SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Segunda)
de 22 de enero de 2013 (*)
«FEOGA – Sección “Garantía” – Gastos excluidos de la financiación – Transformación de cítricos, algodón, carne de vacuno y aceite de oliva – Auditoría financiera – Controles fundamentales – Proporcionalidad – Reincidencia – Obligación de motivación»
En el asunto T‑46/09,
República Helénica, representada por los Sres. V. Kontolaimos e I. Chalkias y las Sras. S. Charitaki y S. Papaïoannou, en calidad de agentes,
parte demandante,
contra
Comisión Europea, representada por las Sras. A. Markoulli y H. Tserepa-Lacombe, en calidad de agentes, asistidas por el Sr. N. Korogiannakis, abogado,
parte demandada,
que tiene por objeto un recurso de anulación de la Decisión 2008/960/CE de la Comisión, de 8 de diciembre de 2008, por la que se excluyen de la financiación comunitaria determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo a la Sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA) y al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) (DO L 340, p. 99), en la medida en que excluye de la financiación comunitaria determinados gastos efectuados por la República Helénica,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Segunda),
integrado por el Sr. N.J. Forwood, Presidente, y los Sres. F. Dehousse (Ponente) y J. Schwarcz, Jueces;
Secretaria: Sra. S. Spyropoulos, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 5 de junio de 2012;
dicta la siguiente
Sentencia
Marco jurídico
1. Regulación general de la financiación de la política agrícola común
1 El Reglamento (CEE) nº 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970, sobre la financiación de la política agrícola común (PAC) (DO L 94, p. 13; EE 03/03, p. 220) estableció las reglas generales aplicables a la financiación de la PAC. Este Reglamento fue derogado y remplazado por el Reglamento (CE) nº 1258/1999 del Consejo, de 17 de mayo de 1999, sobre la financiación de la PAC (DO L 160, p. 103), que regula los gastos efectuados entre el 1 de enero de 2000 y el 16 de octubre de 2006 en el marco de la financiación de la PAC.
2 El artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 1258/1999 establece que la Comisión de las Comunidades Europeas decidirá los anticipos mensuales que deban concederse a cuenta de los gastos realmente efectuados por los organismos pagadores autorizados, y el artículo 7, apartado 3, de dicho Reglamento versa sobre las decisiones de liquidación de cuentas de los organismos pagadores.
3 El artículo 7, apartado 4, del Reglamento nº 1258/1999 establece:
«La Comisión decidirá los gastos que deban excluirse de la financiación comunitaria dispuesta en los artículos 2 y 3 si comprobase que los gastos no se han efectuado de conformidad con las normas comunitarias.
Previamente a cualquier decisión de denegación de la financiación, los resultados de las comprobaciones de la Comisión y las respuestas del Estado miembro serán objeto de comunicaciones escritas, tras las cuales ambas partes intentarán ponerse de acuerdo sobre el curso que deba darse al asunto.
Si no se llega a un acuerdo, el Estado miembro podrá solicitar la apertura de un procedimiento para conciliar sus respectivas posiciones en un plazo de cuatro meses; los resultados de dicho procedimiento serán objeto de un informe que se transmitirá a la Comisión y que ésta examinará antes de adoptar una decisión de negativa de financiación.
La Comisión determinará los importes que deban excluirse basándose, en particular, en la importancia de la no conformidad comprobada. Para ello, la Comisión tendrá en cuenta la naturaleza y la gravedad de la infracción, así como el perjuicio financiero causado a la Comunidad.
No podrá denegarse la financiación:
a) de los gastos contemplados en el artículo 2 efectuados con anterioridad a los veinticuatro meses que hayan precedido a la comunicación escrita de la Comisión de los resultados de tales verificaciones al Estado miembro correspondiente;
[…]»
4 El artículo 8, apartado 1, del Reglamento (CE) nº 1258/1999 establece:
«Los Estados miembros adoptarán, de conformidad con las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas nacionales, las medidas necesarias para:
a) asegurarse de la realidad y de la regularidad de las operaciones financiadas por el Fondo,
b) prevenir y tratar las irregularidades;
c) recuperar las sumas perdidas como consecuencia de irregularidades o de negligencias.
[…]»
5 El Reglamento (CE) nº 1290/2005 del Consejo, de 21 de junio de 2005, sobre la financiación de la PAC (DO L 209, p. 1) deroga el Reglamento nº 1258/1999 y se aplica a partir del 1 de enero de 2007 (artículo 49 del Reglamento nº 1290/2005). Sin embargo, prevé que, en particular, el artículo 31, relativo a la liquidación de conformidad se aplique desde el 16 de octubre de 2006 para los gastos en que se incurra a partir del 16 de octubre de 2006.
6 El artículo 31 del Reglamento nº 1290/2005 dispone, en esencia, lo mismo que el artículo 7, apartado 4, del Reglamento nº 1258/1999.
7 El Reglamento (CE) nº 1663/95 de la Comisión, de 7 de julio de 1995, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento nº 729/70 del Consejo en lo que concierne al procedimiento de liquidación de cuentas de la sección de Garantía del FEOGA (DO L 158, p. 6), en su versión modificada por el Reglamento (CE) nº 2245/1999 de la Comisión, de 22 de octubre de 1999 (DO L 273, p. 5), establece, en su artículo 8:
«1. En caso de que, a raíz de una investigación, la Comisión considere que los gastos no se han realizado de conformidad con la normativa comunitaria, comunicará al Estado miembro de que se trate los resultados de sus comprobaciones e indicará las medidas correctoras que deban adoptarse para garantizar el cumplimiento de la normativa en el futuro.
La comunicación hará referencia al presente Reglamento. El Estado miembro deberá dar una respuesta en un plazo de dos meses y la Comisión podrá modificar su posición en consecuencia. En casos justificados, la Comisión podrá prorrogar dicho plazo.
Terminado el plazo fijado para la respuesta, la Comisión convocará a las partes a una reunión bilateral y éstas procurarán alcanzar un acuerdo sobre las medidas que deban tomarse, así como sobre la evaluación de la gravedad de la infracción y del perjuicio financiero causado a la Comunidad Europea. Tras la citada reunión y pasada cualquier otra fecha posterior a la reunión bilateral fijada por la Comisión, en concertación con el Estado miembro, para la comunicación de información suplementaria, o si el Estado miembro no acepta la convocatoria en un plazo fijado por la Comisión, pasado este plazo, la Comisión comunicará oficialmente sus conclusiones al Estado miembro, haciendo referencia a la Decisión 94/442/CE de la Comisión. Sin perjuicio de lo dispuesto en el párrafo cuarto del presente apartado, la referida comunicación evaluará los gastos que esté previsto excluir en virtud de la letra c) del apartado 2 del artículo 5 del Reglamento [...] nº 729/70.
El Estado miembro notificará, sin demora, a la Comisión las medidas correctoras adoptadas para garantizar el cumplimiento de las normas comunitarias y la fecha efectiva de su aplicación. La Comisión adoptará, en su caso, una o varias decisiones en aplicación de la letra c) del apartado 2 del artículo 5 del Reglamento [...] nº 729/70 para excluir, hasta la fecha efectiva de aplicación de las medidas correctoras, los gastos respecto de los cuales se han incumplido las normas comunitarias.
2. Las decisiones a que se refiere la letra c) del apartado 2 del artículo 5 del Reglamento […] nº 729/70 serán tomadas tras haber examinado un informe elaborado por el órgano de conciliación de conformidad con la Decisión 94/442/CE.»
8 El Reglamento (CE) nº 885/2006 de la Comisión, de 21 de junio de 2006, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento [...] nº 1290/2005 [...] en lo que se refiere a la autorización de los organismos pagadores y otros órganos y a la liquidación de cuentas del FEAGA y del FEADER (DO L 171, p. 90) se aplica a partir del 16 de octubre de 2006 y su artículo 11, apartados 1 a 3, establece, en esencia, un procedimiento igual al previsto en el artículo 8 del Reglamento nº 1663/95.
2. Directrices de la Comisión
9 Las directrices para la aplicación de las correcciones financieras fueron definidas en el documento nº VI/5330/97 de la Comisión, de 23 de diciembre de 1997, denominado «Directrices para el cálculo de las repercusiones financieras al preparar la Decisión de liquidación de cuentas de la Sección de Garantía del FEOGA» (en lo sucesivo, «documento nº VI/5330/97»).
10 Según el apéndice 2 del documento nº VI/5330/97, titulado «Repercusiones financieras de las deficiencias de los controles efectuados por los Estados miembros detectadas con motivo de la liquidación de cuentas de la sección de garantía del FEOGA», las correcciones financieras se calcularán basándose, en particular, en la importancia de la no conformidad comprobada y para ello la Comisión tendrá en cuenta la naturaleza y la gravedad de la infracción, así como el perjuicio financiero causado a la Comunidad (apéndice 2 del documento nº VI/5330/97, párrafo segundo).
11 El apéndice 2 del documento nº VI/5330/97 establece, en primer lugar, un modo de evaluación de la corrección financiera basándose «en errores de los expedientes individuales». Este modo de evaluación cubre las irregularidades puntuales –extrapoladas, en su caso– y da lugar a una corrección puntual. Ese mismo apéndice establece, en segundo lugar, un modo de evaluación de la corrección financiera basándose en los riesgos de pérdidas financieras. Este modo de evaluación cubre las irregularidades sistémicas y da lugar a la aplicación de una corrección a tanto alzado (apéndice 2 del documento nº VI/5330/97, párrafos octavo a vigésimo quinto).
12 Según este último modo de evaluación, pertinente en el contexto de la auditoría de sistemas, la Comisión aplica correcciones a tanto alzado del 2 %, del 5 %, del 10 % o del 25 % de los gastos declarados, según la envergadura del riesgo de pérdida financiera para la Comunidad derivada de las carencias en los sistemas de control (apéndice 2 del documento nº VI/5330/97, párrafo octavo).
13 Entre los controles llevados a cabo por los Estados miembros, la Comisión distingue dos categorías (apéndice 2 del documento nº VI/5330/97, párrafo décimo cuarto).
14 Por una parte, los «controles fundamentales» son las comprobaciones materiales y administrativas necesarias para verificar los elementos sustantivos, en particular la existencia del solicitante, la cantidad, las condiciones cualitativas, incluido el cumplimiento de los plazos, las condiciones de cosecha, los períodos de retención, etc. Se efectúan sobre el terreno y mediante comprobaciones cruzadas con datos independientes como los del registro catastral.
15 Por otra parte, los «controles auxiliares» son las operaciones administrativas necesarias para tramitar correctamente las solicitudes, como la comprobación del cumplimiento de los plazos de presentación, la detección de solicitudes presentadas por duplicado, los análisis de riesgo, la aplicación de las sanciones y la correcta supervisión de los procedimientos.
16 A efectos del cálculo de los gastos inadmisibles, el documento nº VI/5330/97 establece cuatro categorías de correcciones a tanto alzado:
– 25 % de los gastos cuando no se aplique un sistema de control, o se aplique de forma muy deficiente, y existan pruebas de numerosas irregularidades y de negligencia en la lucha contra las prácticas irregulares o fraudulentas y, en consecuencia, exista riesgo de pérdidas excepcionalmente elevadas para el Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA);
– 10 % de los gastos cuando no se apliquen uno o más controles fundamentales o se apliquen de forma tan deficiente o infrecuente que resulten ineficaces para determinar la subvencionabilidad de la solicitud o prevenir la irregularidad y, por tanto, pueda concluirse fundadamente que existe un alto riesgo de pérdidas para el FEOGA;
– 5 % de los gastos cuando se efectúen todos los controles fundamentales, pero no en el número, frecuencia ni con el rigor requeridos en los reglamentos y, por tanto, pueda concluirse fundadamente que dichos controles no ofrecen el nivel suficiente de garantía de la regularidad de las solicitudes, así como que existe un riesgo significativo para el FEOGA;
– 2 % de los gastos cuando un Estado miembro ejecute correctamente los controles fundamentales, pero no realice uno o más controles auxiliares y, en consecuencia, tanto el riesgo de pérdidas para el FEOGA como la gravedad de la infracción sean menores.
17 Por último, el apéndice 2 del documento nº VI/5330/97 establece que, «no obstante, el hecho de que un Estado miembro no perfeccione sus controles empieza a ser más grave si la Comisión ya le ha notificado las mejoras que necesita» (apéndice 2, párrafo décimo sexto, in fine).
18 El documento AGRI/61495/2002 versa sobre el trato dispensado por la Comisión, en el marco de la liquidación de cuentas de la sección de Garantía del FEOGA, a los casos de recurrencia de insuficiencia de sistemas de control y tiene por objeto precisar el principio de recurrencia previsto en el documento nº VI/5330/97. Establece lo siguiente:
«En caso de que
– la ausencia o la insuficiencia de un sistema de control o de algún elemento del mismo haya sido objeto de una o varias decisiones de correcciones financieras en el contexto de la liquidación de cuentas de la Sección de Garantía del FEOGA,
– se observe que persisten las mismas deficiencias en un periodo posterior al que haya sido objeto de las mencionadas correcciones,
la Comisión considerará justificado, a reserva del examen de las posibles medidas correctoras o compensatorias adoptadas por el Estado miembro, aplicar a cada nueva corrección un incremento del tipo de corrección a tanto alzado aplicado para la corrección anterior, debido al mayor riesgo de pérdidas financieras para el FEOGA.
[…]
Con el fin de asegurar que las correcciones se efectúan a tanto alzado, método previsto en el documento [C 3909, de 8 de diciembre de 1997] VI/5330/97 en caso de que resulte imposible determinar el nivel real de pagos irregulares y, por consiguiente, la cuantía de las pérdidas financieras sufridas por la Comunidad, procede utilizar los porcentajes siguientes a título orientativo:
[...]
– cuando la corrección anterior sea del 5 %, un tipo del 10 % para el nuevo periodo de que se trate;
– cuando la corrección anterior sea del 10 %, un tipo mínimo del 15 %, en función de la gravedad del incremento del riesgo, para el nuevo periodo de que se trate;
[…]»
Antecedentes del litigio
19 Mediante la Decisión 2008/960/CE de la Comisión, de 8 de diciembre de 2008, por la que se excluyen de la financiación comunitaria determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo a la Sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA) y al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) (DO L 340, p. 99; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»), la Comisión excluyó de la financiación comunitaria, por lo que respecta a la República Helénica, en los sectores de las frutas y hortalizas, algodón, carne de vacuno, aceite de oliva y auditoría financiera, un total de 179.140.594,66 euros para los ejercicios financieros 2002 a 2006.
20 Los motivos de las correcciones financieras efectuadas por la Comisión fueron resumidos en el informe de síntesis AGRI‑63130-00-2008, de 11 de septiembre de 2008, sobre los resultados de los controles llevados a cabo por la Comisión en el marco de la liquidación de conformidad, con arreglo al artículo 7, apartado 4, del Reglamento nº 1258/1999 y al artículo 31 del Reglamento nº 1290/2005 (en lo sucesivo, «informe de síntesis»).
21 En la Decisión impugnada, la Comisión aplicó las siguientes correcciones:
– en el sector «frutas y hortalizas – transformación de cítricos»: se impusieron dos correcciones a tanto alzado del 10 %, por pagos mediante cheque y por carencias en los controles contables y administrativos, por importe de 2.289.213 euros para el ejercicio 2005 y de 385.748 euros para el ejercicio 2006;
– en el sector del algodón: además de dos correcciones puntuales, que no se han impugnado, por rebasamiento de la producción subvencionable por importe de 4.870.264,97 euros para el ejercicio 2003 y de 2.143.945,63 euros para el ejercicio 2004, la Comisión impuso dos correcciones a tanto alzado del 5 %, una de 27.731.557,37 euros para el ejercicio 2002 y la otra de 32 .655.464,17 euros para el ejercicio 2003;
– en el sector de las primas a la carne de vacuno, la Comisión aplicó correcciones a tanto alzado por deficiencias en la base de datos de identificación y registro de los bovinos y en los controles sobre el terreno, del 10 % para el ejercicio 2003, del 5 % y 10 % para el ejercicio 2004, del 5 % y 10 % para el ejercicio 2005, y del 5 % y 10 % para el ejercicio 2006, es decir, una corrección por un importe total de 14.341.429,92 euros;
– en el sector de las ayudas a la producción de aceite de oliva, la Comisión aplicó correcciones a tanto alzado del 10 % y 15 % para los ejercicios 2003 a 2006, por deficiencias reiteradas en el control de los olivos, las almazaras y los rendimientos, es decir, un importe total de 83.641.370,78 euros, y
– en el sector de la auditoría financiera, la Comisión impuso para el ejercicio 2005 una corrección puntual de 4.521.536,62 euros por incumplimiento de los plazos de pago; impuso otra corrección puntual por rebasamiento de los límites financieros por importe de 6.326.450,77 euros para el ejercicio 2004 y de 233.613,43 euros para el ejercicio 2005.
Procedimiento y pretensiones de las partes
22 Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal General el 6 de febrero de 2009, la República Helénica interpuso el presente recurso.
23 Tras modificarse la composición de las Salas del Tribunal, el asunto se atribuyó a la Sala Quinta el 30 de septiembre de 2010. Se designó a otro Juez Ponente el 15 de febrero de 2011 y éste fue adscrito a la Sala Segunda, por lo que el asunto se asignó a esta Sala.
24 Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal (Sala Segunda) decidió abrir la fase oral del procedimiento y, en el marco de las diligencias de ordenación del procedimiento previstas en el artículo 64 de su Reglamento de Procedimiento, formuló por escrito varias preguntas a las partes. Éstas respondieron a esas preguntas en los plazos señalados. En la vista de 5 de junio de 2012 se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal.
25 La República Helénica solicita al Tribunal que:
– Anule la decisión impugnada o la modifique conforme a lo expuesto en sus escritos.
– Condene en costas a la Comisión.
26 La Comisión solicita al Tribunal que:
– Desestime el recurso.
– Condene en costas a la República Helénica.
Fundamentos de Derecho
1. Sobre el alcance del recurso
27 En su demanda, la República Helénica invoca doce motivos de anulación de la Decisión impugnada. Los dos primeros motivos se refieren al sector de la transformación de cítricos. El tercer motivo concierne al sector del algodón. Los motivos cuarto, quinto y sexto se refieren al sector de la carne de vacuno. Los motivos séptimo, octavo y noveno conciernen al sector del aceite de oliva y el décimo, undécimo y duodécimo al sector de la auditoría financiera.
28 En la vista, la República Helénica declaró que renunciaba a los motivos cuarto y séptimo relativos, respectivamente, a los sectores de la carne de vacuno y del aceite de oliva y basados en la incompetencia de la Comisión ratione temporis y en una violación del principio de seguridad jurídica por la duración excesiva del procedimiento.
29 También renunció a los motivos quinto y octavo relativos, respectivamente, a los sectores de la carne de vacuno y del aceite de oliva y basados en un incumplimiento del plazo de veinticuatro meses previsto en el artículo 7, apartado 4, del Reglamento nº 1258/1999.
30 Por lo que respecta al sector de la auditoría financiera, renunció al duodécimo motivo, relativo a la investigación con referencia FA/2006/137/GR y basado en una falta de motivación. Además, en cuanto al motivo décimo, relativo a la investigación con referencia FA/2005/70/GR, sobre las correcciones que afectan, en primer lugar, a las zonas desfavorecidas, en segundo lugar, a la reestructuración y reconversión de los viñedos y, en tercer lugar, a los pagos complementarios en el sector de la carne de vacuno, declaró que mantenía dicho motivo únicamente por lo que respecta a las zonas desfavorecidas.
31 Por último, declaró que desistía de su pretensión de que la Decisión impugnada se modificase.
32 Todo ello se hizo constar en el acta de la vista.
2. Sobre los motivos primero y segundo, relativos las correcciones aplicadas en el sector de las «frutas y hortalizas – transformación de cítricos»
Normativa comunitaria
33 El Reglamento (CE) nº 2202/96 del Consejo, de 28 de octubre de 1996, por el que se establece un régimen de ayuda a los productores de determinados cítricos (DO L 297, p. 49) estableció un dispositivo de apoyo financiero a los productores que se sustenta, en particular, en la celebración de contratos que vinculen, por una parte, a organizaciones de productores reconocidas o admitidas provisionalmente en virtud del Reglamento (CE) nº 2200/96 del Consejo, de 28 de octubre de 1996, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de las frutas y hortalizas (DO L 297, p. 1), y, por otra, a transformadores o asociaciones o uniones de transformadores legalmente constituidas.
34 El Reglamento (CE) nº 2111/2003 de la Comisión, de 1 de diciembre de 2003, relativo a las disposiciones de aplicación del Reglamento nº 2202/96 (DO L 317, p. 5) establece, en el artículo 7, apartado 1, letra f), que los contratos especificarán, en particular, el precio que deba pagarse a la organización de productores por la materia prima, en su caso diferenciado según las variedades y/o la calidad y/o el período de entrega y que el pago sólo podrá efectuarse por transferencia bancaria o giro postal.
35 El artículo 24, apartado 1, letra d), del Reglamento nº 2111/2003 establece que los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para comprobar los registros de las organizaciones de productores y de los transformadores, previstos en los artículos 25 y 26 del Reglamento, y su concordancia con la contabilidad que la legislación nacional obligue a llevar a las organizaciones de productores y a los transformadores.
36 El artículo 27 del Reglamento nº 2111/2003, relativo a los controles, establece:
«1. Para cada organización de productores que entregue naranjas dulces, mandarinas, clementinas, satsumas, limones, toronjas y pomelos para transformación, se llevarán a cabo los siguientes controles para cada producto y campaña:
[…]
b) controles administrativos y contables de, al menos:
i) el 5 % de los productores amparados por los contratos para comprobar sobre todo si para cada productor, las superficies, la cosecha total, la cantidad entregada a la organización de productores y la cantidad entregada para la transformación concuerdan con los pagos de las ayudas previstos en el artículo 23 y los pagos recibidos;
[…]
c) controles administrativos y contables para comprobar si las cantidades entregadas a la organización de productores por los productores contemplados en los apartados 1 y 2 del artículo 15, las cantidades entregadas para la transformación, las cantidades que figuran en los certificados de entrega contemplados en el artículo 17, y las cantidades consignadas en las solicitudes de ayuda concuerdan con los pagos de las ayudas previstos en el artículo 23 y los pagos recibidos del transformador;
2. Para los transformadores de naranjas dulces, mandarinas, clementinas, satsumas, limones, toronjas y pomelos, se llevarán a cabo los siguientes controles para cada fábrica, producto y campaña:
a) controles administrativos y contables de, al menos:
i) el 5 % de los lotes recibidos en virtud de cada tipo de contrato (a corto plazo o plurianual), para comprobar que las cantidades correspondientes estén cubiertas por un contrato y por los certificados de entrega mencionados en el apartado 2 del artículo 17, y también para comprobar la especificación exacta del tipo de transporte utilizado y el cumplimiento de los requisitos mínimos establecidos en el anexo I;
[…]
c) controles administrativos y contables para comprobar, basándose en las facturas expedidas y recibidas y en los datos contables, que la cantidad del producto acabado obtenido a partir de la materia prima recibida y las cantidades de productos acabados adquiridas concuerdan con las cantidades de productos acabados vendidas;
[…]»
37 El apéndice 16 del documento nº 17933/2000 de la Comisión define los controles fundamentales y los controles auxiliares en el sector de los cítricos. Concretamente, el apéndice en cuestión define seis controles fundamentales, entre los que se encuentran, en particular, los controles sobre la correcta llevanza de los registros y su concordancia con la contabilidad que la normativa nacional obligue a llevar a las organizaciones de productores y a los transformadores.
