RETTENS DOM (Anden Afdeling)
8. maj 2019 (*)
»Dumping – import af visse koldvalsede flade produkter af stål med oprindelse i Kina og Rusland – endelig antidumpingtold – registrering af import – pålæggelse af endelig antidumpingtold med tilbagevirkende kraft – gennemførelsesforordning (EU) 2016/1329 – importørens kendskab til, at dumping har fundet sted, og til skaden – yderligere betydelig stigning i indførslen, som indebærer sandsynlighed for, at virkningerne af den endelige antidumpingtold vil blive alvorligt undergravet – artikel 10, stk. 4, litra c) og d), i forordning (EU) 2016/1036«
I sag T-749/16,
Stemcor London Ltd, London (Det Forenede Kongerige),
Samac Steel Supplies Ltd, London,
ved advokaterne F. Di Gianni og C. Van Hemelrijck,
sagsøgere,
mod
Europa-Kommissionen ved J.-F. Brakeland, N. Kuplewatzky, T. Maxian Rusche og E. Schmidt, som befuldmægtigede,
sagsøgte,
støttet af:
Eurofer, Association européenne de l’acier, ASBL, Luxembourg (Luxembourg), ved advokaterne O. Prost, A. Coelho Dias og S. Seeuws,
intervenient,
angående et søgsmål anlagt i henhold til artikel 263 TEUF med påstand om delvis annullation af Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) 2016/1329 af 29. juli 2016 om opkrævning af den endelige antidumpingtold på den registrerede import af visse koldvalsede flade produkter af stål med oprindelse i Folkerepublikken Kina og Den Russiske Føderation (EUT 2016, L 210, s. 27),
har
RETTEN (Anden Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden M. Prek, og dommerne E. Buttigieg (refererende dommer) og B. Berke,
justitssekretær: fuldmægtig P. Cullen,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 23. oktober 2018,
afsagt følgende
Dom
Tvistens baggrund
1 Sagsøgerne Stemcor London Ltd og Samac Steel Supplies Ltd er to selskaber stiftet i henhold til engelsk ret, som importerer navnlig koldvalsede flade produkter af stål som omhandlet i artikel 1, stk. 1, i Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) 2016/1329 af 29. juli 2016 om opkrævning af den endelige antidumpingtold på den registrerede import af visse koldvalsede flade produkter af stål med oprindelse i Folkerepublikken Kina og Den Russiske Føderation (EUT 2016, L 210, s. 27, herefter »den anfægtede forordning«) til Den Europæiske Union og her markedsfører disse produkter.
2 På grundlag af en klage indgivet den 1. april 2015 af Eurofer, Association européenne de l’acier, ASBL (herefter »Eurofer«), offentliggjorde Europa-Kommissionen den 14. maj 2015 en meddelelse om indledning af en antidumpingprocedure vedrørende importen af visse koldvalsede flade produkter af stål med oprindelse i Folkerepublikken Kina og Den Russiske Føderation (EUT 2015, C 161, s. 9, herefter »meddelelsen om indledning af undersøgelsen«) i henhold til Rådets forordning (EF) nr. 1225/2009 af 30. november 2009 om beskyttelse mod dumpingimport fra lande, der ikke er medlemmer af Det Europæiske Fællesskab ((EUT 2009, L 343, s. 51, berigtigelse EUT 2010, L 7, s. 22), som er erstattet af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2016/1036 af 8.6.2016 om beskyttelse mod dumpingimport fra lande, der ikke er medlemmer af Den Europæiske Union (EUT 2016, L 176, s. 21, herefter »grundforordningen«)).
3 Undersøgelsen om dumping og skade vedrørte perioden mellem den 1. april 2014 og den 31. marts 2015 (herefter »undersøgelsesperioden«), mens undersøgelsen af tendenserne med henblik på vurderingen af skaden dækkede perioden mellem den 1. januar 2011 og afslutningen af undersøgelsesperioden.
4 På anmodning af Eurofer vedtog Kommissionen i henhold til artikel 14, stk. 5, i forordning nr. 1225/2009 gennemførelsesforordning (EU) 2015/2325 af 11. december 2015 om at gøre importen af visse koldvalsede flade produkter af stål med oprindelse i Folkerepublikken Kina og Den Russiske Føderation til genstand for registrering (EUT 2015, L 328, s. 104), som trådte i kraft den 13. december 2015.
5 Den 11. januar 2016 fremsendte sagsøgerne deres skriftlige bemærkninger til gennemførelsesforordning 2015/2325 til Kommissionen. De gjorde gældende, at betingelserne for at indføre antidumpingtold på de pågældende varer med tilbagevirkende kraft ikke var opfyldt, og at registreringen af importen samt indførslen af denne told med tilbagevirkende kraft havde store skadelige konsekvenser for importørerne og brugerne af de pågældende varer i Unionen. Den 14. januar 2016 blev sagsøgerne hørt under en høring, som Kommissionen afholdt på deres anmodning.
6 Ved sin gennemførelsesforordning (EU) 2016/181 af 10. februar 2016 om indførelse af en midlertidig antidumpingtold på importen af visse koldvalsede flade produkter af stål med oprindelse i Folkerepublikken Kina og Den Russiske Føderation (EUT 2016, L 37, s. 1) indførte Kommissionen en midlertidig antidumpingtold på import af de pågældende varer fra den 13. februar 2016 og pålagde toldmyndighederne at ophøre med registreringen af importen på de pågældende varer.
7 Den 17. februar 2016 anmodede Kommissionen sagsøgerne og øvrige importører om oplysninger om de pågældende varer, der var importeret mellem den 1. april 2015 og den 31. januar 2016. Ved skrivelser af den 9. og den 17. marts 2016 besvarede sagsøgerne Kommissionens anmodning om oplysninger.
8 Den 26. februar 2016 blev sagsøgerne igen hørt under en høring, som Kommissionen afholdt på deres anmodning, hvor de gentog, at betingelserne for indførelse af antidumpingtold med tilbagevirkende kraft ikke var opfyldt.
9 Den 8. juni 2016 gav Kommissionen sagsøgerne meddelelse om sine endelige konklusioner om, at den agtede at opkræve endelig antidumpingtold med tilbagevirkende kraft på den registrerede import.
10 Den 15. juni 2016 blev sagsøgerne hørt under en høring ved høringskonsulenten, hvor de anfægtede konklusionerne i Kommissionens meddelelse om de endelige konklusioner.
11 Ved sin gennemførelsesforordning (EU) 2016/1328 af 29. juli 2016 om indførelse af en endelig antidumpingtold og endelig opkrævning af den midlertidige told på importen af visse koldvalsede flade produkter af stål med oprindelse i Folkerepublikken Kina og Den Russiske Føderation (EUT 2016, L 210, s. 1) indførte Kommissionen en endelig antidumpingtold på import af de pågældende produkter og besluttede at foretage en endelig opkrævning af den midlertidige told, som var indført på disse produkter. Samme dag vedtog Kommissionen i medfør af grundforordningens artikel 10, stk. 4, den anfægtede forordning, som foreskriver opkrævning med tilbagevirkende kraft af endelig antidumpingtold på den import, som var blevet registreret i henhold til gennemførelsesforordning 2015/2325.
Retsforhandlinger og parternes påstande
12 Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 28. oktober 2016 har sagsøgerne anlagt nærværende sag.
13 Ved processkrift indleveret til Rettens Justitskontor den 1. marts 2017 har Eurofer fremsat begæring om tilladelse til at intervenere til støtte for Kommissionens påstande.
14 Ved processkrift indleveret til Rettens Justitskontor den 30. marts 2017 har sagsøgerne anmodet om, at visse oplysninger i stævningen og bilagene hertil skal behandles fortroligt i forhold til Eurofer, såfremt foreningen får tilladelse til at intervenere. Sagsøgerne har vedlagt anmodningen en ikke-fortrolig udgave af disse dokumenter.
15 Ved processkrift indleveret til Rettens Justitskontor den 21. april 2017 har sagsøgerne anmodet om, at visse oplysninger i svarskriftet og bilagene hertil skal behandles fortroligt i forhold til Eurofer, såfremt foreningen får tilladelse til at intervenere.
16 Ved kendelse af 3. maj 2017 har formanden for Rettens Anden Afdeling tilladt Eurofer at intervenere til støtte for Kommissionens påstande og påbudt, at Kommissionen skal tilsendes de ikke-fortrolige udgiver af de omhandlede dokumenter.
17 Ved processkrift indleveret til Rettens Justitskontor den 15. maj 2017 har sagsøgerne anmodet om, at visse oplysninger i replikken og bilagene hertil skal behandles fortroligt i forhold til Eurofer. Sagsøgerne har vedlagt anmodningen en ikke-fortrolig udgave af disse dokumenter.
18 Ved processkrift indleveret til Rettens Justitskontor den 16. august 2017 har sagsøgerne indgivet en begrundet anmodning i henhold til artikel 106 i Rettens procesreglement med henblik på at kunne udtale sig mundtligt under retsforhandlingernes mundtlige del.
