajtási határozatnak[(22)] megfelelően tett bejelentések alapján a Bizottság létrehozza és naprakészen tartja a körülhatárolt területek jegyzékét, és megküldi azt a tagállamoknak.

(5)      Amennyiben a meghatározott szervezetet egy körülhatárolt területen a 3. cikkben említett felmérések és a 6. cikk (7) bekezdésében említett nyomon követés alapján öt évig nem mutatják ki, a körülhatárolás megszüntethető. Ilyen esetekben az érintett tagállam értesíti a Bizottságot és a többi tagállamot.

[...]”

37.      A 2015/789 végrehajtási határozat „Felszámolási intézkedések” címet viselő 6. cikke értelmében:

„(1)      Az a tagállam, amely a 4. cikkben említett körülhatárolt területet alakított ki, a szóban forgó területen meghozza a (2)–(11) bekezdésben meghatározott intézkedéseket.

(2)      Az érintett tagállam az azon növények 100 m‑es körzetén belül, amelyeket megvizsgáltak, és amelyekről megállapították, hogy a meghatározott szervezet által fertőzöttek, azonnal eltávolítja a következőket:

a)      a gazdanövényeket, azok egészségi állapotától függetlenül;

b)      azon növényeket, amelyekről köztudott, hogy a meghatározott szervezettel fertőzöttek;

c)      azon növényeket, amelyek a szóban forgó szervezet általi lehetséges fertőzés tüneteit mutatják, vagy feltételezhetően fertőzöttek a szóban forgó szervezet által.

(3)      Az érintett tagállam mintát vesz minden egyes fertőzött növény 100 m‑es körzetén belül található meghatározott növényekből, és megvizsgálja azokat az ISPM 31 számú, a növény‑egészségügyi intézkedésekre vonatkozó nemzetközi szabvány szerint […].

(4)      Az érintett tagállam a (2) bekezdésben említett növények eltávolítása előtt megfelelő növény‑egészségügyi kezeléseket végez a meghatározott szervezet vektorai ellen, azokon a növényeken, amelyek e vektorok gazdanövényei lehetnek. A szóban forgó kezelések adott esetben a növények eltávolítását is jelenthetik.

(5)      Az érintett tagállam helyben vagy a fertőzött területen belül erre a célra kijelölt közeli helyszínen oly módon semmisíti meg a (2) bekezdésben említett növényeket és növényrészeket, hogy a meghatározott szervezet biztosan ne terjedhessen tovább.

[...]

(9)      Az érintett tagállam szükség esetén intézkedéseket hoz bármely olyan sajátosság vagy komplikáció kezelésére, amelyről észszerűen feltételezhető, hogy megakadályozza, gátolja vagy késlelteti a felszámolást, különös tekintettel az összes fertőzött vagy fertőzésgyanús növény megközelítésére és megfelelő megsemmisítésére vonatkozó intézkedésekre, függetlenül a növények előfordulási helyétől és attól, hogy köz‑ vagy magántulajdonban vannak‑e, illetve az értük felelős személytől vagy szervtől.

(10)      Az érintett tagállam az ISPM 14. számú szabványban foglalt elveknek megfelelő, integrált megközelítést alkalmazva meghoz minden olyan egyéb intézkedést, amely az ISPM 9. számú szabványnak megfelelően hozzájárulhat a meghatározott szervezet felszámolásához.

[...]”

38.      A 2015/789 végrehajtási határozat „Visszaszorítási intézkedések” című 7. cikke a következőképpen rendelkezik:

„(1)      A 6. cikktől eltérve az érintett tagállam felelős hivatalos szerve kizárólag Lecce megyében dönthet úgy, hogy a (2)–(6) bekezdésben meghatározott visszaszorítási intézkedéseket alkalmaz […]

(2)      Az érintett tagállam haladéktalanul eltávolít legalább minden olyan növényt, amelyekről megállapították, hogy a meghatározott szervezet által fertőzöttek, amennyiben azok a következő helyek valamelyikén találhatók:

a)      a 9. cikk (2) bekezdésében említett helyszínek közelében;

b)      a meghatározott kulturális, társadalmi vagy tudományos értékkel rendelkező növények termőhelyének közelében;

c)      az visszaszorítási területnek az Unió területe fennmaradó részével közös határától számított 20 km‑es távolságon belül.

Minden szükséges óvintézkedést megtesznek annak elkerülése érdekében, hogy az eltávolítás alatt és után elterjedjen a meghatározott szervezet.

(3)      Az érintett tagállam a (2) bekezdésben említett azon növények 100 m‑es körzetén belül, amelyekről megállapították, hogy a meghatározott szervezet által fertőzöttek, az ISPM 31 számú, a növény‑egészségügyi intézkedésekre vonatkozó nemzetközi szabvány szerint mintát vesz a gazdanövényekből, és laboratóriumi módszerrel megvizsgálja azokat. A vizsgálatot rendszeres időközönként, de legalább évente kétszer végzik el.

(4)      Az érintett tagállam a (2) bekezdésben említett növények eltávolítása előtt megfelelő növény‑egészségügyi kezeléseket alkalmaz a meghatározott szervezet vektorai és azon növények ellen, amelyek e vektorok gazdanövényei lehetnek. A szóban forgó kezelések adott esetben a növények eltávolítását is jelenthetik.

(5)      Az érintett tagállam helyben vagy az visszaszorítási területen belül erre a célra kijelölt közeli helyszínen oly módon semmisíti meg a (2) bekezdésben említett növényeket és növényrészeket, hogy a meghatározott szervezet biztosan ne terjedhessen tovább.

(6)      Az érintett tagállam megfelelő mezőgazdasági gyakorlatot alkalmaz a meghatározott szervezet és vektorainak kezelésére.”

39.      A 2015/789 végrehajtási határozat 8. cikke Olaszországban legalább 30 km szélességű megfigyelési területet kialakítását írja elő.

III – Értékelés

A –    A kérdések elfogadhatóságáról

40.      Hat kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság arra kíván választ kapni, hogy a 2015/789 végrehajtási határozat különböző indokok miatt sérti‑e az EUMSZ 296. cikk második bekezdését, a Charta 41. cikkét, a 2000/29 irányelv 11. cikkének (3) bekezdését, 13c. cikkének (7) bekezdését, valamint 16. cikkének (1)–(3) és (5) bekezdését, továbbá a szükségesség és arányosság elvét.

41.      Mivel a 2015/789 végrehajtási határozat érvényességét az alapeljárás felperesei egyidejűleg a nemzeti bíróság előtt többek között a közvetlenül e végrehajtási határozat alapján, lényegében szövegének átvételével meghozott 2015. június 19‑i rendelettel szembeni keresetükben is vitatják, ebben a különleges helyzetben előzetesen ellenőrizni kell az előterjesztett kérdések elfogadhatóságát.

42.      Az állandó ítélkezési gyakorlatból kitűnik, hogy a Bíróság attól a feltételtől teszi függővé azt, hogy valamely fél élhet‑e érvénytelenségi kifogással egy uniós jogi aktussal szemben, hogy ez a fél az EUMSZ 263. cikk értelmében nem volt jogosult közvetlenül az uniós bíróságtól kérni annak megsemmisítését.(23)

43.      Mindazonáltal, mivel ez a megoldás valamely uniós aktus jogereje megkerülésének kockázatán alapul, az csak olyan fél tekintetében alkalmazható, aki valamely uniós aktus jogellenes jellegére hivatkozik a nemzeti bíróság előtt, noha ezen aktus megsemmisítése iránt minden kétséget kizáróan keresetet nyújthatott volna be, de ezt az előírt határidőn belül elmulasztotta megtenni.(24) Az a fél tehát, akinek nyilvánvalóan nem volt lehetősége közvetlenül keresetet indítani a határozat megsemmisítése érdekében, megőrzi azt a lehetőséget, hogy annak jogszerűségét közvetett módon vitassa.

44.      Az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdése alapján „[b]ármely természetes vagy jogi személy az első és második bekezdésben említett feltételek mellett eljárást indíthat a neki címzett vagy az őt közvetlenül és személyében érintő jogi aktusok ellen, továbbá az őt közvetlenül érintő olyan rendeleti jellegű jogi aktusok ellen, amelyek nem vonnak maguk után végrehajtási intézkedéseket”.

45.      Mivel a jelen ügyben nem vitatott, hogy az alapeljárás felperesei nem címzettjei a 2015/789 végrehajtási határozatnak, annak ugyanis a tagállamok a címzettjei, meg kell vizsgálni, hogy az őket az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdése értelmében közvetlenül és személyükben érinti‑e, vagy hogy ezt a végrehajtási határozatot e rendelkezés értelmében lehet‑e olyan rendeleti jellegű jogi aktusnak tekinteni, amely nem von maga után végrehajtási intézkedéseket, és amely közvetlenül érinti az alapeljárás felpereseit, hozzátéve, hogy a jogi aktus rendeleti jellege fennállásának vagy fennállása hiányának vizsgálatát álláspontom szerint az esetleges közvetlen és személyükben való érintettség vizsgálatát megelőzően kell elvégezni.

46.      Először is úgy tűnik, hogy a 2015/789 végrehajtási határozat végrehajtási intézkedéseket tartalmazó rendeleti jellegű jogalkotási aktus.

