ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA (Terceira Secção)
7 de Novembro de 1997(1)
[234s«Agricultura — Pescas — Aquicultura e ordenamento das zonas marinhas
protegidas — Apoio financeiro comunitário — Declaração de inelegibilidade de
determinadas despesas — Recurso de anulação — Pedido de indemnização»[s
No processo T-218/95,
Azienda Agricola «Le Canne» Srl, sociedade de direito italiano, com sede em
Porto Viro (Itália), representada por Giulio Schiller, Giuseppe Carraro, Francesca
Mazzonetto, advogados no foro de Pádua, e Guy Arendt, advogado no foro do
Luxemburgo, com domicílio escolhido no Luxemburgo no escritório deste último,
62, avenue Guillaume,
recorrente,
contra
Comissão das Comunidades Europeias, representada por Eugenio de March,
consultor jurídico, e Hubertus Van Vliet, membro do Serviço Jurídico, na qualidade
de agentes, assistidos por Alberto Dal Ferro, advogado no foro de Vicenza, com
domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de Carlos Gómez de la Cruz,
membro do Serviço Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,
recorrida,
que tem por objecto, por um lado, um recurso de anulação da redução, pela da
Comissão, de um apoio financeiro comunitário inicialmente concedido e, por outro,
um pedido de indemnização do prejuízo que a recorrente teria sofrido em virtude
dessa redução,
O TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA
DAS COMUNIDADES EUROPEIAS (Terceira Secção),
composto por: B. Vesterdorf, presidente, C. P. Briët e A. Potocki, juízes,
secretário: J. Palacio González, administrador,
vistos os autos e após a audiência de 5 de Junho de 1997,
profere o presente
Acórdão
Enquadramento jurídico do litígio
- O artigo 1.°, n.° 1, alínea b), do Regulamento (CEE) n.° 4028/86 do Conselho, de
18 de Dezembro de 1986, relativo a acções comunitárias para o melhoramento e
a adaptação das estruturas do sector da pesca e da aquicultura (JO L 376, p. 7, a
seguir «Regulamento n.° 4028/86»), dispõe que a Comissão pode prestar um apoio
financeiro comunitário às acções realizadas no domínio do desenvolvimento da
aquicultura e do ordenamento das zonas marinhas protegidas com vista a uma
melhor gestão da faixa de pesca costeira.
- Nos termos do artigo 12.°, que remete para o Anexo III do Regulamento
n.° 4028/86, o apoio comunitário previsto para a aquicultura é, para a região de
Veneto, de 40% das despesas elegíveis, representando a participação da Itália uma
percentagem entre 10 e 30%.
- O artigo 44.° do Regulamento n.° 4028/86 dispõe:
«1. Durante todo o período de intervenção comunitária, a autoridade ou o
organismo designado para o efeito pelo Estado-Membro em causa transmitirá à
Comissão, a pedido desta, todos os justificativos e todos os documentos que
comprovem que foram cumpridas as condições financeiras ou outras impostas para
cada projecto. A Comissão pode decidir suspender, reduzir ou suprimir o apoio,
de acordo com o procedimento previsto no artigo 47.°:
- se o projecto não for executado como previsto, ou
[..]
A decisão será notificada ao Estado-Membro em causa bem como ao beneficiário.
A Comissão procederá à recuperação dos montantes cujo pagamento não tenha
sido ou não for justificado.
2. As regras de execução do presente artigo serão adoptadas pela Comissão de
acordo com o procedimento previsto no artigo 47.°»
- Nos termos do artigo 47.°:
«1. No caso de ser feita referência ao procedimento referido no presente artigo,
o presidente do Comité Permanente das Estruturas da Pesca submeterá o assunto
ao Comité, quer por iniciativa própria quer a pedido do representante de um
Estado-Membro.
2. O Representante da Comissão apresentará um projecto de medidas a tomar. O
Comité formulará o seu parecer num prazo que o presidente pode fixar em função
da urgência das questões submetidas à sua apreciação. O Comité delibera por
maioria de cinquenta e quatro votos, atribuindo-se aos votos dos Estados-membros
a ponderação prevista no n.° 2 do artigo 148.° do Tratado. O presidente não vota.
3. A Comissão adoptará as medidas que são de aplicação imediata. Todavia, se
essas medidas não estiverem em conformidade com o parecer do Comité, a
Comissão comunica-as imediatamente ao Conselho; nesse caso, a Comissão pode
diferir a sua aplicação por um mês, no máximo, a contar desta comunicação. O
Conselho, deliberando por maioria qualificada, pode adoptar medidas diferentes
no prazo de um mês.»