19 Sagsøgerne har nedlagt følgende påstande:
– Den anfægtede forordning annulleres, for så vidt som den vedrører sagsøgerne.
– Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
20 Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
– Frifindelse.
– Sagsøgerne tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
21 Intervenienten har nedlagt følgende påstande:
– Kommissionen frifindes.
– Sagsøgerne tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Retlige bemærkninger
22 Til støtte for søgsmålet har sagsøgerne fremsat tre anbringender. Det første anbringende vedrører en forkert fortolkning og anvendelse af betingelsen i grundforordningens artikel 10, stk. 4, litra c), om importørens »kendskab« til omfanget af dumpingen. Det andet anbringende vedrører, at vurderingen af betingelsen i grundforordningens artikel 10, stk. 4, litra d), om en »yderligere betydelig stigning i indførslen« med urette blev baseret på en periode fra og med den første hele måned efter offentliggørelsen af meddelelsen om indledningen af undersøgelsen i Den Europæiske Unions Tidende frem til og med den sidste hele måned før indførelsen af midlertidige foranstaltninger. Endelig vedrører det tredje anbringende en forkert fortolkning af betingelsen om, at den yderligere betydelige stigning i indførslen skal indebære »sandsynlighed for, at virkningerne […] vil blive alvorligt undergravet« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i grundforordningens artikel 10, stk. 4, litra d).
Det første anbringende om en forkert fortolkning og anvendelse af betingelsen i grundforordningens artikel 10, stk. 4, litra c), om importørens »kendskab« til dumpingen og dens omfang
Det første anbringendes første led
23 Med det første anbringendes første led har sagsøgerne anført, at Kommissionen har tilsidesat grundforordningens artikel 10, stk. 4, litra c), ved at konkludere, at importørerne havde kendskab til eller »burde have haft kendskab til, at der fandt dumping sted, samt til omfanget af denne dumping og den påståede eller konstaterede skade«, som omhandlet i den nævnte bestemmelse, som følge af meddelelsen om den ikke-fortrolige version af Eurofers klage og offentliggørelsen af meddelelsen om indledning af en undersøgelse.
24 For det første har sagsøgerne, på grundlag af en analyse af forskellige sprogversioner af den nævnte bestemmelse, anført, at ordet »påståede« alene lægger sig til ordet »skade« og ikke ligeledes til ordet »dumping«. Kommissionen burde derfor med hensyn til den omtvistede dumping have påvist, at importøren havde kendskab til, at dumpingen »faktisk« fandt sted, samt til omfanget af denne dumping, hvilket Kommissionen ikke har gjort.
25 For det andet indebærer konklusionen om, at importøren havde kendskab til dumpingen og omfanget heraf som følge af, at meddelelsen om indledning af undersøgelsen var offentliggjort, og at der var adgang til den ikke-fortrolige version af klagen, at der i hvert eneste tilfælde består en »uafkræftelig« formodning for, at importøren alene på grund af indledningen af undersøgelsen har et sådant kendskab, når den pågældende har ladet sig registrere som interesseret part i undersøgelsen, hvorved grundforordningens artikel 10, stk. 4, litra c), fratages enhver effektiv virkning. Endvidere udgør anvendelsen af endelig antidumpingtold med tilbagevirkende kraft utvivlsomt en undtagelse, således som det fremgår af grundforordningens artikel 10, stk. 1, og de undtagelser og bestemmelser, som indebærer negative konsekvenser for private parter, skal ifølge fast retspraksis fortolkes strengt.
26 For det tredje kan rent ensidigt påståede forhold i en klage samt elementer, der umiddelbart påviser, at der finder dumping sted, og som fremgår af en meddelelse om indledning af en undersøgelse, ikke sidestilles med oplysninger, der kan give importøren kendskab til dumpingens omfang, som nødvendigvis indebærer komplekse økonomiske vurderinger, og dermed til den antidumpingtold, som senere kan opkræves. Bevismateriale i en klage eller en meddelelse om indledning af en undersøgelse er ikke repræsentativt eller pålideligt, men udgør en meget vag antydning af den påståede dumping, og de kan derfor ikke danne objektivt grundlag for at konstatere kendskabet til dumpingens omfang, selv ikke hvis det antages, at det er tilstrækkeligt, at dumpingen blot påstås. Sådanne repræsentative og pålidelige beviser kan tage form af ikke-fortrolige resuméer af eksporterende producenters besvarelser af spørgeskemaer, hvormed importøren kan blive bekendt med, at der foreligger dumping, og vurdere omfanget heraf.
27 Hvad angår Eurofers klage har sagsøgerne endvidere anført, at indicierne var utilstrækkelige, idet de ikke var repræsentative, men vage og i overvejende grad fortrolige. Ifølge sagsøgerne er beregningen af dumpingmargen med hensyn til den russiske import baseret på beviser, som var utilstrækkelige til at fastsætte den normale værdi og eksportpriserne. Klagen indeholdt heller ikke oplysninger om omfanget af den påståede dumping for den specifikke russiske eksporterende producent, som sagsøgerne havde købt de omhandlede produkter af i registreringsperioden. For at opfylde betingelsen om kendskabet til dumpingen og dens omfang, som er fastsat i grundforordningens artikel 10, stk. 4, litra c), skal importørerne imidlertid være i besiddelse af pålidelige oplysninger om omfanget af den dumping, som hver enkelt samarbejdsvillige eksporterende producent har udøvet. Selv om beregningerne i en klage, som ikke er baseret på detaljerede oplysninger, kan være tilstrækkelige til at indlede en undersøgelse, er de utilstrækkelige til at konstatere importørens kendskab til dumpingens omfang med henblik på undtagelsesvis anvendelse af endelig antidumpingtold med tilbagevirkende kraft. Endvidere indeholdt de ikke-fortrolige besvarelser af de spørgeskemaer, som blev forelagt i de eksporterende producenters navn, ikke seriøse oplysninger, som kunne bruges til at fastsætte deres dumpingmargen, og sagsakterne indeholder heller ikke sådanne oplysninger. De eksporterende producenter har tværtimod altid på det kraftigste anfægtet, at der blev indledt en undersøgelse.
28 Kommissionen, som støttes af intervenienten, har anfægtet sagsøgernes argumenter.
29 Grundforordningens artikel 10, stk. 4, litra c), foreskriver, at der kan opkræves endelig antidumpingtold på varer, der er overgået til fri omsætning højst 90 dage før den dato, på hvilken anvendelsen af midlertidige foranstaltninger trådte i kraft, men ikke tidligere end iværksættelsen af undersøgelsen, under forudsætning af bl.a., at der for den pågældende vare tidligere har fundet dumping sted gennem en længere periode, eller »importøren havde kendskab til eller burde have haft kendskab til, at der fandt dumping sted, samt til omfanget af denne dumping og den påståede eller konstaterede skade«.
30 Det bemærkes, at betingelsen er formuleret således i den tyske version af grundforordningen: »der Einführer nach dem Ausmaß des Dumpings und der angeblichen oder festgestellten Schädigung von dem Dumping Kenntnis hatte oder hätte haben müssen«. I den portugisiske version hedder det, at »o importador tivesse ou devesse ter tido conhecimento dessas práticas no que respeita à importância do dumping e do prejuízo alegados ou verificados«, og i den engelske version hedder det, at »the importer was aware of, or should have been aware of, the dumping as regards the extent of the dumping and the injury alleged or found«.
31 Det følger af undersøgelsen af disse forskellige sprogversioner af den ovennævnte bestemmelse, at der er uoverensstemmelser imellem disse. Navnlig i den tyske og den franske version anvendes ordet »påståede« og »konstaterede« i singularis, hvilket antyder, at ordene kun lægger sig skaden og ikke også til dumpingen og omfanget af denne dumping. I den portugisiske version anvendes ordene »påståede« og »konstaterede« derimod i pluralis, hvilket antyder, at de lægger sig til skadens omfang og dumpingen. Endelig kan den engelske version både fortolkes således, at ordene »alleged« og »found« alene lægger sig til skaden, og således, at de angår skaden og dumpingen, eller endda også omfanget af disse.
32 Det følger imidlertid af fast retspraksis, at i tilfælde af uoverensstemmelse mellem de forskellige sprogversioner af en EU-bestemmelse skal den pågældende bestemmelse fortolkes på baggrund af den almindelige opbygning af og formålet med den ordning, som den er led i (jf. dom af 18.9.2014, Vueling Airlines, C-487/12, EU:C:2014:2232, præmis 31 og den deri nævnte retspraksis).