47.      E tekintetben először is meg kell jegyezni, hogy az EMSZ 263. cikk negyedik bekezdésében előírt „rendeleti jellegű aktusok” fogalma a jogalkotási aktusok kivételével magában foglalja az általános hatályú jogi aktusokat.(25)

48.      Bár a „határozat” fogalmát általában olyan egyedi hatályú aktusként határozzák meg, amely csak annak címzettjeit kötelezi,(26) mindazonáltal normatív jellegű is lehet, ha nem korlátozott számú címzettre, hanem személyek egy általánosan és absztrakt módon meghatározott csoportjára alkalmazandó.(27) Ráadásul a Lisszaboni Szerződés hatálybalépése óta a határozatok normatív jellegének lehetősége annál is inkább elfogadható, mivel az EUMSZ 288. cikk kifejezetten úgy rendelkezik, hogy valamely jogi aktus minősülhet határozatnak akkor is, ha nem jelöli meg címzettjét.

49.      A „rendeleti jellegű határozat” fogalma tehát nem jogi oximoron, ezenfelül egy, a Tanács vagy a Bizottság által kibocsátott jogi aktus jogi természetének értékelése során nem kizárólag annak hivatalos megnevezését, hanem elsősorban annak tárgyát és tartalmát kell figyelembe venni.(28) Ezért a 2015/789 végrehajtási határozat minősítésének érdekében azt is vizsgálni kell, hogy az általános hatállyal bír‑e.

50.      A Bíróság ítélkezési gyakorlata értelmében valamely aktus akkor általános hatályú, ha objektíven meghatározott helyzetekre alkalmazandó, és általánosan és absztrakt módon meghatározható személycsoporttal szemben fejt ki joghatást.(29)

51.      A szintén állandó ítélkezési gyakorlat értelmében valamely jogi aktus nem veszíti el általános hatályát és ezáltal normatív jellegét azért, mert egy meghatározott pillanatban a hatálya alá tartozó jogalanyok száma, sőt kiléte is többé‑kevésbé pontosan meghatározható, amennyiben nem vitatott, hogy az alkalmazás azon objektív jogi vagy ténybeli helyzet alapján történik, amelyet a jogi aktusban annak célkitűzésével összefüggésben meghatároztak.(30)

52.      A jelen ügyben meg kell állapítani egyrészt, hogy a 2015/789 végrehajtási határozatot nem jogalkotási eljárásban fogadták el, másrészt, hogy az e végrehajtási határozatban megállapított kötelezettségeket általános és absztrakt módon fogalmazták meg, továbbá hogy azok címzettje valamennyi tagállam, amint azt az említett végrehajtási határozat 21. cikke kifejezetten előírja. Azon körülmény ellenére, hogy az Olasz Köztársaság erősebben érintett, mint más tagállamok, valamint hogy a 2015/789 végrehajtási határozat 7. cikke csak egy meghatározott földrajzi területet, azaz Lecce tartományt érinti, ez a végrehajtási határozat nem korlátozott számú, meghatározott vagy azonosítható címzetteknek szól, hanem absztrakt módon alkalmazandó a baktérium jelenlétének függvényében objektív módon körülhatárolt földrajzi területekre.(31) Az említett végrehajtási határozat továbbá a személyek általános és absztrakt módon meghatározott csoportjai tekintetében valamennyi tagállamban azonnali joghatásokat vált ki.

53.      Rá kell mutatni továbbá, hogy a 2015/789 végrehajtási határozat végrehajtási intézkedéseket tartalmaz.

54.      Annak értékelése érdekében, hogy valamely rendeleti jellegű jogi aktus tartalmaz–e végrehajtási intézkedéseket, az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdése utolsó mondatrésze alapján a jogorvoslati jogára hivatkozó személy helyzetét kell figyelembe venni,(32) valamint kizárólag a kereset tárgyára kell utalni.(33)

55.      Ezen értékelés keretében továbbá irreleváns, hogy az említett intézkedések mechanikus jellegűek‑e, vagy sem.(34)

56.      A jelen ügyben annak meghatározása céljából, hogy a 2015/789 végrehajtási határozat tartalmaz‑e végrehajtási intézkedéseket, azt kell vizsgálni, hogy maga ez a végrehajtási határozat meghatározza‑e a baktériummal szembeni védekezéshez szükséges megelőzési intézkedéseket, vagy e célból a nemzeti hatóságok határozata szükséges.

57.      Elegendő megállapítani, hogy a 2015/789 végrehajtási határozat olyan intézkedések elfogadására kötelezi a tagállamokat, amelyek keretében különösen azok területén – az e határozat 4. cikkének rendelkezéseivel összhangban – fertőzött területeket és pufferzónákat alakítanak ki, valamint felszámolják, továbbá kizárólag Lecce tartományban esetlegesen visszaszorítják a fertőzött növényeket és gazdanövényeket. Ezt a végrehajtási határozatot tehát nemzeti intézkedések révén kell végrehajtani, amelyekkel szemben azok címzettjei keresetet indíthatnak.

58.      Másodszor meg kell állapítani, hogy az alapeljárás felpereseit személyükben nem érinti a 2015/789 végrehajtási határozat.

59.      A személyükben érintettség hiánya álláspontom szerint szükségszerűen következik abból a megállapításból, hogy ez a határozat nem csak formálisan, de tartalmát tekintve is rendeleti jellegű, mivel az e jogi aktus normatív jellege lehetőségének meghatározására alkalmazott kritérium – ami annak absztrakt dimenziójára és az általa szabályozott helyzetek objektivitására vonatkozik – véleményem szerint kizárja, hogy az említett jogi aktus a kizárólag rájuk jellemző minőségük miatt vagy egy bármely más személlyel szemben őket meghatározó helyzet alapján érinthesse az alapeljárás felpereseit, ekként pedig őket címzetthez hasonlóan határozza meg.

60.      Mivel az uniós jogi aktus általi közvetlen és személyükben érintettség feltételei kumulatívak, a jelen esetben nem kell vizsgálni, hogy az alapeljárás felpereseit a 2015/789 végrehajtási határozat közvetlenül érinti‑e.

61.      A fenti következtetések összességére tekintettel úgy tűnik, hogy az alapeljárás felpereseinek a 2015/789 végrehajtási határozattal szemben benyújtott megsemmisítés iránti keresete nem lett volna elfogadható. Ebből arra kell következtetni, hogy jogosultak a kérdést előterjesztő bíróság előtt e végrehajtási határozat érvényességét vitatni, következésképpen pedig az előterjesztett kérdések elfogadhatók.

B –    A 2015/789 végrehajtási határozat érvényességéről

1.      Az első és a harmadik kérdésről

62.      Együttesen vizsgálandó első és harmadik kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra kíván választ kapni egyrészt, hogy a 2015/789 végrehajtási határozat 6. cikkének (2) és (4) bekezdése érvénytelen‑e, amennyiben sérti a 2000/29 irányelv 13. cikkének (3) bekezdését, 13c. cikkének (7) bekezdését, valamint 16. cikkének (1)–(3) és (5) bekezdését, mivel azok előírják, hogy függetlenül azok egészségi állapotától, azonnal el kell távolítani a gazdanövényeket a fertőzött növények 100 m‑es körzetén belül, továbbá egyidejűleg arra kötelezi az érintett tagállamot, hogy a növények eltávolítása előtt végezzen megfelelő növényegészségügyi kezeléseket a meghatározott szervezet vektorai ellen azokon a növényeken, amelyek e vektorok gazdanövényei lehetnek, azzal, hogy az említett kezelések adott esetben a növények eltávolítását is magukban foglalhatják, másrészt pedig, hogy amennyiben ezt a rendelkezést úgy kell értelmezni, hogy a (2) bekezdésben előírt felszámolási intézkedés a (3) és (4) bekezdésben előírt intézkedések megelőzési célú alkalmazása előtt, és attól függetlenül elrendelhető, az említett rendelkezés érvénytelen‑e a 2000/29 irányelv 16. cikkének (1)–(3), valamint (5) bekezdésére, az arányosság, a logika és az eljárási szabályok tiszteletben tartásának elvére tekintettel.

63.      Az előzetes döntéshozatalra utaló határozat (C‑79/16) indokolásából, valamint az előterjesztett kérdések megfogalmazásából kitűnik, hogy a kérdést előterjesztő bíróság a 2015/789 végrehajtási határozatnak a fertőzött növények és a gazdanövények „azonnali” eltávolítását előíró 6. cikkének (2) bekezdésében, valamint a mintavételt és a baktérium vektorai ellen megfelelő előzetes növényegészségügyi kezelések alkalmazását előíró 6. cikkének (3) és (4) bekezdésében szereplő rendelkezések közötti kapcsolatra kérdez rá.

64.      Konkrétabban arra kíván választ kapni, hogy a felszámolási intézkedések elrendelhetőek‑e a növényegészségügyi kezelések előzetes elvégzése nélkül, és hogy a rendelkezések e két csoportja nem hordoz‑e az érvényességüket érintő belső ellentmondást.

65.      Nem látok a szóban forgó rendelkezések értelmezésével kapcsolatos semmiféle bizonytalanságot, és nem látok azok alkalmazhatatlanságát előidéző ellentmondást sem.

66.      A 2015/789 végrehajtási határozat 6. cikkének (2), (3), illetve (4) bekezdése előírja, hogy az érintett tagállam „azonnal eltávolítja” a gazdanövényeket, a fertőzött növényeket, valamint a lehetséges fertőzés tüneteit mutató vagy feltételezhetően fertőzött növényeket, „mintát vesz minden egyes fertőzött növény 100 m‑es körzetén belül található meghatározott növényekből, és megvizsgálja azokat”, továbbá az „említett növények eltávolítása előtt megfelelő növényegészségügyi kezeléseket végez a [Xylella fastidiosa] szervezet vektorai ellen, azokon a növényeken, amelyek e vektorok gazdanövényei lehetnek”, azzal, hogy a szóban forgó kezelések adott esetben „a növények eltávolítását” is magukban foglalhatják.