- Através do Regulamento (CEE) n.° 1116/88, de 20 de Abril de 1988 (JO L 112,
p. 1, a seguir «Regulamento n.° 1116/88»), a Comissão adoptou as regras de
execução das decisões de concessão de apoio financeiro para projectos relativos a
acções comunitárias para o melhoramento e a adaptação das estruturas do sector
da pesca, da aquicultura e do ordenamento da faixa costeira.
- Nos termos do sexto considerando do Regulamento n.° 1116/88, «é conveniente
não iniciar o processo de suspensão, redução ou supressão da contribuição sem ter,
previamente, consultado o Estado-Membro em causa, o qual pode tomar posição,
e sem ter dado aos beneficiários a oportunidade de apresentarem as suas
observações».
- A esse propósito, o artigo 7.° do Regulamento n.° 1116/88 dispõe:
«Antes de iniciar os processos de suspensão, de redução ou de supressão do apoio
financeiro previstos no n.° 1 do artigo 44.° do Regulamento (CEE) n.° 4028/86, a
Comissão:
— informa o Estado-Membro em cujo território o projecto deverá ser
executado, que pode tomar posição a esse respeito,
— consulta a autoridade competente incumbida de transmitir os documentos
comprovativos,
— convida o ou os beneficiários a exprimirem por intermédio da autoridade
ou do organismo, os motivos do incumprimento das condições previstas.»
Matéria de facto na origem do litígio
- Através da Decisão C(90)1923/99, de 30 de Outubro de 1990, a Comissão concedeu
à recorrente um apoio financeiro de 1 103 646 181 LIT, ou seja, 40% do montante
das despesas elegíveis de 2 759 115 453 LIT, para obras de modernização e
adaptação de instalações de piscicultura (projecto I/16/90). Estava prevista uma
participação proporcional de 30% das despesas elegíveis, ou seja, 827 734 635 LIT,
a cargo do Estado italiano.
- A decisão especificava que «o montante do apoio que a Comissão pagará
efectivamente para um projecto concluído depende da natureza dos trabalhos
realizados em relação aos previstos no projecto». A decisão especificava
igualmente que, «em conformidade com a indicação constante da parte B do
pedido de apoio apresentado pelo beneficiário, os trabalhos previstos não podem
sofrer modificações ou alterações sem acordo prévio da administração nacional e
eventualmente da Comissão. Modificações importantes introduzidas sem o acordo
da Comissão podem implicar redução ou supressão do apoio, caso sejam
consideradas inaceitáveis pela administração nacional ou pela Comissão. Se
necessário, a administração nacional indicará a cada beneficiário o procedimento
a seguir».
- A Comissão pagou à recorrente, em 23 de Junho de 1993, uma primeira parcela
de 343 117 600 LIT.
- Após inspecção, realizada no local, do estado final do projecto, os serviços de
engenharia civil, por ofício de 7 de Abril de 1994, comunicaram à recorrente que,
sem prejuízo de algumas modificações introduzidas no projecto, nos limites das
obras de alvenaria e obras similares, bem como das obras de escavação, eram de
parecer de que as execuções podiam ser consideradas conformes com o projecto
aprovado, nos aspectos técnico e económico.
- Através da Decisão C(94)1531/99, de 27 de Julho de 1994, a Comissão deferiu um
segundo pedido da recorrente para concessão de apoio, relacionado com o
acabamento de obras de modernização das suas instalações (projecto I/100/94).
- Por carta de 12 de Dezembro de 1994 enviada ao Ministério da Agricultura italiano
(a seguir «Ministério») e à Comissão, a recorrente referiu que circunstâncias
inteiramente independentes da sua vontade, ocorridas após o envio do projecto ao
Ministério, tinham tornado indispensáveis algumas alterações aos trabalhos
previstos no âmbito do projecto I/16/90. A recorrente precisava que a sua
convicção de ter respeitado os objectivos propostos e de ter feito as opções
correctas, por um lado, e a vontade de alcançar rapidamente os resultados
previstos, por outro, a tinham lamentavelmente feito esquecer a obrigação de
notificar previamente ao Ministério as alterações introduzidas, o que constituía um
obstáculo importante à regularização do dossier. A recorrente entendia contudo
que o projecto I/16/90 não tinha sofrido, no conjunto, alterações substanciais, com
excepção de uma diferença de localização e de configuração dos tanques de cultura
intensiva.
- Igualmente, ao mesmo tempo que declarava ter consciência, mas apenas depois de
concluídos os trabalhos, de não ter respeitado a formalidade da comunicação prévia
das alterações, a recorrente pedia ao Ministério e, se necessário, à própria
Comissão, que procedesse a um exame técnico das alterações introduzidas, a fim
de apurar a sua conformidade e de verificar a necessidade e a oportunidade das
opções realizadas. Para esse efeito, a recorrente salientava que todas as alterações
referidas tinham sido expostas e homologadas no quadro da aprovação do projecto
adicional de ordenamento (I/100/94) admitido a beneficiar do apoio financeiro
comunitário através da Decisão C(94)1531/99.
