TEISINGUMO TEISMO (penktoji kolegija) SPRENDIMAS
2015 m. spalio 6 d.(*)
„Prašymas priimti prejudicinį sprendimą – Direktyva 89/665/EEB – Viešieji pirkimai – Nacionalinės teisės aktai – Kreipimosi į administracinius teismus išlaidos viešųjų pirkimų srityje – Teisė į veiksmingą teisinės gynybos priemonę – Atgrasomieji žyminiai mokesčiai – Administracinių aktų teisminė kontrolė – Veiksmingumo ir lygiavertiškumo principai – „Effet utile““
Byloje C‑61/14
dėl Tribunale regionale di giustizia amministrativa di Trento (Trento regioninis administracinis teismas, Italija) 2013 m. lapkričio 21 d. sprendimu, kurį Teisingumo Teismas gavo 2014 m. vasario 7 d., pagal SESV 267 straipsnį pateikto prašymo priimti prejudicinį sprendimą byloje
Orizzonte Salute – Studio Infermieristico Associato
prieš
Azienda Pubblica di Servizi alla persona San Valentino – Città di Levico Terme,
Ministero della Giustizia,
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
Presidenza del Consiglio dei Ministri,
Segretario Generale del Tribunale regionale di giustizia amministrativa di Trento,
dalyvaujant:
Associazione Infermieristica D & F Care,
Camera degli Avvocati Amministrativisti,
Camera Amministrativa Romana,
Associazione dei Consumatori Cittadini Europei,
Coordinamento delle associazioni e dei comitati di tutela dell’ambiente e dei diritti degli utenti e dei consumatori (Codacons),
Associazione dei giovani amministrativisti (AGAmm),
Ordine degli Avvocati di Roma,
Società italiana degli avvocati amministrativisti (SIAA),
Ordine degli Avvocati di Trento,
Consiglio dell’ordine degli Avvocati di Firenze,
Medical Systems SpA,
TEISINGUMO TEISMAS (penktoji kolegija),
kurį sudaro kolegijos pirmininkas T. von Danwitz, teisėjai C. Vajda, A. Rosas, E. Juhász (pranešėjas) ir D. Šváby,
generalinis advokatas N. Jääskinen,
posėdžio sekretorė L. Carrasco Marco, administratorė,
atsižvelgęs į rašytinę proceso dalį ir įvykus 2015 m. vasario 11 d. posėdžiui,
išnagrinėjęs pastabas, pateiktas:
– Orizzonte Salute – Studio Infermieristico Associato, atstovaujamos advokatų M. Carlin, M. Napoli, M. Zoppolato ir M. Boifava,
– Azienda Pubblica di Servizi alla persona San Valentino – Città di Levico Terme, atstovaujamos advokatės R. De Pretis,
– Camera degli Avvocati Amministrativisti, atstovaujamos advokatų A. Grappelli, M. Ida Leonardo, M. Rossi Tafuri, F. Marascio, M. Martinelli, E. Papponetti ir M. Togna,
– Camera Amministrativa Romana, atstovaujamos advokatų F. Tedeschini, C. Malinconico, P. Leozappa, F. Lattanzi, A. M. Valorzi,
– Associazione dei Consumatori Cittadini europei, atstovaujamos advokatų C. Giurdanella, P. Menchetti, S. Raimondi ir E. Barbarossa,
– Coordinamento delle associazioni per la tutela dell’ambiente e dei diritti degli utenti e consumatori (Codacons), atstovaujamos advokatų C. Rienzi, G. Giuliano, V. Graziussi ir G. Ursini,
– Associazione dei Giovani Amministrativisti (AGAmm), atstovaujamos advokatų G. Leccisi ir J. D’Auria,
– Ordine degli Avvocati di Roma, atstovaujamos advokatų S. Orestano, S. Dore ir P. Ziotti,
– Società Italiana degli Avvocati Amministrativisti (SIAA), atstovaujamos advokatų F. Lubrano, E. Lubrano, P. De Caterini, A. Guerino, A. Lorang, B. Nascimbene, E. Picozza, F. G. Scocca, F. Sorrentino,
– Medical Systems SpA, atstovaujamos advokatų R. Damonte, M. Carlin ir E. Boglione,
– Italijos vyriausybės, atstovaujamos G. Palmieri, padedamos avvocato dello Stato P. Gentili,
– Graikijos vyriausybės, atstovaujamos K. Paraskevopoulou ir V. Stroumpouli,
– Austrijos vyriausybės, atstovaujamos M. Fruhmann,
– Lenkijos vyriausybės, atstovaujamos B. Majczyna,
– Europos Komisijos, atstovaujamos F. Moro ir A. Tokár,
susipažinęs su 2015 m. gegužės 7 d. posėdyje pateikta generalinio advokato išvada,
priima šį
Sprendimą
1 Prašymas priimti prejudicinį sprendimą pateiktas dėl 1989 m. gruodžio 21 d. Tarybos direktyvos 89/665/EEB dėl įstatymų ir kitų teisės aktų, susijusių su peržiūros procedūrų taikymu sudarant viešojo prekių pirkimo ir viešojo darbų pirkimo sutartis, derinimo (OL L 395, p. 33; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 6 sk., 1 t., p. 246), iš dalies pakeistos 2007 m. gruodžio 11 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2007/66/EB (OL L 335, p. 31) (toliau – Direktyva 89/665), 1 straipsnio išaiškinimo.