67.      E rendelkezések tanulmányozása megmutatja, hogy az érintett tagállam a gazdanövények és a fertőzött növények eltávolítását megelőzően köteles a betegség vektorai, azaz a növények fás részének nedveiből táplálkozó, szívogató életmódú rovarok elleni növényegészségügyi kezelést alkalmazni, megsemmisítve ezeket a rovarokat vagy eltávolítva azokat a növényeket, amelyek azoknak gazdanövényei lehetnek. Ez az előzetes növényegészségügyi kezelés az EFSA 2014. december 30‑án elfogadott szakvéleményében(35) javasolt, a felszámolással kapcsolatos eljárások logikáját követi, amely szakvélemény megemlíti, hogy bár a körülhatárolt területeken az első megteendő intézkedés a fertőzött növények lehető leggyorsabb eltávolítása, előzetesen rovarölő kezelést kell alkalmazni, mivel a vektorrovarok a fertőzött növényekről más növényekre is átkerülhetnek.(36)

68.      A 2015/789 végrehajtási határozat 6. cikkének (3) bekezdése értelmében az érintett tagállam továbbá – időbeli sorrend nélkül – köteles mintákat venni valamennyi meghatározott növényből és megvizsgálni azokat, jelezve, hogy a növények e csoportja tágabb, mint a gazdanövényeké, mivel az a baktérium európai és nem európai izolátumaira fogékony minden növényt magában foglal.

69.      A baktérium vektoraival szembeni védekezést célzó növényegészségügyi kezelések előzetes alkalmazása – amely a lehetséges gazdanövények eltávolítását is magában foglalhatja –, valamint a mintavétel és valamennyi meghatározott növényen elvégzett vizsgálatok nem rejtenek magukban semmilyen ellentmondást a gazdanövények és fertőzött növények, a feltételezhetően fertőzött vagy a fertőzés tüneteit mutató növények eltávolításával. A 2015/789 végrehajtási határozat 6. cikkének (2)–(4) bekezdésében előírt intézkedések végső soron más jellegűek és eltérő hatályúak, ami pedig a 6. cikk (2) és (4) bekezdésében előírt intézkedéseket illeti, azok egymást követően alkalmazandóak. Azok tehát egyáltalán nem állnak összeegyeztethetetlenek egymással.

70.      A fenti megállapításokból következik egyrészt, hogy a 2015/789 végrehajtási határozat 6. cikkét úgy kell értelmezni, hogy annak (2) bekezdésében előírt, a növények eltávolítására vonatkozó intézkedést az érintett tagállamnak a (4) bekezdésben előírt növényegészségügyi kezelések végrehajtását követően kell alkalmaznia, másrészt, hogy az első és a harmadik kérdés vizsgálata nem tárt fel olyan elemet, amely érintené a 2015/789 végrehajtási határozat 6. cikke (2)–(4) bekezdésének érvényességét.

2.      Az ötödik kérdésről

71.      Ötödik kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra kíván választ kapni, hogy a 2015/789 végrehajtási határozat 6. cikkének (2) bekezdése érvénytelen‑e, amennyiben a gazdanövényeknek – a fertőzött növények 100 méteres körzetében az előbbiek egészségi állapotától függetlenül történő – azonnali eltávolítására irányuló intézkedés nem felel meg az indokolási kötelezettségnek.

72.      A Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (laziói regionális közigazgatási bíróság) álláspontja szerint a 2015/789 végrehajtási határozat indokolása hiányos, mivel nem tartalmaz semmilyen utalást arra, hogy a Bizottságnak ellenőrizte a tagállamokkal szemben előírt intézkedések arányosságát.

73.      Emlékeztetni kell arra, hogy noha az EUMSZ 296. cikkben előírt indokolásnak a szóban forgó jogi aktus jellegéhez kell igazodnia, és világosan és egyértelműen ki kell fejteni a vitatott jogi aktust kibocsátó uniós hatóság érvelését, hogy az érdekeltek megismerhessék a meghozott intézkedés indokait, és a hatáskörrel rendelkező bíróság felülvizsgálatot gyakorolhasson, az nem szükséges, hogy az indokolás valamennyi releváns jog‑ és ténykérdésre kitérjen.(37)

74.      Ezen túlmenően az indokolási kötelezettség tiszteletben tartását nemcsak a megtámadott jogi aktus szövege alapján, hanem összefüggéseire és az ügy körülményeire, valamint az érintett területre irányadó jogi normák összességére tekintettel kell értékelni. Amikor általánosan alkalmazandó jogi aktusról van szó, az indokolás szorítkozhat egyfelől az aktus elfogadásához vezető általános helyzet, másfelől az általa elérni kívánt általános célok megjelölésére. Ha valamely általános hatályú jogi aktusból kitűnik az intézmény által követett cél lényege, túlzás lenne külön indokolást megkövetelni az alkalmazott különböző technikai megoldásokra.(38)

75.      A jelen ügyben a 2015/789 végrehajtási határozat (1)–(3) preambulumbekezdése alapján megérthető, hogy az elfogadott felszámolási intézkedéseket miért terjesztették ki a fertőzött növények 100 méteres körzetében levő valamennyi gazdanövényre. Ezek az intézkedések ugyanis megfelelnek az annak (1)–(3) preambulumbekezdésében kifejtett, a felszámolási intézkedéseknek az új fertőzések következtében történő megerősítésére, valamint a Xylella fastidiosa Unió többi részében való elterjedésének elkerülésére irányuló általános céljának, és figyelembe veszi az EFSA által 2014. december 30‑án és 2015. március 20‑án elfogadott két új tudományos szakvéleményét, amelyek kiterjesztették a baktériumra fogékony növényfajok felsorolását, azzal, hogy „az arányosság biztosítása érdekében” bizonyos intézkedéseket kizárólag a gazdanövényekre korlátoztak.

76.      E megfontolásokból következik, hogy a 2015/789 végrehajtási határozat megfelel az EUMSZ 296. cikkben előírt indokolási kötelezettségnek.

3.      A második kérdésről

77.      Második kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra kíván választ kapni, hogy a 2015/789 végrehajtási határozat 6. cikkének (2) bekezdése érvénytelen‑e, amennyiben az sérti a 2000/29 irányelv 16. cikkének (1) bekezdését azzal, hogy azok egészségi állapotától függetlenül előírja a gazdanövények azonnali eltávolítását a fertőzött növények 100 méteres körzetében.

78.      A kérdést előterjesztő bíróság a 2000/29 irányelv (11) és (37) preambulumbekezdésének, 1. cikke (2) bekezdésének, 11. cikke (3) bekezdésének, 16. cikke (1) és (5) bekezdésének, 22. cikkének, 23. cikke (2) bekezdésének, valamint IV. melléklete A. része I. szakasza 17., 20., 23.1 és 37. pontjának vizsgálatát követően úgy véli, hogy az irányelv még valamely elismert és osztályozott kórokozó szervezet lehetséges elterjedésének elkerülése érdekében megelőzési céllal sem ír elő az egészséges növények felszámolását lehetővé tevő rendelkezéseket, hanem ellenkezőleg, teljes egészében a még nem fertőzött szervezetek védelmét célozza. Az ezen irányelvvel létrehozott rendszer szerint csak azokat a növényeket lehet megsemmisíteni vagy eltávolítani, amelyek vizsgálatukat követően fertőzöttnek bizonyultak, vagy legalább objektív és észlelhető tüneteket mutattak, amelyek alapján önkényességet kizáróan feltételezhető, hogy fertőzöttek. Márpedig a 2015/789 végrehajtási határozat a fertőzöttség tüneteit nem mutató növények eltávolítását írja elő.

79.      Írásbeli észrevételeikben, valamint a tárgyaláson az alapeljárás felperesei ugyanebben az értelemben előadták, hogy a felszámolás fogalma nem szinonim a kivágáséval, valamint hogy a 2000/29 irányelv 16. cikkében előírt felszámolás kizárólag a károsító szervezetekre vonatkozik, így csak a fertőzött növényeket lehet kivágni.

80.      Mivel a 2015/789 végrehajtási határozatot kizárólag a 2000/29 irányelv, különösen 16. cikke (3) bekezdésének negyedik mondata alapján fogadták el, a kérdést előterjesztő bíróság által feltett kérdés ahhoz a kérdéshez vezet, hogy ez az irányelv felhatalmazza‑e a Bizottságot arra, hogy a tagállamokat egészséges növények felszámolására irányuló intézkedések elfogadására kötelezze, vagy épp ellenkezőleg, ilyen intézkedések elfogadásával ez az intézmény túllépte az említett irányelv által az abban foglalt szabályok végrehajtásának érdekében rá ruházott hatáskört?

81.      Ez a kérdés tehát nem az uniós jogalkotónak az EK 202. cikk harmadik francia bekezdése értelmében a Bizottságra végrehajtási hatáskört ruházó döntésének jogszerűségére vonatkozik, hanem a végrehajtási aktus. azaz a – 2000/29 irányelv 16. cikkének (3) bekezdésén alapuló – 2015/789 végrehajtási határozat jogszerűségére, amennyiben ez az intézmény túllépte végrehajtási hatáskörét.

82.      A Lisszaboni Szerződés hatálybalépése előtt az EK 202. cikk harmadik francia bekezdésében szereplő „végrehajtási hatáskör” az uniós jogalkotási aktusoknak vagy azok egyes rendelkezéseinek uniós szinten történő végrehajtására vonatkozó hatáskört foglalta magában, valamint – bizonyos körülmények között – a jogalkotási aktusok nem alapvető rendelkezéseit kiegészítő vagy módosító jogi aktusok elfogadására vonatkozó hatáskört.