Informe de síntesis
38 En el marco de la investigación con referencia FV/2006/315/GR, los servicios de la Comisión efectuaron comprobaciones en Grecia entre el 3 y el 7 de abril de 2006. Tras un intercambio de correspondencia, el 27 de febrero de 2007 tuvo lugar una reunión bilateral entre la Comisión y las autoridades helénicas. Mediante carta de 10 de enero de 2008, la Comisión comunicó sus conclusiones a las autoridades helénicas. A raíz del dictamen del órgano de conciliación de 19 de junio de 2008, la Comisión comunicó su criterio definitivo mediante carta de 21 de agosto de 2008.
39 El informe de síntesis puso de manifiesto algunas deficiencias en los controles administrativos y contables establecidos por el artículo 27, apartado 1, letra b), inciso i), y letra c), del Reglamento nº 2111/2003, así como por el artículo 27, apartado 2, letra a), inciso i), y letra c), del Reglamento nº 2111/2003. El informe de síntesis señala, además, que las comprobaciones previstas en el artículo 24, apartado 1, letra d), del mismo Reglamento no se llevaron a cabo de acuerdo con la normativa comunitaria al menos en una ocasión. Por otra parte, se constató que a menudo faltaban los documentos justificantes que debían acompañar a esos controles. Tales deficiencias se deben principalmente a una falta de directrices claras y a los limitados conocimientos en materia de contabilidad de los inspectores en cuestión. Los servicios de la Comisión consideraron que esas deficiencias afectaban a aspectos esenciales del sistema de control y que la no ejecución de los controles o su ejecución insuficiente comportaba un alto riesgo para el FEOGA. La Comisión constató, en particular, que se habían detectado deficiencias similares en una investigación sobre la transformación de cítricos en 2003.
40 Además, de las comprobaciones de los servicios de la Comisión se desprende que una transferencia de un transformador a la organización de un productor se realizó mediante cheque, cuando tal tipo de pago debe efectuarse mediante transferencia bancaria o giro postal y la Comisión ya había hecho observaciones sobre este tema en el pasado. Del informe de síntesis también se desprende que los inspectores que realizaron los controles no estaban al corriente de las exigencias comunitarias y nacionales en este ámbito.
41 La Comisión consideró que, atendiendo a las directrices definidas en el documento nº VI/5330/97, algunos controles fundamentales no se habían efectuado en el número ni con el rigor previstos en los reglamentos aplicables y que, además, tal deficiencia era recurrente. Comprobó que la corrección anterior era del 5 % y aplicó, en el caso de autos, un porcentaje de corrección a tanto alzado del 10 % para los ejercicios 2005 y 2006, teniendo en cuenta que el período de que se trata iba desde el 30 de agosto de 2004 hasta la campaña 2004/2005 incluida.
Apreciación del Tribunal
42 La República Helénica invoca un primer motivo, basado en la interpretación y aplicación erróneas de las directrices de la Comisión definidas en los documentos nos VI/5330/97 y 17933/2000, y un segundo motivo, basado en la apreciación errónea de los hechos y en el carácter desproporcionado de las correcciones.
Sobre el primer motivo, basado en la interpretación y aplicación erróneas de los documentos nos VI/5330/97 y 17933/2000
43 En primer lugar, la República Helénica sostiene que se efectuaron los controles fundamentales. Añade que sólo constituyen un control fundamental, de entre las deficiencias identificadas, las que afectan al control de la correcta llevanza de los expedientes y de la conformidad de éstos con el control contable. Por ello la corrección no debería haber excedido del 2 %.
44 El Tribunal señala que, en el caso de autos, la Comisión aplicó las correcciones financieras de que se trata por las deficiencias en los controles administrativos y contables previstos en los artículos 24 y 27 del Reglamento nº 2111/2003.
45 En primer lugar, del informe de síntesis se desprende, en efecto, que tales deficiencias se constataron, concretamente, en relación con las comprobaciones previstas en el artículo 24, apartado 1, letra d), del Reglamento nº 2111/2003, relativo a la llevanza de los registros de las organizaciones de productores y de los transformadores y a su concordancia con la contabilidad que la normativa nacional obliga a llevar. Es preciso señalar que el apéndice 16 del documento nº 17933/2000 define a este tipo de control como fundamental, aspecto que además la República Helénica no niega.
46 En segundo lugar, las correcciones a tanto alzado también se impusieron por carencias que afectan a los controles administrativos y contables previstos por el artículo 27 del Reglamento nº 2111/2003. Ahora bien, tales controles también son fundamentales. En efecto, tienen por objeto, en particular, verificar la concordancia entre las cantidades de productos entregados para su transformación y los pagos de las ayudas, así como verificar, basándose en las facturas expedidas y recibidas y en los datos contables, que la cantidad de producto acabado obtenido o adquirido concuerda con las cantidades de productos acabados vendidos. Se trata, por tanto, de comprobaciones necesarias para controlar los elementos de concordancia sustantivos.
47 En consecuencia, la Comisión consideró legítimamente, tanto a la luz del apéndice 2 del documento nº VI/5330/97 como del apéndice 16 del documento nº 17933/2000, que las deficiencias señaladas en el caso de autos afectaban a controles fundamentales.
48 En cuanto al porcentaje de corrección aplicado, la Comisión consideró que las deficiencias constatadas en los controles fundamentales habían sido objeto de una corrección anterior del 5 % y, a la vista del carácter recurrente de tales deficiencias, elevó el porcentaje de las correcciones a tanto alzado al 10 %.
49 A este respecto, procede recordar, a la luz de las directrices definidas en el documento nº VI/5330/97, que cuando no sea posible evaluar con precisión las pérdidas sufridas por la Comunidad, la Comisión puede contemplar una corrección a tanto alzado (sentencia del Tribunal de Justicia de 24 de abril de 2008, Bélgica/Comisión, C‑418/06 P, Rec. p. I‑3047, apartado 136).
50 A efectos del cálculo de los gastos inadmisibles, el documento nº VI/5330/97 establece un porcentaje a tanto alzado del 5 % de los gastos para el supuesto de que se hayan efectuado todos los controles fundamentales, pero no se haya respetado el número, la frecuencia o el rigor requeridos en los reglamentos, por lo que pueda concluirse fundadamente que tales controles no ofrecen el nivel suficiente de garantía de la regularidad de las solicitudes y que el riesgo de pérdida para el FEOGA es significativo (véanse los apartados 14 y 16 supra).
51 Esto es lo que sucede en el caso de autos, al tratarse de deficiencias constatadas en controles fundamentales, que carecieron del rigor exigido en los reglamentos, y no sólo de una falta de realización de controles auxiliares.
52 Por tanto, la República Helénica se equivoca al sostener que en el caso de autos debería haberse aplicado el porcentaje del 2 %. En consecuencia, la alegación basada en la interpretación y aplicación erróneas de las directrices de la Comisión definidas en los documentos nos VI/5330/97 y 17933/2000 no puede acogerse a este respecto.
53 En segundo lugar, la República Helénica sostiene que la duplicación del porcentaje de corrección carece de base jurídica y niega el carácter recurrente de las deficiencias constatadas.
54 En primer lugar, la República Helénica sostiene que ningún reglamento prevé el concepto de «reincidencia», sino que éste fue establecido por primera vez en el documento AGRI/60637/2006, que no es aplicable a los ejercicios 2005/2006.
55 Esta alegación no puede acogerse.
56 En efecto, es preciso recordar que tanto el artículo 7, apartado 4, párrafo cuarto, del Reglamento nº 1258/1999, como el artículo 31, apartado 2, del Reglamento nº 1290/2005 (véanse los apartados 3 y 6 supra) establecen que la Comisión debe tener en cuenta la gravedad de la infracción cometida en su evaluación del importe a excluir a raíz de la constatación de irregularidades.
57 Por tanto, en este contexto, la recurrencia de las irregularidades en cuestión puede considerarse un factor agravante que puede justificar el aumento de la corrección financiera impuesta. A este respecto, el incremento de que se trata puede considerarse un acto comprendido en el marco de la fijación del tipo global de la corrección que ha de ser soportada por la República Helénica (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 21 de enero de 1999, Alemania/Comisión, C‑54/95, Rec. p. I‑35, apartado 13).
58 En consecuencia, procede rechazar la alegación basada en que la toma en consideración de la recurrencia de las deficiencias constatadas carece de base legal adecuada en los reglamentos aplicables.
59 Además, las reglas que la Comisión estableció en sus directrices, a saber, en los documentos no VI/5330/97, AGRI/61495/2002 y AGRI/60637/2006, pueden enmarcar las consecuencias de la constatación de recurrencia en las irregularidades comprobadas.
60 Es errónea la afirmación de la República Helénica de que la «reincidencia» fue establecida por primera vez como circunstancia agravante en el documento AGRI/60637/2006. En efecto, por una parte, el apéndice 2 del documento nº VI/5330/97 dispone que «no obstante, el hecho de que un Estado miembro no perfeccione sus controles empieza a ser más grave si la Comisión ya le ha notificado las mejoras que necesita». Por otra parte, el documento AGRI/61495/2002, al que la República Helénica se refiere en la demanda, versa sobre el trato por la Comisión, en el marco de la liquidación de cuentas de la sección de Garantía del FEOGA, de los casos de recurrencia de insuficiencia de sistemas de control y tiene por objeto precisar el principio de recurrencia previsto en el documento nº VI/5330/97. En esencia, establece que si persisten las mismas deficiencias puede incrementarse el porcentaje de corrección a tanto alzado aplicado en la corrección anterior, y que en caso de una corrección anterior del 5 % se aplique un porcentaje del 10 % para el nuevo período de que se trate (véase el apartado 18 supra).
61 Por tanto, la alegación sobre la falta de base legal para incrementar la corrección en caso de recurrencia de las irregularidades constatadas debe rechazarse.
62 En segundo lugar, la República Helénica sostiene que, para constatar una deficiencia reiterada, es preciso que las irregularidades sean exactamente las mismas que en el pasado. Añade que esto no sucede en el caso de autos, pues el sistema mejoró en su conjunto y una corrección no puede incrementarse si han desaparecido algunos de los elementos que la motivaron.
63 Procede señalar, a este respecto, que para concluir que existía recurrencia en las deficiencias constadas la Comisión se remitió, en particular, a la investigación FV/302/2003, sobre el régimen de transformación de los cítricos (anexo 4 de la demanda), que dio lugar a la sentencia del Tribunal General de 11 de junio de 2009 (Grecia/Comisión, T‑33/07, no publicada en la Recopilación, apartados 56 a 58). En la investigación FV/302/2003 se observaron deficiencias en los controles administrativos y contables, concretamente en cuanto a la verificación de la concordancia entre los datos de los registros de las organizaciones de productores y de los transformadores y el seguimiento contable exigido por la normativa nacional, en particular por la falta de instrucciones por parte de la Opekepe (agencia griega de pago y control de las ayudas comunitarias de orientación y de garantía) a las provincias (nomos), y por la falta de experiencia del personal encargado de los controles (véase el documento de la Comisión, de 4 de marzo de 2003, sobre las conclusiones de la investigación FV/302/2003, en particular el punto 8, así como la sentencia Grecia/Comisión, antes citada, apartado 58).
64 Ahora bien, tales deficiencias constatadas en la investigación FV/302/2003 son similares a las del caso de autos, según se desprende del informe de síntesis (véase el apartado 39 supra) y fue señalado por el órgano de conciliación.
65 Además, tal como pusieron de manifiesto los servicios de la Comisión, las deficiencias descubiertas en los controles administrativos y contables afectan a aspectos esenciales del sistema de control y la no ejecución de éstos o su ejecución insuficiente comporta un alto riesgo para el FEOGA (véase el apartado 39 supra). Por tanto, tales deficiencias fueron determinantes para la aplicación del porcentaje de corrección objeto del incremento (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal General de 28 de septiembre de 2011, Grecia/Comisión, T‑352/05, no publicada en la Recopilación, apartado 327).
66 De ello se deduce que las deficiencias son similares, afectan al mismo sector (cítricos), son imputables al mismo Estado miembro y fueron consideradas determinantes para la aplicación del tipo de corrección objeto del incremento. Por tanto, la Comisión no cometió error alguno al constatar el carácter recurrente de tales carencias.
67 En la medida en que, para negar la recurrencia, la República Helénica se basa en los resultados de la investigación FV/2004/312, sobre el sistema de ayuda a la transformación de los tomates, debe señalarse que, tal como indica la Comisión y se desprende del informe de síntesis que resume la postura de la Comisión previa al procedimiento de conciliación, dicha recurrencia no está basada en los resultados de esa investigación, sino en los de la investigación FV/302/2003 sobre la transformación de los cítricos.
68 Por tanto, la alegación de la República Helénica basada en la ausencia de deficiencias reiteradas debe rechazarse en el caso de autos.
69 También debe rechazarse la alegación de que la existencia de mejoras impide constatar recurrencia. En efecto, la República Helénica alega de manera general que el sistema fue mejorado, sin demostrar que tales mejoras afectaran precisamente a las deficiencias determinantes de que se trata en el caso de autos. Además, la República Helénica cita las conclusiones de los servicios de la Comisión en el marco de la investigación FV/2004/312, sobre la transformación de los tomates, que carece de pertinencia en el caso de autos (véase el apartado 67 supra).
70 Por tanto, las alegaciones según las cuales las correcciones financieras no podían incrementarse en el caso de autos deben rechazarse.
71 En tercer lugar, la República Helénica alega que el incremento de la corrección no puede ser automático y debe estar motivado, lo que no sucede en el caso de autos.
72 Por lo que respecta a la admisibilidad de esta alegación, el Tribunal señala que fue formulada en el apartado 18 de la demanda, por lo que es admisible, en contra de lo afirmado por la Comisión en su escrito de dúplica.
73 En cuanto a su fundamento, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, en el contexto concreto de las decisiones relativas a la liquidación de cuentas, la motivación de una decisión debe considerarse suficiente cuando el Estado destinatario estuvo estrechamente asociado al proceso de elaboración de esta decisión y conocía las razones por las que la Comisión consideraba que la cantidad discutida no debía correr a cargo del FEOGA (véanse, en particular, las sentencias del Tribunal de Justicia de 20 de septiembre de 2001, Bélgica/Comisión, C‑263/98, Rec. p. I‑6063, apartado 98; de 9 de septiembre de 2004, Grecia/Comisión, C‑332/01, Rec. p. I‑7699, apartado 67; sentencia del Tribunal General de 30 de septiembre de 2009, Países Bajos/Comisión, T‑55/07, no publicada en la Recopilación, apartado 125).
74 En el caso de autos, de los elementos del expediente se desprende que la República Helénica estuvo asociada al proceso de elaboración de la Decisión impugnada y que la cuestión controvertida de la recurrencia de las deficiencias se mencionó en el procedimiento de conciliación, concretamente en la carta de la Comisión de 10 de enero de 2008, en el acta de la reunión de 4 de abril de 2007, en el dictamen del órgano de conciliación y en el informe de síntesis. En consecuencia, de los elementos del expediente se desprende que la República Helénica conocía los factores que motivaron el incremento controvertido y, concretamente, las irregularidades objeto de las correcciones, la decisión de corrección financiera anterior, el porcentaje de corrección anterior y el incremento aplicado, así como la existencia de mayor riesgo de pérdida financiera para el FEOGA.
75 Por tanto, la alegación basada en la falta de motivación del incremento de las correcciones también debe desestimarse y, en consecuencia, el primer motivo en su totalidad.
Sobre el segundo motivo, basado en la apreciación errónea de los hechos y en el carácter desproporcionado de las correcciones impuestas
76 En primer lugar, la República Helénica sostiene que los controles administrativos y contables establecidos por los artículos 24 y 27 del Reglamento nº 2111/2003 se efectuaron en porcentajes superiores a los previstos por la norma, aun cuando no se haya demostrado su trazabilidad.
77 El Tribunal recuerda que el FEOGA financia únicamente las intervenciones llevadas a cabo según las disposiciones comunitarias en el marco de la organización común de los mercados agrícolas (sentencias del Tribunal de Justicia de 6 de marzo de 2001, Países Bajos/Comisión, C‑278/98, Rec. p. I‑1501, apartado 38, y de 24 de febrero de 2005, Grecia/Comisión, C‑300/02, Rec. p. I‑1341, apartado 32; sentencia del Tribunal General de 14 de febrero de 2008, España/Comisión, T‑266/04, no publicada en la Recopilación, apartado 97).
78 Además, por lo que respecta a las reglas sobre la carga de la prueba en el ámbito de la liquidación de cuentas, cabe recordar que para probar la existencia de una infracción de las normas de la organización común de los mercados agrícolas, a la Comisión no le corresponde demostrar de forma exhaustiva la insuficiencia de los controles efectuados por las administraciones nacionales o la irregularidad de las cifras transmitidas por éstas, sino aportar un elemento de prueba de la duda seria y razonable que alberga con respecto a dichos controles o dichas cifras. Esta atenuación de la carga de la prueba en favor de la Comisión se explica por el hecho de que el Estado miembro se encuentra en mejor situación para recoger y comprobar los datos necesarios para la liquidación de cuentas del FEOGA y, en consecuencia, le incumbe probar de manera detallada y completa la realidad de sus controles o de sus cifras y, en su caso, la inexactitud de las afirmaciones de la Comisión (sentencias del Tribunal de Justicia de 11 de enero de 2001, Grecia/Comisión, C‑247/98, Rec. p. I‑1, apartados 7 a 9, y de 19 de junio de 2003, España/Comisión, C‑329/00, Rec. p. I‑6103, apartado 68).
79 En el caso de autos, del expediente y, más concretamente, del acta de la reunión bilateral se desprende que las deficiencias constatadas en este asunto en los controles administrativos y contables no han sido desmentidas por elementos de prueba documentados que sustenten las alegaciones de la República Helénica.
80 Además, del dictamen del órgano de conciliación se desprende que las explicaciones ofrecidas por la República Helénica afirmando que tales controles fueron realizados, pero que estaban mal documentados, no vienen respaldadas por pruebas tangibles. La propia República Helénica reconoce que la trazabilidad de los controles no aparece a primera vista. Además admite las deficiencias en la obligación de investigación por lo que respecta a los controles contables.
81 Por otra parte, la República Helénica insiste en que en 2006 adoptó nuevas medidas para corregir las deficiencias constatadas.
82 Sin embargo, basta con señalar que tal alegación no puede suplir la insuficiencia de controles constatada en las campañas anteriores de que se trata en el caso de autos.
83 Por tanto, no se ha demostrado que las constataciones de la Comisión sobre las deficiencias observadas en materia de controles administrativos y contables sean erróneas, ni que las correcciones carezcan de justificación a este respecto.
84 En segundo lugar, la República Helénica alega que el pago mediante cheque constituye un caso aislado y que la corrección a tanto alzado del 10 % es desproporcionada.
85 En el caso de autos basta con señalar, a la vista del anterior examen de lo comprobado en materia de controles administrativos y contables, que la constatación de un pago mediante cheque no constituyó el único fundamento de las correcciones impuestas en el asunto.
86 En consecuencia, deben rechazarse las alegaciones mediante las que la República Helénica trata de demostrar el carácter desproporcionado de la corrección impuesta por el pago mediante cheque.
87 Por tanto, el segundo motivo debe desestimarse en su totalidad.
88 De cuanto antecede resulta que la República Helénica no ha formulado ninguna alegación que pueda cuestionar la legalidad de la Decisión impugnada en tanto en cuanto impone las correcciones a tanto alzado del 10 % que afectan al sector de la transformación de cítricos.
3. Sobre el tercer motivo, relativo a las correcciones aplicadas en el sector del algodón
Normativa comunitaria
89 La ayuda a la producción de algodón está regulada, en particular, por el Reglamento (CE) nº 1051/2001 del Consejo, de 22 de mayo de 2001, sobre la ayuda a la producción de algodón (DO L 148, p. 3), que deroga el Reglamento (CE) nº 1554/95 del Consejo, de 29 de junio de 1995, por el que se establecen las normas generales del régimen de ayuda al algodón y deroga el Reglamento (CEE) nº 2169/81 (DO L 148, p. 48). Según su artículo 23, el Reglamento nº 1051/2001 entrará en vigor el día de su publicación en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas, es decir, el 1 de junio de 2001, y será aplicable a partir del 1 de septiembre de 2001.
90 En virtud del artículo 1, apartado 3, del Reglamento nº 1051/2001, la campaña de comercialización estará comprendida entre el 1 de septiembre y el 31 de agosto.
91 El artículo 11, letra d), y el artículo 12, apartado 1, letra d), del Reglamento nº 1051/2001 establecen que, para poder optar a la ayuda a la producción de algodón, las empresas desmotadoras deberán presentar una prueba de que el algodón ha sido objeto de la declaración de superficies a que se refiere el apartado 2 del artículo 16 de dicho Reglamento.
92 El artículo 16, apartado 2, del Reglamento nº 1051/2001 establece que los Estados miembros productores establecerán un régimen de declaración de las superficies sembradas, entre otras cosas para garantizar la verosimilitud del origen del algodón objeto de las solicitudes de ayuda.
93 Con objeto de tomar en consideración los objetivos relacionados con el medio ambiente, los Estados miembros establecen y adoptan medidas que consideren adecuadas en lo que se refiere al uso de las tierras agrícolas para la producción algodonera (decimotercer considerando del Reglamento nº 1051/2001). De este modo, el artículo 17 del Reglamento nº 1051/2001 establece:
«1. Los Estados miembros determinarán, en el sector del algodón, lo siguiente:
– las medidas para fomentar la mejora del medio ambiente y, en concreto, las técnicas de cultivo que puedan reducir las repercusiones negativas en el mismo,
– los programas de investigación encaminados a desarrollar métodos de cultivo más compatibles con el medio ambiente,
– los medios para divulgar entre los productores los resultados de la investigación y los efectos benéficos de estas técnicas.
2. Los Estados miembros adoptarán las medidas medioambientales que estimen oportunas teniendo en cuenta la situación específica de las superficies agrarias que se utilicen para la producción de algodón. Además, adoptarán las medidas necesarias para recordar a los productores la necesidad de respetar la normativa de medio ambiente.
3. Los Estados miembros limitarán, en su caso, las superficies que pueden optar a la ayuda a la producción de algodón sin desmotar, basándose en criterios objetivos que adopten, respecto a:
– la economía agraria de las regiones en las que tenga importancia la producción de algodón,
– el estado edafoclimático de las superficies en cuestión,
– la gestión de las aguas de regadío,
– las rotaciones y técnicas de cultivo que puedan mejorar el medio ambiente.
4. Antes del 31 de diciembre de 2004, la República Helénica y el Reino de España remitirán a la Comisión un informe sobre la situación medioambiental del sector del algodón y la incidencia de las medidas nacionales adoptadas de conformidad con los apartados 1, 2 y 3.»
94 El Reglamento (CE) nº 1591/2001 de la Comisión, de 2 de agosto de 2001, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del régimen de ayuda del algodón (DO L 210, p. 10) deroga el Reglamento (CEE) nº 1201/89 de la Comisión, de 3 de mayo de 1989, por el que se establecen disposiciones de aplicación del régimen de ayuda al algodón (DO L 123, p. 23), y, según su artículo 19, será aplicable a partir del 1 de septiembre de 2001.
95 El artículo 9, apartado 1, del Reglamento nº 1591/2001, sobre las declaraciones de las superficies sembradas, establece:
«Antes de la fecha límite que fije su Estado miembro, todo productor comunitario de algodón presentará en concepto de declaración de las superficies sembradas de algodón y para la campaña de comercialización siguiente el impreso de solicitud de la ayuda “superficies” que se prevé en el marco del sistema integrado de gestión y control. La parcela o parcelas que se contemplen en la solicitud deberán identificarse de la forma que establece para las parcelas agrícolas ese sistema integrado. Cuando proceda, el productor presentará en la fecha fijada por el Estado miembro, y, en todo caso, no después del 31 de mayo anterior a la campaña de comercialización considerada, una declaración corregida en la que se recojan las superficies realmente sembradas.»
