KOHTUJURISTI ETTEPANEK
YVES BOT
esitatud 9. septembril 20101(1)
Liidetud kohtuasjad C‑307/09–C‑309/09
Vicoplus SC PUH (C‑307/09),
BAM Vermeer Contracting sp. zoo (C‑308/09),
Olbek Industrial Services sp. zoo (C‑309/09)
versus
Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
(eelotsusetaotlused, mille on esitanud Raad van State (Madalmaad))
Teenuste osutamise vabadus – Töötajate lähetamine – 2003. aasta ühinemisakt – Üleminekumeetmed, mis puudutavad Poola kodanike pääsemist juba liitu kuuluvate liikmesriikide tööturule – Direktiiv 96/71/EÜ – Artikkel 1 – Tööloa nõudmine töötajate vahendamise korral
1. Raad van State (Madalmaad) poolt Euroopa Kohtule esitatud eelotsusetaotlused puudutavad EÜ artiklite 49 ja 50 ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. detsembri 1996. aasta direktiivi 96/71/EÜ töötajate lähetamise kohta seoses teenuste osutamisega(2) artikli 1 lõike 3 punkti c tõlgendamist.
2. Taotlused esitati ühelt poolt Vicoplus SC PUH (edaspidi „Vicoplus”), BAM Vermeer Contracting sp. zoo (edaspidi „BAM Vermeer”) ja Olbek Industrial Services sp. zoo (edaspidi „Olbek”) ning teiselt poolt Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheidi (sotsiaal- ja tööhõiveminister) vahelistes vaidlustes, mis puudutavad kaebajatele selle eest määratud trahve, et nad lähetasid Poola töötajaid Madalmaadesse, ilma et neil oleks olnud tööluba.(3)
3. Käesolevas ettepanekus soovitan ma Euroopa Kohtul keskenduda oma analüüsis akti Tšehhi Vabariigi, Eesti Vabariigi, Küprose Vabariigi, Läti Vabariigi, Leedu Vabariigi, Ungari Vabariigi, Malta Vabariigi, Poola Vabariigi, Sloveenia Vabariigi ja Slovaki Vabariigi ühinemistingimuste ja Euroopa Liidu aluslepingutesse tehtavate muudatuste kohta(4) XII lisa 2. peatüki lõikes 2 sisalduva üleminekusätte tõlgendamisele. See üleminekusäte võimaldas Madalmaade Kuningriigil põhikohtuasja asjaolude asetleidmise ajal teha oma suhetes Poola Vabariigiga erandi nõukogu 15. oktoobri 1968. aasta määruse (EMÜ) nr 1612/68 töötajate liikumisvabaduse kohta ühenduse piires(5) artiklitest 1–6.
4. Ma väidan, et kõnealuse üleminekusätte eesmärki silmas pidades ja selle kasuliku mõju säilitamiseks tuleb sätet tõlgendada nii, et selle kohaldamisalasse kuulub ka tööjõu vahendamine.
5. Ma toon seejärel esile kriteeriumid, mis minu hinnangul võimaldavad 2003. aasta ühinemisakti XII lisa 2. peatüki lõikes 2 sisalduva üleminekusätte kohaldamisel kindlaks teha tööjõu vahendamise. Ma selgitan, et tööjõu vahendamist iseloomustab esiteks töösuhte säilitamine töötajat vahendava ettevõtja ja töötaja vahel, teiseks asjaolu, et kasutajaettevõtjale vahendatud töötaja täidab oma ülesandeid viimase järelevalve all ja juhtimisel, ning kolmandaks asjaolu, et töötajate ümberpaigutamine on kõnealuste teenuste osutamise ainus eesmärk.
I. Õiguslik raamistik
A. Liidu õigus
6. 2003. aasta ühinemisakti artiklis 24 on Poola Vabariigi osas viidatud ühinemisakti XII lisas sisalduvale üleminekumeetmete loetelule.
7. Selle lisa peatükis 2 „Isikute vaba liikumine” on sätestatud:
„[…]
1. EÜ asutamislepingu artiklit 39 ja artikli 49 esimest lõiku kohaldatakse täielikult töötajate liikumisvabaduse ja teenuste osutamise vabaduse suhtes, mis hõlmab direktiivi 96/71[…] artiklis 1 määratletud ajutist töötajate liikumist ühelt poolt Poola ning teiselt poolt Belgia, Tšehhi Vabariigi, Taani, Saksamaa, Eesti, Kreeka, Hispaania, Prantsusmaa, Iirimaa, Itaalia, Läti, Leedu, Luksemburgi, Ungari, Madalmaade, Austria, Portugali, Sloveenia, Slovakkia, Soome, Rootsi ja Ühendkuningriigi vahel, ainult juhul, kui punktides 2–14 esitatud üleminekusätetest ei tulene teisiti.
2. Erandina määruse […] nr 1612/68 artiklitest 1–6 ja kuni ühinemiskuupäevale järgneva kaheaastase perioodi lõpuni kohaldavad praegused liikmesriigid riiklikke või kahepoolsetest kokkulepetest tulenevaid meetmeid, mis reguleerivad Poola kodanike juurdepääsu nende tööturule. Praegused liikmesriigid võivad jätkata selliste meetmete kohaldamist kuni ühinemiskuupäevale järgneva viieaastase perioodi lõpuni.