2 Šis prašymas pateiktas nagrinėjant Orizzonte Salute – Studio Infermieristico Associato (toliau – Orizzonte Salute) ginčą su Azienda Pubblica di Servizi alla persona San Valentino – Città di Levico Terme (Leviko Termės miesto paslaugų asmenims valstybinė įmonė San Valentino, toliau – Azienda), Ministero della Giustizia (Teisingumo ministerija), Ministero dell’Economia e delle Finanze (Ūkio ir finansų ministerija), Presidenza del Consiglio dei Ministri (Ministrų tarybos prezidiumas) ir Segretario Generale del Tribunale regionale di giustizia amministrativa di Trento (Trento regioninio administracinio teismo generalinis sekretorius) dėl slaugos paslaugų teikimo sutarties pratęsimo ir vėliau paskelbto viešojo pirkimo konkurso, taip pat žyminio mokesčio, mokėtino kreipiantis į administracinius teismus dėl viešųjų pirkimų bylų.
Teisinis pagrindas
Sąjungos teisė
3 Direktyvos 89/665 trečioje konstatuojamojoje dalyje nurodyta, kad (Sąjungos) konkurencijai skverbiantis į viešųjų pirkimų sritį būtina gerokai padidinti skaidrumo ir nediskriminavimo garantijas; tam, kad būtų pasiekta apčiuopiamų rezultatų, reikalingos veiksmingos ir neatidėliotinos teisių gynimo priemonės, taikytinos (Sąjungos) teisės viešųjų pirkimų srityje arba nacionalinių šią teisę įgyvendinančių taisyklių pažeidimo atveju.
4 Šios direktyvos 1 straipsnyje „Peržiūros procedūrų taikymo sritis ir galimybė jomis pasinaudoti“ nustatyta:
„1. Ši direktyva taikoma 2004 m. kovo 31 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvoje 2004/18/EB dėl viešojo darbų, prekių ir paslaugų pirkimo sutarčių sudarymo tvarkos derinimo nurodytoms sutartims [OL L 134, p. 114; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 6 sk., 7 t., p. 132], išskyrus atvejus, kai tokios sutartys neįtrauktos į taikymo sritį pagal tos Direktyvos 10–18 straipsnius.
Sutartys, kaip tai suprantama šioje direktyvoje, apima viešąsias sutartis, preliminariuosius susitarimus, viešąsias darbų koncesijas ir dinamines pirkimo sistemas.
Valstybės narės turi imtis reikiamų priemonių užtikrinti, kad sutarčių, kurias apima Direktyvos 2004/18/EB taikymo sritis, atveju perkančiųjų organizacijų priimti sprendimai galėtų būti veiksmingai ir visų pirma kuo greičiau peržiūrėti šios direktyvos 2–2f straipsniuose nurodytomis sąlygomis remiantis tuo, kad tokiais sprendimais buvo pažeisti viešuosius pirkimus reglamentuojantys [Sąjungos] teisės aktai arba nacionalinės taisyklės, kuriomis tie teisės aktai perkeliami į nacionalinę teisę.
2. Valstybės narės turi užtikrinti, kad nebūtų diskriminuojamos įmonės, teigiančios, kad sutarties suteikimo procedūros metu jos patyrė žalą dėl šia Direktyva sukuriamų skirtumų tarp [Sąjungos] teisę įgyvendinančių nacionalinių taisyklių bei kitų nacionalinių taisyklių.
3. Valstybės narės turi užtikrinti, kad būtų peržiūros procedūros, kuriomis pagal išsamias taisykles, kurias gali nustatyti valstybės narės, galėtų pasinaudoti bent bet kuris asmuo, kuris yra arba buvo suinteresuotas gauti konkrečią sutartį, ir kuriam dėl tariamo pažeidimo buvo padaryta žala ar kilusi tokios žalos rizika.
<...>“
5 Direktyvos 2004/18 7 straipsnyje „Viešojo pirkimo sutarčių vertės ribos“ nustatytos numatomos verčių ribos, nuo kurių viešojo pirkimo sutartys turi būti sudaromos pagal šios direktyvos taisykles.
6 Šios ribos reguliariai keičiamos Europos Komisijos reglamentais ir pritaikomos prie ekonominių aplinkybių. Tuo metu, kai klostėsi pagrindinės bylos aplinkybės, perkančiųjų organizacijų, kitų nei centrinės vykdomosios valdžios institucijos, sudaromų viešojo paslaugų pirkimo sutarčių vertė buvo įtvirtinta 2009 m. lapkričio 30 d. Komisijos reglamente (EB) Nr. 1177/2009, iš dalies keičiančiame Europos Parlamento ir Tarybos direktyvų 2004/17/EB, 2004/18/EB ir 2009/81/EB nuostatas dėl ribų, taikomų viešojo pirkimo sutarčių tvarkai (OL L 314, p. 64), ir buvo lygi 193 000 EUR.
Italijos teisė
7 2002 m. gegužės 30 d. Respublikos prezidento dekreto Nr. 115, iš dalies pakeisto 2012 m. gruodžio 24 d. Įstatymu Nr. 228 (toliau – dekretas), 13 straipsnio 1 dalyje nustatyta teismo procesinių dokumentų apmokestinimo tvarka, t. y. žyminis mokestis, nustatomas proporcingai ieškinio sumai.
8 Kiek tai susiję su administracinėmis bylomis, kitaip nei civilinėse bylose, dekreto 13 straipsnio 6bis dalyje žyminio mokesčio dydis nustatytas neatsižvelgiant į ieškinio sumą.
9 Pagal 13 straipsnio 6bis dalį regioniniuose administraciniuose teismuose ir Consiglio di Stato (Valstybės taryba) pareiškiami ieškiniai paprastai apmokestinami 650 EUR žyminiu mokesčiu. Vis dėlto šioje dalyje specifinėse srityse nustatyti skirtingi dydžiai, kurie gali būti padidinti ar sumažinti.
10 Pagal dekreto 13 straipsnio 6bis dalies d punktą bylose dėl viešųjų pirkimų sutarčių žyminis mokestis sudaro:
– 2 000 EUR – jeigu sutarties vertė neviršija 200 000 EUR,
– 4 000 EUR – jeigu sutarties vertė nuo 200 000 EUR iki 1 000 000 EUR,
– 6 000 EUR – jeigu sutarties vertė viršija 1 000 000 EUR.