96 El artículo 17 del Reglamento nº 1591/2001 establece que, en la campaña de comercialización 2001/2002, las declaraciones de superficies contempladas en el artículo 8 del Reglamento nº 1201/89 que se presenten antes del 1 de septiembre de 2001 se considerarán equivalentes a las declaraciones de superficies que se disponen en el artículo 9 del Reglamento nº 1591/2001.
97 El artículo 13 del Reglamento nº 1591/2001, relativo a los controles, establece, en su versión aplicable entre 1 de septiembre de 2001 y el 23 de agosto de 2002:
«1. Los organismos de control que designen los Estados miembros productores comprobarán:
a) la exactitud de las declaraciones de superficies sembradas, debiendo realizar a tal efecto un control sobre el terreno que incluya al menos el 5 % de esas declaraciones;
[…]
f) mediante controles cruzados, la correspondencia entre las parcelas agrícolas contempladas en los contratos y las declaradas por los productores en sus declaraciones de superficies sembradas.
2. Sin perjuicio de la aplicación del régimen de sanciones al que se refiere el apartado 1 del artículo 14, si se detectaren irregularidades en las declaraciones de superficies previstas en el artículo 9, la ayuda se concederá por las cantidades de algodón para las que se cumplan todas las demás condiciones.
3. En los casos en que el sistema de control dependa de varios organismos, el Estado miembro establecerá el oportuno mecanismo de coordinación.»
98 El Reglamento (CE) nº 1486/2002 de la Comisión, de 19 de agosto de 2002, que modifica el Reglamento nº 1591/2001 (DO L 223, p. 3) y es aplicable a partir del 23 de agosto 2002, sustituye el contenido del artículo 13, apartado 1, letra a), del Reglamento nº 1591/2001 por el texto siguiente:
«La exactitud de las declaraciones de superficie sembrada de algodón, debiendo realizar a tal efecto un control sobre el terreno que incluya al menos el 5 % de esas declaraciones; dicho control se realizará a más tardar el 15 de noviembre de la campaña de comercialización en cuestión».
Informe de síntesis
99 En el marco de las investigaciones con referencias OT/2003/01/GR y OT/2003/03/GR, la Comisión efectuó sendas comprobaciones en Grecia entre el 31 de marzo y el 4 de abril de 2003 y entre el 20 de octubre y el 24 de octubre de 2003, cuyo objeto eran las ayudas a la producción de algodón para las campañas de comercialización 2001/02 y 2002/03. Tras un intercambio de correspondencia, el 8 de diciembre de 2005 tuvo lugar una reunión bilateral entre la Comisión y las autoridades helénicas. La Comisión transmitió sus conclusiones a las autoridades helénicas en una carta de 3 de julio de 2007. A raíz del dictamen del órgano de conciliación de 21 de enero de 2008, la Comisión comunicó su criterio definitivo mediante carta de 6 de agosto de 2008.
100 Aparte de constatar que se habían rebasado las producciones subvencionables, los servicios de la Comisión mencionaron deficiencias en los controles, resumidas en el informe de síntesis.
101 En primer lugar, por lo que respecta al sistema integrado de gestión y control (en lo sucesivo, «SIGC»), los servicios de la Comisión consideraron que aunque las declaraciones de superficies sembradas de algodón estaban incluidas en la declaración de superficies SIGC, la compatibilidad de ambos sistemas no estaba suficientemente garantizada, tal como ya se había indicado para las campañas 1997/1998 a 2000/2001. Concretamente:
– señalaron incoherencias entre los distintos documentos (contratos agricultores-desmotadores, declaraciones SIGC de las superficies de algodón) no descubiertas claramente por las autoridades griegas y que cuestionaban la eficacia de los controles cruzados y, por tanto, la propia fiabilidad de la información utilizada por los desmotadores para comprobar que el algodón entregado había sido objeto de una declaración de superficies;
– la comunicación entre los servicios encargados de la base de datos del SIGC y los servicios encargados de la ayuda a la producción de algodón fue considerada extremadamente insuficiente; en efecto, los servicios de la Opekepe sólo disponían de la información sobre el algodón incluida en las declaraciones de superficies, lo que no permitía cubrir el riesgo de infradeclaración de las superficies sembradas de algodón; asimismo, los servicios encargados del SIGC no comunicaron ninguna anomalía a los servicios responsables del algodón en 2001/2002 y en 2002/2003, aun cuando la teledetección mostraba superficies no declaradas o mal declaradas.
102 En segundo lugar, por lo que respecta al control de las medidas medioambientales, el informe de síntesis señala que la reforma del sistema de ayuda a la producción de algodón en 2001 introdujo medidas medioambientales cuya naturaleza y dispositivo de controles y sanciones debían ser definidos por el Estado miembro. Se constató que la República Helénica había establecido, entre esas medidas, la limitación de la superficie de producción, la fijación de un rendimiento máximo y el respeto de un código de buenas prácticas entre las que estaba la rotación obligatoria de los cultivos.
103 Los servicios de la Comisión cuestionaron la falta de un dispositivo de control de esas medidas medioambientales y la no aplicación de medidas de sanción. En concreto, consideraron insuficiente el control administrativo del no rebasamiento del rendimiento máximo fijado para cada productor. Asimismo, los controles de las superficies sobre el terreno, realizados después de la última cosecha y, por tanto, demasiado tarde para comprobar la veracidad del rendimiento declarado, deberían haberse orientado a detectar las superficies de algodón no declaradas y a verificar el respeto del código de buenas prácticas. Por ejemplo, sólo se controlaban las superficies que se habían declarado sembradas de algodón, lo que no permitía detectar las parcelas sembradas de algodón que se habían declarado de trigo o de algún otro cultivo. Por último, los servicios de la Comisión señalaron que el respeto del código de buenas prácticas no había sido objeto de control alguno.
104 En su dictamen emitido el 21 de enero de 2008, el órgano de conciliación instó a la Comisión a cerciorarse de que, habida cuenta de la fecha de entrada en vigor de las medidas medioambientales en este sistema de ayuda, la conformidad con ellas podía invocarse como criterio jurídicamente vinculante para conceder la ayuda comunitaria al algodón cultivado durante la campaña de comercialización 2001/2002.
105 En la carta de 6 de agosto de 2008, los servicios de la Comisión comunicaron su criterio definitivo, según el cual se mantenía la corrección propuesta. Señalaron que el 1 de septiembre era la fecha de inicio de la campaña de comercialización, lo que no significa que las medidas de controles de las superficies (y, más en concreto, las restricciones medioambientales) sean facultativas el primer año, pues todos los criterios de admisibilidad propios de las operaciones anteriores a la comercialización deben ser controlados antes de que ésta comience. Añadieron que el debate abierto sobre la reforma del algodón era conocido desde antes del 1 de junio de 2001 y las autoridades helénicas optaron deliberadamente por aplicar el artículo 17, apartado 3, del Reglamento nº 1051/2001 desde la primera campaña, al adoptar en febrero de 2001 una decisión ministerial que establece, en particular, una rotación obligatoria y una reducción de las superficies sembradas de algodón, sin someter a los agricultores a control alguno.
106 En tercer lugar, por lo que respecta a los controles de las superficies sobre el terreno, primeramente, los servicios de la Comisión consideraron que, para la campaña 2001/2002, la selección de las explotaciones sujetas a control por la ayuda a la producción de algodón no se basaba en ningún análisis de riesgo, pues el método de selección aleatorio no se adecuaba a los riesgos ligados a esa campaña (detección de las superficies de algodón no declaradas, detección de los incumplimientos de las buenas prácticas agrícolas). Aunque parece que el procedimiento de selección se modificó para la campaña 2002/2003, fue considerado insatisfactorio, al tener en cuenta factores de riesgo no vinculados al algodón (selección SIGC) y no tener en cuenta suficientemente los rendimientos atípicos constatados durante la campaña. En consecuencia, los servicios de la Comisión consideraron que las modificaciones introducidas en la selección no mejoraron suficientemente el dispositivo de modo que cubriera los riesgos ligados a la infradeclaración de superficies.
107 A continuación, los servicios de la Comisión consideraron que los controles sobre el terreno se habían realizado demasiado tarde y no permitían determinar las lindes de múltiples parcelas pequeñas sembradas de algodón, que a menudo se materializaban únicamente en cambios en las variedades de algodón cuyas diferencias se ven en las hojas y en el fruto, mientras que la superficie cultivada sólo puede medirse con suficiente calidad si el cultivo aún está en el campo, con arreglo a las normas establecidas en el marco del SIGC. Además, hasta el 22 de enero de 2008, a raíz de la petición del órgano de conciliación, las autoridades helénicas no aportaron datos sobre las fechas de realización de los controles sobre el terreno, de las cuales no se deduce, a juicio de los servicios de la Comisión, ninguna indicación fiable sobre la proporción de controles tardíos, al ser inverosímiles un gran número de fechas (al menos dieciséis casos). Además, al margen de estas incoherencias, la existencia de controles demasiado tardíos (posteriores al mes de enero) parece confirmarse en cinco nomos en 2001/2002 y en siete en 2002.
108 Por último, los servicios de la Comisión constataron que las instrucciones a los controladores en 2001/2002 no preveían formalización alguna de las mediciones ni ninguna trazabilidad de las tolerancias técnicas aceptadas, y que esto apenas mejoró en 2002/2003, cuando la Opekepe comenzó a realizar los controles sobre el terreno.
Apreciación del Tribunal
109 Por lo que respecta al sector del algodón, la República Helénica invoca un motivo basado en el carácter injustificado y desproporcionado de la corrección a tanto alzado del 5 % aplicada a los ejercicios financieros 2002 y 2003 y en una apreciación errónea de los hechos.
110 Este motivo se divide en cinco partes. La primera y la segunda se basan en el carácter desproporcionado de la corrección financiera, mientras que la tercera, la cuarta y la quinta se basan en el carácter supuestamente erróneo de las constataciones de la Comisión sobre las deficiencias del SIGC, las medidas medioambientales y el control de las superficies sobre el terreno.
111 El Tribunal examinará las partes tercera, cuarta y quinta del presente motivo antes que la primera y la segunda.
Sobre la tercera parte del motivo, basada en el carácter supuestamente erróneo de las constataciones de la Comisión sobre las deficiencias del SIGC
112 La República Helénica se opone a las constataciones de la Comisión sobre las deficiencias del SIGC y alega la eficacia de los controles cruzados. Describe el procedimiento mediante el que los productores declaran las superficies cultivadas al SIGC y destaca que la ayuda al algodón no está ligada a la superficie, sino que se abona en función de la cantidad de algodón entregada por los productores a la fábrica de desmotado, la cual está controlada. Añade que el hecho de que el SIGC comportara algunas insuficiencias, expuestas en su carta de 26 de noviembre de 2004 remitida a la Comisión, careció de influencia en la regularidad de los pagos a los beneficiarios.
113 El Tribunal recuerda que la armonización entre el sistema de ayuda a la producción de algodón y el SIGC fue establecida por el Reglamento nº 1201/89, en su versión modificada por el Reglamento (CE) nº 1740/97 de la Comisión, de 5 de septiembre de 1997 (DO L 244, p. 1), con el fin de reforzar la gestión y el control del sistema de ayuda al algodón y evitar el riesgo de duplicidad de pago por las mismas superficies. Además, el noveno considerando del Reglamento nº 1591/2001, que derogó el Reglamento nº 1201/89, también establece que con objeto de garantizar la verosimilitud del origen del algodón que sea objeto de solicitudes de ayuda, es preciso poder identificar las superficies cultivadas de algodón aplicando para ello el sistema de identificación de las parcelas agrícolas que prevé el Reglamento (CEE) nº 3508/92 del Consejo, de 27 de noviembre de 1992, por el que se establece un SIGC de determinados regímenes de ayuda comunitarios (DO L 355, p. 1). Ello implica que ambos sistemas se comuniquen y permitan el intercambio de datos, en particular mediante controles cruzados, previstos en el artículo 13, apartado 1, letra f), del Reglamento nº 1591/2001 (véase el apartado 97 supra).
114 Según la jurisprudencia, el Estado miembro respecto del cual la Comisión ha justificado la Decisión por la que comprueba la existencia de deficiencias en los controles en el marco de la aplicación de las normas de funcionamiento del FEOGA, sección de Garantía no puede invalidar las comprobaciones de la Comisión sin apoyar sus propias alegaciones en elementos que demuestren la existencia de un sistema fiable y operativo de control. Si no puede demostrar que las afirmaciones de la Comisión son inexactas, éstas constituyen elementos que pueden hacer surgir dudas fundadas respecto del establecimiento de un conjunto adecuado y eficaz de medidas de vigilancia y de control (sentencia del Tribunal de Justicia de 13 de julio de 2000, Grecia/Comisión, C‑46/97, Rec. p. I‑5719, apartado 58).
115 En el caso de autos, la República Helénica no niega de manera específica las deficiencias constatadas en el sistema de control de que se trata. Se limita a afirmar que las insuficiencias del SIGC no influyeron en la regularidad de los pagos a los beneficiarios y que los controles que efectuó eran suficientes, por versar sobre los rendimientos y las cantidades de algodón entregadas por los productores a la fábrica de desmotado.
116 Sin embargo, la existencia de tales controles no basta para suplir las insuficiencias señaladas en el informe de síntesis (véase el apartado 101 supra). A este respecto, es preciso recordar que cuando un reglamento instaura medidas específicas de control, los Estados miembros están obligados a aplicarlas, no siendo necesario apreciar si su tesis, según la cual un sistema de control diferente sería más eficaz, está o no bien fundada (sentencia del Tribunal de Justicia de 21 de marzo de 2002, España/Comisión, C‑130/99, Rec. p. I‑3005, apartado 87).
117 Por otra parte, por lo que respecta a las deficiencias identificadas en el control de las parcelas, la República Helénica se remite a la carta de 26 de noviembre de 2004, enviada a la Comisión. En ella expone, en particular, que tales deficiencias se explican por errores de retranscripción de las superficies al introducir los resultados de los controles sobre el terreno en el fichero de recapitulación de los controles, que posteriormente sirve para actualizar el fichero informatizado de los controles sobre el terreno (apartado 27 de la carta de 26 de noviembre de 2004).
118 Por tanto, es preciso señalar que la República Helénica explica de este modo las razones de los errores constatados, sin demostrar el carácter erróneo de las constataciones de la Comisión y sin conseguir disipar las dudas existentes sobre la eficacia del sistema de control.
119 Por último, la República Helénica sostiene que la «precisión de la declaración de superficie» se convirtió en criterio de admisibilidad a partir de la entrada en vigor del Reglamento nº 1486/2002, aplicable desde la campaña de comercialización 2002/2003 y, por ende, inaplicable en el caso de autos.
120 A este respecto, el Tribunal señala que el artículo 9 del Reglamento nº 1591/2001 ya preveía la declaración de superficie de algodón (véase el apartado 95 supra) antes de que este Reglamento fuese modificado por el Reglamento nº 1486/2002, y que, además, ésta ya estaba prevista por el artículo 8 del Reglamento nº 1201/89, modificado por el Reglamento nº 1740/97 (véase el apartado 96 supra). Asimismo, la comprobación de la exactitud de las declaraciones de superficies de algodón mediante un control sobre el terreno que abarque al menos el 5 % de las declaraciones también estaba prevista por el artículo 13 del Reglamento nº 1591/2001 (véase el apartado 97 supra), antes de que este Reglamento fuese modificado por el Reglamento nº 1486/2002, y previamente por el artículo 12 del Reglamento nº 1201/89. La modificación introducida a este respecto por el Reglamento nº 1486/2002 únicamente consiste en precisar que dicho control sobre el terreno debe efectuarse como muy tarde el 15 de noviembre de la campaña de comercialización de que se trate (véase el apartado 98 supra).
121 Por tanto, esta alegación carece de fundamento.
122 En consecuencia, la tercera parte del presente motivo debe desestimarse.
Sobre la cuarta parte del motivo, basada en el carácter supuestamente erróneo de las constataciones de la Comisión sobre las medidas medioambientales
123 Es preciso recordar que la reforma del sistema de ayuda a la producción de algodón en 2001, mediante el artículo 17 del Reglamento nº 1051/2001, introdujo la obligación de que los Estados miembros adoptaran las medidas medioambientales que consideraran adecuadas (véase el apartado 93 supra). Entre esas medidas, la República Helénica estableció la limitación de la superficie de producción, la fijación de un rendimiento máximo y el respeto de un código de buenas prácticas entre las que estaba la rotación obligatoria de cultivos. Tales medidas emanan de los ypourgikes apofaseis (órdenes ministeriales) de 28 de febrero de 2001 y de 4 y 10 de mayo de 2001, adoptados tras un dilatado diálogo con los productores, tal como señala la República Helénica.
124 En primer lugar, la República Helénica alega que los resultados de los controles no podían manifestarse de inmediato, ya que las medidas medioambientales fueron adoptadas en 2001.
125 En el caso de autos, el Tribunal señala que al imponer la corrección a tanto alzado del 5 % por insuficiencia en los controles de las medidas medioambientales, la Comisión no cuestiona la eficacia o el fundamento de las medidas medioambientales adoptadas, sino la falta de control de su cumplimiento desde su adopción. Por ello, en el caso de autos carece de pertinencia la alegación de la República Helénica de que la eficacia de las medidas medioambientales adoptadas requería tiempo.
126 A continuación, la República Helénica sostiene que el control del respeto de las medidas medioambientales se realizó adecuadamente.
127 Sin embargo, el Tribunal señala que esta afirmación no se sustenta en ningún elemento del expediente.
128 En efecto, por lo que respecta, en primer lugar, al control de los rendimientos, la República Helénica señaló que había controlado mediante teledetección los rendimientos en las zonas en que se habían observado los rebasamientos. Sin embargo, del informe de síntesis se desprende que para la campaña 2001/2002 no se aportó ningún dato y, para la campaña 2002/2003 demuestran que sólo se controló el 7,5 % de los casos de rendimientos atípicos. La República Helénica se refiere, además, al método de la media de los rendimientos de los tres últimos años y al control de los rendimientos por acre. Sin embargo, estas alegaciones no demuestran la existencia de controles que permitan verificar individualmente si los beneficiarios cumplieron las obligaciones impuestas por dichas medidas. Por tanto, tal como señala la Comisión, cabe la posibilidad de que se concedieran ayudas a productores que no necesariamente cumplían las medidas medioambientales.
129 Asimismo, cuando la República Helénica menciona, en segundo lugar, la reducción de las superficies cultivadas de algodón, no demuestra la existencia de un control individualizado al respecto.
130 Por lo que respecta, en tercer lugar, al control de las buenas prácticas, la propia República Helénica señaló, durante el procedimiento de conciliación, que era difícil, incluso imposible, el control directo de éstas. Sostiene que estableció indicadores, como la medida de la «production indicative sur pied» (producción autorizada indicativa), orientados a un control global con el fin de limitar la utilización de pesticidas y abonos. Sin embargo, se trata del establecimiento de medidas generales de mejora de los indicadores medioambientales, que no demuestran la existencia de un control individualizado por productor del respeto de las medidas establecidas.
131 Por tanto, debe rechazarse la alegación de la República Helénica de que el respeto de las medidas medioambientales se controló adecuadamente.
132 Por otra parte, la República Helénica subraya, en el escrito de réplica, las reservas del órgano de conciliación en cuanto a la posibilidad de aplicar al algodón ya sembrado las medidas medioambientales establecidas por el artículo 17 del Reglamento nº 1051/2001, aplicable a partir del 1 de septiembre de 2001.
133 El Tribunal recuerda que el órgano de conciliación, en su dictamen emitido el 21 de enero de 2008, instó a la Comisión a cerciorarse de que, habida cuenta de la fecha de entrada en vigor de las medidas medioambientales en este sistema de ayuda, la conformidad con ellas podía invocarse como criterio jurídicamente vinculante para conceder la ayuda comunitaria al algodón cultivado durante la campaña de comercialización 2001/2002.
134 En su criterio definitivo, la Comisión mantuvo que el artículo 17 del Reglamento nº 1051/2001 era aplicable a las medidas medioambientales adoptadas por la República Helénica respecto de la campaña 2001/2002. A juicio de la Comisión, en esencia, si bien es cierto que el 1 de septiembre de 2001 marca la fecha de inicio de la campaña de comercialización del algodón sembrado en 2001 y comercializado en otoño de 2001, no lo es menos que todos los criterios de admisibilidad propios de las operaciones previas a la comercialización, entre las que está la siembra, deben controlarse con anterioridad.
135 El Tribunal señala que la República Helénica no rebate este razonamiento. En efecto, ésta se limita a referirse, en el escrito de réplica, a las reservas del órgano de conciliación, sin aportar ningún argumento fundado que refute el de la Comisión.
136 En la medida en que su alegación, que no aparece en la demanda, pueda considerarse ligada a la imputación relativa a las medidas medioambientales y, por ende, admisible en el sentido del artículo 48, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, procede declarar que carece de todo fundamento.
137 También procede rechazar la alegación basada en que aún no se conocían las medidas concretas del Reglamento nº 1051/2001. En efecto, la propia República Helénica adoptó las medidas medioambientales y no niega que éstas eran aplicables de inmediato. Por el contrario, sostiene que dichas medidas ya eran objeto de suficientes controles, lo que implica que eran aplicables. En la medida en que desde la campaña de comercialización 2001/2002 decidió adoptar tales medidas para la ejecución del Reglamento nº 1051/2001, debía controlar que los productores de algodón las respetaran. Además, tal como la Comisión señaló en respuesta a una pregunta escrita del Tribunal, de los considerandos del Reglamento (CE) nº 1398/2002 de la Comisión, de 31 de julio de 2002, por el que se fijan para la campaña de comercialización 2001/02 la producción efectiva de algodón sin desmotar de Grecia y la consiguiente reducción del precio de objetivo y por el que se establecen para esa misma campaña excepciones a algunas de las normas de gestión y concesión de la ayuda en ese país (DO L 203, p. 24) se desprende que las propias autoridades helénicas consideraron que el cumplimiento de las medidas medioambientales previstas en el artículo 17, apartado 3, del Reglamento nº 1051/2001 era un criterio de admisibilidad para la percepción de la ayuda por la campaña de comercialización 2001/2002.
138 Por otra parte, la cuestión del control de las medidas medioambientales durante el período anterior al 1 de septiembre de 2001 sólo afecta a la campaña de comercialización 2001/02, por lo que sólo constituye una parte de la imputación sobre las medidas medioambientales en la que se basó la corrección a tanto alzado, que también afecta a la campaña 2002/2003.
139 Por último, en contra de lo que afirma la República Helénica, sin aportar mayor respaldo a su argumento, la Comisión consideró legítimamente que los controles relativos a las medidas medioambientales constituían controles fundamentales en el sentido del apéndice 2 del documento nº VI/5330/97. En efecto, tales controles se refieren a las verificaciones físicas y administrativas exigidas para controlar los elementos sustantivos, relativos, en el caso de autos, a la superficie de producción, a la fijación de un rendimiento máximo y al respeto de las buenas prácticas establecidas por la República Helénica conforme al artículo 17 del Reglamento nº 1051/2001.
140 De ello se deduce que la cuarta parte del presente motivo debe desestimarse.
Sobre la quinta parte del motivo, basada en el carácter supuestamente erróneo de las constataciones de la Comisión sobre el control de las superficies sobre el terreno
141 En primer lugar, la República Helénica niega que los controles sobre el terreno fueran tardíos. Sostiene que los Reglamentos nº 1051/2001 y nº 1591/2001 no prevén una fecha límite para efectuar los controles sobre el terreno del 5 % de las superficies, pues el 15 de noviembre no se fijó como fecha límite hasta 2003, mediante el Reglamento nº 1486/2002. Según la República Helénica, si bien es cierto que el control debe llevarse a cabo en una fecha adecuada, es decir, en un momento que garantice que la superficie controlada fue sembrada de algodón, no lo es menos que éste puede efectuarse mientras el tallo del algodón esté en el campo, es decir, en agosto, en octubre o incluso en enero o hasta la siembra de la primavera siguiente. Añade que la base de datos de los controles sobre el terreno no indicaba ninguna fecha, al no exigirlo los reglamentos. Señala que en las actas figura la fecha en que fueron levantadas y que de ellas se deduce que los controles tuvieron lugar principalmente entre el mes de agosto y el mes de noviembre y que pocos controles se prolongaron más allá de esas fechas.