83.      A Lisszaboni Szerződés már különbséget tett a végrehajtási és az átruházott hatáskörök között. Ha a jogalkotó az EUMSZ 291. cikk (2) bekezdése szerinti végrehajtási jogkört ruház a Bizottságra, ez utóbbinak pontosítania kell valamely jogalkotási aktus tartalmát annak biztosítása érdekében, hogy azt az összes tagállamban egységes feltételek szerint hajtsák végre. Ha az EUMSZ 290. cikk (1) bekezdése értelmében kap felhatalmazást a Bizottság, olyan általános hatályú nem jogalkotási aktusokat fogadhat el, amelyek a jogalkotási aktusok egyes nem alapvető rendelkezéseit kiegészítik, illetve módosítják.

84.      Világosnak tűnik számomra, hogy a 2000/29 irányelv 16. cikkének (3) bekezdésével az e cikk (1) és (2) bekezdésében említett esetekben „szükséges intézkedések” megállapítása érdekében a Bizottságra ruházott hatáskör ezen új megkülönböztetés értelmében végrehajtási hatáskörnek minősül. Meg kell állapítani egyébiránt, hogy az EUMSZ 291. cikk (4) bekezdésének előírásaival összhangban a jogi aktust „végrehajtási” határozatnak minősítették.

85.      Az EUMSZ 290. cikk (1) bekezdésének és az EUMSZ 291. cikk (2) bekezdésének egymással összefüggő értelmezéséből kitűnik, hogy a Bizottság végrehajtási jogkörének gyakorlása során nem módosíthatja vagy egészítheti ki a jogalkotási aktust, még nem alapvető rendelkezései tekintetében sem.(39)

86.      Az állandó ítélkezési gyakorlatból továbbá kitűnik, hogy a Bizottság végrehajtási hatáskörét jelentős mérlegelési mozgástér jellemzi, amelynek keretében ez az intézmény a nyilvánvaló értékelési hiba és a hatáskörrel való visszaélés felülvizsgálata mellett szabadon határozhatja meg, hogy az alapszabályozás által elérni kívánt célokra tekintettel mi szükséges és mi megfelelő. A Bíróság által mind a Lisszaboni Szerződés hatálybalépése előtt, mind utána rendszeresen alkalmazott fordulat szerint „végrehajtási jogkörén belül, amelynek a korlátait többek között a szóban forgó jogalkotási aktus alapvető általános célkitűzései alapján kell mérlegelni, a Bizottság jogosult az említett aktus végrehajtásához szükséges vagy hasznos végrehajtási intézkedések elfogadására, feltéve hogy azok nem ellentétesek azzal”(40).

87.      Rá kell mutatni ezenfelül, hogy a Bizottságnak a végrehajtási hatáskörét a jelen esetben a növényegészségügyi kockázat elleni védekezés céljából meghozandó intézkedések értékelésének különleges területén kellett gyakorolnia. Márpedig a szintén állandó ítélkezési gyakorlat értelmében olyan terület esetében, ahol az uniós jogalkotónak összetett jellegű értékeléseket kell gyorsan fejlődő technikai és tudományos tényezők alapján lefolytatnia, a Bíróságnak az e hatásköre gyakorlására vonatkozó felülvizsgálata szükségképpen korlátozott. Annak arra kell korlátozódnia, hogy ennek a mérlegelési jogkörnek a gyakorlása nem volt‑e nyilvánvalóan hibás, vagy nem követtek‑e el hatáskörrel való visszaélést, illetve hogy az uniós jogalkotó nem lépte‑e nyilvánvalóan túl a mérlegelési jogkörének kereteit.(41) A Bíróság ebből azt a következtetést vonta le, hogy az ilyen típusú területen hozott intézkedésnek az intézmény által elérni kívánt célra nyilvánvalóan alkalmatlan jellege lehet csak hatással az ilyen intézkedés jogszerűségére.(42)

88.      E mérlegelési mozgástér és az abból következően korlátozott bírósági felülvizsgálat figyelembevételével fogom a 2015/789 végrehajtási határozat jogszerűségét a Bizottságra ruházott hatáskörre tekintettel megvizsgálni.

89.      A 2000/29 irányelv (4)–(6) preambulumbekezdéséből és 1. cikkéből kitűnik, hogy annak elsődleges célja a károsító szervezeteknek a harmadik országokból behozott termékekben az Unióba történő behurcolása elleni magas szintű növény‑egészségügyi védelem biztosítása.(43)

90.      A harmadik országokból származó növények behozatalával és a növényeknek az Unión belüli szállításával kapcsolatos szabályokon túl különböző intézkedések célozzák az Unió területére már bekerült károsító szervezetek jelenléte és elterjedése elleni védekezést. Ezen irányelv 16. cikkének (1) bekezdése ennek megfelelően többek között előírja, hogy minden tagállam köteles azonnal értesíteni a Bizottságot és a többi tagállamot arról, ha területén a Xylella fastidiosa baktériumhoz hasonló olyan károsító szervezetek bármelyike jelen van, amely szerepel az említett irányelv I. melléklet A. részének I. szakaszában.

91.      Ezen értesítést követően a 2000/29 irányelv a tagállamokat és a Bizottságot együttesen kötelezi a szükséges intézkedések megtételére. A tagállamokat ezen irányelv 16. cikkének (1) bekezdése kötelezi a károsító szervezetek felszámolása vagy azok elterjedésének megakadályozása céljából szükséges intézkedések elfogadására, míg az említett irányelv 16. cikkének (3) bekezdése a Bizottságra ruházza a valamennyi „szükséges intézkedés” megállapítására irányuló hatáskört, ezt kifejezetten kiterjesztve a tagállamok által hozott határozatok hatályon kívül helyezésére vagy módosítására való jogot, ami egyúttal kötelezettséget is jelent.

92.      A 2000/29 irányelv 16. cikke (3) bekezdését általánosan fogalmazták meg, amiből nem lehet a meghozható intézkedések hatályának a csak a már fertőzött növényeket érintő intézkedésekre való esetleges korlátozására következtetni. Ellenkezőleg: ez a rendelkezés különbségtétel nélkül felhatalmaz minden, a károsító szervezetek felszámolásához vagy elterjedésük megakadályozásához szükséges valamennyi intézkedésre, így ha az ilyen szervezetek felszámolása vagy elterjedésük megakadályozása nem csak a fertőzött növények, hanem az azok közelében található egészséges növények megsemmisítését is feltételezi, ez az intézkedés is a Bizottságra ruházott hatáskörbe tartozik.

93.      Az alapeljárás felperesei által javasolt szűkítő megközelítést a 2000/29 irányelv 16. cikkének (3) bekezdésében tehát semmi sem támasztja alá. Azt nem erősíti meg ezen irányelv 11. cikkének (3) bekezdése és 13c. cikkének (7) bekezdése sem, amelyek a Bizottság végrehajtási hatásköre terjedelmének értékelése szempontjából nem relevánsak, mivel az kizárólag az említett irányelv 16. cikkének (3) bekezdésén alapul. Mindenesetre e két rendelkezés szövegéből nem tűnik ki az, hogy azok bármiféle korlátozást tartalmaznának a felszámolási intézkedésekkel esetlegesen érintett növények tekintetében.

94.      Ebből következően a Bizottság a 2015/789 végrehajtási határozat elfogadásával nem lépte túl a 2000/29 irányelv által a károsító szervezetek felszámolása vagy elterjedésük megakadályozása céljából rá ruházott hatáskört.

4.      A negyedik kérdésről

95.      Negyedik kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra kíván választ kapni, hogy érvénytelen‑e a 2015/789 végrehajtási határozat 6. cikkének (2)–(4) bekezdése, amennyiben azok sértik az elővigyázatosság, a szükségesség és az arányosság elvét.

96.      A kérdést előterjesztő bíróság e tekintetben előadott kételyei abból fakadnak, hogy a 2015/789 végrehajtási határozat nemcsak a fertőzött növényekre, hanem a fertőzött növények 100 méteres körzetében található egészséges növényekre vonatkozóan is felszámolási intézkedéseket írt elő, annak ellenére, hogy nincsen tudományos bizonyíték sem a baktérium és az olajfák gyors kiszáradása közötti okozati összefüggés, sem pedig előbbinek a gazdanövények tekintetében patogén jellege vonatkozásában.

97.      Ráadásul nincs olyan objektív tényező, amely alapján meg lehetne állapítani, hogy a pontosan 100 méteres – nem pedig annál kisebb – körzet elegendő lenne az elérni kívánt cél megvalósítására, mivel úgy tűnik, hogy e távolság megállapításának az oka, hogy a baktérium vektorait képező rovarok nem képesek nagyobb távolságban egyik növényről a másikra szállni, pedig az EFSA 2013. november 26‑i szakvéleményében rámutatott, hogy a vektorrovarokat a szél nagy távolságra is el tudja vinni, 2015. január 6‑i szakvéleményében pedig arra, hogy nincs elegendő adat, amely alapján meg lehetni állapítani, hogy a vektorrovarok milyen távolságba képesek elrepülni.

98.      A kérdést előterjesztő bíróság szerint így a 2015/789 végrehajtási határozat nem olyan biztos tudományos adatokon alapul, amelyek alkalmasak lennének a Bizottság döntéseinek alátámasztására, és nem tartalmazza az intézkedés elmaradása lehetséges kockázatainak és következményeinek értékelését sem. Nem fejti ki, hogy az alkalmazott intézkedések miért megfelelőek, és nem értékeli a kevésbé radikális alternatív intézkedések lehetőségét sem.

a)      Előzetes észrevételek

99.      Előzetesen jól kell meghatározni azon ténybeli adatokat, amelyekre tekintettel az alapeljárásban szóban forgó, az adott pillanatban rendelkezésre álló tudományos adatok alapján elfogadott intézkedések jogszerűségét vizsgálni kell.

