ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Quarta Secção)
18 de novembro de 2015 (*)
«Cláusula compromissória — Sexto e sétimo programas‑quadro para ações de pesquisa, desenvolvimento tecnológico e demonstração — Resolução antecipada dos contratos — Confiança legítima — Proporcionalidade — Boa‑fé — Responsabilidade extracontratual — Requalificação da ação — Coexistência de pedidos de indemnização por responsabilidade contratual e extracontratual — Sistema de alerta precoce (SAP) — Violação suficientemente caracterizada de uma norma jurídica que confere direitos aos particulares — Nexo de causalidade»
No processo T‑106/13,
d.d. Synergy Hellas Anonymi Emporiki Etaireia Parochis Ypiresion Pliroforikis, com sede em Atenas (Grécia), representada por M. Angelopoulos e K. Damis, advogados,
demandante,
contra
Comissão Europeia, representada por R. Lyal e A. Sauka, na qualidade de agentes, assistidos por L. Athanassiou e G. Gerapetritis, advogados,
demandada,
que tem por objeto pedidos de indemnização por responsabilidade contratual e extracontratual formulados no contexto da execução de vários contratos que a Comissão celebrou com a demandante a título do sexto e sétimo programas‑quadro para ações de pesquisa, desenvolvimento tecnológico e demonstração que contribuem para a concretização do espaço europeu de pesquisa e inovação,
O TRIBUNAL GERAL (Quarta Secção),
composto por: M. Prek, presidente, I. Labucka e V. Kreuschitz (relator), juízes,
secretário: S. Spyropoulos, administradora,
vistos os autos e após a audiência de 29 de abril de 2015,
profere o presente
Acórdão (1)
[omissis]
Questão de direito
I — Quanto ao pedido de indemnização por responsabilidade contratual
[omissis]
B — Quanto à admissibilidade
[omissis]
2. Quanto à admissibilidade de argumentos relativos a projetos diversos do projeto ARTreat
44 A Comissão entende que a demandante não pode invocar validamente argumentos relativos a projetos diversos do projeto ARTreat, que é objeto do presente processo. Além disso, entende que as alegações relativas ao projeto J‑WeB foram já aduzidas no processo T‑365/12, de que a demandante desistiu (despacho Synergy Hellas/Comissão, n.° 22 supra, EU:T:2012:461). Entende que é contrário à boa administração da justiça e ao princípio da economia processual autorizar as partes a apresentar novamente pedidos e alegações de que desistiram. Assim, a demandante perdeu todo o interesse legítimo em formular objeções contra as conclusões da auditoria efetuada no âmbito do contrato J‑WeB. A demandante contesta a inadmissibilidade destes argumentos.
45 Em face destes argumentos, recorde‑se que a Comissão resolveu o contrato ARTreat celebrado com a demandante, nos termos do artigo II.38, n.° 1, alínea c), do referido contrato, devido às irregularidades cometidas pela demandante no cumprimento do contrato J‑WeB. Uma vez que o cumprimento defeituoso do contrato J‑WeB é a causa da resolução do contrato ARTreat, a demandante deve poder impugnar o referido cumprimento numa ação por responsabilidade contratual contra a referida decisão de resolução. Por conseguinte, a Comissão não tem razão quando alega que a demandante não pode invocar argumentos atinentes ao projeto J‑WeB no contexto de uma ação por responsabilidade contratual assente no contrato ARTreat.
46 A desistência, por parte da demandante, do processo T‑365/12, Sysnergy Hellas/Comissão (v. n.° 22 supra), que tem por objeto o contrato J‑WeB, não lesa o seu direito de, no âmbito dos presentes pedidos de declaração da responsabilidade contratual da Comissão devido à resolução do contrato ARTreat, invocar irregularidades atinentes ao cumprimento do contrato J‑WeB.
47 Com efeito, em caso de desistência, o Tribunal Geral não se pronuncia sobre a admissibilidade nem sobre o mérito da causa, mas regista, sim, a vontade do demandante de não prosseguir o processo judicial. O despacho de desistência não tem força de caso julgado. Assim, já se decidiu que, quando o demandante desiste da ação pendente, o litígio dela resultante deixa de existir, pelo que desaparece a situação de litispendência com outra ação. O Tribunal de Justiça esclareceu que o interesse em evitar que os sujeitos de direito utilizem essa possibilidade de forma contrária ao princípio da economia processual não requer que uma situação de litispendência persista mesmo relativamente a um recurso de que o recorrente desistiu. Com efeito, esse interesse é suficientemente protegido através da condenação do recorrente nas despesas (v., neste sentido, acórdão de 9 de junho de 2011, Comitato «Venezia vuole vivere» e o./Comissão, C‑71/09 P, C‑73/09 P e C‑76/09 P, Colet., EU:C:2011:368, n.° 32).