142 A este respecto, es preciso recordar que, en virtud del artículo 13, apartado 1, letra a), del Reglamento nº 1591/2001, la exactitud de las declaraciones de superficies de algodón debe comprobarse mediante un control sobre el terreno.
143 Tal como señala la República Helénica, antes del 23 de agosto de 2002, fecha de entrada en vigor del Reglamento nº 1486/2002 que establece que los controles sobre el terreno deben efectuarse como muy tarde el 15 de noviembre de la campaña de comercialización de que se trate, el Reglamento nº 1591/2001 no preveía ningún plazo para la realización de tales controles. Dicho de otro modo, esa fecha límite del 15 de noviembre es aplicable a partir de la campaña de comercialización 2002/2003.
144 No obstante, para la campaña de comercialización 2001/2002, tales controles debían realizarse en un plazo adecuado, tal como admite la República Helénica (véase, en este sentido, la sentencia de 11 de junio de 2009, Grecia/Comisión, citada en el apartado 63 supra, apartado 196), a saber, en un momento que pueda determinarse de modo cierto y que garantice que la superficie controlada fue sembrada de algodón, es decir, antes de la cosecha o durante ésta.
145 En el caso de autos, el 22 de enero de 2008, a raíz de la petición del órgano de conciliación, las autoridades helénicas proporcionaron datos sobre las fechas de realización de los controles sobre el terreno. Sin embargo, tal como señaló la Comisión, tales datos no permitían conocer la distribución cronológica de los controles sobre el terreno ni contenían indicación fiable alguna sobre la proporción de los controles tardíos. Además, algunas fechas indicadas eran incoherentes y en 2001/2002 algunos controles se habían realizado particularmente tarde (después del mes de enero) en cinco nomos y en siete en 2002.
146 Según la jurisprudencia (sentencia de 9 de septiembre de 2004, Grecia/Comisión, citada en el apartado 73 supra, apartado 51), incumbe al Estado miembro de que se trate probar detallada y completamente la realidad de sus controles y, en su caso, la inexactitud de las afirmaciones de la Comisión.
147 Ahora bien, la República Helénica, tras haber señalado que en la base de datos de los controles sobre el terreno no había indicación de fechas, proporcionó fechas de controles de las que se desprenden, por una parte, ciertas incoherencias (algunas fechas indican los años 1901 o 1902) y, por otra parte, que algunas de ellas son posteriores al mes de enero de la campaña de que se trata.
148 A este respecto, aun cuando, tal como señaló la República Helénica, los tallos del algodón pueden demostrar la realidad de un cultivo de algodón, la Comisión declaró legítimamente que a partir de esos tallos de algodón no pueden determinarse de modo cierto ni las lindes exactas de las parcelas ni el rendimiento de éstas. Además, el Reglamento nº 1486/2002 fijó el 15 de noviembre de la campaña de comercialización de que se trate como fecha límite para efectuar los controles sobre el terreno.
149 Por otra parte, en el anexo 2 de su escrito de réplica la República Helénica adjunta datos que demuestran que la mayoría de los controles tuvieron lugar hasta noviembre para ambas campañas. Sin embargo, la Comisión sostiene que tales datos no se le comunicaron durante el procedimiento administrativo que llevó a la adopción de la Decisión impugnada, lo que viene confirmado por las respuestas de la República Helénica a una diligencia de ordenación del procedimiento y a las preguntas del Tribunal en la vista. Ahora bien, la legalidad de una decisión de la Comisión debe apreciarse en función de la información de que ésta podía disponer en el momento en que la adoptó (véanse, en este sentido, las sentencias del Tribunal General de 15 de diciembre de 2011, Luxemburgo/Comisión, T‑232/08, no publicada en la Recopilación, apartados 54 y 55, y de 14 de febrero de 2012, Italia/Comisión, T‑267/06, no publicada en la Recopilación, apartados 46 a 48; véase, por analogía, la sentencia del Tribunal de Justicia de 22 de diciembre de 2008, Regie Networks, C‑333/07, Rec. p. I‑10807, apartado 81). Por tanto, esos datos proporcionados por la República Helénica no pueden ser tomados en consideración para apreciar la legalidad de la Decisión impugnada.
150 De ello se deduce que la República Helénica no ha conseguido demostrar que las constataciones de la Comisión a este respecto sean erróneas. Además, en todo caso, tal como señala la Comisión, la cuestión de los controles tardíos sólo constituye una de las imputaciones relativas a los controles fundamentales en las que se basa la corrección a tanto alzado (véanse los apartados 101 a 108 supra).
151 En segundo lugar, la República Helénica sostiene que el análisis de los riesgos se efectuó y llevó a la exclusión de las cantidades de algodón de origen desconocido. La mejora del sistema informatizado y del control en tiempo real de las entregas de algodón a las fábricas de desmotado contribuyó a mejorar el procedimiento de selección de las muestras y, con ello, el análisis de los riesgos.
152 Sin embargo, esta alegación no invalida las comprobaciones de la Comisión, según las cuales el análisis de los riesgos para la campaña 2001/2002 se basó en una selección aleatoria de una población estratificada, inadecuada para los riesgos ligados a la campaña de que se trata. Asimismo, para la campaña 2002/2003, la República Helénica no demuestra el carácter erróneo de las constataciones de la Comisión resumidas en los apartados 106 y 108 supra.
153 Por tanto, la quinta parte del presente motivo también debe desestimarse.
154 De ello se deduce que, en estas circunstancias, no puede considerarse que la corrección financiera del 5 % rebatida resulte de una apreciación errónea de los hechos.
Sobre las partes primera y segunda del motivo, basadas en el carácter desproporcionado de la corrección financiera
155 En la primera parte del presente motivo, la República Helénica sostiene que la corrección a tanto alzado del 5 %, superior al doble de las correcciones anteriores del 2 %, es desproporcionada, por no haberse tenido en cuenta la modificación tardía del sistema de ayuda al algodón en 2001 por el Reglamento nº 1051/2001, publicado en el mes de junio, es decir, en la mitad del período de cultivo. Añade que ninguna disposición transitoria atenuó el coste del nuevo modo de calcular la corresponsabilidad y alega la magnitud de los costes generados por las medidas adoptadas.
156 El Tribunal recuerda que la Comisión puede rechazar que el FEOGA corra con la totalidad de los gastos efectuados si comprueba que no existen mecanismos de control suficientes (véase, en particular, la sentencia del Tribunal de Justicia de 18 de mayo de 2000, Bélgica/Comisión, C‑242/97, Rec. p. I‑3421, apartado 122).
157 En el caso de autos, las carencias señaladas por los servicios de la Comisión resultan afectar tanto a elementos importantes del sistema de control como a la ejecución de los controles, los cuales desempeñan un papel fundamental en la determinación de la regularidad del gasto, por lo que podía concluirse razonablemente que el riesgo de pérdidas para el FEOGA era significativo.
158 De ello se deduce que la Comisión no violó el principio de proporcionalidad al imponer, en el caso de autos, una corrección a tanto alzado que sólo asciende al 5 % de los gastos de que se trata, pese a que los controles efectuados por las autoridades helénicas incumplían lo exigido por la normativa comunitaria (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal General de 24 de marzo de 2011, Grecia/Comisión, T‑184/09, no publicada en la Recopilación, apartado 72, y la jurisprudencia citada).
159 La alegación basada en la modificación emanada del Reglamento nº 1051/2001 no invalida esta declaración. En efecto, procede señalar que las obligaciones relativas al SIGC y a los controles de las superficies sobre el terreno figuraban en la normativa anterior (véase el apartado 113 supra). Por tanto, el Reglamento nº 1051/2001 no modificó los elementos en que en el caso de autos se constataron carencias. Además, tal como se ha señalado anteriormente (véase el apartado 137 supra), en la medida en que la República Helénica decidió adoptar, desde la campaña de comercialización 2001/2002, las medidas medioambientales para la ejecución del Reglamento nº 1051/2001 debía controlar que los productores de algodón las respetaran.
160 Por tanto, debe rechazarse la alegación de la República Helénica basada en la modificación del sistema de que se trata.
161 Por último, el coste de las medidas adoptadas de resultas de ese nuevo Reglamento no puede justificar las carencias señaladas, por lo que no puede ser tenido en cuenta para apreciar el carácter desproporcionado o no de la corrección financiera controvertida.
162 Por tanto, las alegaciones desarrolladas en apoyo de esta primera parte no demuestran el carácter desproporcionado de la corrección controvertida.
163 En la segunda parte del presente motivo, la República Helénica alega que la propia Comisión constató mejoras en 2002 y 2003 y, en consecuencia, que la corrección para dicho período debería haber sido inferior a la impuesta por 2001 y 2002.
164 Ahora bien, procede señalar que aun cuando la Comisión constatara mejoras para la campaña 2002/2003 en la carta de 17 de julio de 2004, los servicios de la Comisión también indicaron, en esa misma carta, deficiencias en los controles de las superficies sobre el terreno y en el SIGC, mencionando tremendos fallos de raíz. Tales deficiencias también se desprenden del informe de síntesis.
165 Por tanto, el mero hecho de que se constataran mejoras no permite a la República Helénica sostener que el porcentaje de corrección del 5 % debería haberse reducido.
166 En consecuencia, la República Helénica no ha demostrado el carácter desproporcionado de la corrección a tanto alzado del 5 % de los gastos de que se trata.
167 De cuanto antecede se desprende que el tercer motivo, relativo a la corrección a tanto alzado aplicada al sector del algodón, debe desestimarse en su totalidad.
4. Sobre el sexto motivo, relativo a las correcciones aplicadas en el sector de las primas al bovino y de los pagos por extensificación
Normativa comunitaria
168 El Reglamento (CE) nº 1254/1999 del Consejo, de 17 de mayo de 1999, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la carne de vacuno (DO L 160, p. 21) regula la concesión de las primas en este sector.
Controles
169 El Reglamento nº 3508/92 establece que cada Estado miembro creará un SIGC de determinados regímenes de ayuda comunitarios. Conforme a su sexto considerando, la gestión de los datos y su aprovechamiento para comprobar las solicitudes de ayuda requieren la creación de bases de datos informáticas muy completas que, entre otras cosas, permitan realizar controles por contraste.
170 El artículo 1, apartado 1, letra b), de dicho Reglamento establece, en particular, que cada Estado miembro deberá crear un SIGC aplicable a los regímenes de prima y de pagos en favor de los productores de carne de vacuno.
171 Según el artículo 2 del Reglamento nº 3508/92, el sistema integrado estará compuesto por diversos elementos, en particular una base de datos informática, un sistema de identificación y registro de las cabezas de ganado y de las solicitudes de ayudas y un sistema integrado de control. El artículo 3 del Reglamento nº 3508/92 establece, en particular, que en la base de datos informática se registrarán, por explotación agraria, los datos incluidos en las solicitudes de ayuda.
172 En virtud del artículo 8, apartados 1 y 2, de dicho Reglamento, los Estados miembros llevarán a cabo controles administrativos de las solicitudes de ayuda y éstos se completarán con inspecciones sobre el terreno de una selección de explotaciones agrarias.
173 Por lo que respecta a tales controles, el artículo 15 del Reglamento (CE) nº 2419/2001 de la Comisión, de 11 de diciembre de 2001, por el que se establecen disposiciones de aplicación del SIGC de determinados regímenes de ayudas comunitarios introducido por el Reglamento nº 3508/92 (DO L 327, p. 11) establece:
«Los controles administrativos y sobre el terreno se efectuarán de una forma que garantice la comprobación eficaz del cumplimiento de las condiciones de concesión de las ayudas.»
174 El artículo 16 del Reglamento nº 2419/2001 establece:
«Los controles administrativos a que se refiere el apartado 1 del artículo 8 del Reglamento […] nº 3508/92 deberán incluir, en particular:
a) controles cruzados de las parcelas agrícolas y los animales declarados para evitar la concesión de la misma ayuda en más de una ocasión con cargo al mismo año natural o a la misma campaña de comercialización, así como toda acumulación indebida de la ayuda concedida en virtud de regímenes de ayuda comunitarios que impliquen declaraciones de superficies;
b) controles cruzados realizados mediante la base de datos informatizada para comprobar el derecho a la ayuda.»
175 El artículo 25 del Reglamento nº 2419/2001 establece:
«1. Los controles sobre el terreno tendrán por objeto todo el ganado para el que se hayan presentado solicitudes de ayuda con arreglo a los regímenes de ayuda sometidos a control o, en el caso de los regímenes de ayuda por bovinos, también el ganado que no haya sido objeto de solicitudes.
2. Los controles sobre el terreno incluirán:
a) la comprobación de que el número de animales presentes en la explotación y respecto de los cuales se hayan presentado solicitudes de ayuda y el número de animales de la especie bovina que no hayan sido objeto de tales solicitudes, corresponde al número de animales inscritos en los registros y, en el caso de los animales de la especie bovina, al número de animales notificado a la base de datos informatizada;
b) en relación con los regímenes de ayuda por bovinos, controles:
– de la exactitud de las entradas en el registro y las notificaciones a la base de datos informatizada, a partir de una muestra de justificantes como las facturas de compra y venta, los certificados de sacrificio, los certificados veterinarios y, cuando así proceda, los pasaportes animales, correspondientes a los animales para los que se hayan presentado solicitudes de ayuda en los 12 meses anteriores al control sobre el terreno,
– de que la información mantenida en la base de datos informatizada coincide con la anotada en el registro, a partir de una muestra relativa a los animales para los que se hayan presentado solicitudes de ayuda en los 12 meses anteriores al control sobre el terreno,
– de que todos los animales presentes en la explotación y aún sujetos a la obligación de retención tienen derecho a la ayuda solicitada,
– de que todos los animales de la especie bovina presentes en la explotación están identificados mediante marcas auriculares y, en su caso, van acompañados de pasaportes animales, están inscritos en el registro y han sido debidamente notificados a la base de datos informatizada. Estos controles se efectuarán de forma individual para todos los bovinos machos aún sujetos a la obligación de retención para los que se haya presentado una solicitud de prima especial por bovinos, con excepción de las presentadas de conformidad con el apartado 6 del artículo 4 del Reglamento […] nº 1254/1999; en todos los demás casos, las comprobaciones acerca de la correcta inscripción en los pasaportes animales, el registro y la notificación a la base de datos podrán efectuarse sobre una muestra;
[…]»
Prima por sacrificio
176 El artículo 11, apartado 1, del Reglamento nº 1254/1999 establece:
«El productor que críe bovinos en su explotación podrá, previa solicitud, acogerse a una prima por sacrificio. Ésta se concederá cuando los bovinos con derecho a prima se sacrifiquen o se exporten a un tercer país, dentro de unos límites nacionales que habrán de fijarse.
Tendrán derecho a prima por sacrificio:
a) los toros, bueyes, vacas y novillas a partir de 8 meses de edad,
b) los terneros de más de 1 mes y de menos de 7 meses de edad y con un peso en canal inferior a 160 kilogramos,
siempre que el productor los haya tenido durante un período por determinar.»
177 El artículo 26 del Reglamento nº 2419/2001 establece:
«1. Se llevarán a cabo controles en los mataderos en relación con la prima especial por bovinos prevista en el apartado 6 del artículo 4 del Reglamento […] nº 1254/1999 y la prima por sacrificio contemplada en el artículo 11 de dicho Reglamento. En tal caso, los controles sobre el terreno efectuados por los Estados miembros deberán tener por objeto:
a) bien al menos un 30 % de todos los mataderos, seleccionados mediante un análisis de riesgo, en cuyo caso los controles cubrirán una muestra del 5 % del número total de bovinos sacrificados en ese matadero durante los 12 meses anteriores al control sobre el terreno, o
b) bien al menos un 20 % de los mataderos previamente aprobados con arreglo a una serie de criterios especiales de fiabilidad que deberán determinar los Estados miembros y seleccionados mediante análisis de riesgo, en cuyo caso los controles cubrirán una muestra del 2 % del número total de bovinos sacrificados en ese matadero durante los 12 meses anteriores al control sobre el terreno.
Estos controles sobre el terreno incluirán un examen a posteriori de los documentos, una comparación con las entradas en la base de datos informatizada y una serie de comprobaciones de los resúmenes de los certificados de sacrificio (o la información que los sustituya) enviados a los demás Estados miembros de conformidad con el apartado 3 del artículo 35 del Reglamento (CE) nº 2342/1999.
2. Los controles sobre el terreno en los mataderos incluirán comprobaciones físicas por muestreo de los procedimientos de sacrificio llevados a cabo el día del control. En caso necesario, se comprobará si las canales presentadas para su pesado cumplen los requisitos necesarios para la concesión de la ayuda.»
178 El Reglamento (CE) nº 2342/1999 de la Comisión, de 28 de octubre de 1999, que establece disposiciones de aplicación del Reglamento nº 1254/1999, dispone, en particular, en la versión modificada de su artículo 37 [Reglamento (CE) nº 1042/2000 de la Comisión, de 18 de mayo del 2000 (DO L 118, p. 4)] que la prima por sacrificio se abonará al productor en cuyo poder haya permanecido el animal durante un período de retención mínimo de dos meses que habrá finalizado menos de un mes antes del sacrificio o menos de dos meses antes de la exportación del animal, y que en el caso de los terneros sacrificados antes de los tres meses de edad, el período de retención será de un mes.
Pagos por extensificación
179 El artículo 13, apartado 1, del Reglamento nº 1254/1999 establece:
«Los productores que reciban la prima especial, la prima por vaca nodriza, o ambas, podrán acceder a un pago por extensificación.»
180 El artículo 13, apartado 2, de dicho Reglamento establece que el pago por extensificación será de cien euros por prima especial y por prima por vaca nodriza concedidas, siempre y cuando, en relación con el año civil de que se trate, la carga ganadera de la explotación interesada sea inferior o igual a 1,4 unidades de ganado mayor (UGM) por hectárea (sin perjuicio de importes inferiores fijados por los Estados miembros de conformidad con el artículo 13, apartado 2, párrafo segundo, de dicho Reglamento).
181 Según el artículo 12, apartado 1, del Reglamento nº 1254/1999, la carga ganadera se expresará en número de UGM por unidad de superficie forrajera de la explotación dedicada a la alimentación de los animales mantenidos en ella.
182 Según el artículo 12, apartado 2, del Reglamento nº 1254/1999, para la determinación de la carga ganadera de la explotación se tendrán en cuenta:
«[…]
a) los bovinos machos, las vacas nodrizas y las novillas, los ovinos o caprinos por los que se hayan presentado solicitudes de prima, así como las vacas lecheras necesarias para producir el total de la cantidad de leche de referencia asignada al productor; el número de animales se convertirá en UGM con la ayuda del cuadro de conversión que figura en el anexo III;
b) la superficie forrajera, es decir, la superficie de la explotación disponible durante todo el año civil para la cría de bovinos, ovinos o caprinos; no se contabilizarán en esta superficie:
– las construcciones, los bosques, las albercas ni los caminos;
– las superficies que se empleen para otros cultivos beneficiarios de un régimen de ayuda comunitario o que se utilicen para cultivos permanentes u hortícolas, a excepción de los pastos permanentes por los que se concedan pagos por superficie en virtud del artículo 17 del presente Reglamento y del artículo 19 del Reglamento […] nº 1255/1999;
– las superficies a las que se aplique el régimen de apoyo fijado para los productores de determinados cultivos herbáceos, utilizadas para el régimen de ayuda a los forrajes desecados u objeto de un programa nacional o comunitario de retirada de tierras.
La superficie forrajera incluirá las superficies utilizadas en común y las que estén dedicadas a un cultivo mixto.»
183 El artículo 13, apartado 3, letra a), del Reglamento nº 1254/1999 establece:
«No obstante lo dispuesto en la letra a) del apartado 2 del artículo 12, la carga ganadera de la explotación se determinará teniendo en cuenta los bovinos machos, las vacas y las novillas presentes en la misma durante el año civil en cuestión, así como las cabezas de ganado ovino o caprino respecto de las que se hayan presentado solicitudes de primas con cargo al mismo año civil; el número de animales se convertirá en UGM con la ayuda del cuadro de conversión que figura en el anexo III».
184 El artículo 32, apartado 3, del Reglamento nº 2342/1999 establece que para comprobar que el número de animales calculado conforme al Reglamento nº 1254/1999 se ajusta a la carga ganadera o cargas ganaderas definidas en dicho Reglamento, el Estado miembro determinará cada año, como mínimo, cinco fechas de recuento de los animales y las comunicará a la Comisión.
185 El recuento de los animales en tales fechas puede hacerse, a elección de los Estados miembros, siguiendo cualquiera de los dos métodos previstos en el artículo 32, apartado 3, del Reglamento nº 2342/1999. Según el primero de esos métodos, el Estado miembro solicita al productor que, basándose en su registro ganadero, declare, antes de una fecha que el Estado miembro determine, el número de UGM o el número de animales de cada una de las dos categorías de vacuno a que se refiere el anexo III del Reglamento nº 1254/1999 (a saber, por una parte, la que agrupa a bovinos machos y novillas de más de 24 meses de edad, vacas nodrizas y vacas lecheras y, por otra parte, la que agrupa a bovinos machos y novillas de 6 a 24 meses de edad). El segundo método, reservado a los Estados miembros que disponen de una base de datos informatizada conforme con las exigencias del Reglamento (CE) nº 820/97 del Consejo, de 21 de abril de 1997, por el que se establece un sistema de identificación y registro de los animales de la especie bovina y relativo al etiquetado de la carne de vacuno y de los productos a base de carne de vacuno (DO L 117, p. 1), y que consideren que tal base de datos ofrece suficientes garantías de exactitud para la aplicación del régimen de pago por extensificación, implica la utilización de la información contenida en esa base para determinar el número de UGM.
186 En virtud del artículo 32, apartado 3, párrafo cuarto, del Reglamento nº 2342/1999, en caso de que el Estado miembro decida que todos los días del año son fechas de recuento, podrá establecer que la carga ganadera se calcule pro rata temporis al período de presencia de los animales.
187 El artículo 32, apartado 4, del Reglamento nº 2342/1999 establece:
«No obstante lo dispuesto en el apartado 3, el Estado miembro podrá ofrecer al productor la posibilidad de optar por un régimen simplificado.
En ese caso, el productor deberá indicar lo siguiente en la solicitud de ayuda “por superficie”:
a) que declara haberse ajustado a la carga ganadera máxima definida en el artículo 13 del Reglamento […] nº 1254/1999 todos los días hasta la fecha de su solicitud de ayuda “por superficie”,
y
b) que se compromete a ajustarse a dicha carga ganadera todos los días comprendidos entre la fecha de su solicitud de ayuda por “superficie” y el 31 de diciembre.
[…]
La declaración y el compromiso a que se refiere el presente apartado estarán sujetos a las disposiciones de control y las sanciones correspondientes al sistema integrado.