33 Det følger af formålet med og opbygningen af grundforordningen og særligt 17. betragtning hertil samt artikel 10, stk. 4, litra d), heri, at anvendelse af antidumpingtold med tilbagevirkende kraft har til formål at undgå, at virkningerne af de endelige foranstaltninger undergraves, og at foranstaltningerne således mister deres indhold ved at tvinge de importører, som oplagrede varer efter toldbehandling, til at sælge de importerede varer i registreringsperioden til ikke-skadeforvoldende priser (jf. i denne retning og analogt dom af 6.6.2013, Paltrade, C-667/11, EU:C:2013:368, præmis 28 og 29, og af 17.12.2015, APEX, C-371/14, EU:C:2015:828, præmis 50). I lyset af dette formål må det konkluderes, at sagsøgernes fortolkning, hvorefter det skal fastslås, at importørerne har kendskab til »faktisk« og ikke alene »påstået« dumping, for at betingelsen i grundforordningens artikel 10, stk. 4, litra c), er opfyldt, fratager forordningens artikel 10, stk. 4, sin effektive virkning.
34 Således som Kommissionen med rette har anført, fastslås det først ved undersøgelsens afslutning, dvs. ved vedtagelsen af endelige foranstaltninger, om dumpingen »faktisk« fandt sted. Således ville den af sagsøgerne foreslåede fortolkning generelt føre til, at det blev fastslået, at importørerne først fik kendskab efter vedtagelsen af de endelige foranstaltninger.
35 Det må imidlertid bemærkes, at det relevante tidspunkt, hvorpå importørernes »kendskab«, som omhandlet i grundforordningens artikel 10, stk. 4, litra c), skal vurderes, er inden vedtagelsen af endelige foranstaltninger, idet dette kendskab er nødvendigt for at fastsætte det tidspunkt, hvor fra det kan vurderes, om der er tale om en yderligere betydelig stigning i indførslen, der indebærer sandsynlighed for, at virkningerne af de endelige foranstaltninger, der efterfølgende anvendes, vil blive alvorligt undergravet.
36 Såfremt der først skulle tages hensyn til yderligere betydelige stigninger i importen efter indførelsen af endelig told, ville dette endvidere hindre enhver mulighed for at anvende endelig told med tilbagevirkende kraft, og en sådan fortolkning ville således være meningsløs.
37 Henset til det ovenstående må det konstateres, at det af sagsøgerne anførte argument til støtte for en streng fortolkning af den omhandlede bestemmelse, for så vidt som den ville medføre, at der alene skulle tages hensyn til en situation, hvor importøren havde kendskab til eller burde have haft kendskab til »faktisk« dumping, ikke kan tiltrædes, og at ordene »påståede« eller »konstaterede« skal anses for at lægge sig til både dumpingens omfang og skadens omfang med henblik på at sikre den nævnte bestemmelses effektive virkning.
38 Denne fortolkning finder endvidere støtte i forarbejderne til den omhandlede bestemmelse, som blev indført ved Rådets forordning (EF) nr. 3283/94 af 22. december 1994 om beskyttelse mod dumpingimport fra lande, der ikke er medlemmer af Det Europæiske Fællesskab (EFT 1994, L 349, s. 1), således som denne fremgår af Kommissionens dokument KOM(94) 414 endelig udg. af 5. oktober 1994, der har titlen »Uruguay-runden gennemførelseslovgivning«. På dokumentets side 170 har Kommissionen således anført, at »[d]et foreslås (forslagets artikel 10, stk. 4), at [importørens] kendskab til [dumpingen] kan fastslås, når de »påståede eller konstaterede« dumpingmargener er høje«.
39 Til besvarelse af sagsøgernes klagepunkt, hvorefter konklusionen om, at importøren havde kendskab til dumpingens omfang på grundlag af den ikke-fortrolige version af klagen og meddelelsen om indledning af undersøgelsen, indebærer en systematisk og »uafkræftelig« formodning for, at der foreligger et sådant kendskab, mens grundforordningens artikel 10, stk. 4, bør fortolkes strengt som en undtagelse til princippet om forbud mod anvendelse af antidumpingtold med tilbagevirkende kraft, bemærkes indledningsvis, at det tilkommer den undersøgende myndighed at godtgøre tilstrækkelige objektive oplysninger, der gør det muligt at konkludere, at importøren havde eller burde have haft kendskab til omfanget af den dumping og af den skade, som er påstået eller konstateret, og at det således tilkommer Unionens retsinstanser at efterprøve, om den undersøgende myndighed har godtgjort, at der forelå sådanne objektive oplysninger (jf. i denne retning og analogt kendelse af 16.5.2013, Hardimpex, C-444/12, ikke trykt i Sml., EU:C:2013:318, præmis 28 og 29).
40 I det foreliggende tilfælde fremgår det imidlertid, at meddelelsen om indledning af undersøgelsen, som blev offentliggjort i EU-Tidende den 14. maj 2015, og den ikke-fortrolige version af klagen, som blev meddelt sagsøgerne den 18. maj 2015, således som Kommissionen har bekræftet som svar på et spørgsmål fra Retten i retsmødet, indeholder en række erklæringer og beviser, som støtter og indikerer omfanget af den påståede import og den påståede skade.
41 Hvad angår importen fra Kina følger det bl.a. af punkt 58 og 59 i den ikke-fortrolige version af klagen, at klagerens beregninger viser en dumpingmargen med et vægtet gennemsnit på 28%, og at omfanget af dumpingen derfor er betydeligt og meget større end den minimumsværdi, som er defineret i grundforordningen.
42 For så vidt angår importen fra Rusland fremgår det af punkt 89 og 90 i den ikke-fortrolige version af klagen, at klagerens beregninger viser en dumpingmargen på mellem 10-15% og 20-25%, og at omfanget af dumpingen derfor er betydeligt og meget større end den minimumsværdi, som er defineret i grundforordningen.
43 Hvad dernæst angår den skade, som er genstand for klagens punkt 5, fremgår det navnlig af punkt 82, 83, 128, 133, 134 og 147 i den ikke-fortrolige version af klagen, at der foreligger umiddelbare beviser for, at russiske og kinesiske eksporterende producenter af visse koldvalsede flade produkter af stål har udøvet dumping til skade for den pågældende erhvervsgren i Unionen, hvilket berettiger Kommissionen til at indlede en antidumpingundersøgelse og indføre antidumpingtold hurtigst muligt.
44 Det følger ligeledes af punkt 3 og 4 i meddelelsen om indledning af undersøgelsen, at »[d]e beregnede dumpingmargener [er] betydelige for de pågældende lande«, og at »[d]e umiddelbare beviser, som klageren har fremlagt, godtgør, at mængden af og priserne på importen af den undersøgte vare bl.a. har haft negative virkninger for EU-erhvervsgrenens salgsmængder, prisniveau og markedsandel, hvilket har haft betydelige negative følger for EU-erhvervsgrenens samlede resultater, finansielle situation og beskæftigelse«.
45 Kommissionen kunne derfor med rette udlede heraf, at sagsøgerne, som er erfarne erhvervsdrivende, havde kendskab til eller burde have haft kendskab til omfanget af den påståede dumping og den påståede skade fra det tidspunkt, de fik kendskab til klagen og meddelelsen om indledningen af undersøgelsen, uden at denne formodning er »uafkræftelig«, eftersom konklusionen om sagsøgernes kendskab er udledt af objektive oplysninger, således som det ligeledes fremgår af præmis 53-55 nedenfor, og idet dette kendskab navnlig ikke kunne være godtgjort, hvis de påståede dumpingmargener havde været lave, hvis sagen udelukkende havde været baseret på risikoen for skade, eller hvis klagen ikke havde opfyldt betingelserne i grundforordningen, hvilket ville have berettiget importøren til at anfægte indledningen af undersøgelsen og gøre gældende, at betingelsen om kendskab ikke var opfyldt, således som Kommissionen med rette har anført.
46 Endvidere bemærkes, at opkrævning af endelig told med tilbagevirkende kraft, der anses for at være en undtagelse til princippet om forbud mod anvendelse af antidumpingtold med tilbagevirkende kraft, ifølge grundforordningens artikel 10, stk. 4, forudsætter, at flere kumulative betingelser er opfyldt. Det forudsætter således, for det første, at indførslen allerede er blevet registreret, hvilket fordrer at anmodningen om registrering allerede på dette stadie er tilstrækkeligt begrundet, for det andet, at Kommissionen har givet de pågældende importører lejlighed til at fremsætte bemærkninger, for det tredje, at der for den pågældende vare tidligere har fundet dumping sted gennem en længere periode, eller at importøren havde kendskab til eller burde have haft kendskab til, at der fandt dumping sted, samt til omfanget af denne dumping og den påståede eller konstaterede skade, og, for det fjerde, at der ud over omfanget af den indførsel, der forårsagede skade i undersøgelsesperioden, har været tale om en yderligere betydelig stigning i indførslen, som på baggrund af tidspunktet for og omfanget heraf samt andre omstændigheder indebar sandsynlighed for, at virkningerne af den endelige antidumpingtold, der skulle pålægges, ville blive alvorligt undergravet.
47 Således som det fremgår af 41. betragtning til den anfægtede forordning, ville det derfor være forkert at hævde, at indførelsen af told med tilbagevirkende kraft er muligt i hver eneste undersøgelse, når det antages, at offentliggørelsen af meddelelsen om indledning af en undersøgelse og adgang til klagen indebærer kendskab til omfanget af den påståede dumping og den påståede skade.