100. Emlékeztetek arra, hogy főszabály szerint valamely uniós jogi aktus jogszerűségét az ezen aktus meghozatalának időpontjában fennálló ténybeli és jogi adatok függvényében kell elbírálni.(44) Mindazonáltal úgy vélem, hogy a Bíróság közelmúltban hozott egyes ítéleteiben felfedezhető az ítélkezési gyakorlat egy olyan irányzatának csírája, amely azzal árnyalja ezt a főszabályt, hogy bizonyos különleges körülmények között lehetővé teszi későbbi ténybeli adatok figyelembevételét is.

101. A 2015. október 6‑i Schrems ítélet(45) a közelmúltból szolgál különösen idevágó példaként erre, mivel a Bizottság egy olyan határozata érvényességének vizsgálatakor, amely megállapította, hogy egy harmadik ország biztosítja a személyes adatok megfelelő szintű védelmét, a Bíróság úgy vélte, hogy ehhez „azokat a körülményeket is figyelembe kell venni, amelyek e határozat elfogadását követően merültek fel”(46). Ezt a megoldást a megfelelésre vonatkozó határozat sajátos jellege igazolja, amelyet a Bizottságnak a harmadik országban fennálló ténybeli és jogi összefüggésekre tekintettel rendszeresen felül kell vizsgálnia.

102. Ugyanezen logika alapján a Bíróság a 2015. december 23‑i Scotch Whisky Association és társai ítéletében(47) úgy ítélte meg, hogy egy még hatályba nem lépett nemzeti szabályozás jogszerűségének felülvizsgálatakor a nemzeti bíróságnak azon időpontban kell értékelnie e szabályozásnak az uniós joggal való összeegyeztethetőségét, amikor határozatot hoz,(48) figyelembe kell vennie minden általa ismert információt, erre „még inkább szükség van [olyan] helyzetben, amelyben úgy tűnik, hogy tudományos bizonytalanság áll fenn az [e] nemzeti szabályozás által előírt intézkedések tényleges hatására vonatkozóan”(49). A Bíróság ezt a megoldást az 1999. február 9‑i Seymour‑Smith és Perez ítéletében(50) megállapított elvre alapította, amelynek értelmében az uniós jog követelményeit tiszteletben kell tartani „minden releváns időpontban, legyen szó egy intézkedés meghozatalának, végrehajtásának vagy az adott ügyre vonatkozó alkalmazásának időpontjáról”(51).

103. A Bíróság korábban megállapította, hogy ha egy tagállam olyan nemzeti szabályozást fogad el, amely az emberi és az állati egészség védelmére irányuló politika keretei közé illeszkedik, akkor felül kell vizsgálnia e szabályozást, amennyiben úgy tűnik, hogy azok az indokok, amelyek annak elfogadásához vezettek, módosultak, többek között a tudományos kutatásból rendelkezésre álló adatok alakulása folytán.(52)

104. Az elővigyázatosság elvét illetően a Bíróság megállapította, hogy ha új tények módosítják valamely kockázat besorolását, vagy rámutatnak, hogy ezt a kockázatot a fennállóknál kevésbé kényszerítő intézkedésekkel is határok közé lehet szorítani, akkor az uniós intézmények, különösen a kezdeményező hatáskörrel rendelkező Bizottság feladata, hogy ügyeljen a szabályozásnak az új adatokhoz való igazítására.(53)

105. Végül érdekes rámutatni, hogy 2011. szeptember 8‑i Monsanto és társai ítéletében(54) a Bíróság megállapította, hogy mindaddig, amíg e tekintetben uniós szinten nem fogadtak el semmilyen határozatot, a tagállamok által a géntechnológiával módosított élelmiszerekről és takarmányokról szóló, 2003. szeptember 22‑i 1829/2003 rendelet(55) 34. cikke értelmében elfogadott sürgősségi intézkedések ellen a nemzeti bíróságokhoz benyújtott keresetek esetében e bíróságok hatáskörébe tartozik az ilyen intézkedések jogszerűségének különösen az e rendeletben meghatározott tartalmi feltételekre tekintettel történő értékelése, ha azonban egy egyedi esetben született határozat, az ilyen határozatban foglalt ténybeli és jogi megállapítások kötelező érvényűek a nemzeti szinten elfogadott átmeneti intézkedések jogszerűsége értékelésére hatáskörrel rendelkező bíróságokra nézve.(56) Ez az ítélet az uniós jog elsőbbségének és egységességének követelményeivel indokolva abban az esetben is kötelezővé teszi tehát az uniós szinten elfogadott határozatokban foglalt ténybeli és jogi megállapítások figyelembevételét, ha azok későbbiek, mint a nemzeti intézkedések, amelyeknek jogszerűségét vitatják.

106. Olyan megoldást javasolok, amely az ítélkezési gyakorlat hagyományos irányzatának és ennek a későbbi tényezők figyelembevételét támogató irányzatnak a találkozásánál helyezkedik el. E megoldás lényege, hogy a jogi aktus elfogadásánál későbbi új körülmények nem igazolhatják annak visszamenőleges érvénytelenítését, adott esetben azonban akadályát képezhetik annak, hogy az e jogi aktus alapján meghozott intézkedéseket jogszerűen hajtsák végre.

107. Bár álláspontom szerint a Xylella fastidiosához kapcsolódó bármiféle növény‑egészségügyi kockázat fennállását kizáró új tudományos adatok igazolhatnák azt, hogy a 2015/789 végrehajtási határozat és az abból következő nemzeti határozatok ne legyenek többé végrehajthatóak, úgy vélem, hogy a Bizottság által hozott döntések utólagos megerősítése érdekében figyelembe lehet venni az olyan tudományos ismereteket, amelyek – épp ellenkezőleg – biztossá teszik a felszámolási intézkedések elfogadásakor lehetségesként azonosított kockázatot.

108. A fenti megfontolásokra tekintettel a kérdést előterjesztő bíróság által előterjesztett kérdések megválaszolását nem korlátozom a 2015/789 végrehajtási határozat elfogadásának időpontjában ismert tudományos adatokra.

b)      Az elővigyázatosság elvének tiszteletben tartása

109. Az állandó ítélkezési gyakorlatból következik, hogy az uniós jogalkotónak figyelembe kell vennie az elővigyázatosság elvét, amely alapján amennyiben bizonytalanságok állnak fenn a kockázatok fennállása vagy mértéke tekintetében, védelmi intézkedéseket lehet hozni anélkül, hogy meg kellene várni, hogy e kockázatok valósága és súlyossága teljesen bizonyossá váljon.(57)

110. Továbbá, amikor az elvégzett vizsgálatok eredményeinek nem meggyőző jellege miatt nem állapítható meg teljes bizonyossággal az állítólagos kockázat fennállása vagy mértéke, azonban e veszély bekövetkezése esetén a közegészségre gyakorolt tényleges káros hatás valószínűsíthetően fennállna, az elővigyázatosság elve indokolttá teszi korlátozó intézkedések elfogadását.(58)

111. Az elővigyázatosság elve tehát megerősíti az uniós jogalkotó intézkedését a környezetre vagy az emberi, állati vagy növényi egészségre vonatkozó kockázat fennállásával kapcsolatos bizonytalanság esetén, ha ez a bizonytalanság nem az ismeretek teljes hiányából, hanem a tudományos fejlődésből következő pontos bizonyítékokból fakad.

112. Megsértette‑e a Bizottság ezt az elvet, amikor a fertőzött növények 100 méteres körzetében a gazdanövények felszámolására irányuló intézkedéseket írt elő a tagállamok számára?

113. Álláspontom szerint nem.

114. Az alapeljárás felperesei lényegében azt vitatják, hogy egy ilyen súlyú intézkedést el lehet fogadni anélkül, hogy vonatkozó tudományos bizonyos lenne a baktérium és az olajfák kiszáradása közötti okozati kapcsolat.

115. Meg kell állapítani, hogy ez a jogalap az elővigyázatosság elvének pontatlan értelmezésén alapul, amely távolról sem tilt meg minden intézkedést tudományos bizonyosság hiányában, épp ellenkezőleg, jogszerűvé teszi az uniós intézmények fellépését abban az esetben is, ha azok egy helyzetben tudományos bizonytalansággal találják szemben magukat. A klasszikus képlet szerint ez az elv nem a tartózkodás elve, hanem a bizonytalansággal jellemzett helyzetben való fellépés elve.

116. Márpedig, bár a Xylella fastidiosa és az olajfák gyors kiszáradását okozó tünetegyüttes közötti okozati kapcsolat fennállását nem bizonyította be a 2015. január 6‑i szakvélemény, ez a szakvélemény azonban rámutatott a baktérium és a betegség előfordulása közötti jelentős összefüggésre. A baktérium elterjedéséből következő lehetséges kockázatot tehát a tudományos ismeretek akkori állása szerint kellően alátámasztottnak lehetett tekinteni ahhoz, hogy az igazolja az elővigyázatosság elvének alkalmazását.

117. Ráadásul a kockázat az egyszerű lehetőségből bizonyossá vált az EFSA 2016. március 17‑én elfogadott szakvéleménye óta,(59) amely szerint a közelmúltban elvégzett kísérletek eredményei bizonyítják, hogy a Xylella fastidiosa „De Donno” izolátuma váltja ki az olajfák gyors kiszáradását okozó tünetegyüttes tüneteit, vagyis az a betegségért felelős egyik ágens.(60)

118. Annak meghatározása van hátra, hogy a 2015/789 végrehajtási határozatban szereplő intézkedések arányosak‑e.

c)      Az arányosság elvének tiszteletben tartása

119. Annak ellenőrzése céljából, hogy a Bizottság a számára a 2000/29 irányelv 16. cikkének (3) bekezdésében biztosított hatáskör gyakorlásakor tiszteletben tartotta‑e az arányosság elvét, azt kell vizsgálni, hogy a 2015/789 végrehajtási határozatában általa végrehajtott eszközök alkalmasak voltak‑e az elérni kívánt cél megvalósítására, és nem léptek‑e túl azon, ami annak eléréséhez szükséges.