[…]»
Informe de síntesis
188 En el marco de las investigaciones con referencias ΑΡ/2003/09a, ΑΡ/2003/11, ΑΡ/2004/04 y ΑΡ/2005/05, la Comisión efectuó sendas comprobaciones en Grecia, respectivamente, en los meses de mayo de 2003, septiembre de 2003, marzo de 2004 y abril de 2005. En virtud del artículo 8 del Reglamento nº 1663/95, la Comisión formuló sus observaciones en sendos correos de 19 de septiembre de 2003, 22 de enero de 2004, 5 de agosto de 2004 y 29 de julio de 2005. El 1 de octubre de 2004 se celebró una reunión bilateral sobre las dos primeras investigaciones, el 11 de marzo de 2005 sobre la tercera investigación y el 7 de junio de 2006 sobre la cuarta investigación. La Comisión notificó a las autoridades helénicas las actas de esas reuniones, respectivamente, el 30 de noviembre de 2004, el 22 de junio de 2005 y el 22 de septiembre de 2006. Las autoridades helénicas respondieron a ellas, respectivamente, el 28 de diciembre de 2004, el 21 de julio de 2005 y el 20 de octubre de 2006. El 3 de mayo de 2007, la Comisión comunicó oficialmente a las autoridades helénicas sus conclusiones sobre las cuatro investigaciones.
189 A raíz del dictamen del órgano de conciliación de 8 de enero de 2008 y de la información proporcionada por las autoridades helénicas, la Comisión comunicó su criterio definitivo de 16 de junio de 2008, que se reproduce en el informe de síntesis.
190 En primer lugar, del informe de síntesis se desprende que, en lo que atañe a las primas al bovino, los servicios de la Comisión constataron insuficiencias en materia de controles cruzados y de controles sobre el terreno.
191 Por lo que respecta, por una parte, a los controles cruzados (véanse los apartados 169 y 174 supra), del informe de síntesis se desprende que los controles cruzados informatizados entre la base de datos de identificación y registro y la base de datos de las solicitudes de primas al bovino se utilizaron por primera vez en Grecia como controles administrativos en la campaña 2002. Si bien es cierto que esto se consideró un progreso, no lo es menos que la ejecución fue calificada de insatisfactoria. En concreto, se constató que, en 2002, criterios fundamentales de admisibilidad no fueron sometidos a controles cruzados. Por ello existía el riesgo de que animales no subvencionables hubieran sido considerados con derecho a prima. Además, los servicios de la Comisión constataron anomalías (falta de registro o registro incorrecto en la base de datos de identificación y registro) respecto de un elevado número de animales por los que se había solicitado la ayuda y consideraron que las numerosas modificaciones introducidas en la base de datos de identificación y registro sin documentos justificativos afectaban a la subvencionabilidad de todos los animales respecto de los que se había solicitado la ayuda. También señalaron que las autoridades helénicas habían sido incapaces de proporcionar cifras del número de animales en que habían sido observadas anomalías, con las pruebas documentales que justificaran la modificación de su situación. Por ello persistía el riesgo de que se hubieran introducido en el sistema modificaciones injustificadas que dieran lugar a pagos en exceso.
192 Por otra parte, los controles sobre el terreno fueron considerados cualitativamente insuficientes. En particular, del informe de síntesis se desprende que la realización de tales controles puso de manifiesto numerosas lagunas e indica que incumplían el artículo 25 del Reglamento nº 2419/2001 (véase el apartado 175 supra). De este modo, los servicios de la Comisión mencionaron la falta de control de los animales respecto de los que no se había solicitado la ayuda, la falta de comprobación de los documentos justificantes y de la información sobre los animales respecto de los que se había solicitado la ayuda durante los doce meses anteriores al control, la falta de control del lugar de retención, la insuficiencia en las comprobaciones de los documentos de control y de la situación de los animales controlados, así como las dificultades de comparación con los resultados de los controles anteriores.
193 Además, los servicios de la Comisión mencionaron la falta de control sobre el terreno de los animales que habían sido objeto de una solicitud de prima por sacrificio. A este respecto, el órgano de conciliación propuso reexaminar la corrección contemplada, subrayando el limitado valor de los controles sobre el terreno para las primas por sacrificio, ya que los controles más importantes para el bovino sacrificado son tanto los que se llevan a cabo en los mataderos como los controles ex post de los registros del productor.
194 Sin embargo, la Comisión mantuvo su criterio, basándose en que la combinación de varias lagunas tuvo repercusiones sobre los controles fundamentales realizados para todas las primas al bovino, entre las que está la prima por sacrificio. Según la Comisión, la falta de controles sobre el terreno en las explotaciones para las primas por sacrificio representa un riesgo adicional para el FEOGA respecto de este sistema, riesgo que no queda totalmente contrarrestado por la realización de controles en el matadero y de controles administrativos (que, de todos modos, deben efectuarse en cualquier sistema de control de las primas por sacrificio), máxime cuando los controles efectuados en los mataderos durante la investigación AP/2003/09 pusieron de manifiesto importantes lagunas. La Comisión reconoció que los controles sobre el terreno en las explotaciones tienen menor importancia que en los demás sistemas de ayudas y suelen limitarse a controles documentales, lo que explica que el porcentaje de corrección de la prima por sacrificio no sea más elevado que en las demás primas al bovino.
195 Los servicios de la Comisión también señalaron la falta de controles de la situación de los animales y de la ratio vacas/novillas por lo que respecta a la prima por vaca nodriza.
196 En segundo lugar, en lo que atañe a los pagos por extensificación, la determinación correcta de la superficie forrajera admisible y del número de UGM de la explotación se considera un control fundamental. Los servicios de la Comisión constataron que en 2002 y 2003 el sistema helénico de control del número de UGM no siempre respetaba la normativa (ni el método de cálculo pro rata temporis a partir de la base de datos de identificación y registro ni el sistema simplificado que incluye cinco fechas de recuento), ni tampoco abarcaba el 100 % de los solicitantes cinco veces al año, tal como previó la República Helénica, aunque en 2003 se observó un cierto progreso debido a la mayor utilización de la base de datos de identificación y registro. La situación se consideró algo mejor en 2003, pero no pudo demostrarse ningún progreso real en relación con la medida de la superficie forrajera admisible durante el período 2002/03. Por lo que respecta a la determinación de las UGM, los servicios de la Comisión señalaron que Grecia había seguido aplicando un sistema alternativo de controles (al que probablemente afectaron las lagunas constatadas en Grecia en los controles sobre el terreno).
197 En consecuencia, la Comisión aplicó una corrección a tanto alzado del 10 % para la campaña 2002, por lagunas en los controles fundamentales relativos a las principales primas al bovino, y del 5 % para la campaña 2003, por el número insuficiente de controles sobre los animales que no habían sido objeto de una solicitud de ayuda y por deficiencias de los controles sobre el terreno, y ello para toda Grecia en la medida en que los problemas se observaron en numerosas regiones. Por las deficiencias constatadas en el pago por extensificación se aplicó una corrección a tanto alzado del 10 % para las campañas 2002 y 2003. No obstante, las correcciones se ajustaron para tener en cuenta correcciones ya aplicadas en las mismas partidas presupuestarias por pagos con retraso.
Apreciación del Tribunal
198 Por lo que respecta al sector de la carne de vacuno, la República Helénica invoca un sexto motivo, basado en el carácter supuestamente erróneo de las correcciones impuestas en materia de primas al bovino y de pagos por extensificación, así como en una falta de motivación.
199 En primer lugar, procede señalar que la falta de motivación alegada por la República Helénica carece de fundamento y, en todo caso, según la jurisprudencia anteriormente citada (véase el apartado 73 supra), en el caso de autos la motivación de la Decisión impugnada debe considerarse suficiente en cuanto a las correcciones en el sector del bovino, ya que la República Helénica estuvo estrechamente asociada al proceso de elaboración de dicha Decisión y conocía las razones por las que la Comisión consideraba que la cantidad discutida no debía correr a cargo del FEOGA. Por tanto, esta alegación debe rechazarse.
200 A continuación, la República Helénica se opone a las correcciones impuestas al sector del bovino alegando una interpretación y una aplicación erróneas del Reglamento nº 1258/1999 y del documento nº VI/5330/97, así como una apreciación errónea de los hechos. En esencia, rebate a las conclusiones de la Comisión sobre los controles relativos, por una parte, a las primas al bovino y, por otra parte, a los pagos por extensificación.
201 Por tanto, en el caso de autos es preciso examinar si la República Helénica ha demostrado, conforme a la jurisprudencia anteriormente recordada (véase el apartado 78 supra), la inexactitud de las apreciaciones de la Comisión.
Sobre los controles en materia de primas al bovino
– Sobre los controles cruzados
202 La República Helénica admite que la realización de los controles cruzados presentó ciertos problemas técnicos de incoherencias entre, por una parte, la base de datos de identificación y registro y, por otra parte, la base de las solicitudes de ayuda al bovino, causados por la complejidad del sistema aplicado por primera vez en 2002. Alega, no obstante, que en el año 2003 se introdujeron mejoras en la base de datos veterinaria y se añadieron controles cruzados suplementarios.
203 Sin embargo, a este respecto basta con señalar que la existencia de mejoras en 2003 no es suficiente para demostrar la inexactitud de las constataciones efectuadas por los servicios de la Comisión en el caso de autos y resumidas en el informe de síntesis (véase el apartado 191 supra).
204 Además, la República Helénica sostiene que el porcentaje de animales rechazados en 2003 de resultas de los controles suplementarios añadidos a los de 2002 sólo ascendió al 8,04 %, lo que demuestra que la mayoría de los animales fueron rechazados por controles ya existentes en 2002.
205 Esta alegación, que parece confirmar la insuficiencia de los controles anteriores, no demuestra sin embargo el carácter erróneo de las constataciones de la Comisión.
206 Por tanto, la Comisión consideró legítimamente que la falta de algunos controles fundamentales cruzados comportó un riesgo de admisión de pagos por animales no subvencionables.
207 La República Helénica alega, además, la falta de riesgo para el FEOGA. Sostiene que, cuando se efectuaron los controles cruzados para los años 2004 y 2005, el control informatizado se extendió al año 2002 y los importes indebidamente pagados se compensaron con el pago de las ayudas de los ejercicios financieros correspondientes a los años 2004 y 2005.
208 Sin embargo, según reiterada jurisprudencia, si bien incumbe a la Comisión probar la existencia de una infracción de las normas comunitarias, una vez probada dicha infracción, es el Estado miembro el que debe demostrar, en su caso, que la Comisión cometió un error en cuanto a las consecuencias financieras que deben deducirse de dicha infracción. Además, la Comisión no tiene la obligación de demostrar la existencia de un perjuicio real, sino que puede limitarse a presentar indicios serios en este sentido (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 7 de julio de 2005, Grecia/Comisión, C‑5/03, Rec. p. I‑5925, apartados 38 y 39, y la jurisprudencia citada).
209 Ahora bien, en el caso de autos, del expediente no se desprende que la República Helénica haya demostrado que los importes indebidamente pagados hayan sido recuperados mediante compensación con el pago de las ayudas de los ejercicios financieros correspondientes a los años 2004 y 2005.
210 La República Helénica señaló, en respuesta a una diligencia de ordenación del procedimiento, que la base de cálculo de las correcciones a tanto alzado estaba constituida por los gastos declarados por la Opekepe por importe de 182.380.702,09 euros para 2002/2003, de los que no se había deducido el importe de 10,8 millones de euros.
211 Sin embargo, debe señalarse que, con ello, la República Helénica se limita a formular una afirmación, sin justificar en modo alguno el importe de 10,8 millones de euros invocado. A este respecto, la República Helénica se remite al dictamen del órgano de conciliación. No obstante, el órgano de conciliación, en su dictamen de 8 de enero de 2008 indicó que las autoridades helénicas mencionaron que habían recuperado ayudas indebidas de 2002/2003 por importe de 10,8 millones de euros y que, si tal información se verificaba y aún no había sido tenida en cuenta, justificaría el correspondiente ajuste del importe de la corrección. Por tanto, dicho dictamen no demuestra en modo alguno que tal importe se hubiera recuperado efectivamente por compensación con el pago de ayudas correspondientes a 2004 y 2005.
212 Además, en su criterio definitivo la Comisión señaló que, en el cálculo de las correcciones financieras, había tenido en cuenta las recuperaciones declaradas al FEOGA por las autoridades griegas. Añadió que faltaban por aclarar algunos aspectos, como el modo en que los importes indebidamente pagados se habían recuperado de los productores que no habían presentado solicitudes de ayuda después de 2002. Ahora bien, del expediente no se desprende que las autoridades griegas aportaran pruebas más concretas a este respecto.
213 De ello se deduce que la República Helénica no ha demostrado, con documentos pertinentes, que los importes indebidamente pagados se recuperaran por compensación con el pago de las ayudas de los ejercicios financieros correspondientes a los años 2004 y 2005. Por tanto, el postulado del que parte su alegación de falta de riesgo para el FEOGA no está demostrado.
214 En consecuencia, a falta de otro fundamento debe rechazarse la alegación relativa a los controles cruzados.
– Sobre los controles sobre el terreno
215 La República Helénica niega las constataciones de la Comisión referentes a los controles sobre el terreno.
216 En primer lugar, del expediente se desprende que, a la vista del artículo 25 del Reglamento nº 2419/2001 (véase el apartado 192 supra), tales controles sobre el terreno fueron considerados cualitativamente insuficientes por varios motivos.
217 De este modo, los animales que no fueron objeto de solicitud de ayuda no se sometieron a controles. Ahora bien, tal control está expresamente establecido por el artículo 25, apartado 1, del Reglamento nº 2419/2001. La República Helénica alega que, desde 2002, los controladores habían recibido directrices en este sentido y que la situación mejoró en 2003 y 2004. Sin embargo, tal argumento no demuestra el carácter erróneo de las constataciones de la Comisión a este respecto.
218 Los servicios de la Comisión también señalaron la falta de control de los documentos justificantes. La República Helénica invoca, a este respecto, insuficiencias puntuales, no generalizables a todo el país, y sostiene que controles de segundo nivel permiten comprobar que los productores cumplen sus obligaciones. Sin embargo, debe señalarse que tal argumento no basta para disipar las dudas de la Comisión sobre la calidad de los controles de que se trata.
219 Por otra parte, los servicios de la Comisión señalaron la falta de comprobación de la información sobre los animales objeto de solicitudes de ayuda en los doce meses anteriores al control. A este respecto, la República Helénica se remite a las circulares de 2002 y 2003 sobre el sistema de primas a la carne de vacuno, enviadas a las direcciones encargadas de los controles, de las que destaca que desarrollan el artículo 25 del Reglamento nº 2419/2001. Asimismo, por lo que respecta a los controles sobre el lugar de retención de los animales, previstos por el artículo 25, apartado 2, letra b), guión tercero, de dicho Reglamento, la República Helénica sostiene que la circular pertinente prevé que los productores indiquen la localización exacta de su establo y que el control de la localización de los animales está garantizado.
220 Sin embargo, con ello la República Helénica se limita a reiterar las alegaciones formuladas en la fase contradictoria del procedimiento, sin apoyarse en elementos de prueba precisos y concretos de la realización de dichas comprobaciones y, por tanto, sin disipar las dudas de la Comisión a este respecto.
221 Además, la República Helénica niega las dificultades de comparación con los resultados de controles anteriores, al ser escasas las diferencias identificadas inicialmente. Sin embargo, tal argumento no demuestra el carácter erróneo de las constataciones de la Comisión.
222 Habida cuenta de lo anterior, la República Helénica no demuestra en modo alguno el carácter erróneo de las constataciones de la Comisión sobre la insuficiencia cualitativa de los controles sobre el terreno, a la vista del artículo 25 del Reglamento nº 2419/2001.
223 En segundo lugar, por lo que respecta, más concretamente, a la prima por sacrificio, la República Helénica rebate las conclusiones de la Comisión y alega que desde 2002 se realizaron controles sobre el terreno en los mataderos, conforme al artículo 26 del Reglamento nº 2419/2001, y en proporción superior a lo exigido por la normativa.
224 A este respecto, el Tribunal observa que las correcciones a tanto alzado se aplican, en el caso de autos, por insuficiencias en la base de datos de identificación y registro y por insuficiencias en los controles sobre el terreno. De este modo, tal como señala la Comisión, las insuficiencias constatadas anteriormente a propósito de la base de datos de identificación y registro y de los controles cruzados (véanse los apartados 202 a 214 supra), así como de los controles sobre el terreno (véanse los apartados 215 a 222 supra) también afectan a los controles efectuados sobre los animales objeto de solicitudes de prima por sacrificio.
225 Concretamente, en este contexto la falta de controles sobre el terreno fue considerada especialmente preocupante por lo que respecta a los agricultores que sólo solicitaban primas por sacrificio, ya que únicamente estaban sometidos a los controles cruzados y éstos no eran plenamente operativos, al menos para la campaña 2002.
226 Por tanto, las conclusiones anteriormente expuestas sobre la insuficiencia cualitativa de los controles en materia de ayudas al bovino también se aplican en materia de primas por sacrificio. El hecho de que las medidas de control previstas por el artículo 26 del Reglamento nº 2419/2001 afecten más en particular a los controles sobre el terreno en los mataderos no implica la inaplicabilidad de las comprobaciones previstas por el artículo 25 de dicho Reglamento para los sistemas de ayuda al bovino.
227 En este contexto, nada resta a las insuficiencias constatadas en el caso de autos el hecho, señalado por el órgano de conciliación y admitido por la Comisión, de que para la prima por sacrificio los controles documentales puedan considerarse determinantes.
228 Además, según el artículo 26, apartado 2, del Reglamento nº 2419/2001, los controles sobre el terreno en los mataderos también incluyen controles físicos, efectuados por muestreo, sobre los procedimientos de sacrificio aplicados en el día del control sobre el terreno.
229 Las alegaciones de la República Helénica no invalidan esta conclusión. En efecto, la República Helénica sostiene que el controlador compara la solicitud de sacrificio, que incluye los animales respecto de los que se solicita una prima y los números de sus marcas auriculares, con el registro de la explotación para comprobar el respeto del período de retención. Puntualiza que el control del registro de la explotación está claramente previsto para la prima por sacrificio desde una circular de 2003.
230 Sin embargo, estas alegaciones no pueden disipar las dudas expresadas por la Comisión. Además, del expediente se desprende que los controles efectuados por los servicios de la Comisión en el matadero operativo durante la investigación AP/2003/09a pusieron de manifiesto importantes lagunas, cuya existencia no se niega en el caso de autos.
231 Asimismo, el hecho de que los controles en los mataderos se efectuaran supuestamente en proporción superior a la exigida por la normativa no resta nada a su carácter insuficiente en términos cualitativos.
232 Por tanto, la Comisión consideró legítimamente que la falta de controles sobre el terreno en las explotaciones para las primas por sacrificio representaba un riesgo adicional para el FEOGA, que no quedaba totalmente contrarrestado por los controles en el matadero y por los controles administrativos.
233 Habida cuenta de lo anterior, las alegaciones de la República Helénica contra las constataciones de la Comisión en materia de primas al bovino, incluida la prima por sacrificio, no demuestran el carácter erróneo de las correcciones aplicadas en el caso de autos.
Sobre las correcciones que afectan a los pagos por extensificación
234 Según los artículos 12 y 13 del Reglamento nº 1254/1999, los productores sólo pueden recibir el pago por extensificación si sus explotaciones no superan determinada carga ganadera, establecida en función del número de UGM por unidad de superficie forrajera dedicada a la alimentación de los animales mantenidos en la explotación. De ello se deduce que la concesión del pago por extensificación implica una determinación correcta, por una parte, de la superficie forrajera y, por otra parte, del número y de la categoría de los animales de la explotación.
235 En primer lugar, por lo que respecta a la determinación de las superficies forrajeras, la República Helénica sostiene que desde 2002 existe una infraestructura cartográfica y que desde el año 2000 ha impartido directrices sobre la admisibilidad de las superficies, controladas por el programa del SIGC. Además, también existe un control sobre el terreno.
236 Sin embargo, el Tribunal señala que del expediente se desprende que los controles de las superficies forrajeras disponibles fueron considerados insuficientes tanto para 2002 como para 2003. De este modo, se constató que zonas de montaña habían sido declaradas erróneamente superficies forrajeras admisibles y las autoridades helénicas no han demostrado que los controles hayan mejorado a este respecto. Las alegaciones de la República Helénica y, más concretamente, la existencia de instrucciones claras para los controles sobre el terreno no demuestran en modo alguno el carácter erróneo de las constataciones efectuadas para esos años.
237 En segundo lugar, por lo que respecta al control de las UGM, es preciso recordar que el Estado miembro puede optar entre dos métodos para comprobar el respeto de la carga ganadera definida en el artículo 13, apartado 2, del Reglamento nº 1254/1999. El primero de ellos está establecido en el artículo 32, apartado 3, del Reglamento nº 2342/1999 (véanse los apartados 185 y 186 supra). El segundo método, que constituye una excepción al primero, está establecido en el artículo 32, apartado 4, del Reglamento nº 2342/1999 (véase el apartado 187 supra). Se trata del régimen simplificado, consistente en una declaración y en un compromiso del productor de respetar la carga ganadera máxima. En tal caso se aplican las disposiciones de control y las sanciones establecidas por el sistema integrado (Reglamentos nº 3508/92 y nº 2419/2001).
238 En el caso de autos, la República Helénica sostiene que aplicó el método del régimen simplificado previsto en el artículo 32, apartado 4, del Reglamento nº 2342/1999 y que todos los productores presentaron una solicitud de ayuda según este régimen. Añade que el régimen previsto en el artículo 32, apartado 3, del Reglamento nº 2342/1999 sólo exigía un control de recuento de animales durante el control sobre el terreno previsto por el sistema integrado y que tales controles se realizaron en cinco períodos de una semana de duración cada uno, por ser imposible llevar a cabo todos los recuentos en una fecha única. El recuento para 2003 se efectuó mediante la base de datos de identificación y registro y abarcó el 100 % de las solicitudes. Sostiene que no existía riesgo alguno de doble recuento de los animales y que el control era fiable.
239 A este respecto, a la alegación de la República Helénica sobre la aplicación del régimen simplificado del artículo 32, apartado 4, del Reglamento nº 2342/1999, cabe responder que los controles de las UGM se apoyaban en los controles sobre el terreno previstos por el sistema integrado y en la base de datos de identificación y registro que forma parte del SIGC. En consecuencia, las deficiencias señaladas anteriormente a propósito de los controles sobre el terreno (véanse los apartados 216 a 222 supra) y las anomalías en cuanto a la base de datos de identificación y registro indicadas en el informe de síntesis podían afectar a los controles de las UGM.
240 Además, las alegaciones de la República Helénica deben rechazarse en la medida en que se refieren al régimen del artículo 32, apartado 3, del Reglamento nº 2342/1999. En efecto, sostiene que fijó cinco períodos de una semana de duración por razones prácticas ligadas al carácter extensivo de la ganadería en Grecia. Ahora bien, tal sistema no respeta el régimen «normal» establecido en el artículo 32, apartado 3, del Reglamento nº 2342/1999, al no estar basado en cinco fechas o días de recuento de los animales durante el año, sino en cinco períodos de recuento in situ de una semana de duración cada uno (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal General de 9 de septiembre de 2011, Grecia/Comisión, T‑344/05, no publicada en la Recopilación, apartado 94).
241 Por otra parte, procede rechazar cualquier argumento con el que la República Helénica pretenda sostener y demostrar que, en Grecia, la aplicación de un sistema de control de la carga ganadera prevista por la normativa comunitaria se enfrentaría a dificultades de orden práctico. En efecto, según jurisprudencia consolidada, un Estado miembro no puede invocar dificultades de orden práctico para justificar la falta de aplicación de los controles adecuados previstos por la normativa comunitaria (véanse la sentencia del Tribunal de Justicia de 21 de febrero de 1991, Alemania/Comisión, C‑28/89, Rec. p. I‑581, apartado 18, y la sentencia de 9 de septiembre de 2011, Grecia/Comisión, citada en el apartado 240 supra, apartado 101, y la jurisprudencia citada).