- Após ter efectuado a verificação do estado final dos trabalhos, o Ministério
transmitiu à recorrente, em 3 de Junho de 1995, o certificado de fiscalização do
estado final dos trabalhos (a seguir «certificado») elaborado em 24 de Maio de
1995. O Ministério é de parecer que a recorrente introduziu modificações
adicionais em relação às que os serviços de engenharia civil tinham já observado:
- Não construção de dezasseis tanques, de uma instalação hidráulica e de
uma central térmica, tendo tudo isso sido substituído pela previsão de
tanques de cultura a realizar aquando do projecto de acabamento aprovado
pela Comissão na Decisão C(94)1531/99;
- Não aquisição de uma série de máquinas;
- Não construção do novo armazém e dos tanques de cultura exteriores ao
pavilhão.
O Ministério concluía que, em conformidade com as disposições comunitárias
aplicáveis, a recorrente estava obrigada a solicitar uma autorização prévia para
proceder a essas modificações.
- O Ministério reduziu para 1 049 556 101 LIT o montante das despesas elegíveis na
fase final do projecto. Tendo em conta as despesas já reconhecidas elegíveis na
fase do primeiro adiantamento para obras no montante de 857 794 000 LIT, o
montante total das despesas reconhecidas elegíveis representava 1 907 350 101 LIT,
ou seja 69,13% das despesas elegíveis do projecto inicialmente aprovado pela
Comissão.
- Por ordem de pagamento final emitida em 5 de Julho de 1995, a Comissão pagou
à recorrente um saldo de 419 822 440 LIT, diminuindo assim de 1 103 646 181 LIT
para 762 940 040 LIT o montante total do apoio comunitário devido no âmbito das
obras que, com base no certificado, a instituição considerou conformes com o
projecto inicialmente aprovado.
- O Ministério e a Comissão receberam, em 28 de Julho e 3 de Agosto de 1995,
respectivamente, observações escritas da recorrente que apontavam a falta de
fundamento do certificado e pediam o seu reexame.
- Em resposta ao pedido das autoridades nacionais, a Comissão transmitiu-lhes as
suas observações por telex n.° 12497, de 27 de Outubro de 1995. A instituição
considerou que das informações disponíveis não se inferia a necessidade de rever
o procedimento seguido pelo Ministério para regularizar o dossier I/16/90, uma vez
que:
1) tinham sido introduzidas no projecto modificações importantes sem terem
sido previamente comunicadas à administração nacional;
a concessão do apoio relativo ao segundo projecto I/100/94 não implicava
a aceitação pela Comissão das modificações anteriores;
2) algumas obras previstas no âmbito do projecto seguinte I/100/94 tinham sido
executadas no âmbito do projecto I/16/90 e não eram portanto elegíveispara o apoio concedido ao projecto I/16/90.
3) o artigo 7.° do Regulamento n.° 1116/88, a que se referia o advogado da
recorrente, não era aplicável no contexto por ele evocado;
4) as informações fornecidas pelo Ministério demonstravam que eram erradas
as observações formuladas na página 18 do memorando apresentado pelo
advogado da recorrente, relativamente às deduções de despesas que teriam
sido feitas por terem sido imputadas em capítulos de despesas não
previstos.
- Por ofício de 14 de Novembro de 1995, o Ministério indeferiu o pedido de reexame
apresentado pela recorrente pelos mesmos fundamentos que os do telex n.° 12457
da Comissão, de 27 de Outubro de 1995.
Tramitação processual
- Foi nessas condições que, por petição entrada na Secretaria do Tribunal de
Primeira Instância em 1 de Dezembro de 1995, a recorrente interpôs recurso de
anulação do telex n.° 12497 da Comissão, de 27 de Outubro de 1995, e deduziu um
pedido de indemnização do prejuízo que teria sofrido devido à adopção desse acto.
- Com base no relatório do juiz-relator, o Tribunal de Primeira Instância (Terceira
Secção) decidiu iniciar a fase oral e convidou as partes a responder a algumas
perguntas escritas antes da audiência. As partes corresponderam à solicitação do
Tribunal.
- Na audiência de 5 de Junho de 1997, as partes foram ouvidas em alegações e em
resposta às perguntas formuladas pelo Tribunal.
Pedidos das partes
- A recorrente conclui pedindo que o Tribunal se digne:
- anular o documento n.° 12497, de 27 de Outubro de 1995, da Comissão, que
é objecto do presente recurso;
- condenar a Comissão na reparação do dano, nos termos indicados na
petição;
- condenar a Comissão nas despesas.