11 Pagal dekreto 13 straipsnio 1bis dalį, jeigu byloje dėl viešųjų pirkimų sutarties sudarymo teikiamas apeliacinis skundas, šios sumos didinamos 50 %.
12 Pagal dekreto 13 straipsnio 1quater dalį, jeigu apeliacinis skundas, įskaitant priešpriešinį, visiškai atmestas ar pripažintas nepriimtinu ar negalimu, jį pateikusi šalis turi sumokėti papildomą sumą, t. y. žyminį mokestį, kurio dydis identiškas už tą patį pagrindinį ar priešpriešinį apeliacinį skundą sumokėtam žyminiam mokesčiui.
13 Iš nutarties dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą matyti, kad žyminis mokestis mokamas ne tik už ieškinio, kuriuo iškeliama byla, įrašymą į registrą, bet ir tada, kai pareiškiamas priešpriešinis ieškinys ar pateikiama papildomų pagrindų, kuriais keliami nauji reikalavimai.
14 Iš dekreto 14 straipsnio 3 dalies matyti, kad ieškinio suma atitinka ne grynąjį pelną, kuris gali būti gautas vykdant su perkančiąja organizacija sudarytą sutartį, o šios sutarties bazinę vertę.
Pagrindinė byla ir prejudicinis klausimas
15 Orizzonte Salute yra slaugos paslaugas viešosioms įstaigoms ir privačioms įmonėms teikianti asociacija. Savo ieškiniu, kurį papildė keliais pagrindais, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiame teisme ieškovė ginčija Azienda sprendimus perduoti slaugos paslaugų teikimą Associazione infermieristica D & F Care ir kitus Azienda priimtus sprendimus.
16 Pirmiausia šios paslaugos teikimas patikėtas pratęsus su Associazione infermieristica D & F Care dėl ankstesnio laikotarpio sudarytą sutartį, vėliau, paskelbus konkursą, kuriame dalyvauti buvo pakviestos tik įstaigos Infermieri Professionali Assistenti Sanitari Vigilatrici d’Infanzia (Medicinos seserų, pagalbinio medicinos personalo ir vaikų slaugytojų profesinė asociacija, IPASVI), kurios narė Orizzonte Salute nebuvo, tam tikros akredituotos asociacijos.
17 Orizzonte Salute sumokėjo kreipimosi į teismą išlaidas, t. y. 650 EUR mokestį, nustatytą už įprasto ieškinio administracinėje byloje pateikimą.
18 2013 m. birželio 5 d. nutartimi Segretario Generale del Tribunale regionale di giustizia amministrativa di Trento paragino Orizzonte Salute, be anksčiau sumokėto žyminio mokesčio, sumokėti priemoką, kad būtų sumokėtas šios rūšies byloms nustatytas žyminis mokestis, t. y. 2 000 EUR, nes dėl pateiktų papildomų pagrindų dabar byla susijusi su viešųjų pirkimų sutarčių sudarymu.
19 2013 m. liepos 2 d. Orizzonte Salute šią nutartį apskundė, nurodydama dekreto 13 straipsnio 6bis dalies pažeidimą ir šios nuostatos neatitikimą konstitucijai.
20 Būtent dėl šio skundo valstybės valdymo institucijos kreipėsi į teismą, remdamosi tuo, kad bylą nagrinėjantis administracinis teismas neturi kompetencijos, nes standartinis žyminis mokestis yra fiskalinė priemonė, o dėl jos kilusių ginčų nagrinėjimas priskiriamas mokestines bylas nagrinėjančio teismo kompetencijai. Šios institucijos ginčijo ir to skundo pagrįstumą.
21 Prašymą priimti pejudicinį sprendimą pateikęs teismas pripažįsta, kad žyminis mokestis turi mokesčio požymių, vis dėlto nurodo, kad jo nagrinėjama byla susijusi su Segretario Generale priimtu aktu, kuris yra administracinio pobūdžio sprendimas. Todėl, šio teismo nuomone, 2013 m. birželio 5 d. nutarčiai reikia taikyti administracinio teismo kontrolę. Be to, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas mano, jog Orizzonte Salute suinteresuota, kad reikalavimas sumokėti didesnes kreipimosi į teismą išlaidas būtų panaikintas.
22 Tas teismas primena, kad administracinėse bylose, priešingai nei civilinėse bylose, žyminio mokesčio dydis nesiejamas su ieškinio suma, o specifinėse administracinės teisės srityse nustatytos konkrečios sumos.
23 Prašymą priimti pejudicinį sprendimą pateikęs teismas nurodo, kad bylose dėl viešųjų pirkimų sutarčių sudarymo mokėtinas žyminis mokestis didesnis nei administracinėse bylose, kurioms taikomas įprastas procesas, mokėtinos sumos.
24 Tas teismas mano, kad administraciniame teisme pateikiamų ieškinių, ypač dėl viešųjų pirkimų sutarčių sudarymo, apmokestinimas gali atgrasyti įmones nuo bylos nagrinėjimo teisme, todėl kelia atitikties Sąjungos teisės sistemoje nustatytiems kriterijams ir principams problemų. Šis teismas preziumuoja, kad paprastai įmonės pelnas siekia apie 10 % sutarties sumos, ir mano, kad dėl išankstinio tokį pelną viršijančio žyminio mokesčio mokėjimo teisės subjektai gali būti priversti atsisakyti tam tikrų procesinių mechanizmų.