[…]
13. Selleks et tulla teatud tundlikes teenindusvaldkondades toime tõsiste tööturuhäirete või nende ohuga, mida teatud piirkondades võib põhjustada direktiivi 96/71[…] artiklis 1 määratletud piiriülene teenuste osutamine, võivad Saksamaa ja Austria, kohaldades eespool esitatud üleminekusätete alusel Poola töötajate vaba liikumise suhtes riiklikke või kahepoolsetest kokkulepetest tulenevaid meetmeid niikaua, kui nimetatud meetmed kehtivad, teha pärast komisjonile teatamist erandi EÜ asutamislepingu artikli 49 esimesest lõigust, et piirata töötajate ajutist liikumist seoses teenuste osutamisega Poola äriühingute poolt, kui nimetatud töötajate õigust teha tööd Saksamaal ja Austrias reguleerivad riiklikud meetmed.
[…]”
8. Direktiivi 96/71 artikli 1 „Reguleerimisala” lõikes 3 on ette nähtud:
„Käesolevat direktiivi kohaldatakse niivõrd, kuivõrd lõikes 1 nimetatud ettevõtjad võtavad ühe järgmistest riikidevahelistest meetmetest:
a) ettevõtja lähetab töötajad liikmesriigi territooriumile oma nimel ja juhtimisel lepingu alusel, mis on sõlmitud lähetava ettevõtja ja kõnealuses liikmesriigis tegutseva lepinguosalise vahel, kellele teenused on mõeldud, kui lähetav ettevõtja ja töötaja on lähetamise ajaks sõlminud töösuhte;
[…]
c) ajutist tööjõudu vahendav ettevõtja või töötajate vahendamisega tegelev ettevõtja vahendab töötaja liikmesriigi territooriumil asuvale või tegutsevale ettevõtjale, kui ajutist tööjõudu vahendav ettevõtja või töötajate vahendamisega tegelev ettevõtja on töötajaga lähetamise ajaks sõlminud töösuhte.”
B. Siseriiklik õigus
9. Vastavalt Wet arbeid vreemdelingen’i(6) (välismaalaste tööseadus) artikli 2 lõikele 1 on Madalmaades tööandjal keelatud võtta tööle välismaalast ilma tööloata.
10. Besluit uitvoering Wav’i(7) (välismaalaste tööseaduse rakendusmäärus) artikli 1e lõige 1, nii nagu seda on muudetud 10. novembri 2005. aasta määrusega(8), on sõnastatud järgmiselt:
„Wav’i artikli 2 lõikes 1 nimetatud keeldu ei kohaldata välismaalastele, kes töötavad piiriülese teenuste osutamise raames ajutiselt Madalmaades mõne tööandja juures, kelle asukoht on Euroopa Liidu mõnes teises liikmesriigis kui Madalmaad, tingimusel et:
a) välismaalasel on õigus töötada selle tööandja juures liikmesriigis, kus on tööandja asukoht,
b) tööandja on tööst Madalmaades eelnevalt teatanud Centrale Organisatie voor werk en inkomenile [töö- ja sissetulekute keskorganisatsioon] ja
c) tegemist ei ole teenustega, mis seisnevad tööjõu vahendamises.”
II. Põhikohtuasjad ja eelotsuse küsimused
A. Kohtuasi C‑307/09
11. Tööinspektsiooni kontrolli käigus tuvastati, et Vicoplusi tööle võetud kolm Poola kodanikku töötasid Madalmaade äriühingus Maris, mille tegevuse hulka kuulub teiste ettevõtete pumpade remont. Marisi ja ühe teise äriühingu vahel sõlmitud lepingu kohaselt pidi nende töö kestma ajavahemikul 15. augustist kuni 30. novembrini 2005.
B. Kohtuasi C‑308/09
12. Tööinspektsiooni 31. juuli 2006. aasta aruande kohaselt töötasid kaks Poola kodanikku alates 10. jaanuarist 2006 montööridena Flevoservice en Flevowash BV autoremonditöökojas. Nad olid asunud tööle BAM Vermeeri juures, kes sõlmis selle Madalmaade ettevõtjaga lepingu veoautode ja järelkärude remontimiseks ja ümberehitamiseks.
C. Kohtuasi C‑309/09
13. Olbeki õiguseellane sõlmis 15. novembril 2005 lepingu HTG Nederveen BV‑ga, et viimasele pakkuda töötajaid prügikäitlusteenuste osutamiseks mitmekuulise ajavahemiku jooksul. HTG Nederveen BV kontoriruumide kontrollimisel tuvastati 20 Poola kodanikku, kes tegid seda tööd. Nähtuvalt Poola registritest oli selle äriühingu õiguseellane tegev nii metallkonstruktsioonide valdkonnas kui ka ajutist tööjõudu vahendava büroona.
14. Eespool nimetatud Poola kodanike avastamise tulemusel määrati kolmele põhikohtuasja kaebajale trahvid Wav’i artikli 2 lõike 1 rikkumise eest seeläbi, et nad võtsid Madalmaades tööle Poola kodanikud, ilma et nad oleksid saanud tööluba.
15. Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (ja kohtuasjas C‑307/09 Staatsecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (sotsiaal- ja tööhõivevaldkonna riigisekretär)) jättis nende trahvide peale esitatud vaided rahuldamata, leides, et teenuste osutamine Vicoplusi, BAM Vermeeri ja Olbeki poolt kujutas endast tööjõu vahendamist rakendusmääruse artikli 1e lõike 1 punkti c tähenduses. Sellele järeldusele jõudmiseks leidis ta, et nimetatud kodanike töö toimus kõnealuse Madalmaade äriühingu kontrolli all ja vastutusel, töö tegemisel kasutati viimase vahendeid ja materjale ning see töö ei kuulunud nimetatud Poola ettevõtjate põhitegevuse hulka.