242 Por tanto, la Comisión podía concluir legítimamente que los controles en materia de pagos por extensificación no ofrecían suficiente garantía de fiabilidad. La constatación de una mejora en 2003, por la mayor utilización de controles cruzados automatizados sobre los datos de identificación y registro, que fue señalada por la Comisión, fue considerada insuficiente para justificar una diferenciación entre 2002 y 2003, y las alegaciones de la República Helénica, ya expuestas durante el procedimiento contradictorio, no invalidan esta conclusión.
243 De ello se deduce que la Comisión albergó legítimamente una duda seria y razonable sobre el cumplimiento por la República Helénica de sus obligaciones en materia de control de las solicitudes de pago por extensificación presentadas por los años 2002 y 2003.
244 En consecuencia, la República Helénica no ha demostrado que la Comisión se basara en una interpretación y en una aplicación erróneas de las disposiciones pertinentes o en una apreciación errónea de los hechos. Por ello debe desestimarse el sexto motivo, relativo a las primas al bovino y a los pagos por extensificación.
5. Sobre el noveno motivo, relativo a las correcciones aplicadas en el sector del aceite de oliva
Normativa comunitaria
245 El Reglamento nº 136/66/CEE del Consejo, de 22 de septiembre de 1966, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de las materias grasas (DO 172, p. 3025; EE 03/01, p. 214) estableció la organización del mismo nombre.
246 El artículo 5 del Reglamento nº 136/66, en su versión modificada por el Reglamento (CE) nº 1638/98 del Consejo, de 20 de julio de 1998 (DO L 210, p. 32) establece una ayuda a la producción de aceite de oliva que se destinará a contribuir a la creación de una renta equitativa para los productores. La ayuda se concederá a los oleicultores en función de la cantidad de aceite de oliva efectivamente producida.
247 El artículo 11 bis de dicho Reglamento, en su versión modificada, dispone en particular que los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para sancionar las infracciones del régimen de ayuda establecido en el artículo 5. En caso de que los organismos de control señalen una infracción, los Estados miembros adoptarán una decisión sobre el curso que se vaya a dar al caso antes de que transcurran doce meses desde la fecha en que se haya señalado e informarán de ello a la Comisión.
Sobre los ficheros informatizados
248 El artículo 16, apartado 1, del Reglamento (CEE) nº 2261/84 del Consejo, de 17 de julio de 1984, por el que se adoptan las normas generales relativas a la concesión de la ayuda a la producción de aceite de oliva y a las organizaciones de productores (DO L 208, p. 3; EE 03/31, p. 232) obliga a cada Estado miembro productor a crear y mantener al día ficheros permanentes informatizados de datos oleícolas.
249 El artículo 16, apartado 2, del Reglamento nº 2261/84 establece:
«Dichos ficheros deberán comprender, por lo menos:
a) en lo que se refiere a cada oleicultor y para cada campaña para la que haya presentado una solicitud de ayuda:
– los datos contenidos en su declaración de cultivo prevista en el artículo 3,
– las cantidades de aceite producidas y que sean objeto de una solicitud de ayuda a la producción, y las cantidades por las que se pague la ayuda,
– los datos resultantes de los controles sobre el terreno de los que el oleicultor ha sido objeto;
b) en lo que se refiere a las organizaciones de productores y sus uniones todos los datos que permitan verificar sus actividades en el marco del presente régimen, así como los resultados de los controles realizados por los Estados miembros;
c) en lo que se refiere a las almazaras y para cada campaña, los datos que figuren en la contabilidad de existencias, los relativos al equipamiento técnico y a la capacidad de trituración, así como los resultados de los controles realizados con arreglo al presente Reglamento;
d) los rendimientos indicativos anuales de cada zona homogénea de producción.»
250 El artículo 27 del Reglamento (CE) nº 2366/98 de la Comisión, de 30 de octubre de 1998, por el que se establecen disposiciones de aplicación del régimen de ayuda a la producción de aceite de oliva para las campañas de comercialización 1998/1999 a 2000/2001 (DO L 293, p. 50), en su versión modificada establece:
«1. Los ficheros informáticos permanentes de datos oleícolas a que se refiere el artículo 16 del Reglamento […] nº 2261/84 constarán de:
a) la base de datos alfanuméricos y la base gráfica de referencia del SIG oleícola contempladas en los artículos 23 y 24 y los resultados de los controles mencionados en el artículo 25;
b) el fichero de nuevas plantaciones, que incluirá los datos contemplados en el artículo 5, y los resultados de los controles mencionados en el artículo 29;
c) el fichero de organizaciones de productores y de sus uniones, que incluirá los datos contemplados en la letra b) del apartado 2 del artículo 16 del Reglamento […] nº 2261/84;
d) el fichero de almazaras, que incluirá datos referentes a las condiciones de autorización indicados en el artículo 7, a la contabilidad de existencias mencionada en el artículo 8 y a los resultados de los controles mencionados en el artículo 30;
e) el fichero de zonas homogéneas de producción, que incluirá los datos contemplados en el artículo 6.
2. Los ficheros a que se refiere el apartado 1, con excepción de la base gráfica de referencia, permitirán cuando menos consultar de manera directa e inmediata los datos correspondientes a la campaña de comercialización en curso y a las cuatro última[s] campañas […]
Los Estados miembros podrán crear ficheros descentralizados siempre y cuando se conciban de manera homogénea y sean compatibles entre sí y accesibles de forma centralizada a nivel del organismo pagador y de la agencia de control. Las bases de datos del SIG oleícola deberán ser compatibles con las del sistema integrado.
Los códigos de identificación de los oleicultores, de las organizaciones de productores y de sus uniones, de las almazaras y de las zonas homogéneas de producción serán unívocos y permanentes o convertibles informáticamente para que puedan obtenerse de forma inmediata series agregadas de datos o efectuarse búsquedas en las cinco campañas indicadas en el párrafo primero.
Sin perjuicio de los controles que se realicen, particularmente los controles por contraste de datos de los ficheros, o de los resultados que se comuniquen, los ficheros incluirán los datos disponibles de campañas anteriores a las mencionadas en el párrafo primero y, como mínimo a partir del 31 de octubre de 2001 […], permitirán efectuar las siguientes operaciones con respecto a los datos que contengan:
– agregación automática de datos de las regiones y del Estado miembro,
– interconexión automática entre ficheros.»
Sobre el registro oleícola
251 El artículo 1, apartado 1, del Reglamento (CEE) nº 154/75 del Consejo, de 21 de enero de 1975, por el que se establece un registro oleícola en los Estados miembros productores de aceite de oliva (DO L 19, p. 1; EE 03/08, p. 72) obliga a los Estados miembros a establecer un registro oleícola de todas las explotaciones oleícolas situadas en su territorio.
252 El Reglamento nº 1638/98, en su versión modificada por el Reglamento (CE) nº 1513/2001 del Consejo, de 23 de julio de 2001 (DO L 201, p. 4) establece, en su artículo 2, apartados 1 a 3:
«1. No obstante lo dispuesto en el Reglamento […] nº 154/75, los trabajos relativos al registro oleícola se dirigirán hacia la creación, la actualización y la utilización, en las campañas de comercialización 1998/1999 a 2002/2003, de un sistema de información geográfico (SIG).
Este SIG estará basado en los datos del registro oleícola. Los datos complementarios procederán de las declaraciones de cultivos vinculados a las solicitudes de ayuda. Las informaciones del SIG se situarán geográficamente a partir de fotografías aéreas informatizadas.
2. Los Estados miembros comprobarán la correlación entre las informaciones de las declaraciones de cultivos y las informaciones del SIG. Si tal correlación no existiere, el Estado miembro llevará a cabo comprobaciones y controles in situ.
[…]
3. Si, de resultas de las comprobaciones y controles contemplados en el apartado 2, los datos contenidos en la declaración de cultivo se revelan inexactos, en particular en lo referente al número de olivos, el Estado miembro aplicará, durante una o varias campañas de comercialización, dependiendo de la importancia de las diferencias observadas:
– una reducción de la cantidad de aceite de oliva admisible a la ayuda, o
– la exclusión del beneficio de la ayuda para los olivares en cuestión,
según las modalidades y criterios que fije la Comisión.»
253 El artículo 28, apartado 2, del Reglamento nº 2366/98 establece, en esencia, que en las regiones en las que no haya finalizado la constitución del SIG oleícola, el porcentaje del total de las declaraciones de cultivo de cada campaña de comercialización que serán sometidas a controles sobre el terreno será del 10 % para las campañas de comercialización 2000/2001 a 2002/2003.
Sobre las declaraciones de cultivo y los controles
254 El artículo 1 del Reglamento nº 2366/98 establece que, con miras a la concesión de la ayuda a la producción de aceite de oliva, todos los oleicultores presentarán, antes del 1 de diciembre de cada campaña de comercialización, una declaración de cultivo correspondiente a los olivos en producción y a la situación de los olivares que exploten a 1 de noviembre de la campaña con respecto a la cual se haga la declaración.
255 Según el artículo 2 del Reglamento nº 2366/98:
«[…] la declaración de cultivo incluirá como mínimo los siguientes datos:
a) nombre, apellidos y domicilio del oleicultor;
b) localización o localizaciones de la explotación;
c) número total de olivos en producción, incluidos los olivos diseminados;
d) referencia catastral de las parcelas oleícolas de la explotación o, si no existe registro catastral, descripción exhaustiva de la explotación y de las parcelas oleícolas;
e) respecto de cada parcela oleícola, el número de olivos en producción, la variedad predominante y la existencia de sistema de riego o de cultivos asociados.»
256 El artículo 4, apartado 1, del Reglamento nº 2366/98 establece:
«Con el fin de poder dar lugar a una ayuda a los productores de aceitunas, en el marco de la organización de mercados de las materias grasas en vigor a partir del 1 de noviembre de 2001, los olivos adicionales plantados después del 1 de mayo de 1998 […] deberán estar identificados geográficamente e incluidos en un programa nacional o regional aprobado por la Comisión de acuerdo con el procedimiento contemplado en el artículo 38 del Reglamento [nº 136/66].
Los olivos estarán identificados geográficamente si figuran en la base gráfica de referencia contemplada en el artículo 24 o, en su defecto, si el organismo competente del Estado miembro dispone de informaciones cartográficas que le permitan localizarlos.»
257 El artículo 28, apartado 3, del Reglamento nº 2366/98 establece:
«Durante los controles sobre el terreno, se comprobarán todos los datos de la declaración de cultivo y de la solicitud de ayuda, así como:
– la localización y el número de olivos de cada parcela,
– la comprobación del destino de los aceites en el caso contemplado en el apartado 1 del artículo 10,
– la coherencia entre los olivos de la explotación y la cantidad de aceite por la que se solicita la ayuda.
Se rechazarán las solicitudes de ayuda en las que figure una cantidad de aceite incoherente.»
Sobre las almazaras
258 En virtud del artículo 8, letra b), primer guión, del Reglamento nº 2366/98, los Estados miembros dispondrán, a partir de la campaña 1998/99, la llevanza de una contabilidad de existencias, vinculada a la contabilidad financiera. El artículo 8, letra d), de dicho Reglamento establece un sistema de controles adicionales sobre las cantidades de aceitunas trituradas, las cantidades de aceite y de orujo de oliva obtenidas, las existencias de aceite presentes y el consumo de electricidad.
259 Con arreglo al artículo 30, apartado 1, del Reglamento nº 2366/98, los Estados miembros establecerán, a partir de la campaña 1998/1999, un control pormenorizado de la coherencia de la información y de los datos facilitados por las almazaras. El apartado 2 de ese artículo establece lo que comprenderá ese control pormenorizado.
260 El artículo 9 bis del Reglamento nº 2366/98 establece las sanciones (retirada de la autorización, sanciones económicas u otras) en caso de incumplimiento por las almazaras de los compromisos que se indican en el artículo 13, apartado 1, de dicho Reglamento, según están precisados en los artículos 7, 8 y 9 del mismo Reglamento.
Informe de síntesis
261 En el marco de las investigaciones con referencias OT/2004/02/GR y OT/2004/05/GR, la Comisión efectuó sendas comprobaciones relativas a la ayuda a la producción de aceite de oliva, respectivamente, entre el 16 y el 20 de febrero de 2004 en los nomos de Laconia (Grecia) y Mesenia (Grecia), y entre el 29 de noviembre y el 3 de diciembre de 2004 en los nomos de Heraclion (Grecia) y Retimno (Grecia). La Comisión formuló sus observaciones, en virtud del artículo 8 del Reglamento nº 1663/95, en sendas cartas de 17 de noviembre de 2004 y de 7 de septiembre de 2005. La República Helénica formuló observaciones el 9 de marzo y el 21 de noviembre de 2005. El 15 de noviembre de 2005 se celebró, entre la República Helénica y la Comisión, una reunión bilateral sobre la primera investigación y el 22 de junio de 2006 sobre la segunda investigación. La Comisión notificó a las autoridades helénicas las respectivas actas de ambas reuniones el 17 de febrero y el 13 de septiembre de 2006. Las autoridades helénicas respondieron a ellas, respectivamente, el 20 de marzo y el 26 de octubre de 2006. El 10 de agosto de 2007, la Comisión notificó oficialmente a las autoridades helénicas sus conclusiones sobre ambas investigaciones. El 11 de octubre de 2007, las autoridades helénicas formularon su solicitud de conciliación y transmitieron a la Comisión datos sobre el reparto por campaña de los gastos declarados en 2006, que la Comisión tuvo en cuenta en su criterio definitivo, comunicado a dichas autoridades el 6 de agosto de 2008, tras el dictamen del órgano de conciliación de 12 de febrero de 2008.
262 En el informe de síntesis, los servicios de la Comisión señalaron la falta de operatividad de los ficheros informatizados, la inexistencia de registro oleícola, la falta de fiabilidad de las declaraciones de cultivo, deficiencias en los controles sobre el terreno de las declaraciones de cultivo y en los controles de las almazaras, así como el seguimiento insuficiente de las sanciones propuestas por la Agencia para el control de las ayudas al aceite de oliva (en lo sucesivo, «AYMEEE»). Se consideró que tales insuficiencias en la realización de los controles fundamentales, así como las deficiencias de los controles auxiliares (plazo excesivo para decidir las sanciones a las almazaras, falta de controles de los olivos adicionales, no aplicación de la reducción a tanto alzado, falta de supervisión por el organismo pagador) justificaban las correcciones a tanto alzado impuestas.
263 En primer lugar, sobre la falta de operatividad de los ficheros informatizados, los servicios de la Comisión señalaron que existían ficheros informatizados en varios organismos, pero que no respondían a las exigencias normativas establecidas por el artículo 27, apartado 2, del Reglamento nº 2366/98, al no permitir la consulta directa e inmediata de los datos de la campaña de comercialización en curso y de las cuatro últimas campañas, en este caso las campañas 1998/1999 a 2002/2003. Recordaron que los ficheros podían estar descentralizados siempre y cuando fueran compatibles entre sí y accesibles de modo centralizado para el organismo pagador y la agencia de control (artículo 27, apartado 2, del Reglamento nº 2366/98). Ahora bien, no se demostró que la Opekepe dispusiera efectivamente de un acceso centralizado. Además, los datos estaban descentralizados entre las organizaciones de productores, sin que estuviera garantizada la compatibilidad entre los distintos sistemas.
264 Los servicios de la Comisión señalaron además que los ficheros no contenían los datos exigidos por el artículo 16, apartado 2, letras a), y c), del Reglamento nº 2261/84 (no existía un fichero informatizado de las parcelas que incluyera, para cada una, su localización y el número de olivos presentes) y comportaban incoherencias. Asimismo, consideraron que los datos sobre las almazaras (contabilidad de existencias únicamente de las almazaras controladas) eran insuficientes y no permitían un análisis centralizado, por ejemplo, de los rendimientos aceite/aceitunas.
265 Por lo que respecta a los controles cruzados, a raíz de la reunión bilateral de 15 de noviembre de 2005 las autoridades helénicas enviaron, en su carta de 20 de marzo de 2006, algunos resultados de controles cruzados efectuados entre los ficheros informatizados. Sin embargo, tales datos fueron considerados insuficientes. En efecto, los servicios de la Comisión señalaron, en particular, que dado que hasta la campaña 2001/2002 incluida no hubo una base centralizada de las parcelas agrícolas, las declaraciones de cultivo 2002/2003 utilizadas para el pago de la ayuda eran las de las campañas anteriores, por lo que contenían una indicación demasiado imprecisa de las parcelas de que se trata. Por ello no pudieron efectuarse controles cruzados ni entre las declaraciones de cultivos oleícolas, ni con las declaraciones de superficies presentadas en otros sistemas de ayuda. Además, en 2004/2005 las autoridades helénicas llevaron a cabo tarde los controles cruzados entre las declaraciones de cultivo 2002/2003 y las declaraciones de cultivo para la constitución del SIG oleícola presentadas en 2003, y éstos sólo se referían a una parte de los productores para 2002/2003. Por otro lado, la constatación de declaraciones en exceso de olivos, que excluyó de la ayuda comunitaria a 773 productores, no resultó de controles cruzados, sino que respondió a la aplicación de las sanciones previstas en la materia por el artículo 15, apartado 2, del Reglamento nº 2366/98. Por último, no se facilitaron los resultados de los controles de algunas anomalías para 2002/2003.
266 Las autoridades helénicas señalaron al órgano de conciliación que la Opekepe disponía de acceso centralizado a los ficheros informatizados de los pagos de ayuda y de los resultados de los controles cruzados y que la AYMEEE conservaba los datos sobre todas las almazaras. Sin embargo, la Comisión consideró que ello no bastaba para garantizar la concordancia del sistema griego con la definición de los ficheros informatizados establecida en el artículo 16 del Reglamento nº 2261/84 y en el artículo 27, apartado 2, del Reglamento nº 2366/98, que exigen tanto una contabilidad de existencias de todas las almazaras, y no solamente de las controladas, como, para cada oleicultor, los detalles de los elementos de la declaración de cultivo y de las cantidades de aceite producidas y pagadas, así como el resultado de los controles sobre el terreno.
267 En segundo lugar, se reprocha a la República Helénica no haber dado cumplimiento a la obligación de establecer un registro oleícola operativo y haber comenzado tarde los trabajos de constitución del SIG oleícola (utilización plena a partir de la campaña 2003/2004).
268 En tercer lugar, las declaraciones de cultivo fueron consideradas no fiables. El informe de síntesis señala la falta de identificación de las parcelas y del catastro (lindes entre parcelas a menudo inexistentes, parcelas cultivadas por varios productores, parcelas a veces compuestas por terrenos alejados entre sí, denominación de una parcela extensa que podía ser utilizada para diversas parcelas cultivadas por varios agricultores), que hace que la información incluida en las declaraciones de cultivo sea imprecisa, tanto por lo que respecta a la localización de las parcelas como a su identificación. También se señalaron otras deficiencias en las declaraciones de cultivo (falta de indicación de la fecha de plantación de los olivos, datos sobre regadío que no concuerdan con la realidad sobre el terreno y no explotados en los controles de rendimiento, número de árboles productivos siempre coincidente con el total de los árboles declarados, lo que es muy improbable). En 2002 y 2003, las parcelas oleícolas no estaban identificadas en un formato compatible con el sistema de identificación de parcelas agrícolas (SIPA) en construcción.
269 En cuarto lugar, el control sobre el terreno de las declaraciones de cultivo fue considerado deficiente. El informe de síntesis señala que, a falta de SIG oleícola operativo en 2002 y 2003, se aplican los controles alternativos, conforme al artículo 28, apartados 2 y 3, del Reglamento nº 2366/98. Se constató que los porcentajes mínimos de control a nivel nacional no se habían respetado y que los controles sobre el terreno no respetaban las exigencias en la materia (instrucciones limitadas a la comprobación de la localización y del número de olivos en cada parcela, comprobaciones muy escasas de la coherencia de los rendimientos, trazabilidad de los controles inexistente, actitud heterogénea de los controladores respecto de los olivos improductivos) para la campaña 2002/2003. Se precisó que las autoridades helénicas incluyeron tales elementos en las instrucciones a los controladores aplicables a partir de la campaña 2003/2004.
270 En quinto lugar, el control de las almazaras también fue considerado insuficiente. Los servicios de la Comisión señalaron la falta de vinculación entre la contabilidad de existencias y la contabilidad financiera. También destacaron tanto la dificultad para efectuar controles de comprobación de la coherencia con el fin de cerciorarse de que las cantidades producidas no estaban ficticiamente sobrevaluadas por la índole familiar del personal como la falta de existencias pues los servicios de trituración se pagaban frecuentemente en aceite y la falta de contadores eléctricos. El control del volumen de negocios y de las existencias incluidos en las declaraciones fiscales, que habría dotado de fiabilidad a las comprobaciones, no se hizo.
271 En sexto lugar, por lo que respecta al seguimiento de las sanciones propuestas por la AYMEEE, el informe de síntesis señala que constataciones que justifican la retirada de la autorización carecieron de efectos, lo que convierte en inoperante el control de las almazaras. Tras ser oídas por el órgano de conciliación, las autoridades helénicas aportaron datos sintéticos sobre los resultados de los controles de las almazaras correspondientes a la campaña 2002/2003. Sin embargo, según la Comisión, tales datos no coinciden con los del listado detallado transmitido por la AYMEEE en 2006. No coincide ni el número total de almazaras controladas ni el número de almazaras sancionadas con una multa o amonestación. Al ser los datos demasiado sintéticos, no es posible saber de dónde proviene la diferencia. Además, tales datos indican que algunas almazaras fueron sancionadas, sin mencionar las propuestas iniciales de la AYMEEE ni la fecha de aplicación de las sanciones. Ahora bien, las imputaciones de la Comisión versan principalmente sobre el plazo de aplicación y la disminución del nivel de las sanciones respecto de las propuestas iniciales.
272 Dado que estas deficiencias constatadas para la campaña 2002/2003 en materia de controles fundamentales ya se habían notificado en investigaciones anteriores y ya habían sido objeto de una corrección a tanto alzado del 10 % para las campañas 1999/2000 a 2001/2002, el porcentaje de corrección se elevó al 15 % para la campaña de comercialización 2002/2003 en aplicación del principio de reincidencia.
Apreciación del Tribunal
273 Por lo que respecta al sector del aceite de oliva, la República Helénica invoca un noveno motivo, basado en el carácter supuestamente erróneo de las correcciones impuestas, la motivación insuficiente de la Decisión impugnada y la violación del principio de proporcionalidad.
Sobre el carácter supuestamente erróneo de las correcciones impuestas
274 La República Helénica rebate los motivos por los que fueron impuestas las correcciones, a saber, la falta de operatividad de los ficheros informatizados, la falta de registro oleícola, la falta de fiabilidad de las declaraciones de cultivos, las deficiencias en materia de controles sobre el terreno de las declaraciones de cultivo, las deficiencias en materia de controles de las almazaras y el seguimiento insuficiente de las sanciones propuestas por la AYMEEE.
275 Es preciso examinar, en el caso de autos, si la República Helénica ha demostrado, conforme a la jurisprudencia anteriormente recordada (véase el apartado 78 supra), la inexactitud de las apreciaciones de la Comisión.
– Sobre la falta de operatividad de los ficheros informatizados
276 La República Helénica menciona las bases de datos existentes en cada servicio nacional, en función de sus ámbitos de competencia. Afirma haber demostrado que los ficheros contenían toda la información requerida por la normativa aplicable y sostiene que el artículo 16 del Reglamento nº 2261/84 no exige tener centralizados todos los ficheros. Añade que la Opekepe dispone de acceso centralizado a los ficheros informatizados desde la campaña de comercialización 2002/2003.
277 Es preciso recordar que los ficheros informatizados deben contener determinada información. Además, con arreglo al artículo 27, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento nº 2366/98, cuando están descentralizados, tales ficheros deben ser homogéneos, compatibles y accesibles de manera centralizada tanto desde el organismo pagador como desde la agencia de control. Por otra parte, con arreglo al párrafo primero de la disposición antes mencionada, los ficheros deben permitir la consulta directa e inmediata de los datos de la campaña de comercialización en curso y de las cuatro campañas anteriores (véase el apartado 250 supra).