- A Comissão conclui pedindo que o Tribunal se digne:
- negar provimento ao recurso nos termos do artigo 173.° do Tratado CE, por
inadmissível e, a título subsidiário, por improcedente;
- negar provimento ao pedido nos termos dos artigos 178.° e 215.° do
Tratado;
- condenar, de qualquer modo, a recorrente nas despesas do processo.
Quanto ao pedido de anulação
1. Quanto à admissibilidade
Argumentação das partes
- No entender da Comissão, o acto recorrido de 27 de Outubro de 1995 não é
susceptível de produzir efeitos obrigatórios relativamente à recorrente e, em todo
o caso, não lhe diz directamente respeito. Nesse acto, a Comissão ter-se-ia, com
efeito, limitado a apreciar o comportamento das autoridades nacionais no âmbito
do processo de co-financiamento do projecto estabelecido pelo Regulamento
n.° 4028/86.
- A recorrente contrapõe, por um lado, que o Estado-Membro em causa se limite
a funcionar como «órgão» da Comunidade actuando «por conta» da Comissão,
que detém a totalidade do poder de decisão e, por outro lado, que a mera
existência formal do acto nacional, tomado em aplicação da medida comunitária,
não é suficiente para negar que o acto comunitário diz directamente respeito à
recorrente.
Apreciação do Tribunal
- Basta verificar que o telex n.° 12497, de 27 de Outubro de 1995, conjugado com a
ordem de pagamento do saldo do apoio comunitário emitida pela Comissão em 5
de Julho de 1995, teve como efeito reduzir o montante do apoio comunitário
inicialmente concedido pela Decisão C(90)1923/99 da Comissão.
- Uma vez que priva a recorrente da integralidade do apoio que lhe tinha sido
inicialmente concedido, sem que o Estado-Membro disponha a este respeito de um
poder de apreciação próprio, o telex em causa constitui, relativamente à recorrente,
uma decisão individual que produz efeitos jurídicos obrigatórios susceptíveis de
afectar os seus interesses, alterando de modo claro a sua situação jurídica
(acórdãos do Tribunal de Justiça de 11 de Novembro de 1981, IBM/Comissão,
60/81, Recueil, p. 2639, n.° 9; de 7 de Maio de 1991, Interhotel/Comissão, C-291/89,
Colect., p. I-2257, n.os 12 e 13, e Oliveira/Comissão, C-304/89, Colect., p. I-2283,
n.os 12 e 13; e de 4 de Junho de 1992, Cipeke/Comissão, C-189/90, Colect.,
p. I-3573, n.os 11 e 12).
- Deve assim ser julgada improcedente a questão prévia de admissibilidade suscitada
pela Comissão.
2. Quanto ao mérito
- Em apoio do pedido de anulação, a recorrente invoca cinco fundamentos baseados,
respectivamente, na falta de notificação da decisão impugnada, em violação do
princípio da colegialidade, das regras processuais, do dever de fundamentar e, por
último, em desvio de poder.
Quanto ao primeiro fundamento, baseado na falta de notificação do acto impugnado
- A recorrente salienta que o acto impugnado nunca lhe foi notificado e apenas
chegou ao seu conhecimento acidentalmente, sob a forma de cópia que obteve a
seu pedido.
- A Comissão não apresenta observações quanto a este ponto.
- O Tribunal verifica que efectivamente a recorrente teve a possibilidade de tomar
devido conhecimento do conteúdo do acto impugnado e de interpor utilmente o
presente recurso no prazo previsto. Nestas circunstâncias, não há que decidir
quanto à questão de saber se este acto lhe foi formalmente notificado.
Quanto ao segundo fundamento, baseado em violação do princípio da colegialidade
- A recorrente alega que a Comissão não respeitou o princípio da colegialidade.
Seria impossível inferir do acto impugnado, que parece simplesmente emanar do
«chefe de unidade em exercício», se e quando os membros da Comissão, obrigados
colegialmente a assumir a sua responsabilidade, deliberaram em comum.
- A Comissão responde, por um lado, que a delegação de poderes constitui o meio
normal através do qual a Comissão exerce as suas competências e, por outro lado,
que o acto impugnado foi adoptado no quadro da gestão do Fundo Europeu de
Orientação e Garantia Agrícola (FEOGA), Secção Orientação, que integra a
Direcção-Geral Pescas (DG XIV).