120. Először is az alapeljárásban szóban forgó intézkedésnek az elérni kívánt cél megvalósítására való alkalmasságát illetően az EFSA 2015. január 6‑i szakvéleményében jelezte, hogy a tünetmentes gazdanövények és a tünetmentes vagy enyhe fertőzések a fertőzés korai szakasza vagy a baktériumnak a növényben való heterogén eloszlása miatt észrevétlenek maradhatnak a kizárólag vizuális vizsgálatra alapozott vizsgálatok során, de akár még a laboratóriumi tesztek során is. Abból a megállapításból kiindulva, hogy a betegség az egyik növényről a másikra vektorrovarok által jut át, és hogy a baktériummal való, vektorok általi megfertőződés és a tünetek megjelenése, de még inkább a baktériumnak a növényben való kimutathatósága között lappangási időszak telik el, az EFSA a fertőzöttként azonosított növények felszámolása során alapvetőnek tartotta a közelükben található valamennyi növény megsemmisítését is.

121. A fertőzött növények körüli körzet 100 méterben történő megállapítására vonatkozó döntéssel kapcsolatban rá kell mutatni, hogy az EFSA az emberi beavatkozásból következő megfertőződés szerepével és a szél általi elterjedés mechanizmusaival kapcsolatban fennmaradó bizonytalanság, valamint a baktérium egyetlen természetes útjaként a vektorrovarok repülési távolságával kapcsolatos adatok elégtelenségének jelzése mellett is úgy vélte, hogy ezek a rovarok általában rövid távolságokra, legfeljebb 100 méterre repülnek, még ha a szél valószínűleg nagyobb távolságra is el tudja vinni azokat.

122. Számomra úgy tűnik, hogy az EFSA e kettős megállapítása igazolja a Bizottság azon döntését, amelynek értelmében nemcsak a fertőzött növényeket, hanem azok egészségi állapotától függetlenül a gazdanövényeket is meg kell semmisíteni azon a területen, ahol a betegség elterjedésének valószínűsége egy fertőzött fáról egy egészséges fára a legmagasabb. Még ha értelemszerűen nem is biztos, hogy így végleg és teljesen megállítható a baktérium terjedése, a Bizottság által hozott intézkedés ugyanakkor alkalmasnak tűnik az elterjedés kockázatának hatékony korlátozására.

123. A tárgyaláson az alapeljárás felperesei által előadott, arra a paradoxonra alapított kifogásra válaszul, amely szerint a legkevésbé érintett területeken kellene felszámolási intézkedéseket előírni, megkímélve a leginkább érintett Lecce tartományt, amelyben egyszerűen visszaszorítási intézkedéseket kell tenni, hozzáteszem, hogy ez a látszólagos ellentmondás valójában igazolhatónak tűnik. Amint arra ugyanis a Bizottság a 2015/789 végrehajtási határozat (7) preambulumbekezdésében rámutatott, a baktérium felszámolása Lecce tartományban annak nagyarányú jelenléte miatt már nem tűnik lehetségesnek. Ezenfelül – amint azzal az olasz kormány a tárgyaláson érvelt – erre a különbségtételre Lecce tartomány földrajzi elhelyezkedése is magyarázatként szolgál, amely Olaszország legdélebbi részén helyezkedik el, és északi határán kívül minden irányból víz határolja.

124. Másodszor, ami azt a kérdést illeti, hogy az alapeljárásban szóban forgó intézkedés nem megy‑e túl az elérni kívánt cél megvalósításához szükséges mértéken, meg kell állapítani, hogy a 2015/789 végrehajtási határozat elfogadásának időpontjában nem voltak ismertek a baktérium felszámolására alkalmas, kevésbé kényszerítő intézkedések. Az EFSA 2015. január 6‑i szakvéleményében ugyanis rámutatott, hogy semmilyen kezelés nem létezik a beteg növényeknek a helyszínen történő meggyógyítására, valamint hogy bár lehetséges, hogy a termesztési – például metszési, trágyázási vagy öntözési – rendben eszközölt változtatások hatással lehetnek a betegségre, ezek nem elegendőek a növények meggyógyításához. Végül különösen az olajfák metszése hatékonyságának vizsgálatát követően az EFSA rámutatott, hogy „Puglia régióban a fertőzött olajfák radikális metszése a fákból kinövő új hajtásokhoz vezetett […], mindazonáltal eddig nem bizonyosodott be, hogy ez a módszer hatékony lenne a növények meggyógyításában, és megakadályozná azok elpusztulását”(61).

125. Mindezen körülmények között nem bizonyított, hogy a Bizottság nyilvánvaló értékelési hibát követett volna el, amikor a fertőzött növények 100 méteres körzetében a gazdanövények felszámolását írta elő azok egészségi állapotára tekintet nélkül.

C –    A hatodik kérdésről

126. Hatodik kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra kíván választ kapni, hogy a 2015/789 végrehajtási határozat érvénytelen‑e, amennyiben az megsérti a szükségesség és arányosság elvét, mivel eltávolítási intézkedéseket ír elő a gazdanövényekre, függetlenül azok egészségi állapotától, a Xylella fastidiosa által köztudottan megfertőzött növényekre, valamint azon növényekre, amelyek az az általi esetleges fertőzés tüneteit mutatják, vagy feltételezhetően fertőzöttek, anélkül, hogy bármiféle kártalanítást biztosítana a baktérium elterjedésében vétlen tulajdonosok számára.

127. A Bíróságnak már többször nyílt alkalma határozatot hozni az uniós jog végrehajtása céljából meghozott nemzeti intézkedések által a tulajdonosoknak okozott károk megtérítéséről.

128. A klasszikus sertéspestissel kapcsolatos uniós szabályozás tárgyában hozott, 1995. április 6‑i Flip és Verdegem ítélet(62) szerint az uniós jogalkotó az e betegség elleni védekezésre irányuló intézkedések elfogadásával nem kívánta szabályozni az ezen intézkedéseknek az érintett állatok tulajdonosai általi végrehajtásával kapcsolatos pénzügyi aspektusokat, és különösen nem kívánt az e tulajdonosok kárának megtérítésére irányuló intézkedéseket előírni.(63) Az erre a kérdésre vonatkozó uniós jogi rendelkezések hiányában minden tagállam saját hatáskörébe tartozik az e betegség elleni védekezésre irányuló intézkedések keretében a nemzeti hatóságok utasítása alapján levágott sertések tulajdonosai kárának megtérítése.(64)

129. A Bíróság az egyes halbetegségek elleni védekezés céljából minimumintézkedések bevezetésére vonatkozó uniós szabályozás tárgyában hozott, 2003. július 10‑i Booker Aquaculture és Hydro Seafood ítéletében(65) megerősítette ezt az ítélkezési gyakorlatát. Miután megállapította, hogy az uniós jogalkotó – azon széles mérlegelési jogköre keretében, amellyel az agrárpolitika terén rendelkezik – ajánlatosnak tarthatja azon gazdaságok tulajdonosainak részleges vagy teljes kártalanítását, amelyekben az állatokat megsemmisítették vagy levágták, e megállapításból nem vezethető le, hogy az uniós jogban létezik olyan általános elv, amely alapján a kártalanítás minden körülmények között kötelező lenne.(66)

130. A Bíróság a madárinfluenza elleni védekezésre irányuló intézkedésekre vonatkozó uniós szabályozást érintő 2014. május 22‑i Érsekcsanádi Mezőgazdasági(67) ítéletében megismételte ezt az ítélkezési gyakorlatot, kifejtve, hogy az ezen ítélet alapjául szolgáló ügyben is alkalmazható, „tekintettel különösen arra, hogy a [szóban forgó] nemzeti intézkedések kevésbé súlyosak, mint a megsemmisítésre vagy a levágásra irányuló intézkedések, amelyeket a [2003. július 10‑i] Booker Aquaculture és Hydro Seafood ítélet[(68)] alapjául szolgáló ügy érintett”(69).

131. Mindazonáltal a jogi környezet az 1995. április 6‑i Flip és Verdegem ítélet (C‑315/93, EU:C:1995:102), valamint a 2003. július 10‑i Booker Aquaculture és Hydro Seafood ítélet (C‑20/00 és C‑64/00, EU:C:2003:397) óta alapjaiban változott meg.

132. A Lisszaboni Szerződés hatálybalépése óta az alapvető jogokra alkalmazni kell a Chartát, amely megállapítja a tulajdonhoz való jogot, valamint az attól való megfosztás esetén a méltányos kártalanításhoz való jogot. Annak 17. cikke (1) bekezdése értelmében „[t]ulajdonától senkit sem lehet megfosztani, kivéve, ha ez közérdekből, a törvényben meghatározott esetekben és feltételekkel, valamint az ezáltal elszenvedett veszteségekért kellő időben fizetett méltányos összegű kártalanítás mellett történik. A tulajdon használatát, az általános érdek által szükségessé tett mértékben, törvénnyel lehet szabályozni”.

133. A Charta 17. cikkéhez kapcsolódó magyarázatok(70) alapján, amelyeket az EUSZ 6. cikk (1) bekezdésének harmadik albekezdésével, valamint ugyanezen Charta 52. cikkének (7) bekezdésével összhangban figyelembe kell venni annak értelmezésénél, e 17. cikk megfelel a Rómában 1950. november 4‑én aláírt, az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezmény első kiegészítő jegyzőkönyve 1. cikkének.