25 Taigi, prašymą priimti pejudicinį sprendimą pateikusio teismo nuomone, dėl pagrindinėje byloje nagrinėjamų nacionalinės teisės aktų ribojami teisė kreiptis į teismą, teisminės kontrolės veiksmingumas, diskriminuojami mažą finansinį pajėgumą turintys ūkio subjektai, palyginti su tais, kurių finansinis pajėgumas didelis, ir su tais, kurie vykdydami savo veiklą kreipiasi į civilines ar komercines bylas nagrinėjančius teismus. Tas teismas mano, kad valstybės sąnaudos, reikalingos administracinių teismų darbui nagrinėjant viešųjų pirkimų bylas, nelabai skiriasi, nėra kitokios ar didesnės, nei nagrinėjant su kitų rūšių ieškiniais susijusias bylas.
26 Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas remiasi doktrina, pagal kurią nacionalinės teisės aktų leidėjas neabejotinai siekė mažinti neišnagrinėtų bylų skaičių, palengvinti viešųjų darbų atlikimą ir viešąjį prekių ir paslaugų pirkimą. Šiuo klausimu teismas nurodo, kad nuo 2012 m. ieškinių viešųjų pirkimų srityje labai sumažėjo.
27 Be to, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pažymi, kad bendrai apskaičiuojama viešojo pirkimo vertė viršija Direktyvoje 2004/18 nustatytą ribą. Todėl jis mano, kad pagrindinėje byloje taikytini Direktyvos 89/665 1 straipsnyje įtvirtinti veiksmingumo, greitumo, nediskriminavimo ir prieinamumo principai. Šis teismas mano, kad dėl nagrinėjamų nacionalinės teisės aktų pažeidžiami šie principai ir teisė į veiksmingą teisinę gynybą, dar kartą įtvirtinta Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos (toliau – Chartija) 47 straipsnyje.
28 Šiomis aplinkybėmis Tribunale regionale di giustizia amministrativa di Trento nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui šį prejudicinį klausimą:
„Ar principai, įtvirtinti <...> Tarybos direktyvoje 89/665 <...>, draudžia nacionalinės teisės normas, <...> kuriose buvo įtvirtintos didelės žyminio mokesčio sumos, mokėtinos už kreipimąsi į administracinius teismus dėl viešųjų pirkimų sutarčių?“
Dėl į pagrindinę bylą įstojusių šalių Teisingumo Teisme pateiktų rašytinių pastabų priimtinumo
29 Coordinamento delle associazioni e dei comitati di tutela dell’ambiente e dei diritti degli utenti e dei consumatori (Codacons) (Aplinkos apsaugos ir naudotojų bei vartotojų teisių asociacijų ir komitetų koordinavimo asociacija), Camera Amministrativa Romana (Romos administraciniai rūmai), Associazione dei Consumatori Cittadini Europei (Europos vartotojų asociacija), Ordine degli Avvocati di Roma (Romos advokatų taryba), Associazione dei giovani amministrativisti (Jaunųjų administracinės teisės specialistų asociacija), Società italiana degli avvocati amministrativisti (Administracinės teisės srityje dirbančių advokatų asociacija) (toliau kartu – į pagrindinę bylą įstojusios šalys) įstojo į pagrindinę bylą palaikyti Orizzonte Salute reikalavimų ir Teisingumo Teisme pateikė pastabas raštu.
30 Italijos vyriausybė nurodo į pagrindinę bylą įstojusių šalių rašytinių pastabų, kurios pateiktos priėmus nutartį dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą ir sustabdžius pagrindinės bylos nagrinėjimą, nepriimtinumą. Nepriimtinumas grindžiamas Europos Sąjungos Teisingumo Teismo statuto 23 straipsniu, o bylos nagrinėjimą sustabdęs nacionalinis teismas neturi teisės vertinti įstojimo į bylą priimtinumo po to, kai pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą. Italijos vyriausybė mano, kad iš bylos medžiagos reikia pašalinti rašytines pastabas, kurias fiziniai ir juridiniai asmenys pateikė po prašymo priimti prejudicinį sprendimą pateikimo datos, kad procesas nevirstų actio popularis.
31 Šiuo klausimu primintina, kad, kiek tai susiję su dalyvavimu prašymo priimti prejudicinį sprendimą procese, pagal Procedūros reglamento 96 straipsnio 1 dalį, siejamą su Teisingumo Teismo statuto 23 straipsniu, Teisingumo Teismui rašytines pastabas gali pateikti pagrindinės bylos šalys, valstybės narės, Komisija ir tam tikrais atvejais Europos Sąjungos institucija, įstaiga ar organas, priėmęs teisės aktą, kurio galiojimas ar aiškinimas yra ginčijami, valstybės, kurios nėra valstybės narės, tačiau yra Europos ekonominės erdvės susitarimo šalys, ELPA priežiūros institucija ir suinteresuotosios trečiosios valstybės. Šiose nuostatose pateiktas išsamus sąrašas, todėl ši teisė negali būti suteikta fiziniams ar juridiniams asmenims, kurie nėra aiškiai nurodyti.
32 Remiantis Procedūros reglamento 97 straipsnio 1 dalimi, „pagrindinės bylos šalys“ yra prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo pagal nacionalines procesines normas nurodytos bylos šalys. Todėl prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pagal nacionalines procesines normas turi nurodyti jo nagrinėjamos pagrindinės bylos šalis.
33 Teisingumo Teismas neturi tikrinti, ar prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo sprendimas leisti įstoti į jo nagrinėjamą bylą priimtas pagal šias normas. Teisingumo Teismas privalo laikytis tokio sprendimo, jeigu jis nebuvo panaikintas nacionalinėje teisėje nustatyta apeliacine tvarka (pagal analogiją žr. Sprendimo Radlberger Getränkegesellschaft ir S. Spitz, C‑309/02, EU:C:2004:799, 26 punktą ir Sprendimo Burtscher, C‑213/04, EU:C:2005:731, 32 punktą).