- O Tribunal observa que, como resulta do Regulamento Interno da Comissão,
podem ser delegados em funcionários poderes para tomarem, em seu nome e sob
o seu controlo, medidas de gestão ou de administração claramente definidas, como
a medida controvertida, e as delegações de poderes constituem o meio normal pelo
qual a Comissão exerce as suas funções (acórdão do Tribunal de Justiça de 11 de
Outubro de 1990, FUNOC/Comissão, C-200/89, Colect., p. I-3669, n.os 13 e 14).
- No caso em apreço, a recorrente não apresentou qualquer indicação que permitisse
considerar que a administração comunitária se teria desviado do cumprimento das
disposições aplicáveis na matéria. Importa salientar, pelo contrário, que o chefe de
unidade em exercício, que assinou a decisão impugnada, integra a DG XIV
responsável pelas pescas, o sector económico beneficiário dos apoios comunitários
concedidos com base no Regulamento n.° 4028/86.
- O segundo fundamento deve, portanto, ser rejeitado.
Quanto ao terceiro fundamento, baseado em violação das regras processuais
Argumentação das partes
- Em primeiro lugar, a recorrente acusa a Comissão de ter reduzido o apoio
financeiro comunitário inicialmente concedido, sem ter previamente aplicado o
procedimento de redução previsto no artigo 44.°, n.° 1, do Regulamento n.° 4028/86,
nem respeitado, antes de mais, as obrigações que lhe incumbem por força do artigo
7.° do Regulamento n.° 1116/88, entre as quais a de convidar o beneficiário a
exprimir, por intermédio da autoridade ou do organismo do Estado-Membro
interessado, os motivos do incumprimento das condições previstas.
- Em segundo lugar, a recorrente salienta que, na hipótese de uma decisão de
redução, o artigo 44.°, n.° 1, primeiro travessão, do Regulamento n.° 4028/86 impõe
o procedimento previsto no artigo 47.° do mesmo regulamento.
- A Comissão contesta que a decisão impugnada possa ser considerada como
exigindo o recurso ao procedimento previsto no artigo 44.° do Regulamento
n.° 4028/86. Esta disposição refere-se a situações em que o apoio comunitário é
reduzido, quando, na sequência de nova apreciação que implica modificações, o
projecto deixa de corresponder ao projecto inicial.
- Não se inclui nessa hipótese o caso, como o presente, em que o apoio comunitário
permanece inalterado, sendo apenas as despesas elegíveis que diminuem, porque
o projecto não é executado de acordo com as previsões. Já não se trata de uma
redução do apoio, na acepção do artigo 44.° do Regulamento n.° 4028/86, mas
apenas da recusa de admitir determinadas despesas, o que tem como resultado
uma adaptação em termos absolutos do montante pago pela Comunidade. Esta
mera determinação das despesas elegíveis não implica qualquer nova apreciação
jurídica e económica, mas apenas considerações técnicas.
- No caso vertente, a recorrente nunca pediu a revisão do projecto apresentado e
aprovado pela Decisão C(90)1923/99. Na falta de qualquer comunicação da
recorrente relativa a uma modificação do projecto, o Ministério teria declarado, no
certificado, que algumas das despesas não correspondiam ao projecto aprovado e
não eram portanto elegíveis, e que as outras despesas eram elegíveis. A Comissão
pagou, portanto, as despesas consideradas elegíveis, sem que isso tenha implicado
uma avaliação ulterior do projecto.
- Nessa hipótese, a convocação do Comité Permanente das Estruturas da Pesca, nos
termos do procedimento previsto no artigo 47.° do Regulamento n.° 4028/86, não
teria qualquer sentido a não ser desvirtuar as actividades do Comité, que já não
teria então de se pronunciar sobre projectos, mas sobre a não elegibilidade das
diferentes despesas efectuadas.
- A Comissão observa que a recorrente, de qualquer o modo, dispôs da possibilidade
de apresentar as suas observações na correspondência trocada com as autoridades
nacionais, que as teriam transmitido à Comissão. A Comissão exprimiu a sua
posição no acto impugnado, o qual menciona expressamente a carta do advogado
da recorrente entrada na DG XIV em 3 de Agosto de 1995. Resulta da
documentação trocada que foi precisamente na sequência de determinadas
observações da recorrente que foi adoptado o acto impugnado.
Apreciação do Tribunal
- Decorre da argumentação que a recorrente desdobra, na realidade, o fundamento
em duas partes, alegando na primeira a violação do princípio do contraditório e na
segunda a falta de consulta do Comité. Com efeito, uma vez que o artigo 47.° do
Regulamento n.° 4028/86 visa regular as modalidades de consulta deste órgão, o
Tribunal conclui daí que a recorrente, ao sustentar que o artigo 44.°, n.° 1, primeiro
travessão, do Regulamento n.° 4028/86 impõe o procedimento do artigo 47.°,
pretendeu com isso deduzir também, para além da acusação baseada na violação
do princípio do contraditório, a de falta de consulta do Comité.