134. Az Emberi Jogok Európai Bíróságának állandó ítélkezési gyakorlata szerint az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezmény első kiegészítő jegyzőkönyvének 1. cikke három „különálló”, azonban „egymást kiegészítő” normát tartalmaz. Az első bekezdés első mondatában szereplő első norma, a magántulajdon tiszteletben tartásának elve általános jellegű, míg a másik két norma a tulajdonhoz való jog megsértésének különleges eseteit tartalmazza. A második norma, amely ugyanezen bekezdés második mondatában szerepel, a tulajdontól való megfosztásra vonatkozik, és azt meghatározott feltételeknek rendeli alá. Végül a harmadik norma, amely a második bekezdésben szerepel, elismeri a szerződő államok jogát olyan törvények alkalmazásában, melyeket szükségesnek ítélnek ahhoz, hogy a javaknak a köz érdekében történő használatát szabályozhassák.(71)

135. Mindenesetre az Emberi Jogok Európai Bírósága megköveteli az arányosság követelményének tiszteletben tartását, amely a közérdek követelményei és a tulajdonhoz való jog védelme közötti „helyes egyensúly” elvében ölt testet.(72)

136. A valamely személyt a tulajdonától megfosztó intézkedés esetében a helyes egyensúly a „különleges körülmények” esetét leszámítva szükségképpen „észszerű” mértékben meghatározott kártérítés megfizetését jelenti. A javak használatára vonatkozó szabályozás hatálya alá tartozó helyzetekben, vagy a konkrét kategóriába nem sorolható helyzetekben a közérdek követelményei és az egyén alapvető jogainak védelmével kapcsolatos követelmény közötti „helyes egyensúly” biztosítására törekvés másként alakul, mivel a tulajdonos kártérítése a szóban forgó érdekek közötti „helyes egyensúly” általános értékelése keretében a figyelembe veendő tényezők közül csak egy. A „helyes egyensúly” felborul, ha egy személy megfelelő kártalanítással történő ellentételezés nélkül „különleges és túlzó”(73) terhet visel, amely aránytalan az elérni kívánt közérdekű célhoz képest.

137. Mivel az hasonló a tényleges kisajátítási intézkedéshez, szükségtelen azt vizsgálni, hogy tulajdontól való megfosztást valósít‑e meg a fertőzött növények 100 méteres körzetében a növények azok egészségi állapotától független felszámolása, elegendő annyit megállapítani, hogy ez az intézkedés nyilvánvalóan beavatkozást jelent az alapeljárás felpereseinek tulajdonhoz való jogába. Tekintettel az említett intézkedésből eredő, az érintett tulajdonosokra nézve különlegesen káros következményekre, az intézkedés csak akkor valósíthatja meg a közérdek követelményei és a tulajdonhoz való jog védelmének követelménye közötti helyes egyensúlyt, ha az érintett területek tulajdonosai számára kártalanítást biztosítanak. A Charta 17. cikkéből az következik tehát, hogy a szóban forgó érdekek közötti helyes egyensúly biztosítása érdekében a kivágott növények tulajdonosainak joguk van az e javak értékéhez képest észszerű kártalanításhoz.

138. Mivel a kártalanításhoz való jog közvetlenül a Charta 17. cikkéből következik, a 2000/29 irányelv és a 2015/789 végrehajtási határozat e kérdéssel kapcsolatos rendelkezéseinek hiánya nem értelmezhető úgy, mint ami kizárja ezt a jogot. Következésképpen az alapeljárás felperesei nem kifogásolhatják az uniós jogalkotóval szemben, hogy megsértette a szükségesség és az arányosság elvét azzal, hogy nem rendelkezett a kártalanítás rendszeréről.

139. A Charta 51. cikkének (1) bekezdése értelmében a tagállamok kizárólag annyiban címzettjei a Charta rendelkezéseinek, amennyiben az Unió jogát hajtják végre. Márpedig meg kell állapítani, hogy a tagállamok e rendelkezés értelmében az uniós jogot hajtják végre, amikor a 2000/29 irányelven alapuló 2015/789 végrehajtási határozat alapján felszámolási vagy az elterjedést megakadályozó intézkedéseket vezetnek be.(74) Ebből következően kötelesek a Charta 17. cikkének alkalmazásával olyan rendszert létrehozni, amely a megsemmisített növények értékéhez képest észszerű kártalanítást biztosít az érintett területek tulajdonosainak.

140. Megállapítom egyébiránt, hogy – amint azt a Bizottság is hangsúlyozza – a tagállamok által a tulajdonhoz való jog köz érdekében történt megsértésének jóvátétele érdekében a tagállamok által kialakított kártalanítási rendszerek a 652/2014/EU rendelet értelmében uniós társfinanszírozásban részesülhetnek.(75)

141. E megfontolások összességéből következik, hogy az előterjesztett kérdések vizsgálata nem tárt fel olyan elemet, amely érinthetné a 2015/789 végrehajtási határozat 6. cikkének érvényességét.

IV – Végkövetkeztetések

142. A fenti megállapításokra tekintettel azt javaslom a Bíróságnak, hogy a következő választ adja a Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (laziói regionális közigazgatási bíróság) által előterjesztett kérdésekre:

A Xylella fastidiosa (Wells et al.) Unióba történő behurcolásának és Unión belüli elterjedésének megelőzését célzó intézkedésekről szóló, 2015. május 18‑i (EU) 2015/789 bizottsági végrehajtási határozat 6. cikkét úgy kell értelmezni, hogy annak (2) bekezdésében előírt, a növények eltávolítására vonatkozó intézkedést az érintett tagállamnak a baktérium vektoraival szembeni, a (4) bekezdésben előírt növény‑egészségügyi kezelések elvégzését követően kell alkalmaznia.

Az előterjesztett kérdések vizsgálata nem tárt fel olyan elemet, amely érinthetné a 2015/789 végrehajtási határozat 6. cikkének érvényességét.

1 – Eredeti nyelv: francia.

2 – A baktérium a növények farészében fejlődik ki, ahol felgyülemlik, végül elzárja az ereket és megakadályozza a növényi nedvek keringését.

3 – E szakaszban nem térek ki a baktérium és a kiszáradás közötti okozati kapcsolatra, amellyel később foglalkozom.

4 – A baktériumot, amely a XIX. század végéig jelentős mértékben sújtotta a kaliforniai szőlőket, először 1892‑ben írta le Newton B. Pierce növénykórtani szakember (lásd: Pierce, N. B., „The California Wine Disease” US Department of Agriculture, Division of Vegetable Pathology, 2. szám), innen ered a „Pierce‑kór” elnevezés, amely a szőlő gyors elszáradásához vezető tünetegyüttes neve.

5 – Az Európai Élelmiszerbiztonsági Hatóság (EFSA) által naprakészen tartott lista 359, a baktériumra fogékony növényfajt tartalmaz (lásd: a Xylella Fastidiosa gazdanövényeire vonatkozó adatbázis 2015. november 20‑i frissítése, amely a jelen indítvány írásakor az EFSA weboldalán elérhető a http://www.efsa.europa.eu/fr/efsajournal/pub/4378 címen).

6 – Tekintettel az érintett régiókban az olaj-előállítás jelentőségére. Az Európai Unió adja ugyanis a világ olívaolaj‑termelésének 75%‑át, amelyből világszinten legnagyobb termelőként a Spanyol Királyság egymaga 45%‑ot termel. Az Olasz Köztársaság a világ második legnagyobb termelője.

7 – Az olajfa a mediterrán országokban hagyományosan számos erénnyel rendelkező, erőteljesen szimbolikus jelentőségű fa. Amint azt Gabriele D’Annunzio írta (D’Annunzio, G., „Aux Oliviers”, Poésies, 1878–1893):

      „Olivi, alberi sacri, o voi che intenti nel terribile ardor meridiano udite il mare, […] O voi, palladia munera, o voi più sacri de la vite, più sacri de la messe, alberi insigni, deh versate la pace che v’irradia, l’inclita pace, nel cuor mio, benigni. Olivi, alberi sacri, o voi, serena ghirlanda ai colli, ne l’azzurro immenso gravi di tale maestà ch’io penso l’antichissima dea Pallade Atena!”

8 – A 2002. november 28‑i 2002/89/EK tanácsi irányelvvel (HL 2002. L 355., 45. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. kötet, 38. fejezet 3. o.) módosított irányelv (HL 2000. L 169., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 29. kötet, 258. o.; a továbbiakban: 2000/29 irányelv).

9 – A Xylella fastidiosa (Well és Raju) Unión belüli elterjedésének megelőzését célzó intézkedésekről szóló végrehajtási határozat (HL 2014. L 45., 29. o.).

10 – A Xylella fastidiosa (Well és Raju) Unióba történő behurcolásának és Unión belüli elterjedésének megelőzését célzó intézkedésekről szóló végrehajtási határozat (HL 2014. L 219., 56. o.).

11 – A Xylella fastidiosa (Wells et al.) Unióba történő behurcolásának és Unión belüli elterjedésének megelőzését célzó intézkedésekről szóló végrehajtási határozat (HL 2015. L 125., 36. o.).

12 – Lásd a 2015/789 végrehajtási határozat 1. cikkének c) pontját.

13 – A 2015/789 végrehajtási határozat (7) preambulumbekezdése.

14 – A 2015/789 végrehajtási határozatot módosító végrehajtási határozat (HL 2015. L 333., 143. o.).

15 – A GURI 2014. október 14‑i 239. száma.

16 – A GURI 2015. június 29‑i 148. száma, a továbbiakban: 2015. június 19‑i rendelet.