48 Såfremt en så streng fortolkning, som sagsøgerne har foreslået, blev lagt til grund, ville der endvidere være fare for, at det ville blive uforholdsmæssigt vanskeligt at anvende antidumpingtold med tilbagevirkende kraft, og dermed for, at den effektive anvendelse af endelige foranstaltninger ikke ville være sikret. Dette ville navnlig være tilfældet, hvis sagsøgernes argument, hvorefter bevismaterialet i en klage eller i en meddelelse om indledning af en undersøgelse under alle omstændigheder »hverken er repræsentative eller troværdige« med henblik på at konstatere kendskabet til dumpingens omfang, blev taget til følge.
49 Først bemærkes, at hverken grundforordningen eller aftalen om gennemførelse af artikel VI i den almindelige overenskomst om told og udenrigshandel 1994 (GATT) (EUT 1994, L 336, s. 103, herefter »antidumpingaftalen«), som fremgår af bilag 1A til overenskomsten om oprettelse af Verdenshandelsorganisationen (WTO) (EFT 1994, L 336, s. 3), kræver »troværdige og repræsentative beviser« for at konstatere importørernes kendskab.
50 Dernæst bemærkes, at kvantiteten og kvaliteten af det bevismateriale, som er nødvendigt for at opfylde den betingelse om kendskab, der er fastsat i grundforordningens artikel 10, stk. 4, litra c), nødvendigvis skal bedømmes mildere end den kvantitet og kvalitet, der kræves med henblik på foreløbigt eller endeligt at fastslå, at der foreligger dumping, en skade eller årsagssammenhæng mellem den indførsel, som angiveligt er genstand for dumping, og den påståede skade.
51 I henhold til grundforordningens artikel 5, stk. 2, skal enhver klage til Kommissionen endvidere indeholde beviser for dumping, en skade samt årsagssammenhæng mellem den påståede dumpingimport og den påståede skade.
52 Endelig undersøger Kommissionen ifølge grundforordningens artikel 5, stk. 3, i det omfang, det er muligt, at oplysningerne i klagen er korrekte og så fyldestgørende, at det kan fastslås, at der foreligger tilstrækkeligt bevismateriale til at begrunde indledningen af en undersøgelse. Hvis Kommissionen derimod vurderer, at de fremlagte beviser ikke er tilstrækkelige til at begrunde dette, skal klagen afvises, jf. samme forordnings artikel 5, stk. 7.
53 I det foreliggende tilfælde skal det for det første konstateres, at den ikke-fortrolige version af klagen indeholder de oplysninger, som kræves i henhold til grundforordningens artikel 5, stk. 2, dvs. oplysninger om udøvelse af den dumping, de omhandlede varer er genstand for, den heraf følgende skade og årsagssammenhængen mellem den påståede dumpingimport og den påståede skade. Således som det er anført i præmis 41 og 42 ovenfor, er der i den ikke-fortrolige version af klagen endvidere angivet høje dumpingmargener, som er blevet vurderet til 28% for importen fra Kina og op til 20-25% for importen fra Rusland.
54 For det andet fremgår det af meddelelsen om indledning af undersøgelsen, at Kommissionen i overensstemmelse med grundforordningens artikel 5, stk. 3, undersøgte, om oplysningerne i klagen var korrekte og så fyldestgørende, at det kunne fastslås, at der forelå tilstrækkelige beviser til at berettige indledningen af en undersøgelse. På grundlag af undersøgelsen konkluderede Kommissionen, at oplysningerne var tilstrækkelige.
55 For det tredje fremgår det ligeledes af meddelelsen om indledning af undersøgelsen, at »[d]e beregnede dumpingmargener [er] betydelige for de pågældende lande« og at »[d]e umiddelbare beviser, som klageren har fremlagt, godtgør, at mængden af og priserne på importen af den undersøgte vare bl.a. har haft negative virkninger for EU-erhvervsgrenens salgsmængder, prisniveau og markedsandel, hvilket har haft betydelige negative følger for EU-erhvervsgrenens samlede resultater, finansielle situation og beskæftigelse«.
56 I lyset af foregående betragtninger må det konkluderes, at bevismaterialet i den ikke-fortrolige version af klagen og i meddelelsen om indledning af undersøgelsen i det foreliggende tilfælde, i modsætning til hvad sagsøgerne har gjort gældende, var tilstrækkelige med henblik på, at importørerne, der er erfarne erhvervsdrivende, kunne få kendskab til omfanget af den påståede dumping i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i grundforordningens artikel 10, stk. 4, fra tidspunktet for indledningen af undersøgelsen, og at sagsøgernes argumenter om, at indicierne i den ikke-fortrolige version af besvarelserne af de spørgeskemaer, som blev forelagt i de eksporterende producenters navn, var utilstrækkelige – ud over at de blev anført for første gang i replikken – skal forkastes som uvirksomme.
57 Denne konklusion påvirkes ikke af sagsøgernes generelle argument om, at det følger af de tal, de har forelagt Retten, og som er udledt af klager, der i nyere tid har givet anledning til indledning af antidumpingundersøgelser, at de antidumpingmargener, som oprindeligt påberåbes i klager, kan afvige betydeligt fra de endelige margener, der bliver fastslået ved undersøgelsernes afslutning, således at de dumpingmargener, som er påberåbt i en klage, i intet tilfælde kan udgøre et troværdigt grundlag for at fastslå importørernes kendskab til dumpingens omfang.
58 Uden at det er nødvendigt at behandle Kommissionens anmodning om, at disse tal tages ud af sagsakterne, fordi sagsøgerne ikke er kommet med fyldestgørende forklaringer om, hvorvidt disse tal er tilvejebragt på lovlig vis, skal det således blot bemærkes, dels at det, således som Kommissionen med rette har anført, er normalt, at de beregninger, som angives i en klage, ikke nødvendigvis stemmer overens med de beregninger, som Kommissionen foretager efter flere måneders indgående undersøgelse, dels at kvantiteten og kvaliteten af det bevismateriale, som er nødvendigt for at opfylde den betingelse om kendskab, der er fastsat i grundforordningens artikel 10, stk. 4, litra c), således som det fremgår af præmis 50-52 ovenfor, nødvendigvis må undergives en mildere bedømmelse end den kvantitet og kvalitet, der kræves med henblik på foreløbigt eller endeligt at fastslå, at der foreligger dumping, en skade eller årsagssammenhæng, selv om enhver klage i øvrigt skal indeholde bevismateriale, som Kommissionen, i det omfang det er muligt, undersøger for at fastslå, om det er korrekt og så fyldestgørende, at det er tilstrækkeligt til at begrunde indledning af en undersøgelse.
59 I lyset af samtlige ovenstående betragtninger skal det første anbringendes første led forkastes.
Det første anbringendes andet led
60 Med det første anbringendes andet led har sagsøgerne gjort gældende, at det følger af en ordlydsfortolkning og en systematisk fortolkning af grundforordningens artikel 10, stk. 4, litra c), samt af en fortolkning af bestemmelsen under henvisning til grundforordningens almindelige opbygning og den sammenhæng, den indgår i, samt i lyset af antidumpingaftalen, at Kommissionen skulle have påvist, at hver importør havde eller burde have haft faktisk kendskab til, at importen havde været genstand for dumping, og til omfanget af dumpingen, i stedet for blot at påberåbe sig en »uafkræftelig« formodning herom med hensyn til samtlige de omhandlede importører.
61 Sagsøgerne har ligeledes gjort gældende, at kendskabet til forhold, som beror på rene gisninger, er åbenbart utilstrækkeligt til at konstatere, at betingelsen i grundforordningens artikel 10, stk. 4, litra c), er opfyldt, henset til at dette kriterium har til formål at sikre overholdelsen af retssikkerhedsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning. Disse principper overholdes imidlertid ikke, hvis importøren ikke havde kendskab til troværdige oplysninger og data om omfanget af dumpingen, fordi importøren i forbindelse med import af produkter, der skal registreres, ikke kan forudse størrelsen af den endelige told, den pågældende eventuelt skal betale flere måneder senere, og derfor ikke kan træffe en velbegrundet beslutning. Eftersom importørens »højeste eksponering« for told, der senere opkræves, endvidere ikke er kendt, før de foreløbige konklusioner foreligger, vil dette ligeledes være i strid med retssikkerhedsprincippet.
62 For så vidt angår sagsøgernes angivelige forbindelser til den største kinesiske eksporterede producent af de omhandlede produkter i stikprøven, som ifølge Kommissionen indebærer, at der ikke opstår noget spørgsmål om kendskab til dumping og omfanget heraf med hensyn til sagsøgerne, har sagsøgerne anført, at forbindelserne er irrelevante, for så vidt som sagsøgerne ikke har importeret de omhandlede produkter fra Kina i registreringsperioden, og Kommissionen ikke har understøttet sit argument om, at de var i besiddelse af »førstehåndsoplysninger« som følge af disse forbindelser.