34 Tačiau šiuo atveju neteigiama, kad sprendimas leisti įstoti į pagrindinę bylą priimtas nesilaikant prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nagrinėjamai bylai taikomų procesinių normų ar kad tas sprendimas buvo apskųstas.
35 Negalima pripažinti, kad asmuo turi „pagrindinės bylos šalies“ statusą, kaip tai suprantama pagal Procedūros reglamento 96 straipsnio 1 dalį, siejamą su Teisingumo Teismo statuto 23 straipsniu, ir jam negali būti leista dalyvauti pagal SESV 267 straipsnį Teisingumo Teisme vykstančiame procese, jeigu nacionaliniame teisme šis asmuo pateikia prašymą leisti įstoti į bylą ne tam, kad atliktų aktyvų vaidmenį nagrinėjant bylą nacionaliniame teisme, o tik tam, kad dalyvautų Teisingumo Teisme vykstančiame procese (šiuo klausimu žr. Nutarties Football Association Premier League ir kt., C‑403/08 ir C‑429/08, EU:C:2009:789, 9 punktą).
36 Vis dėlto reikia konstatuoti, kad bylos medžiagoje nėra jokių įrodymų, patvirtinančių, kad į pagrindinę bylą įstojusios šalys nesiekia aktyvaus vaidmens prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiame teisme vykstančiame procese, o tik nori pareikšti nuomonę Teisingumo Teisme vykstančiame procese.
37 Galiausiai, aplinkybė, kad rašytinė proceso dalis Teisingumo Teisme negali būti užbaigta ar turi būti pradėta iš naujo dėl pakartotinių leidimų įstoti į bylą šalims ir dėl Teisingumo Teismo statuto 23 straipsnio antroje pastraipoje nurodyto šioms į bylą įstojusioms šalims nustatyto 2 mėnesių termino rašytinėms pastaboms pateikti, būtų nesuderinama su gero teisingumo vykdymo principu ir reikalavimu bylas dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą išnagrinėti per protingą terminą.
38 Būtent dėl šių aplinkybių Teisingumo Teismo procedūros reglamento 97 straipsnio 2 dalyje nustatyta: kai nacionalinis teismas Teisingumo Teismui praneša, kad pagrindinėje byloje leista dalyvauti naujai šaliai, o procesas Teisingumo Teisme jau yra pradėtas, tokia šalis pripažįsta procesą byloje tokį, koks jis yra tokio pranešimo dieną.
39 Taigi Teisingumo Teismas gali neleisti į pagrindinę bylą įstojusiai šaliai pateikti rašytinių pastabų, jeigu jos pateiktos ne per tokį laikotarpį, koks šiuo tikslu nustatytas suinteresuotiesiems asmenims, kaip tai suprantama pagal Teisingumo Teismo statuto 23 straipsnį, kuriems iš pradžių buvo pranešta apie prašymą priimti prejudicinį sprendimą.
40 Reikia konstatuoti, kad šiame procese dėl šalių, kurioms prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas leido įstoti į pagrindinę bylą, pateiktų rašytinių pastabų nekilo grėsmė geram teisingumo vykdymui ar bylos nagrinėjimui per protingą terminą. Todėl Teisingumo Teismas nusprendė, kad nereikia pasinaudoti šio sprendimo pirmesniame punkte nurodyta galimybe.
41 Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, reikia atmesti Italijos vyriausybės argumentus, kuriais siekiama, kad į pagrindinę bylą įstojusių šalių pateiktos rašytinės pastabos būtų pripažintos nepriimtinomis. Šios Teisingumo Teisme pateiktos rašytinės pastabos yra priimtinos.
Dėl prejudicinio klausimo
42 Savo klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės nori išsiaiškinti, ar Direktyvos 89/665 1 straipsnį ir lygiavertiškumo ir veiksmingumo principus reikia aiškinti taip, kad pagal juos draudžiami tokie nacionalinės teisės aktai, kaip nagrinėjamieji pagrindinėje byloje, kuriuose nustatyta, kad už kreipimąsi į administracinius teismus dėl viešųjų pirkimų bylų mokamos didesnės kreipimosi į teismą išlaidos nei dėl kitų rūšių bylų.
43 Pagal Direktyvos 89/665 1 straipsnio 1 ir 3 dalis valstybės narės turi imtis reikiamų priemonių užtikrinti, kad nesuderinami su Sąjungos teise perkančiųjų organizacijų priimti sprendimai galėtų būti veiksmingai ir kuo greičiau peržiūrėti, ir užtikrinti, kad peržiūros procedūromis galėtų pasinaudoti bent bet kuris asmuo, kuris yra arba buvo suinteresuotas sudaryti konkrečią sutartį ir kuriam dėl tariamo pažeidimo buvo padaryta žala ar kyla tokios žalos rizika.
44 Pagal šią direktyvą valstybėms narėms suteikiama diskrecija pasirinkti joje numatytas procesines garantijas ir su jomis susijusius formalumus (žr. Sprendimo Combinatie Spijker Infrabouw-De Jonge Konstruktie ir kt., C‑568/08, EU:C:2010:751, 57 punktą).
45 Konkrečiai kalbant, Direktyvoje 89/665 nėra jokios nuostatos, susijusios būtent su kreipimosi į teismą išlaidomis, kurias turi mokėti teisės subjektai pagal tos direktyvos 2 straipsnio 1 dalies b punktą pareikšdami ieškinį dėl tariamai neteisėto sprendimo, susijusio su viešųjų pirkimų sutarties sudarymo procedūra, panaikinimo.