3. Quanto à admissibilidade da segunda parte do primeiro pedido
48 Segundo a Comissão, o pedido relativo ao pagamento da quantia de 343 828,88 euros deve ser julgado inadmissível, porquanto a auditoria do projeto ARTreat continua em curso. A Comissão indica que as observações, as novas declarações de custos e a volumosa documentação adicional apresentadas pela demandante na sequência da comunicação do relatório de auditoria provisório estão a ser examinadas pelos auditores competentes. A Comissão deduz daqui que, à data da propositura da ação, o seu não pagamento da quantia pedida, de 343 828,88 euros, era incerto e hipotético (v., neste sentido, despacho de 9 de setembro de 2013, Planet/Comissão, T‑489/12, EU:T:2013:496, n.os 38 e 42). Ora, a demandante não pode invocar situações futuras e incertas para justificar um interesse efetivo e atual na resolução do litígio. Além disso, dessa forma é pedido ao Tribunal Geral que se pronuncie sobre uma questão inexistente, senão mesmo sobre um ato inexistente. A demandante contesta esta apreciação e entende que lhe era devida a quantia de 343 828,88 euros.
49 A este respeito, recorde‑se que qualquer pessoa que proponha uma ação judicial deve ter um interesse efetivo e atual em agir (acórdão de 30 de setembro de 2009, Lior/Comissão e Comissão/Lior, T‑192/01 e T‑245/04, EU:T:2009:365, n.° 247) e que esse interesse legítimo deve ser entendido como um benefício que a ação, pelo seu resultado, é suscetível de proporcionar à demandante (v., neste sentido, acórdão de 6 de outubro de 2009, GlaxoSmithKline Services e o./Comissão e o., C‑501/06 P, C‑513/06 P, C‑515/06 P e C‑519/06 P, Colet., EU:C:2009:610, n.° 23 e jurisprudência aí referida).
50 No caso vertente, o pedido em causa visa a condenação da Comissão num pagamento em cumprimento do contrato ARTreat. Com efeito, a demandante pede ao Tribunal Geral que condene a Comissão a pagar‑lhe a quantia de 343 828,88 euros a título dos pagamentos devidos no âmbito do projeto ARTreat, acrescida de juros.
51 O facto de a Comissão estar a apreciar se os custos apresentados pela demandante são elegíveis e, por conseguinte, se é devido o pagamento da quantia de 343 828,88 euros não permite dar por provada a inexistência de um interesse em agir efetivo e atual da demandante, na aceção da jurisprudência já referida. Com efeito, a partir da propositura da ação, é manifesto que a demandante tem um benefício se a sua ação tiver um desfecho favorável. A demandante tem, pois, um interesse efetivo e atual em obter, do Tribunal Geral, a condenação da Comissão no pagamento da quantia de 343 828,88 euros, acrescida de juros, em cumprimento do contrato ARTreat.
52 Além disso, a Comissão não pode invocar a falta de interesse da demandante em agir com o fundamento de que, à data da propositura da ação, o seu não pagamento, à recorrente, da quantia de 343 828,88 euros era incerto ou hipotético. Com efeito, à data da propositura da ação, era certo que a Comissão não tinha pagado a quantia em causa.
53 As questões de saber a Comissão estava obrigada a pagar o montante em causa antes da propositura da ação, se podia suspender o seu pagamento devido à auditoria em curso e se o Tribunal Geral tinha de suspender o processo judicial até ao fim da auditoria da Comissão ou, pelo contrário, se tinha de se pronunciar diretamente sobre a elegibilidade dos custos implicam a apreciação de elementos atinentes ao mérito da ação, e não à sua admissibilidade. Assim, já se decidiu, no contexto de uma ação proposta ao abrigo de uma cláusula compromissória, que a existência da certeza, liquidez e exigibilidade de um crédito constitui, segundo o direito aplicável ao litígio, uma condição para a procedência do pedido de pagamento apresentado pelo titular do referido crédito (v., neste sentido, acórdão de 16 de julho de 2014, Isotis/Comissão, T‑59/11, Colet., EU:T:2014:679, n.° 280).
54 A admissibilidade do pedido da demandante de condenação da Comissão no pagamento de uma quantia em dinheiro não é posta em causa pelo despacho Planet/Comissão (n.° 48 supra, EU:T:2013:496) que a Comissão invoca. Com efeito, diversamente do que sucede no caso vertente, em que a ação proposta pela demandante no Tribunal Geral se destina a obter uma prestação por parte da Comissão, no processo Planet, a ação proposta pela demandante no Tribunal Geral destinava‑se a obter uma declaração, por parte do juiz da União, que a autorizasse a conservar as quantias já pagas pela Comissão ao abrigo dos contratos controvertidos (v. acórdão de 26 de fevereiro de 2015, Planet/Comissão, C‑564/13 P, EU:C:2015:124, n.° 18).
55 Ora, como referiu a advogada‑geral J. Kokott nas suas conclusões no processo Planet/Comissão (C‑564/13 P, Colet., EU:C:2014:2352), ao passo que, nas ações de condenação, que visam a execução de pedidos concretos, o interesse em agir pode, regra geral, deduzir‑se facilmente do contexto do próprio pedido, o interesse legítimo do demandante em obter uma declaração judicial abstrata sobre a existência ou não de uma relação jurídica — ou de um determinado direito — necessita geralmente de uma fundamentação especial. Com efeito, não compete aos órgãos jurisdicionais da União emitir pareceres jurídicos abstratos (conclusões da advogada‑geral J. Kokott no processo Planet/Comissão, já referidas, EU:C:2014:2352, n.° 41).