16. Kuna Rechtbank’s-Gravenhage jättis nende otsuste peale esitatud kaebused rahuldamata, esitasid kõik põhikohtuasja kaebajad apellatsioonkaebuse eelotsusetaotluse esitanud kohtule.
17. Kohus leiab, et 27. märtsi 1990. aasta kohtuotsusest Rush Portuguesa,(9) 9. augusti 1994. aasta kohtuotsusest Vander Elst,(10) 21. oktoobri 2004. aasta kohtuotsusest komisjon vs. Luksemburg,(11) 19. jaanuari 2006. aasta kohtuotsusest komisjon vs. Saksamaa(12) ning 21. septembri 2006. aasta kohtuotsusest komisjon vs. Austria(13) tuleneb, et niisugune teenuste osutamise vabaduse piiramine, nagu on põhikohtuasjades kõne all, võib olla õigustatud eelkõige üldise huvi eesmärgil, mis seisneb liikmesriigi tööturu kaitsmises, juhul kui töötajate lähetamise eesmärk on võimaldada kõnealusel töötajal pääseda vastuvõtva liikmesriigi tööturule suuremas ulatuses, kui on vajalik ajutiseks lähetamiseks, või hoida kõrvale töötajate vaba liikumise piirangutest. Niisuguse olukorraga ei ole üldjuhul tegemist siis, kui lähetatud töötaja töötab teenuse osutaja juures, kui see töötaja teeb oma põhitööd päritoluliikmesriigis ja kui ta pöördub pärast teenuste osutamist sellesse liikmesriiki tagasi.
18. Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib siiski, et Euroopa Kohus ei kinnitanud eespool viidatud kohtuotsuse Rush Portuguesa punkti 16 kõnealustes hilisemates kohtuotsustes uuesti. Tal tekib seetõttu küsimus, kas liidu õigusega on praegu vastuolus see, kui põhikohtuasja asjaoludel on tööjõu vahendamise eelduseks tööloa saamine, märkides samas, et viimati nimetatud kohtuotsustes ei ole kõnealuste teenuste laadi täpsustatud ja et nendes ei ole tegemist uue liikmesriigi kodanikega üleminekuperioodil, vaid kolmanda riigi kodanikega. Lisaks ei ole selge eespool viidatud kohtuotsuses Rush Portuguesa sisalduv mõiste „vahendamine”.
19. Sellest tulenevalt tekib eelotsusetaotluse esitanud kohtul küsimus, kas liikmesriigi tööturu kaitsmiseks on tööjõu vahendamises seisneva teenuste osutamise jaoks Wav’i artikli 2 lõike 1 alusel nõutav tööluba EÜ artiklite 49 ja 50 seisukohalt proportsionaalne meede, võttes arvesse ka 2003. aasta ühinemisakti XII lisa 2. peatüki lõikes 2 sätestatud piirangut.
20. Kui vastus on jaatav, siis tekib eelotsusetaotluse esitanud kohtul küsimus tööjõu vahendamise mõiste ulatuse kohta ning iseäranis tähtsuse kohta, mis tuleb omistada selle põhitegevuse laadile, millega kõnealune teenuste osutaja tegeleb oma asukohariigis.
21. Neil asjaoludel otsustas Raad van State menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused, mis on kõigis kolmes kohtuasjas C‑307/09–C‑309/09 sõnastatud ühtemoodi:
„1. Kas [EÜ] artikleid 49 ja 50 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus selline siseriiklik õigusnorm nagu [Wav’i] artikkel 2 koosmõjus rakendusmääruse artikli 1e lõike 1 alguse ja punktiga c, mis nõuab [tööluba] töötajate lähetamise korral direktiivi 96/71[…] artikli 1 lõike 3 alguse ja punkti c tähenduses?
2. Milliste kriteeriumide alusel tuleb kindlaks teha, kas tegemist on töötajate lähetamisega direktiivi 96/71[…] artikli 1 lõike 3 alguse ja punkti c tähenduses?”
22. Vicoplus, BAM Vermeer ja Olbek, Madalmaade, Tšehhi, Saksamaa, Austria ja Poola valitsus ning komisjon esitasid kirjalikud märkused. Samad menetlusse astujad, välja arvatud Vicoplus, ning lisaks Taani valitsus esitasid oma suulised märkused 8. juulil 2010 toimunud kohtuistungil.
III. Analüüs
23. Käesolevates kohtuasjades on põhiline probleem kindlaks teha, millistel tingimustel võib tööjõu vahendamine – kuigi see kujutab endast teenuste osutamist EÜ artiklite 49 ja 50 tähenduses – 2003. aasta ühinemisakti üleminekusätete raames puudutada ka töötajate vaba liikumist.
24. Käesolevate kohtuasjade eripära seisneb asjaolus, et põhikohtuasja asjaolude asetleidmise ajal olid kohaldatavad 2003. aasta ühinemisakti üleminekusätted, mis sisaldasid Poola töötajate suhtes erandit töötajate vabast liikumisest, kuid ei sisaldanud Madalmaade Kuningriigi osas erandit selliste teenuste osutamise vabadusest, millega kaasneb töötajate ajutine liikumine, nagu see on määratletud direktiivi 96/71 artiklis 1.