63 Kommissionen, som støttes af intervenienten, har anfægtet sagsøgernes argumenter.
64 Hvad angår sagsøgernes argument om, at Kommissionen skulle have påvist, at hver importør havde eller burde have haft »faktisk« kendskab til, at importen havde været genstand for dumping, og til omfanget af dumpingen, skal det blot bemærkes, at grundforordningens artikel 10, stk. 4, litra c), udtrykkeligt foreskriver, at det er tilstrækkeligt, at importøren »burde have haft kendskab« til omfanget af den påståede dumping og den påståede skade, hvorfor det ikke er nødvendigt at bevise et »faktisk« kendskab. I det foreliggende tilfælde kunne Kommissionen, som det er blevet påvist i præmis 40-58 ovenfor, således med rette fastslå, at sagsøgerne havde kendskab til eller burde have haft kendskab til omfanget af den påståede dumping og den påståede skade som følge af meddelelsen om den ikke-fortrolige version af klagen og offentliggørelsen af meddelelsen om indledning af undersøgelsen, uden at det overhovedet er nødvendigt at undersøge Kommissionens argument om, at sagsøgerne i det foreliggende tilfælde under alle omstændigheder var i besiddelse af de oplysninger, som var nødvendige for, at deres kendskab til den påståede dumping kunne fastslås, alene fordi de havde forbindelser til den største kinesiske eksporterende producent.
65 Ved besvarelsen af sagsøgernes argument om, at den ikke-fortrolige version af klagen og meddelelsen om indledning af undersøgelsen, som blot indeholdt »rent ensidigt påståede forhold«, ikke kan sidestilles med oplysninger, der kan give importører kendskab til dumpingens omfang og dermed til den antidumpingtold, som senere kan opkræves, hvilket ville være i strid med retssikkerhedsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, henvises først til den vurdering, som er foretaget i præmis 40-58 ovenfor for så vidt angår bevismaterialet i den ikke-fortrolige version af klagen og meddelelsen om indledning af undersøgelsen, hvoraf det følger, at disse beviser var tilstrækkelige til at konstatere, at sagsøgerne som erfarne erhvervsdrivende havde kendskab til eller burde have haft kendskab til omfanget af den påståede dumping i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i grundforordningens artikel 10, stk. 4, litra c).
66 Hvad nærmere bestemt angår klagepunktet om en tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning bemærkes, at importørerne via registreringsforordningen formelt oplyses om, at den registrerede import kan blive pålagt endelig antidumpingtold med tilbagevirkende kraft, og at det forud for indførelsen af de midlertidige foranstaltninger er umuligt at ansætte, hvor stort et beløb der højst vil blive opkrævet i antidumpingtold med tilbagevirkende kraft, idet den endelige antidumpingtold for sin del ikke kan være højere end den midlertidige told, jf. grundforordningens artikel 10, stk. 3. Endvidere foreskriver forordning 2015/2325 allerede det anslåede beløb for den mulige fremtidige betalingsforpligtelse, jf. 15. betragtning hertil. Sagsøgerne kan derfor ikke gøre gældende, at retssikkerhedsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning er blevet tilsidesat alene med den begrundelse, at de ikke havde tilstrækkeligt troværdige oplysninger og data om omfanget af dumpingen i forbindelse med import af produkterne i registreringsperioden, og at de derfor ikke kunne vurdere størrelsen af den endelige told, som de eventuelt skulle betale med tilbagevirkende kraft.
67 I lyset af det ovenstående skal det første anbringendes andet led og følgelig det første anbringende i sin helhed forkastes, for så vidt som Kommissionen ikke begik en fejl, da den i 40. betragtning til den anfægtede forordning konkluderede, at importørerne havde eller burde have haft kendskab til den påståede dumping og den påståede skade på tidspunktet for meddelelsen om den ikke-fortrolige version af klagen og offentliggørelsen i EU-Tidende af meddelelsen om indledning af undersøgelsen.
Det andet anbringende om en forkert fortolkning af betingelsen om en »yderligere betydelig stigning i indførslen«, som er fastsat i grundforordningens artikel 10, stk. 4, litra d)
68 Med det andet anbringende har sagsøgerne gjort gældende, at Kommissionen har tilsidesat grundforordningens artikel 10, stk. 4, litra d), ved i forbindelse med anvendelsen af denne bestemmelse at sammenligne den import, som fandt sted i undersøgelsesperioden, dvs. mellem april 2014 og marts 2015, med den import, som fandt sted i tidsrummet fra den første hele måned efter offentliggørelsen af meddelelsen om indledning af undersøgelsen i EU-Tidende frem til og med den sidste hele måned før indførelsen af midlertidige foranstaltninger, dvs. mellem juni 2015 og januar 2016, mens Kommissionen alene skulle have sammenlignet den import, der fandt sted i undersøgelsesperioden, med den, der fandt sted i registreringsperioden, dvs. mellem december 2015 og februar 2016, i overensstemmelse med totrins-ordningen, hvorefter importen først skal registreres, og tolden dernæst udelukkende skal opkræves med tilbagevirkende kraft, hvis registreringen ikke har mindsket importen i betydeligt omfang og bevaret virkningerne af den endelige told.
69 Ifølge sagsøgerne opstiller grundforordningens artikel 10, stk. 4, litra d), sammenholdt med sit formål, således et krav om, at der skal være en nær årsagsforbindelse mellem den registrerede import og den import, som anses for i alvorlig grad at undergrave virkningerne af den endelige antidumpingtold, der skal pålægges. Denne forbindelse ville imidlertid blive brudt, hvis afgørelsen om, hvorvidt opkrævning af told med tilbagevirkende kraft skulle finde sted, blev truffet på grundlag af udviklingen af den import, som fandt sted forud for registreringsperioden. Den relevante sammenligning er derfor sammenligningen mellem omfanget af den import, der er foretaget i undersøgelsesperioden, og den import, der er foretaget i registreringsperioden, hvilket i øvrigt er blevet bekræftet ved Kommissionens tidligere praksis. Når der ikke er tale om en yderligere betydelig stigning i importen i registreringsperioden, kan indførelsen af endelig told med tilbagevirkende kraft ikke gøre det muligt at nå målet om at undgå, at virkningerne af den endelige antidumpingtold vil blive alvorligt undergravet. I det foreliggende tilfælde ville en sådan sammenligning endvidere have afsløret, at der ikke var tale om en yderligere betydelig stigning i indførslen i registreringsperioden, og at betingelsen i grundforordningens artikel 10, stk. 4, litra d), derfor ikke var opfyldt.
70 Sagsøgerne har ligeledes bestridt intervenientens argument, hvorefter de omhandlede importører havde øget importen markant i de første ni måneder efter indledningen af undersøgelsen, hvor forbruget i EU steg. Sagsøgerne har endvidere anført, at intervenienten ikke har taget hensyn til tidsrummet mellem bestillingen af varerne og den faktiske toldbehandling af disse med henblik på deres overgang til fri omsætning i Unionen, hvilket begrunder, at de omhandlede varer kom på markedet i Unionen i de første måneder efter offentliggørelsen af meddelelsen om indledning af undersøgelsen, selv om de var blevet bestilt længe inden offentliggørelsen.
71 Kommissionen, som støttes af intervenienten, har anfægtet sagsøgernes argumenter.
72 Grundforordningens artikel 10, stk. 4, litra d), foreskriver, at der med henblik på anvendelse af endelig antidumpingtold med tilbagevirkende kraft »ud over omfanget af den indførsel, der forårsagede skade, i undersøgelsesperioden, har været tale om en yderligere betydelig stigning i indførslen«, som »på baggrund af tidspunktet for« og omfanget heraf samt andre omstændigheder indebærer sandsynlighed for, at virkningerne af den endelige antidumpingtold, der skal pålægges, vil blive alvorligt undergravet.
73 Indledningsvis bemærkes, at den ovenfor nævnte bestemmelse ikke præciserer nogen specifik periode, hvori der skal have været en »yderligere betydelig stigning i indførslen«, idet den blot henviser til »tidspunktet for [indførslen]«. Det må imidlertid konstateres, at lovgivers brug af det adverbielle udtryk »ud over« med hensyn til den indførsel, der forårsagede skade i undersøgelsesperioden, og adjektivet »yderligere« vedrørende den betydelige stigning i indførslen, indikerer, at omfanget af den indførsel, som har fundet sted i undersøgelsesperioden, skal sammenholdes med omfanget af den indførsel, som er foretaget i perioden efter undersøgelsesperioden, uden at bestemmelsen på nogen måde begrænser den periode, der skal tages hensyn til, til perioden for registrering af indførslen.