- Quanto à primeira parte do terceiro fundamento
- O Tribunal recorda que o respeito pelos direitos de defesa em qualquer processo
contra uma pessoa e susceptível de culminar num acto que afecte os seus interesses
é um princípio fundamental de direito comunitário e deve ser garantido, mesmo
não existindo qualquer regulamentação sobre o procedimento em causa. Este
princípio exige que os destinatários de decisões que, como no caso vertente,
afectam de modo sensível os seus interesses, sejam colocados em condições de dar
utilmente a conhecer o seu ponto de vista (acórdão do Tribunal de Justiça de 24
de Outubro de 1996, Comissão/Lisrestal e o., C-32/95 P, Colect., p. I-5373, n.° 21).
- Resulta contudo do n.° 5 da petição que a recorrente contestou a correcção do
certificado e pediu o seu reexame nas observações escritas que entraram no
Ministério em 28 de Julho de 1995 e na Comissão em 3 de Agosto seguinte, ou
seja, antes de a Comissão ter definitivamente adoptado a decisão pelo telex
n.° 12497 de 27 de Outubro de 1995.
- O Tribunal observa que a própria recorrente especificou, no mesmo número da
petição, que a Comissão decidiu, por telegrama de 7 de Agosto de 1995, aplicar o
procedimento de pagamento do apoio comunitário, determinado com base nos
cálculos indicados no certificado.
- Daí decorre que a recorrente esteve em condições de apresentar, antes da adopção
da decisão controvertida, as razões da inobservância das condições previstas, e que
as exigências previstas, a esse respeito, no artigo 7.° do Regulamento n.° 1116/88
foram, no essencial, respeitadas pela Comissão.
- Nestas circunstâncias, há que rejeitar a primeira parte do terceiro fundamento.
- Quanto à segunda parte do terceiro fundamento
- É ponto assente que, como ela própria reconheceu, a recorrente procedeu a
modificações do projecto sem respeitar a formalidade da sua comunicação prévia
às autoridades comunitárias e nacionais, o que, como a própria interessadareconheceu, constituía um obstáculo importante à regularização do seu dossier (v.
n.° 13, supra).
- Ora, a decisão de concessão do apoio especificava expressamente a este respeito
que «os trabalhos previstos não (podiam) sofrer modificações nem alterações sem
acordo prévio da administração nacional e eventualmente da Comissão».
- Nestas condições a Comissão pôde, após análise, limitar-se a concluir, à luz do
certificado elaborado pela administração nacional, que as despesas consideradas
inelegíveis não podiam ser tomadas em consideração, uma vez que não integravam
o projecto aprovado.
- O Tribunal considera, em consequência, que a decisão impugnada não constitui
uma decisão de redução, na acepção do artigo 44.°, n.° 1, do Regulamento
n.° 4028/86, do apoio inicialmente concedido à recorrente, mas limita-se, na
realidade, a constatar que uma parte das despesas cujo pagamento a recorrente
pede não está relacionada com o projecto tal como foi inicialmente aprovado.
- Deve portanto rejeitar-se a segunda parte do terceiro fundamento.
- Pelo que todo o terceiro fundamento deve ser desatendido.
Quanto ao quarto fundamento, baseado em violação do dever de fundamentar
Argumentação das partes
- A recorrente desdobra este fundamento em duas partes. Em primeiro lugar,
observa que, com excepção de uma referência absolutamente genérica ao
Regulamento n.° 4028/86, o acto impugnado não indica o seu fundamento jurídico.
- A Comissão responde que o objecto do acto impugnado se refere expressamente
ao Regulamento n.° 4028/86 e que o próprio acto menciona este regulamento e o
Regulamento n.° 1116/88.
- Em segundo lugar, a recorrente sustenta que a fundamentação do acto impugnado
não lhe permite conhecer as razões da recusa de concessão de uma parte do apoio
inicialmente concedido, e não permite ao Tribunal exercer a sua fiscalização. Em
especial, a Comissão não explicou em que consiste o erro que a recorrente teria
cometido nas observações relativas à imputação de despesas efectivamente
efectuadas em rubricas não previstas, nem qual seria a leitura correcta que deveria
fazer-se desses dados técnicos e contabilísticos.
- A Comissão responde que resulta da leitura do acto impugnado que a sua
justificação reside nos documentos a que o mesmo faz referência e que foram
fornecidos pelas autoridades nacionais à Comissão, nomeadamente o certificado.