25. Neid asjaolusid arvestades leian ma, et eelotsusetaotluse esitanud kohtu esitatud esimene küsimus tuleb ümber sõnastada, et keskenduda 2003. aasta ühinemisakti üleminekusätete tõlgendamisele. Seega olen ma seisukohal, et Euroopa Kohus peaks kontrollima, kas tööjõu vahendamine kuulub 2003. aasta ühinemisakti XII lisa 2. peatüki lõikes 2 sätestatud erandi kohaldamisalasse. Üksnes eitava vastuse korral tuleb analüüsida, kas Madalmaade õiguses sisalduvad meetmed kujutavad endast teenuste osutamise vabaduse piirangut, mis võib olla põhjendatud.
26. Selleks et vastata esimesele küsimusele minu ümbersõnastatud kujul, selgitan ma, et kuigi tööjõu vahendamine on teenuste osutamine EÜ artiklite 49 ja 50 tähenduses, toob sellise teenuste osutamise eripära tingimata kaasa vastastikuse mõju töötajate vaba liikumist reguleerivate normidega.
A. Tööjõu vahendamine kui teenuste osutamine EÜ artiklite 49 ja 50 tähenduses
27. EÜ artikli 50 esimese lõigu kohaselt mõistetakse teenustena tavaliselt tasulist tegevust niivõrd, kuivõrd see ei ole reguleeritud kaupade, kapitali ja isikute vaba liikumist käsitlevate sätetega. EÜ artikli 50 teises lõigus on näitena loetletud teatavad tegevused, mis kuuluvad teenuste mõiste alla.
28. Selle kohta märkis Euroopa Kohus kohtuotsuses Webb,(14) et tegevus, mis seisneb selles, et ettevõtja vahendab tasu eest tööjõudu, kes jääb tööle selle ettevõtja juurde, ilma et kasutajaga sõlmitaks mingit töölepingut, kujutab endast kutsetegevust, mis vastab EÜ artikli 50 esimeses lõigus kehtestatud tingimustele. Järelikult tuleb seda käsitada teenusena selle sätte tähenduses.(15)
29. See seletab näiteks seda, et just teenuste osutamise vabadust käsitlevate EÜ asutamislepingu sätetega vastuolus olevaks tunnistati Saksa õigusnorm, mis kohustas teistes liikmesriikides asuvaid ja ajutist tööjõudu vahendavaid ettevõtjaid teatama pädevatele Saksamaa ametiasutustele kirjalikult mitte ainult töötaja Saksamaale ajutise tööjõu kasutaja juurde lähetamise algusest ja lõpust, vaid ka selle töötaja töö tegemise kohast ning igast muudatusest seoses selle kohaga, samas kui sama liiki ettevõtjad, mis asuvad Saksamaal, ei kandnud seda lisakohustust, mis lasus alati tööjõudu kasutavatel ettevõtjatel.(16)
30. Euroopa Kohus on siiski korduvalt rõhutanud seda liiki teenuste osutamise eripära.
B. Tööjõu vahendamine kui erilist laadi teenuste osutamine
31. Nagu nägime, luges Euroopa Kohus eespool viidatud kohtuotsuses Webb tööjõu vahendamise kuuluvaks teenuste osutamise vabadust käsitlevate EÜ asutamislepingu sätete kohaldamisalasse. Ta tunnistas samas otsuses siiski kahel korral sellise teenuste osutamise eripära.
32. Esiteks möönab Euroopa Kohus, et tööjõu vahendamisega tegelevate ettevõtjate tööle võetud töötajad võivad teatud juhul kuuluda töötajate vaba liikumist käsitlevate asutamislepingu sätete ja nende rakendamiseks vastu võetud määruste kohaldamisalasse.(17)
33. Teiseks täpsustab Euroopa Kohus selle analüüsi staadiumis, mis käsitleb niisuguse siseriikliku meetme õigustatust, mis seisneb asjaolus, et liikmesriik nõuab teises liikmesriigis asuvalt ettevõtjalt tema territooriumil tööjõu vahendamiseks luba, et tuleb tunnistada, et tööjõu vahendamine kujutab endast kutsealasest ja sotsiaalsest aspektist eriti tundlikku valdkonda. Ta selgitab, et seda liiki tegevusele omaste töösuhete eripära tõttu mõjutab selle tegevusega tegelemine otseselt nii suhteid tööturul kui ka asjaomaste töötajate õigustatud huve.(18)
34. Eespool viidatud kohtuotsuses Rush Portuguesa rõhutas Euroopa Kohus ka tööjõu vahendamise eripära. Selles kohtuasjas kerkis probleem EÜ artiklitega 49 ja 50 tagatud teenuste osutamise vabaduse ning akti Hispaania Kuningriigi ja Portugali Vabariigi ühinemistingimuste ja asutamislepingusse tehtavate muudatuste kohta(19) artiklis 215 ja sellele järgnevates artiklites ette nähtud töötajate vaba liikumise erandite vahelise suhte osas seoses Portugali töötajate lähetamisega, mis toimus Portugalis asuva ettevõtja poolt Prantsusmaal selliste teenuste osutamise raames, milleks antud juhul olid Lääne-Prantsusmaal raudteeliini ehitamise tööd.
35. Selles kohtuotsuses leidis Euroopa Kohus, et EÜ artiklitega 49 ja 50 on vastuolus see, kui liikmesriik keelab teises liikmesriigis asuval teenuseosutajal tema territooriumil vabalt liikuda koos kõigi oma töötajatega või kui see liikmesriik seab kõnealuste töötajate liikumise eelduseks piiravad tingimused, nagu koha peal värbamise tingimus või tööloa hankimise kohustus.