56 Por conseguinte, importa julgar improcedente a exceção deduzida, quanto a este aspeto, pela Comissão.
C — Quanto ao mérito
1. Considerações preliminares
57 O artigo II:38, n.° 1, do anexo II do contrato ARTreat prevê que:
«[…] a Comissão pode resolver a convenção de subvenção, ou pôr termo à participação de um beneficiário, nos seguintes casos: […]
c) Se o beneficiário tiver praticado, dolosamente ou por negligência, uma irregularidade no cumprimento de qualquer convenção de subvenção celebrada com a Comissão.»
58 O conceito de irregularidade é definido no artigo II.1, n.° 10, do anexo II do contrato ARTreat como «qualquer violação de uma disposição do direito comunitário, ou qualquer inobservância de uma obrigação contratual resultante de um ato ou omissão por um contratante, que tem ou teve o efeito de causar um prejuízo, através de uma despesa indevida, ao orçamento geral das Comunidades Europeias ou aos orçamentos que estas gerem».
59 A Comissão resolveu o contrato celebrado com a demandante para o projeto ARTreat, em aplicação do supramencionado artigo II.38, com o fundamento de que a auditoria financeira do contrato J‑WeB efetuada pela sociedade Kypris & Associates em seu nome revelou que uma grande parte dos custos declarados pela demandante era inelegível (v. relatório de auditoria final do contrato J‑WeB).
60 A demandante considera ilegal esta resolução, pois a Comissão considerou, erradamente, inelegíveis os seus custos com o projeto J‑WeB. A demandante assenta o seu pedido de indemnização por responsabilidade contratual na alegação de que a referida resolução viola, por um lado, o princípio da proteção da confiança legítima e, por outro, o princípio da proporcionalidade (v. n.° 42 supra). Segundo a recorrente, a resolução ilegal do contrato ARTreat causou‑lhe um prejuízo que ascendeu a 343 828,88 euros. Desta quantia, 94 112,93 euros correspondem a lucros cessantes relativamente ao período compreendido entre a data da resolução do contrato ARTreat e o final do projeto ARTreat e 249 715,95 euros correspondem a custos suportados antes da resolução do contrato ARTreat.
2. Quanto à violação do princípio da proteção confiança legítima
61 Em apoio do seu fundamento de que a resolução do contrato ARTreat viola o princípio da confiança legítima, em primeiro lugar, a demandante contesta a fiabilidade do relatório de auditoria final relativo ao projeto J‑WeB. Com efeito, os relatórios de auditoria da sociedade Ernst & Young relativos ao projeto Metabo e os da sociedade BDO relativos ao projeto J‑WeB confirmam a fiabilidade do sistema de medição do tempo da demandante e a elegibilidade das suas despesas. Em segundo lugar, a demandante considera que, para se pronunciar sobre a necessidade de proteger a sua confiança legítima, o Tribunal Geral deve ter em conta que a rejeição das suas declarações de despesas, dezasseis meses após a auditoria ao contrato Metabo, efetuada pela sociedade Ernst & Young, excede o prazo razoável. Em terceiro lugar, a demandante entende, como o demonstram a ata da reunião de 22 de agosto de 2012 e a mensagem de correio eletrónico de 24 de setembro de 2012, que chegou a acordo com a Comissão sobre a não resolução do contrato ARTreat. Não obstante, a Comissão retirou‑se ilegalmente desse acordo, causando‑lhe, desse modo, um dano material e moral significativo.
62 A Comissão contesta os argumentos da demandante. Primeiro, atendendo à sua relação claramente contratual com a demandante, a Comissão entende que esta não lhe pode imputar uma violação do princípio da proteção da confiança legítima, a que está vinculada, enquanto autoridade administrativa, face aos seus administrados. Além disso, considera que a demandante não aduziu nenhum fundamento relativo às manifestações da proteção da confiança legítima no direito dos contratos. Em seguida, as objeções assentes na violação do princípio da boa‑fé e no abuso da confiança legítima são inadmissíveis, porque foram suscitadas pela primeira vez na fase da réplica e são demasiado vagas. Por último, e em todo o caso, a Comissão entende que não gerou na demandante qualquer confiança legítima que seja, e que não violou o prazo razoável.
63 Em face destes argumentos, importa recordar que o Tratado FUE instituiu um sistema de meios processuais autónomos. O artigo 272.° TFUE prevê que o Tribunal de Justiça é competente para decidir com fundamento em cláusula compromissória constante de um contrato de direito público ou de direito privado, celebrado pela União ou por sua conta.
64 A demandante apresentou um pedido de indemnização por responsabilidade contratual com base na cláusula compromissória constante do artigo 9.° do contrato ARTreat que prevê que o Tribunal Geral é exclusivamente competente para julgar, em primeira instância, qualquer litígio entre a Comissão e o beneficiário, no tocante à interpretação, aplicação e validade do referido contrato de subvenção (v. n.° 38 supra).
65 No contexto deste pedido de indemnização por responsabilidade contratual, a demandante alegou, pelos fundamentos acima reproduzidos no n.° 61, a violação do princípio da proteção da confiança legítima. A demandante esclarece que a confiança legítima invocada é «apreciada do ponto de vista do cidadão» e «exige a proteção da confiança deste numa ação do Estado contínua e fiável, que aquele pode tomar por base para praticar determinados atos e em que pode fundar determinadas expetativas». Ademais, segundo a demandante, este princípio constitui uma «limitação do direito à revogação dos atos administrativos ilegais».