74 Som Kommissionen med rette har anført, skal den relevante periode for vurderingen af, hvornår der er tale om en »yderligere betydelig stigning i indførslen« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i grundforordningens artikel 10, stk. 4, litra d), kunne inkludere den periode, som er forløbet fra og med offentliggørelsen af meddelelsen om indledning af undersøgelsen, eftersom det er fra dette tidspunkt, at importørerne havde kendskab til, at der senere muligvis ville blive pålagt told på registreret import, og de derfor kunne være fristet til at importere store mængder af de pågældende varer i forventning om en fremtidig opkrævning af denne told. I det foreliggende tilfælde kunne Kommissionen derfor med rette sammenligne den import, som fandt sted i undersøgelsesperioden, med den, som fandt sted fra og med den første hele måned efter offentliggørelsen af meddelelsen om indledning af undersøgelsen til og med den sidste hele måned før indførelsen af midlertidige foranstaltninger.
75 Endvidere kan virkningerne af den import, som fandt sted i registreringsperioden, ikke klart adskilles fra virkningerne af den import, der fandt sted før denne periode, for så vidt som den import af billige varer, som kom til Unionen i registreringsperioden, kan øge en allerede betydelig oplagring af varer, som fandt sted på et tidligere tidspunkt, hvor importørerne allerede havde kendskab til, at antidumpingtold muligvis ville blive pålagt den registrerede import med tilbagevirkende kraft og derved kunne bidrage til, at virkningerne af den endelige antidumpingtold, der skulle pålægges, ville blive alvorligt undergravet.
76 Endvidere foreskriver artikel 10, stk. 6, i antidumpingaftalen heller ikke nogen specifik periode for vurderingen af, hvornår der foreligger »omfattende indførsel […] inden for et forholdsvis kort tidsrum«. I punkt 7 167 i sin rapport af 28. februar 2001 i sagen »United States – Anti-dumping Measures on Certain Hot-Rolled Steel Products from Japan« (WT/DS 184/R) anførte WTO’s panel med hensyn til artikel 10, stk. 7, som gør det muligt at træffe visse foranstaltninger på ethvert tidspunkt efter indledningen af en undersøgelse, at »det [var] muligt at tage hensyn til omfattende indførsel, som ikke [havde] fundet sted in tempore non suspectu, men på et tidspunkt, hvor det var blevet kendt, at en undersøgelse var nært forestående, med henblik på at vurdere, om der [kunne] indføres foranstaltninger i henhold til artikel 10, stk. 7«, idet panelet samtidigt påpegede, at det ikke tog stilling til »spørgsmålet om, hvorvidt dette var hensigtsmæssigt med henblik på den endelige beslutning om at pålægge told med tilbagevirkende kraft i henhold til artikel 10, stk. 6«. Således som Kommissionen med rette har anført, støtter rapporten den opfattelse, at det i forbindelse med anvendelsen af grundforordningens artikel 10, stk. 4, litra c), er importørens kendskab til indledningen af undersøgelsen, der er afgørende, hvilket indebærer, at den import, som har fundet sted før registreringsperioden, er relevant ved vurderingen af, om der har været tale om en »yderligere betydelig stigning i indførslen« i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i den nævnte bestemmelse.
77 Hvad endvidere angår sagsøgernes argument om, at Kommissionen i forbindelse med vurderingen af, om der er tale om en yderligere betydelig stigning i indførslen, alene burde kunne tage hensyn til den import, som Kommissionen har beføjelse til efterfølgende at pålægge told med tilbagevirkende kraft, bemærkes, at begrænsningen af tilbagevirkende kraft for import, som er blevet registreret i henhold til grundforordningens artikel 14, stk. 5, tilsigter at beskytte importørernes ret til forsvar ved at bemyndige Kommissionen til først at indføre antidumpingtold med tilbagevirkende kraft på importerede varer, når importørerne er blevet bevidste om, at der kan blive indført told med tilbagevirkende kraft på registrerede varer, og de har haft lejlighed til at fremsætte deres bemærkninger i henhold til grundforordningens artikel 10, stk. 4, litra b), men indebærer ikke, at import, der har fundet sted før registreringsperioden, og som ikke kan pålægges antidumpingtold, ikke kan have skadende virkning, eller at den generelt ikke er relevant for vurderingen af, om der er tale om en yderligere betydelig stigning i indførslen.
78 Hvad endelig angår sagsøgernes argument om, at tidsrummet mellem bestillingen af de pågældende varer og den faktiske toldbehandling af disse med henblik på deres overgang til fri omsætning i Unionen under alle omstændigheder begrunder, at varerne kom på markedet i Unionen i de første måneder efter offentliggørelsen af meddelelsen om indledning af undersøgelsen, skal det blot bemærkes, at sagsøgerne ikke har begrundet dette argument med klare og konkrete beviser, mens det er ubestridt, således som det fremgår af bl.a. 33., 50. og 51. betragtning til den anfægtede forordning, at mere end én million ton af de pågældende varer overgik til fri omsætning fra meddelelsen om indledning af undersøgelsen og påbegyndelsen af registreringsperioden, hvori importen lå på omkring 165 000 ton. Derfor må dette argument ligeledes forkastes.
79 I lyset af det ovenstående skal det andet anbringende forkastes.
Det tredje anbringende om en forkert fortolkning af betingelsen om, at den yderligere betydelige stigning i indførslen skal indebære en sandsynlighed for, at »virkningerne […] vil blive alvorligt undergravet« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i grundforordningens artikel 10, stk. 4, litra d)
Det tredje anbringendes første led
80 Til støtte for tredje anbringendes første led har sagsøgerne anført, at Kommissionen fejlagtigt foretog en samlet vurdering af oplysningerne om flere importører med henblik på at efterprøve, om importen indebar sandsynlighed for, at »virkningerne af den endelige antidumpingtold, der [skulle] pålægges, [ville] blive alvorligt undergravet« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i grundforordningens artikel 10, stk. 4, litra d), idet Kommissionen i stedet skulle have foretaget en individuel analyse af den enkelte, samarbejdsvillige eller ikke-samarbejdsvillige, importørs adfærd med henblik på at fastslå, om den pågældende havde foretaget oplagring, og om importen derfor kunne medvirke til den angivelige »alvorlige undergravning« af de afhjælpende virkninger af den endelige antidumpingtold. Eftersom opkrævning af antidumpingtold med tilbagevirkende kraft har en afskrækkende virkning, skal det personlige ansvar hos hver enkel importør fastslås, og dette formål kan alene opnås, hvis de pågældende importører fortsat var i besiddelse af lagerbeholdningerne. Såfremt Kommissionen havde foretaget en individuel vurdering af hver enkel importørs situation, ville den ifølge sagsøgerne have konkluderet, at sagsøgerne ikke havde foretaget oplagring før og under registreringsperioden, og den ville have konstateret et betydeligt fald i deres lagerbeholdninger. Sagsøgerne videresolgte så godt som alle de varer, der var genstand for registrering, inden vedtagelsen af den endelige antidumpingtold.
81 Kommissionen, som støttes af intervenienten, har anfægtet sagsøgernes argumenter.
82 I henhold til grundforordningens artikel 10, stk. 4, litra d), er anvendelsen af endelig antidumpingtold med tilbagevirkende kraft betinget af, at der har været tale om en »yderligere betydelig stigning i indførslen, som på baggrund af tidspunktet for og omfanget heraf samt andre omstændigheder indebærer sandsynlighed for, at virkningerne af den endelige antidumpingtold, der skal pålægges, vil blive alvorligt undergravet«.
83 Det bemærkes, at hensigten med at anvende en endelig antidumpingtold med tilbagevirkende kraft er at sikre, at virkningerne af denne told ikke bliver alvorligt undergravet, og dermed at erhvervsgrenen i Unionen ikke tager mere skade. I lyset af dette mål synes det at være åbenbart, at vurderingen af betingelsen om, at den yderligere stigning i indførslen indebærer sandsynlighed for, »at virkningerne af den endelige antidumpingtold vil blive alvorligt undergravet«, følger samme logik som den, der er grundlaget for vurderingen af den skade, som er tilført erhvervsgrenen i Unionen.
84 Domstolen har imidlertid fastslået, at den skade, der påføres den pågældende erhvervsgren i Unionen på grund af indførelser til dumpingpriser, skal fastsættes ud fra en helhedsvurdering, og at det ikke er nødvendigt og ej heller muligt at foretage en individuel beregning af den skade, der kan tilregnes hvert af de ansvarlige selskaber (dom af 7.5.1987, Nachi Fujikoshi mod Rådet, 255/84, EU:C:1987:203, præmis 46).
85 Domstolen har ligeledes fastslået, at indførsel fra tredjelande skulle undergives en samlet vurdering, og at Unionens institutioner med rette kunne undersøge de samlede virkninger for den pågældende erhvervsgren i Unionen af den pågældende import, og træffe de i den forbindelse nødvendige forholdsregler over for samtlige eksportører, uanset om omfanget af den enkeltes eksport måtte være ringe (jf. i denne retning dom af 5.10.1988, Technointorg mod Kommissionen, 294/86 og 77/87, EU:C:1988:470, præmis 40 og 41).