36. Kuna 1985. aasta ühinemisakti artikkel 216 välistas kuni 1. jaanuarini 1993 määruse nr 1612/68 artiklite 1–6 kohaldamise, pidi Euroopa Kohus selles kohtuasjas täpsustama kõnealuse üleminekusätte toimet. Ta märgib selles suhtes, et 1985. aasta ühinemisakti artikli 216 eesmärk on vältida seda, et Portugali Vabariigi ühinemise tulemusel tekiksid paljude töötajate kohese liikumise tõttu häired nii Portugali kui teiste liikmesriikide tööturul, ning et selleks on kõnealuse artikliga kehtestatud erand töötajate vaba liikumise põhimõttest, mis on sätestatud EÜ artiklis 39. Euroopa Kohus lisab, et seda erandit tuleb tõlgendada lähtuvalt sellest eesmärgist.(20)
37. Euroopa Kohus täpsustab, et nimetatud erand on kohaldatav juhul, kui kõne all on Portugali töötajate pääsemine teiste liikmesriikide tööturule ning niisugust pääsu taotlevate Portugali töötajate ja nende pereliikmete riiki sisenemist ja seal elamist reguleeriv kord. Kohtu hinnangul on selle erandi kohaldamine õigustatud, kui niisugustel asjaoludel esineb oht, et vastuvõtva liikmesriigi tööturul tekivad häired.(21)
38. Euroopa Kohus jätkab sellega, et otsustab, et olukord on teistsugune, kui tegemist on selliste töötajate ajutise liikumisega, kes saadetakse teise liikmesriiki ehitustööde või riiklike ehitustööde tegemiseks nende tööandja poolt osutatava teenuse raames. Kohus täpsustab, et niisugused töötajad pöörduvad ju pärast oma ülesande täitmist tagasi oma päritoluriiki, sisenemata hetkekski vastuvõtva liikmesriigi tööturule.(22)
39. Oma arutluskäigu selles staadiumis teeb Euroopa Kohus reservatsiooni tööjõu vahendamise tegevuse eripära tõttu.
40. Euroopa Kohus täpsustab, et kuna mõiste „teenuste osutamine”, nii nagu see on määratletud EÜ artiklis 50, hõlmab väga erinevat laadi tegevust, ei pruugi järeldused kõigil juhtudel olla ühesugused. Iseäranis tuleb kohtu arvates möönda, et kuigi tööjõudu vahendav ettevõtja on teenuseosutaja asutamislepingu tähenduses, tegeleb ta siiski tegevusega, mis seisneb täpsemalt töötajate toomises vastuvõtva liikmesriigi tööturule. Euroopa Kohtu arvates on sellisel juhul 1985. aasta ühinemisakti artikliga 216 vastuolus teenuseid osutava ettevõtja poolt Portugalist pärit tööjõu vahendamine.(23)
41. Euroopa Kohus teeb seega vahet olenevalt sellest, kas töötajate ümberpaigutamine kujutab endast teenuste osutamisega kaasnevat toimingut või kas teenuste osutamine seisneb just töötajate toomises vastuvõtva liikmesriigi tööturule. Üksnes viimasel juhul on võimalik tugineda üleminekusättele, mis peatab töötajate vaba liikumist reguleerivate normide kohaldamise.
42. Üldisemalt ning seega isegi siis, kui see ei puuduta üleminekusätet, jätkab Euroopa Kohus töötajate vahendamise käsitlemist erijuhuna muude teenuste osutamisega võrreldes. Nii möönab kohus, et eeldusel, et liikmesriik järgib proportsionaalsuse põhimõtet, võib viimane kontrollida, kas teises liikmesriigis asuv ettevõtja, kes lähetab selle liikmesriigi territooriumile kolmanda riigi töötajaid, ei kasuta teenuste osutamise vabadust muul eesmärgil kui asjaomase teenuse osutamine, näiteks oma töötajate riiki toomine nende töölepaigutamise või vahendamise eesmärgil.(24)
43. Neist kohtupraktikas toodud asjaoludest saab järeldada, et tööjõu vahendamine kujutab endast erilist laadi teenuste osutamist, kuna selle omapäraks on selle eesmärk, mis seisneb töötajate toomises vastuvõtva liikmesriigi tööturule. Sellest vaatenurgast ei saa töötajate vahendamist, isegi kui see kujutab endast majandustegevust, mis kuulub esmajoones teenuste osutamise vabadust reguleerivate asutamislepingu normide kohaldamisalasse, täielikult lahutada liidus töötajate vaba liikumisega seotud probleemidest.(25)
44. Nüüd tuleb kontrollida, kas oma eripära tõttu ning analoogselt Euroopa Kohtu poolt eespool viidatud kohtuotsuse Rush Portuguesa punktis 16 tehtud reservatsiooniga võib töötajate vahendamist käsitada 2003. aasta ühinemisakti XII lisa 2. peatüki lõike 2 kohaldamisalasse kuuluvana.
45. Minu hinnangul räägivad selle üleminekusätte eesmärgi arvessevõtmine ja vajadus säilitada selle sätte kasulik mõju jaatava vastuse kasuks.