17 –      A továbbiakban: Charta.

18 – A legutóbb az 1999. május 26‑i 1999/53/EK bizottsági irányelvvel (HL 1999. L 142., 29. o.) módosított irányelv.

19 – HL 1977. L 26., 20. o.

20 –      A Növény‑egészségügyi Állandó Bizottság létrehozásáról szóló, 1976. november 23‑i 76/894/EGK tanácsi határozat (HL 1976. L 340., 25. o.).

21 –      A Bizottságra ruházott végrehajtási hatáskörök gyakorlására vonatkozó eljárások megállapításáról szóló, 1999. június 28‑i 1999/468/EK tanácsi határozat (HL 1999. L 184., 23. o.; magyar nyelvű különkiadás 1. fejezet, 3. kötet, 123. o.).

22 –      A károsítók jelenlétének, valamint a tagállamok által hozott vagy tervezett intézkedéseknek a bejelentése tekintetében a 2000/29/EK tanácsi irányelv végrehajtására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 2014. december 15‑i végrehajtási határozat (HL 2014. L 360., 59. o.).

23 – Lásd többek között: 1994. március 9‑i TWD Textilwerke Deggendorf ítélet (C‑188/92, EU:C:1994:90, 17. pont).

24 – Lásd többek között: 2015. március 5‑i Banco Privado Português és Massa Insolvente do Banco Privado Português ítélet (C‑667/13, EU:C:2015:151, 30. pont).

25 – Lásd ebben az értelemben: 2013. október 3‑i Inuit Tapiriit Kanatami és társai kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑583/11 P, EU:C:2013:625, 58., 60. és 61. pont).

26 – Lásd az állandó ítélkezési gyakorlatot, amelynek értelmében „[a] rendeleteket és a határozatokat az különbözteti meg egymástól, hogy a szóban forgó aktus általános hatályú–e, vagy sem” (lásd többek között: 2011. március 17‑i AJD Tuna ítélet, C‑221/09, EU:C:2011:153, 51. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

27 – Lásd ebben az értelemben Kovar, R., „L’identification des actes normatifs en droit communautaire”, in Dony, M. és de Walsche, A., Mélanges en hommage à Michel Waelbroeck, Bruylant, Brüsszel, 1999, 387. o., amely megjegyzi, hogy a „l’application du principe du »dépassement de l’apparence« vaut également pour les décisions adressées aux États membres qui sont susceptibles d’avoir une portée normative [...] lorsque ces décisions s’appliquent à un ensemble de personnes par référence à une situation objective de fait ou de droit définie en relation de la finalité de ces actes” (395. o.).

28 – Lásd ebben az értelemben: 1962. december 14‑i Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes és társai kontra Tanács ítélet (16/62 és 17/62, EU:C:1962:47, 918. o.).

29 – Lásd: 2007. január 18‑i PKK és KNK kontra Tanács ítélet (C‑229/05 P, EU:C:2007:32, 51. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat); 2011. március 17‑i AJD Tuna ítélet (C‑221/09, EU:C:2011:153, 51. pont).

30 – Lásd többek között: 2001. június 28‑i Eridania és társai kontra Tanács végzés (C‑352/99 P, EU:C:2001:364, 19. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

31 – Az ítélkezési gyakorlatból kitűnik, hogy a hatáskörrel való visszaélés esetének kivételével a szövegben szereplő átmeneti vagy területi korlátozások vagy kivételek a rendelkezések összességének szerves részét képezik, amelyek közé tartoznak, és hozzájárulnak annak általános jellegéhez (lásd ebben az értelemben: 1993. június 29‑i Gibraltár kontra Tanács ítélet, C‑298/89, EU:C:1993:267, 18. pont).

32 – Lásd: 2013. december 19‑i Telefónica kontra Bizottság ítélet (C‑274/12 P, EU:C:2013:852, 30. pont); 2015. december 10‑i Kyocera Miita Europe kontra Bizottság ítélet (C‑553/14 P, EU:C:2015:805, 44. pont).

33 – Lásd: 2013. december 19‑i Telefónica kontra Bizottság ítélet (C‑274/12 P, EU:C:2013:852, 31. pont); 2015. december 10‑i Kyocera Miita Europe kontra Bizottság ítélet (C‑553/14 P, EU:C:2015:805, 45. pont).

34 – Lásd: 2015. április 28‑i T & L Sugars et Sidul Açúcares kontra Bizottság ítélet (C‑456/13 P, EU:C:2015:284, 41. és 42. pont); 2015. december 10‑i Kyocera Miita Europe kontra Bizottság ítélet (C‑553/14 P, EU:C:2015:805, 46. pont).

35 – Lásd: „Scientific Opinion on the risk to plant health posed by Xylella fastidiosa in the EU territory, with the identification and evaluation of risk reduction options”, amely elérhető az EFSA weboldalán.

36 – Lásd e szakvélemény 4.6.8 pontját.

37 – Lásd ebben az értelemben: 2015. június 18‑i Észtország kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑508/13, EU:C:2015:403, 58. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

38 – Lásd ebben az értelemben: 2015. június 18‑i Észtország kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑508/13, EU:C:2015:403, 60. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

39 – Lásd: 2014. október 15‑i Parlament kontra Bizottság ítélet (C‑65/13, EU:C:2014:2289, 45. pont).

40 – Lásd többek között: 2014. október 15‑i Parlament kontra Bizottság ítélet (C‑65/13, EU:C:2014:2289, 44. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

41 – Lásd: 2014. május 22‑i Glatzel ítélet (C‑356/12, EU:C:2014:350, 52. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

42 – Lásd analógia útján: 2016. március 1‑jei National Iranian Oil Company kontra Tanács ítélet (C‑440/14 P, EU:C:2016:128, 77. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

43 – Már a 77/93 irányelvnek is ez volt a célja, amelyet a 2000/29 irányelv váltott fel (lásd ebben az értelemben: 2003. szeptember 30‑i Anastasiou és társai ítélet, C‑140/02, EU:C:2003:520, 45. pont).

44 – Lásd ebben az értelemben többek között: 2015. december 23‑i Parlament kontra Tanács ítélet (C‑595/14, EU:C:2015:847, 41. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

45 – C‑362/14, EU:C:2015:650.

46 – 77. pont.

47 – C‑333/14, EU:C:2015:845.

48 – 63. pont.

49 – 64. pont.

50 – C‑167/97, EU:C:1999:60.

51 – 45. pont.

52 – Lásd ebben az értelemben: 1984. szeptember 19‑i Heijn ítélet (94/83, EU:C:1984:285, 18. pont); 1986. március 13‑i Mirepoix ítélet (54/85, EU:C:1986:123, 16. pont).

53 – Lásd: 2013. július 11‑i Franciaország kontra Bizottság ítélet (C‑601/11 P, EU:C:2013:465, 110. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

54 – C‑58/10–C‑68/10, EU:C:2011:553.

55 – HL 2003. L 268., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 13. fejezet, 32. kötet, 432. o.

56 – 2011. szeptember 8‑i Monsanto és társai ítélet (C‑58/10–C‑68/10, EU:C:2011:553, 78–80. pont).

57 – Lásd többek között: 2015. december 17‑i Neptune Distribution ítélet (C‑157/14, EU:C:2015:823, 81. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

58 – Lásd többek között: 2015. december 17‑i Neptune Distribution ítélet (C‑157/14, EU:C:2015:823, 82. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

59 – Lásd: „Scientific opinion on four statements questioning the EU control strategy against Xylella fastidiosa”, amely elérhető az EFSA weboldalán.

60 – Lásd e szakvélemény 10. és 11. oldalát.

61 – Lásd e szakvélemény 97. oldalát.

62 – C‑315/93, EU:C:1995:102.

63 – 25. pont.

64 – 30. pont.

65 – C‑20/00 és C‑64/00, EU:C:2003:397.

66 – 85. pont.

67 – C‑56/13, EU:C:2014:352.

68 – C‑20/00 és C‑64/00, EU:C:2003:397.

69 – 2014. május 22‑i Érsekcsanádi Mezőgazdasági ítélet (C‑56/13, EU:C:2014:352, 49. pont).

70 – Lásd az Alapjogi Chartához fűzött magyarázatokat (2007/C 303/02) (HL 2007. C 303., 17. o.).

71 – EJEB, 1982. szeptember 23‑i Sporrong és Lönnroth kontra Svédország ítélet, CE:ECHR:1982:0923JUD000715175, 61. §

72 – EJEB, 1982. szeptember 23‑i Sporrong és Lönnroth kontra Svédország ítélet, CE:ECHR:1982:0923JUD000715175, 69. §

73 – EJEB, 1982. szeptember 23‑i Sporrong és Lönnroth kontra Svédország ítélet, CE:ECHR:1982:0923JUD000715175, 73. §

74 – Ebben a kérdésben nem értek egyet a 2014. május 22‑i Érsekcsanádi Mezőgazdasági ítélet (C‑56/13, EU:C:2014:352) 55. pontjában alkalmazott megoldással.

75 – Az élelmiszerlánccal, az állategészségüggyel és állatjóléttel, valamint a növényegészségüggyel és a növényi szaporítóanyagokkal kapcsolatos kiadások kezelésére vonatkozó rendelkezések megállapításáról, a 98/56/EK, a 2000/29/EK és a 2008/90/EK tanácsi irányelv, a 178/2002/EK, a 882/2004/EK és a 396/2005/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet, a 2009/128/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv és az 1107/2009/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet módosításáról, valamint a 66/399/EGK, a 76/894/EGK és a 2009/470/EK tanácsi határozat hatályon kívül helyezéséről szóló, 2014. május 15‑i 652/2014/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2014. L 189., 1. o.).