Apreciação do Tribunal
- Quanto à primeira parte do quarto fundamento
- O Tribunal constata que a decisão impugnada menciona expressamente os
Regulamentos n.os 4028/86 e 1116/88, aplicáveis no caso vertente. Atendendo ao
contexto do processo e, designadamente, à argumentação expendida em apoio do
terceiro fundamento, a recorrente não podia equivocar-se quanto ao alcance dessas
duas referências e não pode portanto considerar-se que foi deixada na incerteza
quanto ao fundamento jurídico da decisão impugnada (acórdão do Tribunal de
Justiça de 26 de Março de 1987, Comissão/Conselho, 45/86, Colect., p. I-1493,
n.° 9).
- Deve portanto rejeitar-se a primeira parte do fundamento.
- Quanto à segunda parte do quarto fundamento
- Segundo jurisprudência constante, a fundamentação exigida pelo artigo 190.° do
Tratado deve ser adaptada à natureza jurídica do acto em causa e deve revelar, de
forma clara e inequívoca, o percurso lógico seguido pela instituição de que emana
o acto, por forma a permitir aos interessados conhecer as razões que justificaram
a medida adoptada e ao Tribunal exercer a sua fiscalização. Não se pode no
entanto exigir que a fundamentação de um acto especifique os diferentes elementos
de facto e de direito relevantes, uma vez que o carácter suficiente da
fundamentação deve ser apreciado não somente em relação ao seu teor literal, mas
também ao seu contexto, bem como ao conjunto das normas jurídicas que regem
a matéria em causa (acórdão do Tribunal de Justiça de 9 de Novembro de 1995,
Atlanta e o., C-466/93, Colect., p. I-3799, n.° 16).
- No caso em apreço, resulta dos antecedentes do processo, da correspondência
trocada entre a recorrente e a administração nacional e a Comissão, bem como da
decisão impugnada, que as razões invocadas pela Comissão em apoio dessa decisão
surgem de forma suficientemente clara para permitir à recorrente invocar os seus
direitos no Tribunal comunitário e para permitir a este a sua fiscalização da
legalidade da decisão.
- Em primeiro lugar, como resulta da carta de 12 de Dezembro de 1994, que dirigiu
ao Ministério e à Comissão, a recorrente admitiu, por um lado, que após a
apresentação do projecto algumas condições tinham sofrido uma alteração
substancial que implicava adaptações e, por outro, declarou estar consciente de não
ter respeitado a formalidade da comunicação prévia das modificações, o que, como
a própria interessada reconhece, era um obstáculo importante à regularização do
seu dossier (v. n.° 13, supra).
- Em segundo lugar, as explicações pormenorizadas que o certificado fornece em
apoio da declaração de inelegibilidade das despesas que integram as diversas
rubricas em causa revelam com suficiente clareza os fundamentos que justificam
a decisão impugnada, como exige a jurisprudência nessa matéria (acórdão
Cipeke/Comissão, já referido, n.os 18 a 22).
- Em terceiro lugar, a decisão impugnada enuncia, de modo sucinto mas claro, os
fundamentos considerados pela Comissão, por um lado respondendo a alguns dos
argumentos desenvolvidos pela recorrente nas observações chegadas à Comissão
em 3 de Agosto de 1995 e, por outro lado, fazendo referência às explicações
fornecidas pelo Ministério no certificado. Ora, tendo em conta o sistema de
colaboração estreita entre a Comissão e os Estados-Membros em que assenta a
concessão dos apoios financeiros (acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 12
de Janeiro de 1995, Branco/Comissão, T-85/94, Colect., p. II-45, n.° 36), foi
correctamente que a decisão impugnada fez também referência a essas explicações.
- Nestas circunstâncias, verifica-se que a fundamentação da decisão impugnada deu
à recorrente uma indicação suficiente para conhecer os principais elementos de
facto e de direito que estão na base do raciocínio exposto, independentemente da
exactidão material desses fundamentos e do montante das despesas declaradas
inelegíveis, que não foi invocada pela recorrente perante o Tribunal e que se
prende com a justeza da decisão (acórdãos do Tribunal de Justiça de 20 de Março
de 1957, Geitling/Alta Autoridade, 2/56, Colect. 1954-1961, p. 121; de 8 de
Fevereiro de 1966, Acciaierie e Ferriere Pugliesi/Alta Autoridade, 8/65, publicação
sumária em Colect. 1965-1968, p. 301, Recueil, p. 1; acórdão do Tribunal de
Primeira Instância de 2 de Outubro de 1996, Vecchi/Comissão, T-356/94, ColectFP,
p. II-1251, n.° 82).
- Deve portanto rejeitar-se a segunda parte deste fundamento.
- Pelo que todo o quarto fundamento deve ser desatendido.