46 Pagal nusistovėjusią teismo praktiką, nesant Sąjungos teisės nuostatų konkrečioje srityje, kiekviena valstybė narė, remdamasi valstybių narių procesinės autonomijos principu, turi nustatyti administracinės procedūros ir teismo proceso taisykles, skirtas asmenų teisių, kylančių iš Sąjungos teisės, apsaugai užtikrinti. Vis dėlto šios procesinės taisyklės neturi būti mažiau palankios nei taikomos panašiems ieškiniams dėl teisių, kylančių iš nacionalinės teisės sistemos, apsaugos (lygiavertiškumo principas) ir dėl jų naudojimasis Sąjungos teisės sistemoje nustatytomis teisėmis neturi tapti praktiškai neįmanomas arba pernelyg sudėtingas (veiksmingumo principas) (Sprendimo Club Hotel Loutraki ir kt., C‑145/08 ir C‑149/08, EU:C:2010:247, 74 punktas ir Sprendimo eVigilo, C‑538/13, EU:C:2015:166, 39 punktas).
47 Be to, kadangi tokios kreipimosi į teismą išlaidos reglamentuojamos procesinėmis kreipimosi į teismą normomis, skirtomis apsaugoti teisėms, kurios Sąjungos teisės suteiktos kandidatams ir konkurso dalyviams, patyrusiems žalos dėl perkančiųjų organizacijų sprendimų, jos neturi pakenkti Direktyvos 89/665 veiksmingumui (šiuo klausimu žr. Sprendimo Universale-Bau ir kt., C‑470/99, EU:C:2002:746, 72 punktą ir Sprendimo eVigilo, C‑538/13, EU:C:2015:166, 40 punktą).
48 Dėl veiksmingumo principo Teisingumo Teismas jau nusprendė, kad šis principas reiškia teisinės gynybos reikalavimą, įtvirtintą Chartijos 47 straipsnyje, kurio nacionalinis teismas privalo laikytis (šiuo klausimu žr. Sprendimo Sánchez Morcillo ir Abril García, C‑169/14, EU:C:2014:2099, 35 punktą ir jame nurodytą teismo praktiką).
49 Taigi Direktyvos 89/665 1 straipsnį būtina aiškinti atsižvelgiant į pagrindines teises, kurios yra įtrauktos į Chartiją, visų pirma į jos 47 straipsnyje įtvirtintą teisę į veiksmingą teisinę gynybą (šiuo klausimu žr. Sprendimo Ryneš, C‑212/13, EU:C:2014:2428, 29 punktą).
50 Todėl reikia patikrinti, ar pagrindinėje byloje nagrinėjami teisės aktai gali būti pripažinti atitinkančiais lygiavertiškumo ir veiksmingumo principus ir nekenkiančiais Direktyvos 89/665 veiksmingumui.
51 Abu šio patikrinimo aspektai susiję su, pirma, žyminio mokesčio, mokėtino kreipiantis į administracinius teismus dėl viešųjų pirkimų bylų, dydžiu ir, antra, tokių mokesčių, mokėtinų tame pačiame administraciniame teismo procese dėl viešųjų pirkimų bylų, sumavimo atvejais.
Dėl žyminio mokesčio, mokėtino už kreipimąsi į administracinius teismus viešųjų pirkimų bylose
52 Pirmiausia primintina, kad, kaip pažymėjo Austrijos vyriausybė, pagal Direktyvos 89/665 1 straipsnio 1 dalį ši direktyva taikoma Direktyvoje 2004/18 nurodytoms sutartims, išskyrus atvejus, kai tokios sutartys neįtrauktos į taikymo sritį pagal tos Direktyvos 2004/18 10–18 straipsnius.
53 Remiantis Direktyvos 2004/18 II skyriaus „Taikymo sritis“ 7 straipsniu, ji taikoma tik viešosioms sutartims, kurių apskaičiuota vertė be pridėtinės vertės mokesčio yra lygi arba viršija tame straipsnyje nustatytas ribas.
54 Vadinasi, kitų nei centrinės vykdomosios valdžios institucijos perkančiųjų organizacijų sudarytoms viešojo paslaugų pirkimo sutartims, kurių vertė mažesnė nei 193 000 EUR, Direktyva 2004/18 netaikoma, todėl netaikoma ir Direktyva 89/665.
55 Dėl veiksmingumo principo primintina, kad pagrindinėje byloje nagrinėjamą teismo išlaidų sistemą sudaro trijų dydžių fiksuotos žyminio mokesčio sumos, t. y. 2 000 EUR, 4 000 EUR ir 6 000 EUR, nustatytos trijų kategorijų viešųjų pirkimų sutartims, t. y. kurių vertė neviršija 200 000 EUR, kurių vertė nuo 200 000 EUR iki 1 000 000 EUR ir kurių vertė didesnė nei 1 000 000 EUR.
56 Iš Teisingumo Teismui pateiktos bylos medžiagos matyti, kad žyminio mokesčio dydžių sistema nustatyta proporcingai prie šių trijų kategorijų priskiriamų viešojo pirkimo sutarčių vertei ir iš esmės yra regresinė.
57 Realiai mokėtinas žyminis mokestis, išreiškiamas trijų kategorijų viešojo pirkimo sutarčių „ribinių“ verčių procentinėmis dalimis, kinta ir sudaro nuo 1,0 % iki 1,036 % sutarties vertės, kai ta vertė yra nuo 193 000 EUR iki 200 000 EUR; kai vertė yra nuo 200 000 EUR iki 1 000 000 EUR, jis sudaro nuo 0,4 % iki 2,0 %; o kai ta vertė didesnė nei 1 000 000 EUR, jis sudaro 0,6 % sutarties vertės ar mažiau.
58 Taigi dėl kreipimosi į teismą išlaidų, mokėtinų kreipiantis į administracinius teismus dėl viešųjų pirkimų bylų, neviršijančių 2 % atitinkamos sutarties vertės, naudojimasis Sąjungos teisės sistemoje nustatytomis teisėmis viešųjų pirkimų srityje netampa praktiškai neįmanomas arba pernelyg sudėtingas.