C. Töötajate vaba liikumist puudutava üleminekusätte eesmärgi arvessevõtmine ja vajadus säilitada selle sätte kasulik mõju
46. Väljakujunenud kohtupraktikast tuleneb, et üleminekusätet kui erandit uutes liikmesriikides liidu õiguse sätete kohesele ja täies mahus kohaldamisele tuleb tõlgendada kitsalt ning nii, et asutamislepingu eesmärkide saavutamine oleks lihtsam ning selle sätete kohaldamine terviklik.(26)
47. Üleminekusätte puhul, mis peatab teatud ajaks määruse nr 1612/68 artiklite 1–6 kohaldamise ning lubab ajutiselt liikmesriikidel reguleerida Poola kodanike juurdepääsu nende liikmesriikide tööturule, näib minu arvates siiski vajalik üleminekusätte kohaldamisala määratlemiseks kontrollida selle sätte eesmärki.
48. Selles suhtes tuleneb eespool viidatud kohtuotsusest Rush Portuguesa, et niisuguse üleminekusätte eesmärk, mis peatab töötajate vaba liikumist reguleerivate liidu õigusnormide kohaldamise, on vältida seda, et pärast uue liikmesriigi ühinemist ei tekiks paljude töötajate kohese liikumise tõttu häireid nii selle uue liikmesriigi kui teiste liikmesriikide tööturul.
49. Euroopa Kohtu hinnangul tuleb niisugust erandit tõlgendada lähtuvalt sellest eesmärgist.(27)
50. Kuna – nagu tõdeb Euroopa Kohus – tööjõu vahendamise eesmärk on võimaldada töötajatel pääseda vastuvõtva liikmesriigi tööturule, viib 2003. aasta ühinemisakti XII lisa 2. peatüki lõike 2 eesmärgist lähtuv tõlgendamine kindlasti selleni, et kõnealune tegevus tuleb arvata nimetatud üleminekusätte kohaldamisalasse.
51. Kõnealuse sätte eesmärki arvestades näib mulle kunstlik teha vahet olenevalt sellest, kas töötaja pääseb vastuvõtva liikmesriigi tööturule otse ja iseseisvalt või tööjõu vahendamisega tegeleva ettevõtja vahendusel. Mõlemal juhul on tegemist tõenäoliselt olulise töötajate liikumisega, mis võib häirida pärast uusi ühinemisi liikmesriikide tööturgu. Tööjõu vahendamise välistamine 2003. aasta ühinemisakti XII lisa 2. peatüki lõike 2 kohaldamisalast oleks minu arvates seega vastuolus selle üleminekusätte taotletava eesmärgiga ning võtaks nimetatud sättelt suures osas kasuliku mõju.
52. Ma teen seega Euroopa Kohtule ettepaneku anda 2003. aasta ühinemisakti XII lisa 2. peatüki lõikele 2 tõlgendus, mis ei vastaks üksnes selle eesmärgile, vaid säilitaks ka selle kasuliku mõju, otsustades, et tööjõu vahendamine kuulub selle üleminekusätte kohaldamisalasse.
53. Ma ei jaga eelotsusetaotluse esitanud kohtu väljendatud kahtlusi küsimuses, kas eespool viidatud kohtuotsuse Rush Portuguesa punktis 16 toodud Euroopa Kohtu seisukohta on kinnitatud eespool viidatud hilisemates kohtuotsustes, s.o kohtuotsuses komisjon vs. Luksemburg, 19. jaanuari 2006. aasta kohtuotsuses komisjon vs. Saksamaa ning kohtuotsuses komisjon vs. Austria, kuna sõnaselge viite puudumine asjaomasele punktile on selgitatav nende liikmesriigi kohustuste rikkumise asjade eriliste asjaoludega, nimelt sellega, et tegemist oli kolmandate riikide kodanikega ning kõne all ei olnud ühtegi töötajate vaba liikumist puudutavat üleminekumeedet. Mitte millestki ei saa järeldada, et Euroopa Kohus oleks loobunud oma kohtupraktikast, mille kohaselt teeb tööjõu vahendamisega tegeleva ettevõtja tegevus võimalikuks töötajate pääsemise vastuvõtva liikmesriigi tööturule.
54. Lisaks ei leia ma, et võttes vastu direktiivi 96/71, eeskätt selle artikli 1, kavatses ühenduse seadusandja seada ohtu juba liitu kuuluvate liikmesriikide võimaluse kontrollida või piirata uute liikmesriikide töötajate juurdepääsu nende tööturule, et vältida turul häireid paljude töötajate kohese liikumise tõttu.
55. Tõsi on see, et direktiiv 96/71, mis võeti vastu pärast eespool viidatud kohtuotsust Rush Portuguesa ning mille õiguslik alus on asutamislepingu sätted teenuste osutamise vabaduse kohta, näib viitavat oma artikli 1 lõike 3 punktis c sellele lähetamise erivormile, milleks on tööjõu vahendamine. Minu hinnangul on selle direktiivi ühe taotletava eesmärgiga, nimelt töötajate kaitsega kooskõlas aga see, et ühenduse seadusandja soovis integreerida selle direktiivi kohaldamisalasse võimalikult suure hulga olukordi, mis on tüüpilised töötajate lähetamisele teenuste osutamise raames, selleks et direktiivi 96/71 sätted oleksid kohaldatavad võimalikult paljudele töötajatele. Tööjõu vahendamise hõlmamine direktiivi kohaldamisalasse ei tähenda minu arvates seega mitte seda, et niisugune tegevus ei võiks samuti kuuluda 2003. aasta ühinemisakti XII lisa 2. peatüki lõike 2 kohaldamisalasse, arvestades erinevaid eesmärke, millele kumbki õigusakt viitab.