66 A este respeito, há que considerar que o princípio da proteção da confiança legítima invocado pela demandante regula a relação de subordinação de um administrado à Administração e que recordar que, segundo jurisprudência assente, o direito de exigir a proteção da confiança legítima face à Administração da União se estende a qualquer particular que se encontre numa situação da qual resulta que a referida administração, ao fornecer‑lhe garantias precisas, criou expetativas fundadas na sua esfera jurídica. Constituem essas garantias, independentemente da forma em que sejam comunicadas, as informações precisas, incondicionais e concordantes, que emanem de fontes autorizadas e fiáveis. Em contrapartida, ninguém pode invocar uma violação deste princípio não havendo garantias precisas fornecidas pela Administração (v. acórdão de 19 de março de 2003, Innova Privat‑Akademie/Comissão, T‑273/01, Colet., EU:T:2003:78, n.° 26 e jurisprudência aí referida). Este princípio está, pois, abrangido pela fiscalização da legalidade, em aplicação do artigo 263.° TFUE, que o Tribunal Geral pode fazer sobre atos praticados pelas instituições.
67 Contudo, no caso vertente, o Tribunal Geral é chamado a decidir enquanto Tribunal competente para julgar o contrato. É certo que, embora, por força do artigo 9.° do contrato ARTreat (v. n.° 39 supra), este contrato seja regido, nomeadamente, pelo direito da União, esta circunstância não permite alterar a competência do Tribunal Geral, definida pelo meio processual escolhido pela demandante. No seu pedido de indemnização por responsabilidade contratual, a demandante só pode, pois, imputar à Comissão violações do direito aplicável ao contrato, designadamente violações das cláusulas contratuais, do Regulamento Financeiro ou de princípios do direito dos contratos da União e, subsidiariamente, princípios do direito dos contratos belga (v., neste sentido, acórdão de 3 de junho de 2009, Comissão/Burie Onderzoek en Advies, T‑179/06, EU:T:2009:171, n.° 118).
68 Por conseguinte, no contexto do pedido de indemnização por responsabilidade contratual formulado pela demandante, o Tribunal Geral tem de julgar inadmissível uma objeção assente na violação pela Comissão, quando do cumprimento do contrato ARTreat, do princípio da proteção da confiança legítima, conforme acima definido no n.° 66.
69 No entanto, na réplica, a demandante esclarece que a sua objeção assente na violação do princípio da proteção da confiança legítima deve ser considerada no âmbito da execução das convenções de boa‑fé e da proibição da aplicação abusiva das cláusulas contratuais.
70 Ao invés do que a Comissão alega nas suas respostas às questões escritas do Tribunal Geral, esta alegação não é inadmissível devido à sua intempestividade ou à sua imprecisão. Com efeito, deve ser julgado admissível um fundamento ou argumento que constitua a ampliação de um fundamento anteriormente deduzido, direta ou implicitamente, na petição inicial e que apresente um nexo estreito com ele (v. acórdão de 14 de março de 2007, Aluminium Silicon Mill Products/Conselho, T‑107/04, Colet., EU:T:2007:85, n.° 60 e jurisprudência aí referida). Ora, no caso vertente a demandante invocou, na sua petição, a aplicação do artigo 1134.° do Código Civil belga, aplicável ao contrato ARTreat por força do seu artigo 9.° Este artigo do Código Civil belga consagra a obrigação das partes numa convenção de a cumprir de boa‑fé. Além disso, uma forma de confiança legítima é suscetível de ser invocada em direito dos contratos, uma vez que a mesma participa na obrigação das partes num contrato de o cumprir de boa‑fé.
71 Por outro lado, a Comissão não pode invocar a imprecisão da objeção da demandante, uma vez que, na tréplica, argumentou que o beneficiário de uma contribuição financeira da União que não observa uma condição essencial a que a concessão da contribuição estava sujeita não pode invocar o princípio da proteção da confiança legítima para contestar a recusa da Comissão de lhe conceder o montante inicialmente acordado e que a demandante não pode invocar o princípio da proteção da confiança legítima uma vez que não observou as obrigações financeiras a que a contribuição financeira está sujeita.
72 A impossibilidade de se excluir que pode ser invocada, em direito dos contratos, uma forma de confiança legítima, uma vez que a mesma participa na obrigação das partes num contrato de o cumprir de boa‑fé, decorre do facto de esse princípio de cumprimento de boa‑fé dos contratos obstar aos cumprimentos do contrato que constituam abusos de direito.
73 Assim, a Cour de cassation (Supremo Tribunal de Justiça) belga decidiu que o princípio consagrado no artigo 1134.° do Código Civil belga, por força do qual as convenções devem ser cumpridas de boa‑fé, impedia uma parte de abusar de um direito que lhe era reconhecido por uma convenção. O abuso de direito consiste no exercício de um direito de uma forma que manifestamente excede os limites do normal exercício desse direito por uma pessoa prudente e diligente (Cass, 16 de novembro de 2007, n.° C.06.0349.F.1). Ora, não se pode excluir que constitui um abuso de direito o facto de o titular de um direito o invocar após ter gerado, na outra parte, a confiança legítima de que não exercerá um comportamento objetivamente incompatível com o normal exercício desse direito.