59 Nė viena iš prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo ar Teisingumo Teisme pastabas pateikusių suinteresuotųjų asmenų nurodytų aplinkybių nepaneigia šios išvados.
60 Konkrečiai kalbant, dėl žyminio mokesčio nustatymo atsižvelgiant į pagrindinėje byloje nagrinėjamos sutarties vertę, o ne pelną, kurį konkurse dalyvaujanti įmonė gali tikėtis gauti iš šios sutarties, pažymėtina, kad, pirma, kelios valstybės narės pripažįsta galimybę mokėtiną žyminį mokestį apskaičiuoti remiantis ginčo dalyko verte.
61 Antra, kaip išvados 40 punkte nurodė generalinis advokatas, viešųjų pirkimų srityje taisyklė, pagal kurią reikėtų atlikti konkretų skaičiavimą dėl kiekvienos viešųjų pirkimų sutarties ir dėl kiekvienos įmonės, o rezultatas galėtų būti ginčijamas, būtų gremėzdiška ir neprognozuojama.
62 Dėl Italijoje nustatyto žyminio mokesčio taikymo mažą finansinį pajėgumą turintiems ūkio subjektams pirmiausia pažymėtina, kad, kaip teigia Komisija, šio mokesčio forma ir dydis nustatyti visiems teisės subjektams, norintiems pareikšti ieškinį dėl perkančiosios organizacijos priimto sprendimo, jų neišskiriant.
63 Reikia konstatuoti, kad dėl tokios sistemos tame pačiame veiklos sektoriuje veikiantys ūkio subjektai nediskriminuojami.
64 Be to, iš Sąjungos direktyvų, reglamentuojančių viešųjų pirkimų sritį, nuostatų, pavyzdžiui, Direktyvos 2004/18 47 straipsnio, matyti, kad įmonės dalyvavimas viešojo pirkimo procese reiškia atitinkamą ekonominį ir finansinį pajėgumą.
65 Galiausiai, nors ieškovė turi iš anksto sumokėti žyminį mokestį pateikdama ieškinį teisme dėl viešųjų pirkimų srityje priimto sprendimo, iš esmės bylą pralaimėjusi šalis turi atlyginti laimėjusios šalies nurodytas kreipimosi į teismą išlaidas.
66 Kiek tai susiję su lygiavertiškumo principu, aplinkybė, kad bylose dėl viešųjų pirkimų sutarčių sudarymo mokėtinas didesnis žyminis mokestis nei administracinėse bylose, kuriose vyksta įprastas procesas, mokėtinos sumos ir nei civiliniame procese patiriamos kreipimosi į teismą išlaidos, savaime neįrodo šio principo pažeidimo.
67 Kaip priminta šio sprendimo 46 punkte, turi būti vienodai vertinami nacionalinės teisės pažeidimu grindžiami ieškiniai ir Europos Sąjungos teisės pažeidimu grindžiami panašūs ieškiniai, o ne reikalaujama, kad būtų taikomos lygiavertės nacionalinės procesinės normos skirtingų rūšių ieškiniams, kaip antai pagal civilinę teisę ir pagal administracinę teisę pareiškiamiems ieškiniams ar pagal dvi skirtingas teisės šakas pareiškiamiems ieškiniams (žr. Sprendimo ÖBB Personenverkehr, C‑417/13, EU:C:2015:38, 74 punktą).
68 Šioje byloje jokia Teisingumo Teisme nurodyta aplinkybė nepagrindžia argumento, kad Italijos žyminio mokesčio sistema nevienodai taikoma ieškiniams dėl teisių, kurias teisės subjektai turi pagal viešuosius pirkimus reglamentuojančią Sąjungos teisę, ir ieškiniams dėl nacionalinės teisės pažeidimo, kurių dalykas toks pat.
69 Iš to darytina išvada, kad kreipimosi į teismą išlaidos, mokėtinos kreipiantis į administracinius teismus dėl viešųjų pirkimų bylų, kaip antai pagrindinėje byloje nagrinėjamas standartinis žyminis mokestis, nekenkia nei Direktyvos 89/665 effet utile, nei lygiavertiškumo ir veiksmingumo principams.
Dėl žyminių mokesčių, mokamų tame pačiame administraciniame teismo procese dėl viešųjų pirkimų bylų, sumavimo
70 Pagal nacionalinės teisės aktus žyminis mokestis mokėtinas ne tik už ieškinio, pareikšto dėl perkančiosios organizacijos sprendimo dėl viešųjų pirkimų sutarties sudarymo, įrašymą į registrą, ta pati suma mokėtina ir tada, kai vykstant procesui pareiškiamas priešpriešinis ieškinys ar pateikiama papildomų pagrindų, kuriais keliami nauji reikalavimai.
71 Iš nutarties dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą matyti, kad, remiantis 2001 m. spalio 18 d. Segretario Generale della Giustizia Amministrativa aplinkraščiu, vien už procesinius dokumentus, kurie pateikiami ne kartu su ieškiniu, kuriuo iškeliama byla, ir kuriais siekiama reikšmingai išplėsti ginčo dalyką, turi būti mokami papildomi mokesčiai.
72 Kelių rūšių sudėtinių kreipimosi į teismą išlaidų mokėjimas tame pačiame administraciniame teismo procese iš esmės neprieštarauja nei Direktyvos 89/665 1 straipsniui, siejamam su Chartijos 47 straipsniu, nei lygiavertiškumo ir veiksmingumo principams.
73 Iš tikrųjų toks mokestis padeda užtikrinti gerą teismų sistemos veikimą, nes jis yra valstybių narių teismų veiklos finansavimo šaltinis ir atgraso nuo akivaizdžiai nepagrįstų reikalavimų ar tokių reikalavimų, kuriais siekiama tik vilkinti procesą, pateikimo.