86 »En yderligere betydelig stigning i indførslen« i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i grundforordningens artikel 10, stk. 4, litra d), skal derfor undergives en samlet vurdering med henblik på at afgøre, om indførslen samlet set indebærer sandsynlighed for, at virkningerne af den endelige antidumpingtold vil blive alvorligt undergravet, og dermed vil skade den pågældende erhvervsgren i Unionen yderligere, mens der ikke skal tages hensyn til de berørte importørers individuelle og subjektive situation.
87 Endelig forfølger den anfægtede forordning, i modsætning til hvad sagsøgerne har anført, ikke et formål med karakter af »straf«. Selv om grundforordningens artikel 10, stk. 1, som sagsøgerne har gjort gældende, fastslår princippet om, at antidumpingforanstaltninger ikke må have tilbagevirkende kraft, fraviger flere bestemmelser i grundforordningen således dette princip ved under visse forudsætninger at tillade, at antidumpingforanstaltninger anvendes på varer, der er overgået til fri omsætning, før den forordning, der indfører nævnte foranstaltninger, træder i kraft, og som er blevet registreret i overensstemmelse med grundforordningens artikel 14, stk. 5, alene for at forhindre, at de endelige foranstaltningers afhjælpende virkning bliver alvorligt undergravet, og at foranstaltningerne således mister deres indhold (jf. i denne retning dom af 6.6.2013, Paltrade, C-667/11, EU:C:2013:368, præmis 28 og 29, og af 17.12.2015, APEX, C-371/14, EU:C:2015:828, præmis 50). Sådanne foranstaltninger med tilbagevirkende kraft er underordnede i forhold til gennemførelsesforordning 2016/1328, der blev vedtaget efter antidumpingundersøgelsen, og som er af samme art som foranstaltningerne og ikke har karakter af »straf« eller sanktion (jf. i sidstnævnte henseende dom af 12.10.1999, Acme mod Rådet, T-48/96, EU:T:1999:251, præmis 30).
88 På baggrund af ovenstående betragtninger skal det tredje anbringendes første led forkastes.
Det tredje anbringendes andet led
89 Til støtte for det tredje anbringendes andet led har sagsøgerne for det første gjort gældende, at Kommissionen med henblik på at afgøre, om virkningerne af den endelige antidumpingtold, der skulle pålægges, ville blive alvorligt undergravet, hvis denne antidumpingtold ikke blev opkrævet med tilbagevirkende kraft, skulle have sammenlignet den import, som fandt sted i undersøgelsesperioden, med den import, der fandt sted i registreringsperioden, og ikke med den, der fandt sted i perioden fra offentliggørelsen af meddelelsen om indledning af undersøgelsen til indførelsen af midlertidige foranstaltninger, eftersom det, således som sagsøgerne har anført i forbindelse med det andet anbringende, er den import, der havde fundet sted i registreringsperioden, som i sidste ende skulle pålægges told med tilbagevirkende kraft. I denne forbindelse har sagsøgerne anført, at hvis Kommissionen havde foretaget en sådan sammenligning, ville den havde konkluderet, at importen i registreringsperioden ikke indebar sandsynlighed for, at virkningerne af den endelige told, der skulle pålægges, ville blive »alvorligt« undergravet, navnlig med den begrundelse, at denne import var faldet i forhold til den, der fandt sted i undersøgelsesperioden, at der ikke forelå oplysninger, som beviste en oplagring af de pågældende varer i registreringsperioden, at sagsøgerne havde godtgjort, at de faktisk ikke havde oplagret varer, at importen udgjorde mindre end 0,5% af forbruget af de pågældende varer i Unionen, hvilket steg i undersøgelsesperioden, og at importens omfang på 165 000 ton var ubetydelig i forhold til et marked på mere end 37 000 000 ton.
90 Under alle omstændigheder har sagsøgerne for det andet gjort gældende, dels at den gennemsnitlige månedlige importmængde i perioden fra offentliggørelsen af meddelelsen om indledning af undersøgelsen til indførelsen af midlertidige foranstaltninger kun var yderligere 31 761 ton i forhold til mængden i undersøgelsesperioden, dels at faldet i de gennemsnitlige månedlige priser på importen fra de pågældende lande i de 11 måneder, der fulgte efter undersøgelsesperioden, var begrundet i faldet i råvarepriserne. Endvidere har sagsøgerne anført, at de pågældende varer ikke er egnet til oplagring, hvorfor de varer, som blev importeret efter offentliggørelsen af meddelelsen om indledning af undersøgelsen og i registreringsperioden, i det væsentlige blev videresolgt allerede inden indførelsen af endelig antidumpingtold. Endelig har sagsøgerne gjort gældende, at det for at det kan konkluderes, at virkningerne af den endelige antidumpingtold ville blive alvorligt undergravet, skulle være godtgjort, at indførelsen af denne told i den planlagte periode på fem år var utilstrækkelig til at nå målet med denne endelige antidumpingtold, nemlig at genoprette lige konkurrencevilkår.
91 Endelig har sagsøgerne for det tredje kritiseret Kommissionen for, dels at have erstattet betingelsen om, at den yderligere betydelige stigning i indførslen skal indebære sandsynlighed for, at virkningerne af den antidumpingtold, der skal pålægges, »vil blive alvorligt undergravet«, med et »forsinkelseskriterium« med hensyn til disse virkninger, som har en meget lavere tærskel, for så vidt som kriteriet alene indebærer, at det skal fastslås, hvorvidt de afhjælpende virkninger af antidumpingtolden, hvis denne ikke pålægges med tilbagevirkende kraft, blot indtræder senere, dels ikke at have præciseret omfanget, varigheden og konsekvenserne af den angiveligt forsinkede afhjælpende virkning.
92 Kommissionen, som støttes af intervenienten, har anfægtet sagsøgernes argumenter.
93 Hvad for det første angår sagsøgernes argument om, at Kommissionen kun skulle have taget hensyn til den import, som fandt sted i registreringsperioden, med henblik på at afgøre, om den indebar sandsynlighed for, at virkningerne af den endelige told, der skulle pålægges, ville blive alvorligt undergravet, skal det indledningsvis bemærkes, således som det fremgår af præmis 77 ovenfor, at den omstændighed, at opkrævning af told med tilbagevirkende kraft kun finder anvendelse på registreret import med henblik på at overholde retten til forsvar, ikke betyder, at de kompetente undersøgelsesmyndigheder skal se bort fra den import, som er foretaget før registreringsperioden, med henblik på at fastslå, om virkningerne af den endelige told kan blive undergravet.
94 Som det er blevet anført i præmis 72-78 ovenfor, skal den »yderligere betydelige stigning i indførslen« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i grundforordningens artikel 10, stk. 4, litra d), vurderes fra det tidspunkt, hvor importørerne får kendskab til, at der senere muligvis vil blive pålagt antidumpingtold på registreret import, og de således har været fristet til at importere store mængder af de pågældende varer i forventning om en fremtidig opkrævning af denne told, hvilket betyder, at den import, som fandt sted fra offentliggørelsen af meddelelsen om indledningen af undersøgelsen, skal medregnes med henblik på at afgøre, om denne import, tilsammen med den, der fandt sted i registreringsperioden, indebar sandsynlighed for, at virkningerne af den endelige told, der skulle pålægges, ville blive undergravet. Dette argument skal derfor forkastes.
95 Hvad for det andet angår sagsøgernes argument om, at den gennemsnitlige månedlige importmængde i perioden fra offentliggørelsen af meddelelsen om indledning af undersøgelsen til indførelsen af midlertidige foranstaltninger kun var yderligere 31 761 ton i forhold til mængden i undersøgelsesperioden, skal det, således som det fremgår af 27. betragtning til den anfægtede afgørelse, bemærkes, at afgørelsen af, hvorvidt stigningen skal betegnes som »betydelig«, bør være baseret på en undersøgelse af den konkrete sag, hvor der ikke alene foretages en sammenligning af det månedlige vægtede gennemsnit af den import, som har fundet sted i undersøgelsesperioden, og den, som har fundet sted i perioden fra meddelelsen om indledning af undersøgelsen til indførelsen af midlertidige foranstaltninger, men ligeledes tages hensyn til alle andre relevante omstændigheder, som navnlig omfatter udviklingen i det samlede forbrug af den pågældende vare i Unionen, udviklingen i lagerbeholdningerne og udviklingen i markedsandele. En sammenligning mellem de to ovennævnte månedlige gennemsnit er ganske vist en vigtig, men ikke nødvendigvis en afgørende faktor ved vurderingen af, om den yderligere stigning i importen er »betydelig«. Det er derfor ikke korrekt, når sagsøgerne hævder, at stigningen i importen på ingen måde kan anses for at være betydelig, fordi den blot udgør yderligere 31 761 ton i forhold til den import, som fandt sted i undersøgelsesperioden, uden at der tages hensyn til andre relevante og for vurderingen nødvendige omstændigheder.