74 Contudo, no caso vertente, a Comissão de modo algum gerou na demandante a confiança legítima de que não resolveria o contrato ARTreat em aplicação do artigo II.38, n.° 1, alínea c), do anexo II do referido contrato na sequência dos resultados da auditoria ao contrato J‑WeB pela sociedade Kypris & Associates, que revelou um grande número de custos inadmissíveis.
75 Com efeito, quanto ao entendimento da demandante de que podia ter uma confiança legítima em que os seus custos com o projeto J‑Web seriam elegíveis, porque a sociedade Ernst & Young efetuara uma auditoria semelhante a propósito do projeto Metabo e tinha decidido que os seus custos eram elegíveis, note‑se que o relatório de auditoria do projeto Metabo, que a demandante invoca, apenas era um projeto de relatório de auditoria. A natureza provisória desse relatório obsta a que seja gerada qualquer confiança legítima que seja na demandante.
76 Ademais, a demandante não explica com precisão suficiente por que razão entende que a avaliação dos custos do contrato Metabo podia ser transposta para os custos do projeto J‑WeB. Tão‑pouco indica com que base considera que esse relatório de auditoria relativo ao projeto Metabo foi aceite pela Comissão. Esse projeto de relatório de auditoria indica que o referido relatório foi preparado a pedido da Comissão, mas que as posições expressas são as do auditor independente e não representam o ponto de vista oficial da Comissão. Além disso, a Comissão indicou, na tréplica, que esse projeto de relatório nunca foi finalizado, porque não foi aceite, e que devia ser substituído pelo relatório de auditoria do projeto ARTreat.
77 Estas conclusões não são postas em causa pela circunstância, aduzida pela demandante, de que dezasseis meses se passaram entre a aprovação do projeto de relatório pela sociedade Ernst & Young sobre o cumprimento do contrato Metabo e a rejeição de um grande número de custos na sequência da auditoria ao cumprimento do contrato J‑WeB. Com efeito, o período decorrido entre estas duas avaliações é irrelevante para a exatidão ou não dos juízos constantes das auditorias em causa. O decurso desse período tão‑pouco confere maior credibilidade ao juízo constante do primeiro relatório de auditoria.
[omissis]
3. Quanto à violação do princípio da proporcionalidade
a) Quanto à proporcionalidade da resolução do contrato
87 A demandante considera, fundamentalmente, que a resolução do contrato ARTreat na sequência do relatório de auditoria do contrato J‑WeB é desproporcionada. Para fundamentar esta objeção, a demandante alega, em primeiro lugar, que o relatório de auditoria sobre o projeto J‑WeB aponta erradamente irregularidades financeiras, como o demonstram os relatórios de auditoria efetuados pelas sociedades BDO e Ernst & Young, e que o relatório de auditoria sobre o projeto J‑WeB é o resultado de um juízo arbitrário, devido à falta de imparcialidade da sociedade Kypris & Associates. Em segundo lugar, a demandante entende que a resolução do contrato em causa era contrária ao que tinha convencionado com a Comissão na reunião de 22 de agosto de 2012. Em terceiro lugar, alega a violação dos prazos previstos, por um lado, no ponto 5.3. do anexo da Decisão 2011/161, para a reapreciação da resolução do contrato ARTreat pelo comité de recurso, e, por outro, no artigo II.22 do anexo II do contrato ARTreat, para o envio do relatório de auditoria final. Em quarto lugar, a demandante entende que a resolução dos contratos ARTreat e Metabo é ilegal, porque teve lugar quer antes do termo do prazo para a apresentação da reclamação no comité de recurso quer antes da decisão desse comité. A Comissão contesta estas alegações e considera que a referida resolução do contrato era proporcionada.
88 Em face destas objeções, importa recordar que o princípio da proporcionalidade constitui um princípio geral de direito da União, que está consagrado no artigo 5.°, n.° 4, TUE. Este princípio exige que os atos das instituições da União não excedam os limites do adequado e necessário para alcançar o objetivo pretendido (v. acórdão de 13 de setembro de 2013, Makhlouf/Conselho, T‑383/11, Colet., EU:T:2013:431, n.° 98 e jurisprudência aí referida).
89 Este princípio rege todos os modos de ação da União, contratuais ou não (acórdão de 25 de maio de 2004, Distilleria Palma/Comissão, T‑154/01, Colet., EU:T:2004:154, n.° 44). Com efeito, no contexto do cumprimento de obrigações contratuais, a observância desse princípio participa na obrigação mais geral das partes num contrato de o cumprir de boa‑fé. Por força do direito belga aplicável ao contrato ARTreat (v. n.° 39 supra), a obrigação de cumprir de boa‑fé as convenções impede uma parte de exercer um direito de um direito de uma forma que manifestamente excede os limites do normal exercício desse direito por uma pessoa prudente e diligente (v. n.° 73 supra).