278 En el caso de autos, debe señalarse que la República Helénica menciona las distintas bases de datos griegas de que se trata en los distintos servicios. Sin embargo, con ello no demuestra en absoluto la inexactitud de las constataciones de la Comisión, en particular en cuanto a la incompatibilidad de los ficheros. A este respecto, cabe señalar que la Comisión no reprochó a la República Helénica que mantuviera tales ficheros de modo descentralizado, sino que cuestionó la compatibilidad entre los distintos sistemas, sin que en el caso de autos se haya demostrado el carácter erróneo de tal constatación. Del expediente tampoco se desprende que se haya acreditado el acceso centralizado de la Opekepe a los ficheros informatizados para la campaña 2002/2003 de que se trata.
279 Además, la Comisión también constató el carácter incompleto de los ficheros informatizados y el hecho de que no permitían la consulta directa e inmediata de los datos de la campaña de comercialización en curso y de las cuatro campañas anteriores, en este caso las campañas 1998/1999 a 2002/2003 (véase el apartado 263 supra), en contra de lo dispuesto en el artículo 27, apartado 2, del Reglamento nº 2366/1998.
280 Por otra parte, tal como señaló la Comisión, el artículo 16 del Reglamento nº 2261/84 (véase el apartado 249 supra) exige una contabilidad de existencias de todas las almazaras, y no sólo de las controladas y, para cada oleicultor, el detalle de los elementos de la declaración de cultivo y de las cantidades de aceite producidas y pagadas y el resultado de los controles sobre el terreno, lo que implicaba, en particular, ficheros informatizados de las parcelas suficientemente completos y una contabilidad de existencias de todas las almazaras, que no existían en el caso de autos.
281 La República Helénica sostiene además que se realizaron los controles cruzados. Es preciso señalar que, a raíz de la información proporcionada por las autoridades helénicas en su correo de 20 de marzo de 2006 y de las aclaraciones ofrecidas en la reunión bilateral de 22 de junio de 2006, la Comisión pudo constatar la existencia de controles cruzados. Sin embargo, del informe de síntesis se desprende que tales controles seguían siendo insuficientes, habida cuenta de lo exigido en la materia. En consecuencia, las afirmaciones de carácter general de la República Helénica no cuestionan las constataciones de la Comisión (véase el apartado 265 supra).
282 Por último, la alegación de la República Helénica de que la propia Comisión admitió la existencia de mejoras en modo alguno invalida esta conclusión.
283 En consecuencia, la República Helénica no ha demostrado que las apreciaciones de la Comisión sobre la falta de operatividad de los ficheros informatizados sean erróneas, por lo que esta alegación debe rechazarse.
– Sobre la no finalización del registro oleícola
284 La República Helénica recuerda el contexto reglamentario del registro oleícola y del SIG oleícola. Alega que, conforme al artículo 2, apartado 1, del Reglamento nº 1638/98, los trabajos relativos al registro oleícola se reorientaron hacia la creación de un SIG. Sostiene que los controles (administrativos, sobre el terreno, en las almazaras, etc.) efectuados al 10 % de los productores, de conformidad con el artículo 28, apartados 2 y 3, del Reglamento nº 2366/98, compensaron el hecho de que el registro oleícola no estuviera finalizado.
285 En primer lugar, el Tribunal señala que la República Helénica no niega la falta de establecimiento del registro oleícola para la campaña 2002/2003 de que se trata.
286 El Tribunal añade que la obligación de dirigir los trabajos relativos al registro oleícola hacia la creación, actualización y utilización del SIG, que emana, en particular, del Reglamento nº 1638/98 (véase el apartado 252 supra), no hace sino completar la obligación de establecer tal registro, que incumbe a los productores en virtud del Reglamento nº 154/75. En efecto, del artículo 2, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento nº 1638/98 se desprende que el SIG estará basado en los datos del registro oleícola (sentencia del Tribunal de Justicia de 27 de octubre de 2005, Grecia/Comisión, C‑387/03, no publicada en la Recopilación, apartado 63, y sentencia de 11 de junio de 2009, Grecia/Comisión, citada en el apartado 63 supra, apartado 94).
287 Por lo que respecta al SIG oleícola, del informe de síntesis se desprende que las propias autoridades helénicas no consideraron finalizado su SIG oleícola hasta la campaña 2003/2004, lo que implica que no estaba finalizado para la campaña 2002/2003 de que se trata en el caso de autos.
288 La República Helénica sostiene que se realizaron controles (administrativos, sobre el terreno, en las almazaras) para compensar la falta de un registro oleícola finalizado, conforme al artículo 28, apartado 2, del Reglamento nº 2366/98.
289 Sin embargo, es preciso recordar que el incremento en el número de controles previsto en el artículo 28, apartado 2, del Reglamento nº 2366/98, en las regiones en las que no haya finalizado la constitución del SIG oleícola pretende compensar la falta de datos que este sistema podría proporcionar, como las fotografías aéreas, pero no sustituye a los datos de que ya debería disponerse (sentencia de 27 de octubre de 2005, Grecia/Comisión, citada en el apartado 286 supra, apartado 65, y sentencia de 11 de junio de 2009, Grecia/Comisión, citada en el apartado 63 supra, apartado 95).
290 Por tanto, dado que la República Helénica no demuestra el carácter erróneo de las constataciones de la Comisión sobre la falta de registro oleícola, procede rechazar esta alegación.
– Sobre la falta de fiabilidad de las declaraciones de cultivo
291 La República Helénica rebate las constataciones de la Comisión sobre la identificación de las parcelas efectuada en las declaraciones de cultivo. Sostiene que cada parcela está identificada por un número y que, para facilitar los controles sobre el terreno, los productores delimitan las parcelas y marcan los árboles que las rodean. Asimismo, puede comprobarse la fecha en que fueron plantados los olivos a partir del 1 de mayo de 1998, incluso entre cinco y seis años después.
292 El Tribunal recuerda que la declaración de cultivo, necesaria para solicitar la ayuda debe incluir, con arreglo al artículo 2 del Reglamento nº 2366/1998, en particular, las referencias catastrales de las parcelas oleícolas de la explotación o, a falta de registro catastral, una descripción exhaustiva de la explotación y de las parcelas oleícolas y, para cada una de éstas, el número de olivos en producción, la variedad predominante así como la existencia de sistema de riego o de cultivos asociados. Asimismo, el artículo 4 de dicho Reglamento prevé que, para poder optar a una ayuda, los olivos adicionales plantados después del 1 de mayo de 1998 deben estar identificados geográficamente.
293 En el caso de autos, de las constataciones de la Comisión se desprende que las declaraciones de cultivo presentaban numerosas deficiencias en la campaña de que se trata, descritas en informe de síntesis (véase el apartado 268 supra). Ahora bien, las afirmaciones de la República Helénica no demuestran el carácter erróneo de tales constataciones. En particular, la imprecisión de la información incluida en las declaraciones de cultivo, tanto por lo que respecta a la localización de las parcelas como a su identificación, no queda invalidada por las alegaciones de la República Helénica. Lo mismo puede decirse de las demás deficiencias observadas en las declaraciones de cultivo, ligadas, concretamente, a los olivos. Por último, tal como señala la Comisión, en 2002 y 2003 las parcelas oleícolas no estaban identificadas en un formato compatible con el SIPA en construcción, aspecto que no se rebate como tal.
294 En consecuencia, procede declarar que las afirmaciones de la República Helénica ante el Tribunal no bastan para demostrar el carácter erróneo de las constataciones efectuadas.
295 Por tanto, esta alegación debe rechazarse.
– Sobre las deficiencias en materia de controles sobre el terreno
296 En primer lugar, la República Helénica sostiene que se efectuaron controles sobre el terreno para más del 10 % de las declaraciones de cultivo y que el cálculo de la Comisión, que dio como resultado un porcentaje ligeramente inferior (9,91 %), constituye en todo caso una diferencia despreciable que carece de influencia en los pagos.
297 El Tribunal recuerda que, en virtud del artículo 28, apartado 2, del Reglamento nº 2366/98 (véase el apartado 253 supra), en las regiones respecto de las que no haya finalizado la constitución del SIG oleícola, los controles sobre el terreno deben abarcar el 10 % del total de las declaraciones de cultivo para la campaña de comercialización 2002/03.
298 Las afirmaciones de la República Helénica no demuestran el carácter erróneo del cálculo de la Comisión, según el cual en el caso de autos no se respetó el porcentaje mínimo del 10 %.
299 En segundo lugar, la República Helénica alega que los controles se desarrollaron de modo satisfactorio. Afirma que el oleicultor está obligado a comunicar datos sobre la producción, la distribución de aceite de oliva y la situación de las existencias. Tales datos combinados permiten contrastar la declaración de cultivo con la solicitud de ayuda y denegar esta última en caso de incoherencia.
300 Sin embargo, con ello la República Helénica no responde a las críticas formuladas por la Comisión, resumidas en el informe de síntesis (véase el apartado 269 supra), del que se desprende que algunas comprobaciones son escasas, como la de la coherencia de los rendimientos prevista por el artículo 28, apartado 3, del Reglamento nº 2366/98 (véase el apartado 257 supra). Asimismo, la Comisión reprocha la falta de trazabilidad de los controles, en particular la falta de mapas y croquis e insuficiencias de control y de trazabilidad de tales controles en el recuento de los olivos por parcela. También critica la actitud heterogénea de los controladores hacia los olivos no productivos en la campaña 2002/2003. Las afirmaciones de la República Helénica no invalidan tales constataciones.
301 Por tanto, la República Helénica no ha demostrado el carácter erróneo de las deficiencias constatadas en materia de controles sobre el terreno. Su alegación basada en que el porcentaje insuficiente de controles carece de consecuencias en los pagos, formulada en el escrito de réplica, debe rechazarse ya que, en todo caso, la corrección impuesta no sólo resulta de esa insuficiencia (véanse, en particular, los apartados 283, 290 y 294 supra).
302 En consecuencia, esta alegación debe rechazarse.
– Sobre las deficiencias en materia de controles de las almazaras.
303 La República Helénica sostiene que, en los controles de las almazaras, los controladores tienen en cuenta varios elementos relativos, en particular, a la contabilidad de existencias, comprueban la correcta llevanza de los libros y registros y establecen una correlación con la información sobre la producción, el consumo de electricidad, la contabilidad de existencias y física. Tales controles también tienen en cuenta los vínculos de parentesco de los productores.
304 Sin embargo, procede señalar que estos argumentos no invalidan en modo alguno las constataciones efectuadas por la Comisión en el caso de autos.
305 En efecto, del informe de síntesis se desprende que la Comisión reprocha a la República Helénica la falta de vinculación entre la contabilidad de existencias y la contabilidad financiera, prevista por el artículo 8, letra b), primer guión, del Reglamento nº 2366/98, y la dificultad para efectuar controles de comprobación de la coherencia con el fin de cerciorarse de que las cantidades producidas no están ficticiamente sobrevaluadas (véase el apartado 270 supra).
306 Ahora bien, mediante sus afirmaciones, la República Helénica no aporta ningún elemento que demuestre el carácter erróneo de las constataciones de la Comisión. En concreto, las correlaciones establecidas por los servicios de control no responden a la crítica de la Comisión sobre la falta de contabilidad de existencias vinculada a la contabilidad financiera. La República Helénica tampoco aporta ningún elemento que demuestre la inexactitud de las afirmaciones de la Comisión sobre las dificultades a que se enfrentó en materia de controles de las almazaras.
307 Por tanto, esta alegación debe rechazarse.
– Sobre el seguimiento insuficiente de las sanciones propuestas por la AYMEEE
308 Por lo que respecta a la falta de seguimiento de las sanciones propuestas por la AYMEEE relativas a las almazaras, la República Helénica sostiene que respetó el procedimiento legal, que permite suspender la ejecución hasta que se adopte una decisión definitiva.
309 Basta con señalar que, con ello, la República Helénica no niega el retraso en la aplicación de las sanciones, en contra de lo dispuesto por el artículo 11 bis del Reglamento nº 136/66 (véase el apartado 247 supra), ni la disminución del nivel de éstas respecto de las propuestas iniciales, ambos reprochados en el caso de autos (véase el apartado 271 supra).
310 Por tanto, esta alegación también debe rechazarse.
311 De ello se deduce que la República Helénica no ha demostrado el carácter erróneo de las correcciones impuestas.
Sobre el nivel de la corrección aplicada, la violación del principio de proporcionalidad y la motivación insuficiente
312 En primer lugar, la República Helénica se opone al incremento automático de la corrección del 10 al 15 %, que no tiene en cuenta la considerable mejora cualitativa de los controles. Alega la violación de los documentos nº VI/5330/97 y AGRI/61495/2002.
313 Primeramente, el Tribunal señala que de cuanto antecede resulta que la República Helénica no ha sido capaz de demostrar que las constataciones de la Comisión fueran inexactas (véanse los apartados 274 a 310 supra).
314 A continuación el Tribunal observa que la República Helénica no niega que las deficiencias constatadas ya se le notificaron en investigaciones anteriores y fueron objeto de una corrección a tanto alzado del 10 % para las campañas 1999/2000 a 2001/2002.
315 Procede recordar que el artículo 7, apartado 4, párrafo cuarto, del Reglamento nº 1258/1999 establece que la Comisión deberá tener en cuenta la gravedad de la infracción cometida en su evaluación de los importes que deban excluirse a raíz de la constatación de irregularidades.
316 Según se ha indicado anteriormente (véase el apartado 57 supra), la recurrencia de las irregularidades en cuestión puede considerarse un factor agravante, que puede justificar el incremento de la corrección financiera impuesta.
317 En este contexto, las mejoras aportadas pueden tenerse en cuenta. El documento nº VI/5330/97 establece que el incumplimiento empieza a ser más grave si el Estado no perfecciona sus controles y el documento AGRI/61495/2002 señala que la Comisión tendrá en cuenta la existencia de posibles medidas correctoras o compensatorias adoptadas por el Estado miembro (véanse los apartados 17 y 18 supra).
318 En el caso de autos, tal como señala la República Helénica, la propia Comisión hizo referencia a las mejoras introducidas respecto de las campañas anteriores, según se desprende del acta de la reunión de 13 de septiembre de 2006 sobre la investigación OTS/2004/05/GR.
319 Sin embargo, en esa acta la Comisión consideró que tales mejoras no compensaban las deficiencias señaladas. Concretamente, estimó que la existencia de controles cruzados y de ficheros centralizados quedaba en el ámbito general, sin permitir controles sistemáticos y cruzados de las parcelas, y el contenido de éstos no fue considerado acorde con la normativa. Además, algunas deficiencias señaladas no mejoraron, como el control de las almazaras y el seguimiento de las recomendaciones de la AYMEEE.
320 De este modo, pese a las mejoras señaladas, las deficiencias persistieron, afectando a controles fundamentales. A este respecto cabe recordar que cuando uno o más controles fundamentales no se apliquen o se apliquen de forma tan deficiente o infrecuente que resulten ineficaces para determinar la subvencionabilidad de la solicitud o prevenir la irregularidad, la Comisión puede considerar fundadamente que existía un alto riesgo de pérdidas para el FEOGA (véase, en este sentido, la sentencia de 27 de octubre de 2005, Grecia/Comisión, citada en el apartado 286 supra, apartado 105).
321 Por tanto, el mero hecho de que se observaran mejoras no permite a la República Helénica sostener que el porcentaje de corrección del 10 % anteriormente aplicado no podía incrementarse en el caso de autos, habida cuenta, concretamente, de la naturaleza de las irregularidades señaladas, su elevada incidencia en la determinación de la regularidad de los gastos y su carácter reiterado.
322 De cuanto antecede resulta que, en las circunstancias del caso de autos, la existencia de ciertas mejoras señaladas no es incompatible con un incremento del porcentaje de corrección para tener en cuenta la reiteración de las deficiencias constatadas y el mayor riesgo de pérdidas económicas para el FEOGA.
323 De ello se deduce que debe rechazarse la alegación basada en la infracción de las directrices de la Comisión contenidas en los documentos nº VI/5330/97 y AGRI/61495/2002.
324 La República Helénica alega que, al final del acta de 13 de septiembre de 2006 sobre la segunda investigación, la Comisión, debido a las mejoras observadas, descartó la posibilidad de aplicar las disposiciones en materia de recurrencia de la insuficiencia de los sistemas de control para el período 2002/2003.
325 Procede señalar que el acta de 13 de septiembre de 2006, al término de la reunión bilateral de 22 de junio de 2006 sobre la segunda investigación, menciona que la Comisión «en esta fase del procedimiento no ve motivo alguno para reducir el nivel de corrección a tanto alzado aplicado a los años anteriores, aunque, por las mejoras constatadas en los controles de los rendimientos y en los controles cruzados, descarta la posibilidad de aplicar, para el período 2002/2003, las disposiciones previstas para el caso de recurrencia de la insuficiencia de los sistemas de control (documento AGRI 60637/2006)».
326 Sin embargo, a diferencia de esta acta, el acta de 17 de febrero de 2006 sobre la primera investigación con referencia OTS/2004/02 señala expresamente que, en esa fase, la Comisión no descartaba la aplicación de las disposiciones previstas para el caso de reincidencia.
327 Además, procede recordar que el artículo 7, apartado 4, del Reglamento nº 1258/1999 establece que la determinación de los importes que deban excluirse debe basarse, en particular, en la importancia de la no conformidad comprobada, tras un procedimiento contradictorio detallado. Si, al término de tal procedimiento se llega a un resultado distinto del de un procedimiento anterior, la Comisión determinará legítimamente los importes que deban excluirse basándose en su evaluación más reciente. De otro modo, la Comisión no podría garantizar que el FEOGA financia únicamente las intervenciones llevadas a cabo según las disposiciones comunitarias en el marco de la organización común de los mercados agrícolas (sentencia de 11 de junio de 2009, Grecia/Comisión, citada en el apartado 63 supra, apartado 175).
328 En el caso de autos, la carta de 10 de agosto de 2007, posterior al acta de 13 de septiembre de 2006 y común a ambas investigaciones, señala la aplicación de las disposiciones en materia de reincidencia e indica las razones para ello. Asimismo, el criterio definitivo de 6 de agosto de 2008 confirma la aplicación de las disposiciones en materia de reincidencia. El propio órgano de conciliación reconoció que una interpretación estricta del documento AGRI/61495/2002/GR no se oponía a la decisión de invocar la recurrencia de las deficiencias para incrementar el porcentaje de corrección en el caso de autos.
329 Por tanto, en este asunto, la alegación basada en la afirmación de la Comisión en el acta de 13 de septiembre de 2006 no invalida la conclusión de que, en el caso de autos, las mejoras señaladas no impedían la aplicación de una corrección al tipo del 15 %.
330 En la medida en que la República Helénica niega que haya aumentado el riesgo para el FEOGA, procede recordar que, por lo que respecta al nivel de corrección, incumbe al Estado miembro demostrar que la Comisión incurrió en error en cuanto a las consecuencias financieras que deben deducirse de las irregularidades constatadas (sentencias del Tribunal de Justicia de 18 de marzo de 1999, Italia/Comisión, C‑59/97, Rec. p. I‑1683, apartado 55, y de 20 de septiembre de 2001, Bélgica/Comisión, citada en el apartado 73 supra, apartado 37; sentencia de 11 de junio de 2009, Grecia/Comisión, citada en el apartado 63 supra, apartado 168). En el caso de autos, es preciso señalar que la República Helénica no sustenta en modo alguno sus afirmaciones.
331 En segundo lugar, la República Helénica alega que el incremento aplicado en el caso de autos fue automático y sin motivación particular.
332 A este respecto, es preciso recordar que el incremento del porcentaje de corrección al 15 % no debía aplicarse automáticamente, sino tan sólo tras examinar las posibles medidas correctoras o compensatorias adoptadas por el Estado miembro y sin despreciar las mejoras introducidas (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal General de 31 de marzo de 2011, Grecia/Comisión, T‑214/07, no publicada en la Recopilación, apartado 90). Además, la motivación de una decisión debe considerarse suficiente cuando el Estado destinatario estuvo estrechamente asociado al proceso de elaboración de esa decisión y conocía las razones por las que la Comisión consideraba que la cantidad discutida no debía correr a cargo del FEOGA (véase la jurisprudencia citada en el apartado 73 supra).
333 En el caso de autos, basta con señalar que el carácter reiterado de las deficiencias constatadas fue señalado durante el procedimiento contradictorio, en el que participó la República Helénica (véanse los apartados 326 a 328 supra).
334 Además, durante ese procedimiento se indicó (véase el apartado 319 supra) que las mejoras aportadas en materia de controles cruzados y de ficheros centralizados seguían siendo insuficientes.
335 De ello se deduce que, en contra de lo que sostiene la República Helénica, la motivación de la Decisión impugnada es suficiente en aplicación de la jurisprudencia citada en el apartado 73 supra.
336 En tercer lugar, la República Helénica alega que la corrección aplicada es desproporcionada.
337 A este respecto, es jurisprudencia consolidada que la Comisión puede incluso rechazar que el FEOGA corra con la totalidad de los gastos efectuados si comprueba que no existen mecanismos de control suficientes (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 24 de febrero de 2005, Países Bajos/Comisión, C‑318/02, no publicada en la Recopilación, apartado 45).
338 En el caso de autos, las carencias señaladas por los servicios de la Comisión resultan afectar a elementos destacados del sistema de control, así como a la ejecución de controles que desempeñan un papel importante para determinar la regularidad del gasto, por lo que podía concluirse razonablemente que el riesgo de pérdidas para el FEOGA era significativo.
339 En consecuencia, en el caso de autos el porcentaje de corrección del 15 % de los gastos en cuestión no puede considerarse excesivo y desproporcionado.
340 De cuanto antecede resulta que las alegaciones formuladas por la República Helénica no demuestran que la Comisión errara al aplicar un porcentaje de corrección del 15 %, ni que incumpliera su obligación de motivación a este respecto.
341 Por tanto, el presente motivo debe desestimarse en su totalidad.
342 De ello se deduce que deben desestimarse todos los motivos invocados contra las correcciones financieras aplicadas en el sector del aceite de oliva.
6. Sobre los motivos décimo y undécimo, relativos a las correcciones aplicadas a los gastos en el sector de la auditoría financiera
Normativa comunitaria
Plazos de pago
343 El Reglamento (CE) nº 296/96 de la Comisión, de 16 de febrero de 1996, relativo a los datos que deberán transmitir los Estados miembros a los efectos de contabilización de los gastos financiados con cargo a la sección «Garantía» del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agraria (FEOGA) y que deroga el Reglamento (CEE) nº 2776/88 (DO L 39, p. 5) establece, en su cuarto considerando:
«Considerando que la reglamentación agrícola comunitaria recoge fechas límites para el pago, por los Estados miembros, de ayudas a los beneficiarios; que todo pago […] que se produzca más allá de los plazos reglamentarios cuyo retraso [no esté justificado] será considerado como un gasto irregular y, por este motivo, no podrá ser objeto en principio de los anticipos sobre la contabilización; que, sin embargo, para modular el impacto financiero proporcionalmente al retraso en el pago, conviene escalonar la reducción de anticipos en función de la importancia del retraso constatado».
344 El artículo 4 del Reglamento (CE) nº 296/96, en su versión modificada establece:
«1. Basándose en los datos transmitidos conforme al artículo 3, la Comisión adoptará una decisión sobre los anticipos mensuales de los gastos aceptados y los abonará, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 14 del Reglamento (CE) nº 2040/2000.