56. Mitu menetlusse astujat märkis samuti, et 2003. aasta ühinemisakti XII lisa viitab direktiivi 96/71 artiklile 1 ning näeb seal toodud teenuste osutamise puhul ette sõnaselge erandi üksnes Saksamaa Liitvabariigi ja Austria Vabariigi jaoks. Menetlusse astujate arvates võib sellest järeldada, et kui direktiivi artiklile 1 tervikuna viitab 2003. aasta ühinemisakti XII lisa 2. peatüki lõige 13, mis puudutab üksnes Saksamaa Liitvabariiki ja Austria Vabariiki, siis tähendab see, et nimetatud direktiivi artikli 1 lõike 3 punkti c tähenduses töötajate vahendamine ei saa kuuluda 2003. aasta ühinemisakti XII lisa 2. peatüki lõike 2 kohaldamisalasse, mis puudutab töötajate vaba liikumist.
57. Ma ei nõustu selle analüüsiga. Minu arvates soovitakse 2003. aasta ühinemisakti XII lisa 2. peatüki lõike 13 üleminekusättes asuva viitega direktiivi 96/71 artiklile 1 rõhutada, et Saksamaa Liitvabariik ja Austria Vabariik pidasid läbirääkimisi mitte üksnes töötajate vaba liikumist puudutavate sätete peatamise, vaid ka teenuste osutamise vabadust reguleerivate sätete peatamise üle teatavates tundlikes sektorites seoses igat liiki teenustega, millega kaasneb töötajate liikumine. Sellise viite eesmärk ei ole minu arvates – kuna 2003. aasta ühinemisakti XII lisa 2. peatüki lõikes 2 puudub sõnaselge erand – välistada liikmesriikide võimalus kehtestada üleminekuperioodil tööjõu vahendamisele nende territooriumil loa saamise nõue.
58. Kuna ma leian, et tööjõu vahendamine kuulub kindlasti 2003. aasta ühinemisakti XII lisa 2. peatüki lõikes 2 sisalduva üleminekusätte kohaldamisalasse, tuleb nüüd selleks, et anda eelotsusetaotluse esitanud kohtule tarvilik vastus tema menetluses olevate kohtuasjade lahendamiseks, teha kindlaks põhikriteeriumid, mis võimaldavad selle erilise teenuste osutamise kategooria kindlaks teha.
D. Põhilised kriteeriumid, mis võimaldavad tööjõu vahendamise kindlaks teha
59. Teisene õigus annab meile juhiseid tööjõu vahendamise määratlemiseks.
60. Ma olen eelnevalt viidanud direktiivi 96/71 artikli 1 lõike 3 punktile c, mis käsitleb juhtumit, kui ettevõtjad otsustavad „ajutist tööjõudu vahendav[a] ettevõtja või töötajate vahendamisega tegelev[a] ettevõtja[na] vahenda[da] töötaja liikmesriigi territooriumil asuvale või tegutsevale ettevõtjale, kui ajutist tööjõudu vahendav ettevõtja või töötajate vahendamisega tegelev ettevõtja on töötajaga lähetamise ajaks sõlminud töösuhte.”
61. Esimene kriteerium tuleneb sellest määratlusest, see tähendab, et tööjõu vahendamisel säilib töösuhe töötajat vahendava ettevõtja ja töötaja vahel. Teisisõnu ei too kasutajaettevõtjale tööjõu vahendamine kaasa töölepingu sõlmimist selle ettevõtja ja vahendatud töötaja vahel.
62. Asjaolu, et puudub direktiivi 96/71 artikli 1 lõike 3 punktis a esinev märge, mille kohaselt toimub töötaja lähetamine seda töötajat lähetava ettevõtja nimel ja juhtimisel, annab siiski mõista, et töötajat vahendaval ettevõtjal ei ole võimu selle üle, kuidas töötaja täidab talle antud ülesandeid.
63. Siinkohal on tegemist teise kriteeriumiga, mis võimaldab kindlaks teha tööjõu vahendamise, see tähendab töötaja faktilise allumisega kasutajaettevõtjale töökorralduse, töö tegemise ja töötingimuste osas. Teisisõnu on olukord, kus tööandja sõlmib kasutajaettevõtjaga lepingu, millega esimene annab teisele üle talle tööandjana kuuluva võimu töötajale antud ülesannete täitmise osas, minu hinnangul omane tööjõu vahendamisele.
64. Euroopa Parlamendi ja nõukogu 19. novembri 2008. aasta direktiiv 2008/104/EÜ renditöö kohta(28) kinnitab seda analüüsi. Direktiivi artikli 1 lõikest 1 ilmneb, et seda kohaldatakse „töötajate suhtes, kellel on tööleping või töösuhe rendiagentuuriga ja kes on lähetatud ajutiselt töötama kasutajaettevõtjas viimase järelevalve all ja juhtimisel”.(29) Viimati nimetatud tunnus võimaldab tööjõu vahendamist eristada allhankest. Allhankesuhetes jäävad mõlemad oma töötajaid juhtima ning töötajatele antud ülesannete täitmise osas ei toimu võimu üleandmist.