90 No caso vertente, a Comissão, em aplicação do artigo II.38, n.° 1, alínea c), do anexo II do contrato ARTreat, resolveu unilateralmente a participação da demandante nesse contrato na sequência do relatório de auditoria final do contrato J‑WeB. A Comissão considerou que o relatório de auditoria final sobre o projeto J‑WeB demonstrava que a demandante tinha cometido uma irregularidade, na aceção do artigo II.1 do anexo II do contrato ARTreat, que lhe permitia resolver unilateralmente o referido contrato, em aplicação do artigo II.38, n.° 1, alínea c), do anexo II do referido contrato.
91 Para apreciar se a Comissão fez uma aplicação proporcionada do artigo II.38, n.° 1, alínea c), do anexo II do contrato ARTreat, importa observar que, no relatório de auditoria final sobre o contrato celebrado pela Comissão com a demandante para a subvenção do projeto J‑WeB, os auditores da sociedade Kypris & Associates rejeitaram todos os custos de pessoal declarados, porquanto os consideraram inelegíveis. Chegaram a esta conclusão levando em conta as seguintes observações:
– a falta de fiabilidade do sistema de registo do tempo de trabalho da demandante;
– a inexistência de provas suficientes e adequadas que permitam confirmar o número de horas e a contribuição do pessoal declarado pela demandante para a execução do projeto; e
– a existência de um contrato de subempreitada celebrado entre a demandante e uma sociedade terceira, que deu lugar a faturas que referiam o contrato J‑WeB, contrato esse de que a Comissão não foi notificada nem aprovou e que suscita dúvidas quanto à entidade que realmente executou o projeto J‑WeB.
92 Daqui decorre que a declaração dessas despesas pela demandante, para o respetivo reembolso pela Comissão, não era fiável e que a demandante não cumpriu as suas obrigações contratuais de só declarar despesas elegíveis. Estes incumprimentos constituem irregularidades na aceção do artigo II.1, n.° 10, do anexo II do contrato ARTreat. Com efeito, os mesmos poderiam ter tido o efeito de causar um prejuízo ao orçamento geral da União. Os mesmos justificam, em aplicação do artigo II.38, n.° 1, alínea c), do anexo II do contrato ARTreat, a resolução do referido contrato, sem que essa resolução possa ser considerada desproporcionada ou constitutiva de um abuso de direito. A legalidade das causas de resolução do contrato previstas no artigo II.38, n.° 1, alínea c), do anexo II do contrato ARTreat não é posta em causa pela demandante. Além disso, as irregularidades detetadas na auditoria são suficientemente graves, pelo que a resolução do contrato ARTreat não constitui um exercício do direito à resolução unilateral do contrato que manifestamente exceda os limites do normal exercício desse direito por uma pessoa prudente e diligente.
[omissis]
II — Quanto ao pedido de indemnização por responsabilidade extracontratual
[omissis]
C — Quanto ao mérito
[omissis]
2. Quanto às violações da obrigação de confidencialidade e do acordo mencionado na ata de 22 de agosto de 2012, à não aceitação das observações sobre a auditoria provisória dos contratos ARTreat e Metabo, à não aprovação de um relatório de auditoria definitivo e à violação do princípio da «boa administração»
141 A Comissão entende que o objeto do pedido da demandante de indemnização por responsabilidade extracontratual é, no caso vertente, um prejuízo contratual. A Comissão deduz daí que as alegações da demandante em apoio do seu pedido de indemnização por responsabilidade extracontratual devem ser apreciadas à luz das cláusulas contratuais.
142 A este respeito, recorde‑se que o Tratado FUE estabelece um sistema completo de meios processuais. Cada um destes meios processuais é autónomo, cumpre uma função particular no âmbito do sistema de meios processuais e está sujeito a condições de exercício concebidas em função do seu objeto específico (v., neste sentido, acórdão de 23 de março de 2004, Provedor de Justiça/Lamberts, C‑234/02 P, Colet., EU:C:2004:174, n.° 59, e de 3 de setembro de 2008, Kadi e Al Barakaat International Foundation/Conselho e Comissão, C‑402/05 P e C‑415/05 P, Colet., EU:C:2008:461, n.° 281).
143 A ação de indemnização por responsabilidade extracontratual consagrada no artigo 268.° TFUE tem como objeto a reparação de um prejuízo decorrente de um ato ou de um comportamento ilícito imputável a uma instituição ou a um organismo da União (acórdão Provedor de Justiça/Lamberts, n.° 142 supra, EU:C:2004:174, n.° 59). Como acima se recordou no n.° 124, a verificação da responsabilidade extracontratual da União está sujeita à reunião de um conjunto de condições relativas à ilegalidade do comportamento imputado à instituição da União, à realidade do dano e à existência de um nexo de causalidade entre o comportamento da referida instituição e o prejuízo invocado.
144 A ação de indemnização por responsabilidade contratual, a que se refere o artigo 272.° TFUE, tem por objeto o pedido de reparação de um prejuízo decorrente de um contrato celebrado pela União ou por sua conta. A competência do juiz da União e a responsabilidade das partes contratantes dependem do alcance das cláusulas contratuais, nomeadamente das cláusulas de atribuição de competência e de designação do direito aplicável ao contrato. Esta competência é derrogatória da lei geral, pelo que deve ser interpretada estritamente (acórdãos de 18 de dezembro de 1986, Comissão/Zoubek, 426/85, Colet., EU:C:1986:501, n.° 11, e de 16 de dezembro de 2010, Comissão/Arci Nuova associazione comitato di Cagliari e Gessa, T‑259/09, EU:T:2010:536, n.° 39). Deste modo, o Tribunal Geral só pode conhecer dos pedidos que derivam do contrato que contém a cláusula compromissória ou que têm uma relação direta com as obrigações que dele decorrem (acórdão Comissão/Zoubek, já referido, EU:C:1986:501, n.° 11).