Quanto ao quinto fundamento, baseado em desvio de poder
- A recorrente sustenta que a Comissão, que tem competência exclusiva em matéria
de concessão e redução de apoios, teria, através de um acto apresentado
formalmente como um parecer, contornado a aplicação do procedimento de
redução previsto no artigo 44.° do Regulamento n.° 4028/86 e no artigo 7.° do
Regulamento n.° 1116/88. Ao afirmar que a redução do apoio mediante decisão
adoptada após consulta prévia do Comité Permanente das Estruturas da Pesca iria
sobrecarregar excessivamente a actividade deste órgão, a Comissão revelou que o
acto impugnado teria como verdadeira finalidade obter o efeito prático de uma
redução do apoio evitando o recurso ao procedimento previsto para esse efeito.
- A Comissão responde que a recorrente atribui erradamente ao acto impugnado
carácter vinculativo relativamente às autoridades nacionais.
- O Tribunal constata que a recorrente não apresentou indícios objectivos,
pertinentes e concordantes susceptíveis de demonstrar que a decisão impugnada
foi adoptada com o fim exclusivo, ou pelo menos determinante, de atingir fins
diversos dos invocados ou de eludir um procedimento especialmente previsto no
Tratado ou pelos actos de direito derivado para fazer face às circunstâncias do caso
em apreço (acórdão do Tribunal de Justiça de 13 de Julho de 1995,
Parlamento/Comissão, C-156/93, Colect., p. I-2019, n.° 31).
- Resulta, pelo contrário, do que precede que a razão que inspirou a actuação da
Comissão residia nas modificações que a recorrente introduziu no projecto I/16/90.
- Por conseguinte, deve rejeitar-se o quinto fundamento.
- Daqui resulta que deve ser negado provimento ao pedido de anulação na
totalidade.
Quanto ao pedido de indemnização
Quanto ao mérito
- A recorrente sustenta que a Comissão lhe deve a reparação do prejuízo que alega
ter sofrido devido à redução de uma parte considerável do apoio financeiro
concedido tanto pela Comunidade como pelas autoridades nacionais.
- A recorrente pede uma apreciação equitativa do prejuízo pelo Tribunal, ainda que
o montante do prejuízo a atribuir não possa ser inferior aos juros compensatórios
ou, pelo menos, aos juros de mora vencidos, relativamente ao montante
impugnado, a contar da data da interpelação recebida pela Comissão em 3 de
Agosto de 1995.
- A Comissão alega, por seu turno, que não existe qualquer nexo de causalidade
directo entre o acto impugnado e o prejuízo invocado pela recorrente,
considerando simultaneamente que não se verificam as duas outras condições para
que exista responsabilidade extracontratual da Comunidade, a saber, a ilegalidade
do comportamento censurado e a realidade do prejuízo alegado.
- O Tribunal recorda que a responsabilidade extracontratual da Comunidade apenas
pode ser efectivada caso esteja reunido um conjunto de condições no que respeita
à ilegalidade do comportamento censurado à instituição comunitária, à realidade
do prejuízo e à existência de um nexo de causalidade entre o comportamento ilegal
e o prejuízo invocado (acórdão do Tribunal de Justiça de 17 de Dezembro de 1981,
Ludwigshafener Walzmühle e o./Conselho e Comissão, 197/80, 198/80, 199/80,
200/80, 243/80, 245/80 e 247/80, Recueil, p. 3211, n.° 18; acórdão do Tribunal de
Primeira Instância de 9 de Janeiro de 1996, Koelman/Comissão, T-575/93, Colect.,
p. II-1, n.° 89; e de 16 de Janeiro de 1996, Candiotte/Conselho, T-108/94, Colect.,
p. II-87, n.° 54).
- Ora, como resulta da apreciação dos fundamentos de anulação, a recorrente não
apresentou qualquer prova de um vício que afecte a legalidade da decisão
impugnada. Nessa medida, a ilegalidade do comportamento censurado à Comissão
não foi de modo algum demonstrada e deve, portanto, negar-se provimento ao
pedido de indemnização do prejuízo alegado.
- Pelo que o pedido de indemnização deve ser julgado improcedente.
- Decorre do que precede que deve negar-se provimento ao recurso na totalidade.
Quanto às despesas
- Por força do disposto no n.° 2 do artigo 87.° do Regulamento de Processo do
Tribunal de Primeira Instância, a parte vencida deve ser condenada nas despesas
se tal tiver sido requerido. Tendo a recorrente sido vencida e a Comissão pedido
a sua condenação nas despesas, há que condená-la nas despesas.
Pelos fundamentos expostos,O TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA (Terceira Secção),
decide:
- É negado provimento ao recurso.
- A recorrente é condenada nas despesas.
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 7 de Novembro de 1997.
O secretário
O presidente
H. Jung
B. Vesterdorf
1: Língua do processo: italiano.