2. Todo gasto que se abone una vez transcurridos los términos o plazos reglamentarios será objeto, en el momento de la asunción del pago de los anticipos, de una reducción con arreglo a las reglas siguientes:
a) hasta un 4 % de los gastos pagados en los términos y plazos establecidos: no se efectuará ninguna reducción y el número de meses de retraso no tendrá consecuencia alguna;
b) una vez superado este margen del 4 %, todo gasto suplementario efectuado con un retraso de hasta:
– un mes, se reducirá en un 10 %,
– dos meses, se reducirá en un 25 %,
– tres meses, se reducirá en un 45 %,
– cuatro meses, se reducirá en un 70 %,
– cinco meses o más, se reducirá en un 100 %.
No obstante, la Comisión aplicará un escalonamiento diferente y/o tipos de reducción inferiores o nulos si se dan las condiciones específicas de gestión para determinadas medidas, o si los justificantes fundados son aportados por los Estados miembros.
Las reducciones contempladas en el presente artículo se efectuarán aplicando lo dispuesto en el artículo 14 del Reglamento (CE) nº 2040/2000.»
Plazos de pago en materia de zonas desfavorecidas
345 El artículo 51 del Reglamento (CE) nº 817/2004 de la Comisión, de 29 de abril de 2004, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) nº 1257/1999 del Consejo sobre la ayuda al desarrollo rural a cargo del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA) (DO L 153, p. 30; corrección de errores DO 2004, L 231, p. 24), que incluye, en particular, las ayudas para las zonas desfavorecidas establece:
«1. Cualquier modificación de los documentos de programación del desarrollo rural y de los documentos únicos de programación del objetivo nº 2 por lo que se refiere a las medidas de desarrollo rural financiadas por la sección de Garantía del FEOGA deberá justificarse debidamente, en particular basándose en la información siguiente:
a) los motivos y eventuales dificultades de ejecución que justifiquen la adaptación del documento de programación;
b) los efectos previstos de las modificaciones;
c) las consecuencias para la financiación y para los controles de los compromisos.
2. La Comisión aprobará, de conformidad con el procedimiento contemplado […], cualquier modificación de los documentos de programación del desarrollo rural, del cuadro de programación financiera anexo a la decisión a la que se refiere el apartado 1 del artículo 48 del presente Reglamento y de los documentos únicos de programación del objetivo nº 2 por lo que se refiere a las medidas de desarrollo rural financiadas por la sección de Garantía del FEOGA:
a) que afecten a las prioridades;
b) que cambien las características principales de las medidas de apoyo contempladas en el anexo II;
c) que cambien el importe máximo total de la ayuda comunitaria […];
d) que cambien el reparto de la asignación financiera entre las medidas del documento de programación en más del:
– 15 % del importe total del coste total subvencionable previsto para el programa en cuestión y para el conjunto del período de programación, si la contribución comunitaria se basa en el coste total subvencionable,
– 20 % del importe total de los gastos públicos subvencionables previstos para el programa en cuestión y para el conjunto del período de programación, si la contribución comunitaria se basa en los gastos públicos subvencionables,
calculados sobre la base de la última columna (total) del cuadro financiero indicativo anexo a la decisión de la Comisión por la que se apruebe el documento de programación […] tal como se modificó en último lugar.
3. Las modificaciones contempladas en el apartado 2 se someterán a la Comisión en forma de una única propuesta por programa y como máximo una vez por año natural.
El primer párrafo no se aplicará:
a) en caso de modificaciones necesarias como consecuencia de catástrofes naturales o de otros acontecimientos extraordinarios que tengan una repercusión importante en la programación del Estado miembro;
b) en caso de modificación del cuadro de programación financiera anexo a la decisión a la que se refiere el apartado 1 del artículo 48, como consecuencia de la modificación de un documento de programación de desarrollo rural regional.
4. Las modificaciones de naturaleza financiera que no estén incluidas en la letra d) del apartado 2, así como las modificaciones del porcentaje de contribución comunitaria contemplado en la letra B del apartado 2 del punto 9 del anexo II, se comunicarán a la Comisión, incluido el cuadro financiero modificado con arreglo al punto 8 del anexo II. Las modificaciones entrarán en vigor a partir de la fecha de su recepción por la Comisión.
Las modificaciones de naturaleza financiera contempladas en el primer párrafo, acumuladas durante el año natural en cuestión, no podrán superar los límites máximos previstos en la letra d) del apartado 2.
5. Todas las modificaciones distintas de las contempladas en los apartados 2 y 4 deberán comunicarse a la Comisión con una antelación mínima de tres meses en relación con su fecha de entrada en vigor.
La entrada en vigor podrá anticiparse en los casos en que la Comisión comunique al Estado miembro, antes de que finalice el plazo de tres meses, que la modificación notificada es compatible con la legislación comunitaria.
Cuando la modificación notificada no sea compatible con la legislación comunitaria, la Comisión lo comunicará al Estado miembro y el plazo de tres meses contemplado en el primer párrafo quedará suspendido hasta que la Comisión reciba una modificación que sí lo sea.»
Informe de síntesis
346 El informe de síntesis menciona tres investigaciones, con referencias FA/2005/70/GR, FA/2006/108/GR y FA/2006/137/GR, cuyos respectivos resultados fueron notificados por la Comisión en enero, abril y agosto de 2006. Tras un intercambio de correspondencia entre la Comisión y la República Helénica para cada uno de los procedimientos, la invitación común de 15 de enero de 2007 a una reunión bilateral y la celebración de dicha reunión, la Comisión, mediante carta de 28 de junio de 2007, remitió el acta de la reunión para cada procedimiento. Mediante tres cartas de 24 de enero de 2008, la Comisión notificó oficialmente sus conclusiones a la República Helénica. A raíz del dictamen 08/GR/360 del órgano de conciliación, de 10 de julio de 2008, común a los tres procedimientos, la Comisión comunicó su criterio definitivo a la República Helénica, respectivamente, mediante sendas cartas de 8 de octubre, 6 de octubre y 19 de septiembre de 2008.
347 Por una parte, en la investigación con referencia FA/2005/70/GR se constató, por lo que respecta a las zonas desfavorecidas, que el límite de los gastos se había fijado en 115.770.000 euros, mientras que los gastos totales ascendieron a 121.992.923,70 euros, lo que supone un rebasamiento de 6.222.923,70 euros. Ahora bien, según el artículo 51, apartado 4, del Reglamento nº 817/2004, las modificaciones de naturaleza financiera deberán comunicarse a la Comisión y entrarán en vigor a partir de la fecha de su recepción por la Comisión. En el caso de autos, la República Helénica no informó a la Comisión de esa modificación hasta el 29 de septiembre de 2004. Por eso los 6.222.923,70 euros no son subvencionables, al haberse efectuado los gastos antes de que la solicitud de modificación se presentase a la Comisión. No puede acogerse la alegación de que el importe total pagado para 2004 (a saber, 125,6 millones de euros) es inferior al previsto en el cuadro financiero 2004 (a saber, 145 millones de euros), ya que los 145 millones de euros constituyen el importe total disponible para el programa y por ello no pueden ser tenidos en cuenta para una medida específica.
348 Por otra parte, en el marco de la investigación con referencia FA/2006/108/GR, se observaron retrasos en pagos efectuados durante el ejercicio 2005 referentes a los cultivos herbáceos y en pagos suplementarios en el sector vacuno. La corrección se redujo con el fin de evitar una duplicidad con las correcciones a tanto alzado impuestas para el mismo ejercicio en la misma partida presupuestaria. Finalmente ésta asciende a 4.521.536,62 euros y tiene en cuenta las correcciones a tanto alzado ya aplicadas, por lo que evita las dobles correcciones.
Apreciación del Tribunal
349 La República Helénica invoca un décimo motivo, relativo a la investigación con referencia FA/2005/70/GR, y un undécimo motivo, relativo a la investigación con referencia FA/2006/108/GR.
Sobre el décimo motivo, relativo a la investigación con referencia FA/2005/70/GR, basado en la infracción de las normas del procedimiento de liquidación de cuentas y del Reglamento nº 817/2004, la falta de motivación y la violación del principio de proporcionalidad
350 La República Helénica se opone a la corrección relativa a las zonas desfavorecidas, impuesta por rebasamiento del límite financiero. Sostiene que se informó a la Comisión de la modificación de que se trata y que el importe del rebasamiento sigue siendo un gasto subvencionable, al no haberse superado el importe total pagado durante el ejercicio financiero.
351 El Tribunal señala que la República Helénica no niega que el límite de los gastos inicialmente previstos para las zonas desfavorecidas fue rebasado en 6.222.923,70 euros (véase el apartado 347 supra).
352 Del informe de síntesis, no rebatido a este respecto, se desprende además que esa modificación entraba en el ámbito del artículo 51, apartado 4, del Reglamento nº 817/2004, que establece que las modificaciones financieras deben comunicarse a la Comisión y entrarán en vigor a partir de la fecha en que sean recibidas por ésta.
353 Ahora bien, de los elementos del expediente, en particular del informe de síntesis, se desprende que tal rebasamiento resulta de una modificación de la que la Comisión fue informada el 29 de septiembre de 2004 y que los gastos de que se trata fueron efectuados antes de dicha notificación a la Comisión, tal como se confirmó en la vista y se hizo constar en el acta de ésta.
354 Por tanto, los gastos efectuados antes del 29 de septiembre de 2004 que superen la dotación inicial de la medida de que se trata no pueden considerarse ejecutados conforme a las normas comunitarias.
355 Es cierto que, tal como señala la República Helénica, el artículo 51, apartado 4, del Reglamento nº 817/2004, aplicable en el caso de autos, no exige la aprobación de la Comisión para que entre en vigor la modificación de que se trata.
356 No es menos cierto que, aunque esta disposición sólo prevé que las modificaciones financieras se comuniquen a la Comisión a efectos informativos, en el caso de autos no se han respetado los requisitos de la notificación prevista en ella.
357 No invalida esta conclusión la alegación de la República Helénica de que el Reglamento nº 817/2004 permite a los Estados miembros modificar los documentos de programación y los cuadros de financiación. En efecto, las disposiciones de este Reglamento delimitan exactamente las posibilidades de modificaciones, tanto en el plano del contenido como en el del procedimiento que debe seguirse, y la República Helénica no demuestra que sea errónea la constatación de la Comisión de que no se respetó el artículo 51, apartado 4, del Reglamento nº 817/2004.
358 Además, también debe rechazarse la alegación de la República Helénica de que el informe final no contiene ninguna motivación referida a las zonas desfavorecidas y de que la Decisión impugnada está insuficientemente motivada.
359 En efecto, la República Helénica estuvo estrechamente asociada al proceso de elaboración de dicha Decisión y, en los distintos intercambios con la Comisión se mencionaron tanto los importes de la corrección controvertida como su base jurídica (artículo 51, apartados 2 y 4, del Reglamento nº 817/2004). En consecuencia, la República Helénica conocía los motivos de la Decisión impugnada, por lo que ésta debe considerarse suficientemente motivada a la vista de la jurisprudencia recordada anteriormente y aplicable en la materia (véase el apartado 73 supra).
360 Por último, la República Helénica invoca la violación del principio de proporcionalidad. Sostiene que se superó el límite por lo que respecta a las zonas desfavorecidas, pero no el límite global fijado para el programa de desarrollo rural para 2004, y alega la falta de perjuicio para el FEOGA.
361 El Tribunal recuerda que el artículo 3, apartado 1, del Reglamento nº 1258/1999 establece que se financiarán con arreglo a la letra c) del apartado 2 del artículo 1 de dicho Reglamento las medidas de desarrollo rural ejecutadas fuera del objetivo nº 1 según las normas comunitarias.
362 Además, según reiterada jurisprudencia, el FEOGA financia únicamente las intervenciones llevadas a cabo según las disposiciones comunitarias en el marco de la organización común de los mercados agrícolas. En consecuencia, deja a cargo de los Estados miembros cualquier otra suma pagada, especialmente las sumas que las autoridades nacionales creyeron equivocadamente que estaban autorizadas a pagar en el marco de dicha organización común (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia del Tribunal de Justicia de 18 de abril de 2002, Bélgica/Comisión, C‑332/00, Rec. p. I‑3609, apartados 44 y 45; véase también, en este sentido y por analogía, la sentencia del Tribunal de Justicia de 24 de marzo de 1988, Reino Unido/Comisión, 347/85, Rec. p. 1749, apartados 52 y 53).
363 Ahora bien, según se ha señalado en los apartados 354 y 356 supra, el límite de los gastos relativos a las zonas desfavorecidas se rebasó y la Comisión no fue informada de ello según el procedimiento previsto en el artículo 51, apartado 4, del Reglamento nº 817/2004.
364 Por tanto, al haber constatado esta irregularidad, la Comisión pudo legítimamente adoptar la Decisión impugnada, y ello pese a la alegación de la República Helénica de que no se rebasó el límite global fijado para el programa de desarrollo rural para 2004. En efecto, debe recordarse que para que las medidas subvencionables garanticen la eficacia del sistema de apoyo al desarrollo rural y la consecución de sus objetivos es necesario que cumplan la normativa comunitaria y que los Estados miembros contribuyan a tal resultado respetando el marco normativo contenido en los Reglamentos que establecen normas de apoyo al desarrollo rural, y dicho resultado no se alcanzaría si los Estados miembros pudieran redistribuir los fondos en contra de la normativa aplicable (véase, en este sentido, la sentencia de 30 de septiembre de 2009, Países Bajos/Comisión, citada en el apartado 73 supra, apartado 118).
365 En consecuencia, procede concluir que la Comisión no violó el principio de proporcionalidad.
366 Por tanto, el décimo motivo debe desestimarse.
Sobre el undécimo motivo, relativo a la investigación con referencia FA/2006/108/GR, basado en la infracción de las normas del procedimiento de liquidación de cuentas, la aplicación errónea del Reglamento nº 296/96, la apreciación incorrecta de los hechos, la falta de motivación y la violación del principio de proporcionalidad
367 La República Helénica afirma que los retrasos en los pagos se debieron, por una parte, para los cultivos herbáceos, al examen de reclamaciones que fueron estimadas y, por otra parte, para la carne de vacuno, a compensaciones con los pagos posteriores.
368 Es preciso recordar que los gastos de financiación a cargo del FEOGA deben calcularse suponiendo que se han respetado los plazos previstos por la normativa agrícola aplicable. En consecuencia, cuando las autoridades nacionales llevan a cabo el pago de las ayudas tras la terminación del plazo, imputan al FEOGA gastos irregulares y por tanto no subvencionables, como manifiesta el cuarto considerando del Reglamento nº 296/96 (véanse, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 28 de octubre de 1999, Italia/Comisión, C‑253/97, Rec. p. I‑7529, apartado 126, y la sentencia del Tribunal General de 12 de septiembre de 2007, Grecia/Comisión, T‑243/05, Rec. p. II‑3475, apartado 116).
369 Además, según el artículo 4 del Reglamento nº 296/96 (véase el apartado 344 supra), todo gasto que se abone una vez transcurridos los términos o plazos reglamentarios será objeto, en el momento de la asunción del pago de los anticipos, de una reducción con arreglo a las reglas reproducidas en dicho artículo. Sólo si los gastos pagados con retraso no exceden del 4 % de los abonados en los términos y plazos establecidos no se efectuará ninguna reducción y el número de meses de retraso no tendrá consecuencia alguna.
370 En el caso de autos, procede señalar que la República Helénica no niega la existencia de retrasos en los pagos. Tampoco niega que los gastos pagados con retraso superaban ese margen del 4 %.
371 Por tanto, en el caso de autos la República Helénica no demuestra la apreciación incorrecta de los hechos, ni la infracción por la Comisión del Reglamento nº 296/96 o de las normas del procedimiento de liquidación de cuentas.
372 La República Helénica sostiene que la corrección de que se trata debería haber sido objeto de una motivación específica.
373 Sin embargo, del expediente se desprende que los motivos invocados ante el Tribunal para justificar los plazos de pago fueron expuestos a la Comisión mediante carta de 3 de julio de 2006 y ésta los rechazó porque no podían justificar los retrasos en el pago. Además, el acta de la reunión bilateral indica que la corrección se mantuvo porque, al tratarse de procedimientos judiciales, el margen del 4 % debería bastar. Por otra parte, por lo que respecta a las correcciones que afectan al sector de la carne de vacuno, del procedimiento administrativo se desprende que la Comisión redujo el importe de la corrección por rebasamientos en los pagos con el fin de evitar una doble corrección y dedujo las consecuencias de ello en los pagos con retraso. El informe de síntesis contiene un cuadro detallado sobre la incidencia económica de las deducciones ya practicadas en los pagos con retraso.
374 Por tanto, la República Helénica, que estuvo estrechamente asociada al proceso de elaboración de la Decisión impugnada y conocía los motivos por los que la Comisión consideraba fundada la corrección controvertida. Por otra parte, la República Helénica no aporta ninguna razón o base legal por la que pueda exigirse una motivación más específica que la requerida en la materia por la jurisprudencia consolidada, recordada anteriormente (véase el apartado 73 supra). De ello se deduce que la alegación basada en la falta de motivación debe rechazarse.
375 La República Helénica también invoca la violación del principio de proporcionalidad, por haber aplicado la Comisión el baremo de corrección previsto por el Reglamento nº 296/96 sin ejercer su facultad de apreciación.
376 Ahora bien, tal como señala la Comisión, el artículo 4, apartado 2, párrafo primero, del Reglamento nº 296/96 no confiere a la Comisión facultad de apreciación alguna.
377 Es cierto que el artículo 4, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento nº 296/96 permite a la Comisión aplicar un escalonamiento diferente si se dan condiciones específicas de gestión o si el Estado miembro aporta justificantes fundados.
378 No es menos cierto que se trata de una disposición que introduce una excepción, y que por ello debe interpretarse restrictivamente (sentencia de 12 de septiembre de 2007, Grecia/Comisión, citada en el apartado 368 supra, apartado 115).
379 Además, incumbe a la República Helénica demostrar que se cumplen las condiciones del artículo 4, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento nº 296/96, es decir, probar que concurren condiciones específicas de gestión para determinadas medidas o aportar justificantes fundados. La República Helénica debe demostrar, en especial, que los retrasos no superaron unos límites razonables (véanse, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 18 de septiembre de 2003, Grecia/Comisión, C‑331/00, Rec. p. I‑9085, apartado 117, y la sentencia de 11 de junio de 2009, Grecia/Comisión, citada en el apartado 63 supra, apartado 372).
380 De este modo, en el caso de autos correspondía a la República Helénica demostrar la existencia de reclamaciones anteriores relativas a los cultivos herbáceos cuyo examen justificaba los retrasos en los pagos (véase, en este sentido, la sentencia de 11 de junio de 2009, Grecia/Comisión, citada en el apartado 63 supra, apartado 375). Ahora bien, esto no sucede en el caso de autos. La República Helénica tampoco ha justificado los retrasos en los pagos relativos a las compensaciones en el sector de la carne de vacuno.
381 Por tanto, la alegación basada en la violación del principio de proporcionalidad debe rechazarse.
382 Por último, la República Helénica invoca la falta de perjuicio para el FEOGA, al haberse aplicado, en virtud del Reglamento nº 296/96, una reducción de 4.678.975,85 euros en la fase de los anticipos, es decir, un importe superior a la corrección final.
383 Sin embargo, esta alegación no puede acogerse. En efecto, tal como se ha recordado anteriormente (véase el apartado 368 supra), los gastos de financiación a cargo del FEOGA deben calcularse suponiendo que ese plazo se ha respetado. En consecuencia, cuando las autoridades helénicas llevan a cabo el pago tras la terminación del plazo, imputan al FEOGA gastos no subvencionables (véanse, en este sentido, la sentencia de 28 de octubre de 1999, Italia/Comisión, citada en el apartado 368 supra, apartado 126, y la sentencia del Tribunal General de 20 de junio de 2006, Grecia/Comisión, T‑251/04, no publicada en la Recopilación, apartado 78). La alegación basada en que la corrección finalmente impuesta (a saber, 4.521.536,62 euros) es inferior a la deducción inicialmente practicada (a saber 4.678.975,85 euros), carece de pertinencia a este respecto.
384 De cuanto antecede resulta que el undécimo motivo debe desestimarse.
385 Por consiguiente, procede desestimar el recurso en su totalidad.
Costas
386 A tenor del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haberse desestimado los motivos de la República Helénica, procede condenarla en costas, conforme a lo solicitado por la Comisión.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Segunda)
decide:
1) Desestimar el recurso.
2) Condenar en costas a la República Helénica.
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 22 de enero de 2013.
Firmas
Índice
Marco jurídico
1. Regulación general de la financiación de la política agrícola común
2. Directrices de la Comisión
Antecedentes del litigio
Procedimiento y pretensiones de las partes
Fundamentos de Derecho
1. Sobre el alcance del recurso
2. Sobre los motivos primero y segundo, relativos las correcciones aplicadas en el sector de las «frutas y hortalizas – transformación de cítricos»
Normativa comunitaria
Informe de síntesis
Apreciación del Tribunal
Sobre el primer motivo, basado en la interpretación y aplicación erróneas de los documentos nos VI/5330/97 y 17933/2000
Sobre el segundo motivo, basado en la apreciación errónea de los hechos y en el carácter desproporcionado de las correcciones impuestas
3. Sobre el tercer motivo, relativo a las correcciones aplicadas en el sector del algodón
Normativa comunitaria
Informe de síntesis
Apreciación del Tribunal
Sobre la tercera parte del motivo, basada en el carácter supuestamente erróneo de las constataciones de la Comisión sobre las deficiencias del SIGC
Sobre la cuarta parte del motivo, basada en el carácter supuestamente erróneo de las constataciones de la Comisión sobre las medidas medioambientales
Sobre la quinta parte del motivo, basada en el carácter supuestamente erróneo de las constataciones de la Comisión sobre el control de las superficies sobre el terreno
Sobre las partes primera y segunda del motivo, basadas en el carácter desproporcionado de la corrección financiera
4. Sobre el sexto motivo, relativo a las correcciones aplicadas en el sector de las primas al bovino y de los pagos por extensificación
Normativa comunitaria
Controles
Prima por sacrificio
Pagos por extensificación
Informe de síntesis
Apreciación del Tribunal
Sobre los controles en materia de primas al bovino
– Sobre los controles cruzados
– Sobre los controles sobre el terreno
Sobre las correcciones que afectan a los pagos por extensificación
5. Sobre el noveno motivo, relativo a las correcciones aplicadas en el sector del aceite de oliva
Normativa comunitaria
Sobre los ficheros informatizados
Sobre el registro oleícola
Sobre las declaraciones de cultivo y los controles
Sobre las almazaras
Informe de síntesis
Apreciación del Tribunal
Sobre el carácter supuestamente erróneo de las correcciones impuestas
– Sobre la falta de operatividad de los ficheros informatizados
– Sobre la no finalización del registro oleícola
– Sobre la falta de fiabilidad de las declaraciones de cultivo
– Sobre las deficiencias en materia de controles sobre el terreno
– Sobre las deficiencias en materia de controles de las almazaras.
– Sobre el seguimiento insuficiente de las sanciones propuestas por la AYMEEE
Sobre el nivel de la corrección aplicada, la violación del principio de proporcionalidad y la motivación insuficiente
6. Sobre los motivos décimo y undécimo, relativos a las correcciones aplicadas a los gastos en el sector de la auditoría financiera
Normativa comunitaria
Plazos de pago
Plazos de pago en materia de zonas desfavorecidas
Informe de síntesis
Apreciación del Tribunal
Sobre el décimo motivo, relativo a la investigación con referencia FA/2005/70/GR, basado en la infracción de las normas del procedimiento de liquidación de cuentas y del Reglamento nº 817/2004, la falta de motivación y la violación del principio de proporcionalidad
Sobre el undécimo motivo, relativo a la investigación con referencia FA/2006/108/GR, basado en la infracción de las normas del procedimiento de liquidación de cuentas, la aplicación errónea del Reglamento nº 296/96, la apreciación incorrecta de los hechos, la falta de motivación y la violación del principio de proporcionalidad
Costas