65. Kolmas kriteerium tuleneb teenuse eesmärgist. Tööjõu vahendamise esinemise kindlakstegemiseks tuleb kontrollida, kas teenuste osutamise eesmärk on ainuüksi töötajate vahendamine kasutajaettevõtjale või kas töötajate ümberpaigutamine kujutab endast selliste teenuste osutamisega kaasnevat toimingut, mida riigis A asuv ettevõtja on kohustunud osutama riigis B asuvale ettevõtjale. Ma leian näiteks, et olukord, kus arvutitarkvara installeerimisele spetsialiseerunud ettevõtja võtab endale lepingulise kohustuse saata oma insenerid teatavasse ettevõttesse, et arendada viimase infosüsteemi, ei kujuta endast pelka tööjõu vahendamist. Siinkohal on peamine asjaolu informaatikateenuste osutamine informaatika valdkonnale spetsialiseerunud ettevõtja töötajate poolt, kuna need töötajad osutavad teenust selle ettevõtja järelevalve all. Niisuguses olukorras on töötajate liikumine üksnes teenust osutava ettevõtja oma eriala hulka kuuluva oskusteabe rakendamise vältimatu tagajärg.
66. Ma järeldan neist asjaoludest seega, et 2003. aasta ühinemisakti XII lisa 2. peatüki lõikes 2 sisalduva üleminekusätte kohaldamisel on tööjõu vahendamisele omane esiteks töösuhte säilimine töötajat vahendava ettevõtja ja töötaja vahel, teiseks asjaolu, et kasutajaettevõtjale vahendatud töötaja täidab oma ülesandeid viimase järelevalve all ja juhtimisel, ning kolmandaks asjaolu, et töötajate ümberpaigutamine kujutab endast teenuste osutamise ainsat eesmärki. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne on iga tema menetletava vaidluse puhul kontrollida, kas need kriteeriumid on täidetud.
67. Seevastu muud asjaolud ei ole minu hinnangul töötajate vahendamise usaldusväärsed kriteeriumid.
68. Nii leian ma tähtsuse osas, mis tuleb omistada teenuste osutaja põhitegevuse laadile asukohaliikmesriigis, et see on üksnes üks andmetest, mis võimaldab kindlaks teha, kas kolmas kriteerium on täidetud, see tähendab, kas teenuste osutamise eesmärk on ainuüksi töötajate vahendamine kasutajaettevõtjale või kas töötajate ümberpaigutamine kujutab endast teist laadi teenuste – mis vastavad näiteks töötajaid lähetava ettevõtja tegevusvaldkonnale – osutamisega kaasnevat toimingut.
69. Lisaks leian ma, et asjaolu, et töötajad pöörduvad oma ülesande lõppedes tagasi oma päritoluliikmesriiki, ei ole tööjõu vahendamise iseloomustamisel asjakohane. Minu hinnangul on oluline see, et nad töötasid kas või ajutiselt töökohtadel, mida tegelikult pakkus vastuvõtvas liikmesriigis asuv ettevõtja, ning sisenesid teatavaks ajavahemikuks selle riigi tööturule.
70. Komisjon selgitas kohtuistungil, et tema arvates ei pääse vahendatud töötaja vastuvõtva liikmesriigi tööturule, kuna selle töötaja ja kasutajaettevõtja vahel ei sõlmita töölepingut. Ma ei saa selle arutluskäiguga nõustuda, kuna see ei võta arvesse tööjõu vahendamise eripära ega mõju, mis sellel võib olla vastuvõtva liikmesriigi tööturule.
71. Tööjõu vahendamine toob kaasa kahekordse töösuhte. Nagu ma eespool märkisin, on töötaja jätkuvalt seotud oma algse tööandjaga, kuid samal ajal annab vastuvõtvas liikmesriigis asuv ettevõtja talle konkreetset tööd omaenda ettevõtte vajaduste jaoks ning seda tööd tehakse viimati nimetatud ettevõtja järelevalve all ja juhtimisel. Vahendatud töötaja võetakse tööle samamoodi nagu kohalik töötaja ning sellest tulenevalt konkureerib ta kohalike töötajatega otseselt vastuvõtva liikmesriigi tööturul ning see mõjutab tingimata kõnealust turgu. Vahendatud töötajate suur vool, mille võib kaasa tuua uue liikmesriigi ühinemine, võib seega tekitada vastuvõtva liikmesriigi tööturu destabiliseerimise ohu, mille vältimine on just käesolevate kohtuasjade keskmes olevate üleminekusätete eesmärk.
IV. Ettepanek
72. Eespool toodud kaalutlustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Raad van State esitatud eelotsuse küsimustele järgmiselt:
1. Tšehhi Vabariigi, Eesti Vabariigi, Küprose Vabariigi, Läti Vabariigi, Leedu Vabariigi, Ungari Vabariigi, Malta Vabariigi, Poola Vabariigi, Sloveenia Vabariigi ja Slovaki Vabariigi ühinemistingimuste ja Euroopa Liidu aluslepingutesse tehtavate muudatuste kohta XII lisa 2. peatüki lõiget 2 tuleb tõlgendada nii, et selle üleminekusätte kohaldamisalasse kuulub ka tööjõu vahendamine.
2. Kõnealuse üleminekusätte kohaldamisel on tööjõu vahendamisele omane esiteks töösuhte säilimine töötajat vahendava ettevõtja ja töötaja vahel, teiseks asjaolu, et kasutajaettevõtjale vahendatud töötaja täidab oma ülesandeid viimase järelevalve all ja juhtimisel, ning kolmandaks asjaolu, et töötajate ümberpaigutamine kujutab endast teenuste osutamise ainsat eesmärki.
Eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne on iga tema menetletava vaidluse puhul kontrollida, kas need kriteeriumid on täidetud.