145 Dada a autonomia dos meios processuais supramencionados e das condições para a verificação da responsabilidade específicas de cada um desses meios, o Tribunal Geral é obrigado a determinar se a ação nele proposta tem por objeto um pedido de indemnização que assente objetivamente em direitos e deveres de origem contratual ou extracontratual (v., por analogia, acórdão de 18 de abril de 2013, Comissão/Systran e Systran Luxembourg, C‑103/11 P, Colet., EU:C:2013:245, n.° 66).
146 Assim, decidiu‑se que a simples invocação de normas ou de princípios jurídicos que não decorrem do contrato que vincula as partes, mas que se lhes impõem, não pode ter a consequência de alterar a natureza contratual de um litígio [v. acórdãos de 20 de maio de 2009, Guigard/Comissão, C‑214/08 P, EU:C:2009:330, n.° 43; Comissão/Systran e Systran Luxembourg, n.° 145 supra, EU:C:2013:245, n.° 65; e de 19 de maio de 2010, Nexus Europe (Ireland)/Comissão, T‑424/08, EU:T:2010:211, n.° 60].
147 Contudo, dado que, por força do Tratado FUE, os tribunais da União são, em princípio, competentes para julgar quer uma ação de responsabilidade extracontratual das instituições, quer uma ação de responsabilidade contratual das instituições, quando as mesmas celebraram um contrato que contém uma cláusula compromissória, decidiu‑se que o Tribunal Geral, se for chamado a julgar uma ação por responsabilidade extracontratual, quando o litígio é, na realidade, de natureza contratual, requalifica a ação se se verificarem as condições para tal (acórdão de 19 de setembro de 2001, Lecureur/Comissão, T‑26/00, Colet., EU:T:2001:222, n.° 38; despacho de 10 de maio de 2004, Musée Grévin/Comissão, T‑314/03 e T‑378/03, Colet., EU:T:2004:139, n.° 88; e acórdão de 24 de outubro de 2014, Technische Universität Dresden/Comissão, T‑29/11, Colet., EU:T:2014:912, n.° 42).
148 Mais especificamente, como foi reconhecido pela jurisprudência, perante um litígio de natureza contratual, o Tribunal Geral está impossibilitado de requalificar uma ação, quer quando a vontade expressa da recorrente em não basear o seu pedido no artigo 272.° TFUE se opõe a essa requalificação (v., neste sentido, despacho Musée Grévin/Comissão, n.° 147 supra, EU:T:2004:139, n.° 88; acórdão CEVA/Comissão, n.° 99 supra, EU:T:2010:240, n.° 59; e despacho de 6 de setembro de 2012, Technion e Technion Research & Development Foundation/Comissão, T‑657/11, EU:T:2012:411, n.° 55), quer quando a ação não assenta em nenhum fundamento relativo à violação das regras que regem a relação contratual em causa, independentemente de se tratar das cláusulas contratuais ou das disposições da lei nacional indicada no contrato (v. acórdão de 16 de outubro de 2014, Federación Española de Hostelería/EACEA, T‑340/13, EU:T:2014:889, n.° 35 e jurisprudência aí referida).
149 Além disso, observe‑se que a violação de uma disposição contratual por uma instituição não pode, per se, desencadear a responsabilidade extracontratual da referida instituição face a uma das partes com que celebrou o contrato que contém a referida disposição. Com efeito, em semelhante caso, a ilegalidade imputável à instituição tem origem puramente contratual e deriva do seu compromisso enquanto parte contratante, e não de qualquer outra qualidade, como a de autoridade administrativa. Consequentemente, nessas circunstâncias, deve ser julgada inoperante a alegação da violação de uma disposição contratual para fundar um pedido de indemnização por responsabilidade extracontratual.
150 Contudo, não se pode excluir que as responsabilidades contratuais e extracontratuais de uma instituição da União possam coexistir face a um dos seus cocontratantes. Com efeito, a natureza dos comportamentos ilícitos imputáveis a uma instituição, causadores de um prejuízo que podem ser objeto de um pedido de indemnização por responsabilidade extracontratual, não está predefinida (v., neste sentido, acórdãos Provedor de Justiça/Lamberts, n.° 142 supra, EU:C:2004:174, n.° 59 e jurisprudência aí referida, e de 18 de dezembro de 2009, Arizmendi e o./Conselho e Comissão, T‑440/03, T‑121/04, T‑171/04, T‑208/04, T‑365/04 e T‑484/04, Colet., EU:T:2009:530, n.° 65). A admitir‑se que se verifica essa coexistência de responsabilidades das instituições, a mesma só é possível se, por um lado, a ilegalidade imputada à instituição em causa constituir não só o incumprimento de uma obrigação contratual mas também o incumprimento de uma obrigação geral que lhe incumbe e, por outro, essa ilegalidade face à referida obrigação geral tiver causado um dano diverso do resultante do cumprimento defeituoso do contrato.