74 Šie tikslai pateisina kelių rūšių kreipimosi į teismą išlaidų, kaip antai nagrinėjamosios pagrindinėje byloje, nustatymą tik jeigu ieškinių ar papildomų pagrindų dalykas iš tikrųjų skiriasi ir jais reikšmingai išplečiamas jau nagrinėjamos bylos ginčo dalykas.
75 Priešingu atveju pareiga mokėti kreipimosi į teismą išlaidų priemoką už tokių ieškinių ar pagrindų pateikimą prieštarauja Direktyva 89/665 garantuojamam teisių gynimo priemonių prieinamumui ir veiksmingumo principui.
76 Jeigu tame pačiame teismo procese asmuo pateikia kelis ieškinius ar pateikia kelis papildomus pagrindus, vien aplinkybė, kad šio asmens galutinis tikslas – pasiekti, kad su juo būtų sudaryta atitinkama sutartis, nebūtinai reiškia, kad jo ieškinių ar pagrindų dalykas tapatus.
77 Jeigu atitinkama šalis ginčija, nacionalinis teismas turi nagrinėti tame pačiame procese teisės subjekto pareikštų ieškinių ar pateiktų pagrindų dalyką. Jeigu nacionalinis teismas konstatuoja, kad iš tikrųjų tie dalykai nėra atskiri ar jais reikšmingai neišplečiamas jau nagrinėjamos bylos ginčo dalykas, jis šį teisės subjektą turi atleisti nuo pareigos mokėti sudėtines teismo išlaidas.
78 Be to, Teisingumo Teisme nenurodyta jokios aplinkybės, galinčios kelti abejonių dėl sudėtinio žyminio mokesčio atitikties lygiavertiškumo principui.
79 Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, į pateiktą klausimą reikia atsakyti taip:
– Direktyvos 89/665 1 straipsnį ir lygiavertiškumo ir veiksmingumo principus reikia aiškinti taip, kad pagal juos nedraudžiami tokie nacionalinės teisės aktai, kuriuose nustatyta, kad kreipiantis į administracinius teismus dėl viešųjų pirkimų bylų mokamos kreipimosi į teismą išlaidos, kaip antai pagrindinėje byloje nagrinėjamas žyminis mokestis.
– Pagal Direktyvos 89/665 1 straipsnį ir lygiavertiškumo ir veiksmingumo principus nedraudžiama vykstant teismo procesui iš teisės subjekto, teisme pareiškusio kelis ieškinius, susijusius su tuo pačiu viešojo pirkimo sutarties sudarymu, reikalauti sumokėti sudėtines kreipimosi į teismą išlaidas ir nustatyti šiam teisės subjektui pareigą sumokėti papildomas kreipimosi į teismą išlaidas, kad jis galėtų pateikti papildomų pagrindų dėl to paties viešojo pirkimo sutarties sudarymo. Vis dėlto, jeigu atitinkama šalis ginčija, nacionalinis teismas turi nagrinėti tame pačiame procese teisės subjekto pareikštų ieškinių ar pateiktų pagrindų dalyką. Jeigu nacionalinis teismas konstatuoja, kad iš tikrųjų tie dalykai nėra atskiri ar jais reikšmingai neišplečiamas jau nagrinėjamos bylos ginčo dalykas, jis šį teisės subjektą turi atleisti nuo pareigos mokėti sudėtines teismo išlaidas.
Dėl bylinėjimosi išlaidų
80 Kadangi šis procesas pagrindinės bylos šalims yra vienas iš etapų prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nagrinėjamoje byloje, bylinėjimosi išlaidų klausimą turi spręsti šis teismas. Išlaidos, susijusios su pastabų pateikimu Teisingumo Teismui, išskyrus tas, kurias patyrė tos šalys, nėra atlygintinos.
Remdamasis šiais motyvais, Teisingumo Teismas (penktoji kolegija) nusprendžia:
1. 1989 m. gruodžio 21 d. Tarybos direktyvos 89/665/EEB dėl įstatymų ir kitų teisės aktų, susijusių su peržiūros procedūrų taikymu sudarant viešojo prekių pirkimo ir viešojo darbų pirkimo sutartis, derinimo, iš dalies pakeistos 2007 m. gruodžio 11 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2007/66/EB, 1 straipsnį, lygiavertiškumo ir veiksmingumo principus reikia aiškinti taip, kad pagal juos nedraudžiami tokie nacionalinės teisės aktai, kuriuose nustatyta, kad kreipiantis į administracinius teismus dėl viešųjų pirkimų bylų mokamos kreipimosi į teismą išlaidos, kaip antai nagrinėjamas pagrindinėje byloje žyminis mokestis.
2. Pagal Direktyvos 89/665, iš dalies pakeistos Direktyva 2007/66, 1 straipsnį ir lygiavertiškumo ir veiksmingumo principus nedraudžiama vykstant teismo procesui iš teisės subjekto, pareiškusio kelis ieškinius, susijusius su tuo pačiu viešojo pirkimo sutarties sudarymu, reikalauti sumokėti sudėtines kreipimosi į teismą išlaidas ir nustatyti šiam teisės subjektui pareigą sumokėti papildomas kreipimosi į teismą išlaidas, kad jis galėtų pateikti papildomų pagrindų dėl to paties viešojo pirkimo sutarties sudarymo. Vis dėlto, jeigu atitinkama šalis ginčija, nacionalinis teismas turi nagrinėti tame pačiame procese teisės subjekto pareikštų ieškinių ar pateiktų pagrindų dalyką. Jeigu nacionalinis teismas konstatuoja, kad iš tikrųjų tie dalykai nėra atskiri ar jais reikšmingai neišplečiamas jau nagrinėjamos bylos ginčo dalykas, jis šį teisės subjektą turi atleisti nuo pareigos mokėti sudėtines kreipimosi į teismą išlaidas.
Parašai.