151 No caso vertente, três das quatro objeções aduzidas pela demandante para fundamentar o seu pedido de indemnização por responsabilidade extracontratual, acima resumidas nos n.os 125 e seguintes, assentam objetivamente em alegados incumprimentos de origem contratual e não foi alegado nenhum dano diverso do resultante do cumprimento defeituoso do contrato.
152 Com efeito, no tocante às alegadas divulgações de informações confidenciais pela Comissão, importa observar que as mesmas consistem na informação, aos coordenadores dos projetos ARTreat e Metabo, da resolução, respetivamente, do contrato ARTreat e do contrato Metabo. A alegada informação confidencial, a saber, a resolução, pela Comissão, dos contratos ARTreat e Metabo com a demandante, é uma informação que provém da Comissão e de que esta dispõe enquanto parte contratante, e não enquanto autoridade administrativa. Por outro lado, os coordenadores dos projetos em questão não são terceiros nos contratos em causa. São cocontratantes da demandante e da Comissão. Por último, a própria demandante invoca, em apoio desta objeção, a violação dos artigos II.22, n.° 8, do anexo II desses contratos, segundo os quais a Comissão pode proceder a inspeções no local, nos termos dos Regulamentos n.° 2185/96 e (CE) n.° 1073/1999 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de maio de 1999, relativo aos inquéritos efetuados pelo OLAF (JO L 136, p. 1), e não tem em conta que o artigo II.38, n.° 2, do anexo II dos referidos contratos prevê que a cessação da participação de um ou mais beneficiários, por iniciativa da Comissão, é notificada aos beneficiários em causa, com cópia ao coordenador. Por conseguinte, a obrigação de confidencialidade, de cuja violação a demandante acusa a Comissão, assenta objetivamente em direitos e obrigações de natureza contratual, e não nas obrigações a que se referem o artigo 339.° TFUE e o artigo 41.° da Carta dos Direitos Fundamentais, que foram também invocados.
153 Por outro lado, o Tribunal Geral observa que a demandante não esclarece, e muito menos demonstra, que a referida divulgação da alegada informação confidencial aos coordenadores dos contratos lhe causou um dano diverso do que se deverá ao cumprimento defeituoso do contrato, em especial dos artigos II.22 e II.38 do anexo II dos referidos contratos.
154 Quanto à violação do alegado acordo celebrado entre a demandante e a Comissão, relatado na ata da reunião de 22 de agosto de 2012, não se pode deixar de observar que essa objeção diz respeito à forma como as partes cumpriram os contratos ARTreat e Metabo. O entendimento da demandante de que a Comissão, com a sua inobservância do referido acordo, fez uma discriminação e violou os princípios da proporcionalidade e da continuidade administrativa, não infirma esta conclusão. Na realidade, essas objeções visam alegadas violações que estão objetivamente associadas a direitos e obrigações de origem contratual. Além disso, e em todo o caso, a demandante não esclarece, e muito menos demonstra, que as referidas violações lhe causaram um dano diverso do que se deverá ao cumprimento defeituoso dos contratos em causa.
155 Por último, quanto à alegada não aceitação das observações sobre os relatórios de auditoria provisórios dos projetos ARTreat e Metabo, e quanto aos alegados atrasos na aprovação dos relatórios de auditoria definitivos sobre o cumprimento dos contratos ARTreat e Metabo, estas objeções dizem respeito ao cumprimento dos contratos em causa pela Comissão, enquanto parte contratante. De resto, a demandante invoca, para fundamentar estas objeções, a violação do artigo II.22, n.° 5, dos contratos em causa. A simples invocação da observância dos princípios do prazo razoável e dos direitos de defesa, que se impõe à Comissão, não pode ter a consequência de alterar a natureza contratual do litígio. Por último e em todo o caso, a demandante não esclarece, e muito menos demonstra, que as referidas violações lhe causaram um dano diverso do que se deverá ao cumprimento defeituoso dos contratos em causa.
156 Na audiência, o Tribunal Geral perguntou à demandante se a mesma se opunha a que o Tribunal Geral requalificasse o seu pedido de indemnização por responsabilidade extracontratual como pedido de indemnização por responsabilidade contratual quanto à parte do pedido de indemnização por responsabilidade extracontratual que assenta em objeções relativas à violação das regras dos contratos em causa. Em resposta a esta questão, a demandante declarou opor‑se a essa requalificação.
157 Atendendo a esta oposição da demandante a uma requalificação e a que as três objeções acima reproduzidas nos n.os 151 e seguintes, aduzidas para fundamentar o pedido da demandante de indemnização por responsabilidade extracontratual, dizem objetivamente respeito ao cumprimento dos contratos em causa, há que julgar inoperante o pedido da demandante de indemnização por responsabilidade extracontratual assente nessas objeções.
[omissis]
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Quarta Secção)
decide:
1) A ação é julgada improcedente.
2) A d.d. Synergy Hellas Anonymi Emporiki Etaireia Parochis Ypiresion Pliroforikis é condenada nas despesas.
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 18 de novembro de 2015.
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