96 Hvad for det tredje angår sagsøgernes argumenter om, dels at faldet i de gennemsnitlige månedlige priser på importen fra de pågældende lande i perioden fra meddelelsen om indledning af undersøgelsen til afslutningen af perioden med registrering af import var begrundet i faldet i råvarepriserne, dels at de pågældende varer ikke er egnet til oplagring, skal det indledningsvis bemærkes, at Rådet og Kommissionen på området for handelsmæssige beskyttelsesforanstaltninger råder over et vidt skøn som følge af kompleksiteten af de økonomiske, politiske og retlige situationer, de skal undersøge, således at Unionens retsinstanser blot skal foretage en begrænset retslig prøvelse (jf. dom af 17.3.2015, RFA International mod Kommissionen, T-466/12, EU:T:2015:151, præmis 37 og 43 og den deri nævnte retspraksis).
97 Hvad først angår faldet i råvarepriserne er det i 80. betragtning til den anfægtede afgørelse blevet fastslået, at faldet i råvarepriserne ikke kunne begrunde et fald i salgspriserne på over 4%. En generel sammenligning af den gennemsnitlige pris for importen fra de pågældende lande med de gennemsnitlige salgspriser hos EU-erhvervsgrenen i undersøgelsesperioden og efter undersøgelsesperioden viser således et prisunderbud på 7% i undersøgelsesperioden, som steg til 14% efter undersøgelsesperioden. Sagsøgerne kan derfor ikke gøre gældende, at faldet i de gennemsnitlige månedlige priser på importen fra de pågældende lande udelukkende skyldtes faldet i råvarepriserne, og at virkningerne af den antidumpingtold, der skulle pålægges, således ikke ville blive alvorligt undergravet af den pågældende import.
98 Hvad dernæst angår den angivelige omstændighed, at de pågældende varer ikke egner sig til oplagring, skal det dels bemærkes, at dette argument i sig selv ikke modsiger konklusionen om, at der faktisk blev oplagret varer efter indledningen af proceduren. Således som det er fastslået i 68. betragtning til den anfægtede forordning, er oplagring ikke en gængs praksis, men at den anvendes, når der foreligger særlige omstændigheder og/eller forventninger på markedet, f.eks. med hensyn til fremtidige priser på den pågældende vare. Det forhold, at en given vare normalt ikke lagerføres, udelukker ikke, at der kan ske oplagring, når denne type omstændigheder og forventninger gør sig gældende. Baseret på tal fra importørerne og/eller brugerne af de pågældende varer blev det endvidere konstateret i 52. betragtning til den anfægtede forordning, at disse samlet set havde en stigning på 22% i lagerbeholdningerne ved udgangen af 2015 i forhold til ved udgangen af 2014. I mangel af beviser, der kan afkræfte konklusionen om, at den yderligere betydelige stigning i indførslen kunne være tegn på omfattende oplagring af indførte varer, hvilket den ovennævnte øgede lagerbeholdning i sig selv ligeledes tyder på, har sagsøgerne således ikke kunnet godtgøre, at Kommissionens vurdering er behæftet med en åbenbar fejl.
99 For det fjerde skal sagsøgernes argument om, at Kommissionen skulle have fastslået, at indførelsen af endelig antidumpingtold i den planlagte periode på fem år var utilstrækkelig til at genoprette lige konkurrencevilkår, ligeledes forkastes. Det bemærkes således, at den periode på fem år, hvor de endelige foranstaltninger i princippet indføres, ikke er endelig, eftersom den endelige told i henhold til grundforordningens artikel 11, stk. 2, kan blive omfattet af en genoptaget undersøgelse, der kan finde sted tidligst et år efter indførelsen af disse endelige foranstaltninger, hvilket således kan føre til ophævelse af tolden, for så vidt som denne kun forbliver i kraft så længe og i det omfang, det er nødvendigt for at modvirke dumping, som forvolder skade. Anvendelsen af endelig antidumpingtold med tilbagevirkende kraft kan derfor ikke underlægges et sådant krav.
100 For det femte kan hverken det »forsinkelseskriterium«, som Kommissionen har anvendt med henblik på at illustrere den kumulative virkning af den import, som fandt sted fra indledningen af undersøgelsen til registreringsperiodens påbegyndelse, og den import, som fandt sted i den nævnte periode, eller den angivelige omstændighed, hvorefter den anfægtede forordning ikke indeholder forklaringer vedrørende omfanget, varigheden og konsekvenserne af den angiveligt forsinkede afhjælpende virkning, som ville opstå ved manglende anvendelse af antidumpingtold med tilbagevirkende kraft på import, der er underlagt en registreringspligt, påvirke lovligheden af den anfægtede forordning. Grundforordningens artikel 10, stk. 4, litra d), foreskriver således blot, at Kommissionen fastslår, at den yderligere betydelige stigning i indførslen på baggrund af tidspunktet for og omfanget heraf samt andre omstændigheder indebærer sandsynlighed for, at virkningerne af den endelige antidumpingtold, der skal pålægges, vil blive alvorligt undergravet. Det er således disse ovennævnte omstændigheder, under hvilke den yderligere betydelige stigning i indførslen indtraf, som anses for at undergrave virkningerne af tolden alvorligt.
101 Således som det følger af bl.a. 31., 50.-53., 75., 76., 79.-81. og 84. betragtning til den anfægtede forordning, tilsigtede Kommissionen, ud over de i grundforordningens artikel 10, stk. 4, litra d), nævnte faktorer, at undersøge navnlig prisen på de importerede varer og lagerbeholdningerne af de varer, som blev importeret før registreringen.
102 Således fremgår det for det første af 50. betragtning til den anfægtede forordning, at den gennemsnitlige månedlige importmængde fra de pågældende lande, i perioden fra og med den første hele måned efter offentliggørelsen af meddelelsen om indledning af undersøgelsen frem til og med den sidste hele måned før indførelsen af midlertidige foranstaltninger, var 37% højere end i undersøgelsesperioden. Endvidere fremgår det af 51. betragtning til den anfægtede afgørelse, at den månedlige gennemsnitlige importmængde fra de pågældende lande, i perioden fra og med den første hele måned efter indledningen af undersøgelsen, medregnet den måned, hvor der blev indført midlertidige foranstaltninger, var 27% højere end det månedlige gennemsnit i undersøgelsesperioden. På dette grundlag konkluderede Kommissionen i 53. betragtning til den anfægtede forordning, at der var sket en betydelig stigning i importmængderne efter indledningen af undersøgelsen.
103 For det andet fandt denne import sted, efter at importørerne havde fået kendskab til, at antidumpingtold kunne blive opkrævet senere med tilbagevirkende kraft, hvilket skete på tidspunktet for offentliggørelsen af meddelelsen om indledning af undersøgelsen og meddelelsen om den ikke-fortrolige version af klagen, og den nævnte import fortsatte frem til indførelsen af midlertidige foranstaltninger. Der er således tale om en periode, hvor der blev foretaget import, selv om importørerne havde fuldt kendskab til, at en antidumpingundersøgelse var i gang, og til at der inden længe kunne blive pålagt antidumpingtold.
104 For det tredje fremgår det af 79. betragtning til den anfægtede forordning, at de gennemsnitlige månedlige priser på import fra Kina og Rusland faldt med henholdsvis 13% og 12% i de 11 måneder, der fulgte efter undersøgelsesperioden, i forhold til de gennemsnitlige månedlige importpriser i undersøgelsesperioden. Således som det fremgår ovenfor af præmis 97 og er anført i 80. betragtning til den anfægtede forordning, kan den omstændighed, at råvarepriserne i denne periode samtidig faldt, imidlertid ikke begrunde et fald i salgspriserne på over 4%, således at denne sammenligning viser et prisunderbud på 7% i undersøgelsesperioden, som steg til 14% efter undersøgelsesperioden. Endvidere følger det bl.a. af 81. betragtning til den anfægtede forordning, at de gennemsnitlige priser på import fra Kina og Rusland i registreringsperioden faldt med henholdsvis 19% og 24% i forhold til de gennemsnitlige importpriser i undersøgelsesperioden. På denne baggrund konkluderede Kommissionen i samme betragtning, at underbuddet i registreringsperioden for de to lande tilsammen steg yderligere til næsten 20% i gennemsnit. Derfor faldt de gennemsnitlige priser på import fra de pågældende lande yderligere.
105 For det fjerde fremgår det af 52. betragtning til den anfægtede forordning, at importen for de 22 importører og/eller brugere, der indgav oplysninger om importen i perioden efter indledningen af undersøgelsen, tegnede sig for 46% af den samlede import fra de pågældende lande. De således indkomne oplysninger viste, at disse samarbejdsvillige importører og/eller brugere samlet set havde en stigning på 22% i lagerbeholdningerne af den pågældende vare fra udgangen af 2014 i forhold til udgangen af 2015. I 84. betragtning til den anfægtede forordning er det dernæst anført, at oplagring nødvendigvis måtte have fundet sted, ikke alene henset til det i 52. betragtning til forordningen fastslåede, men ligeledes som følge af den betydelige stigning i indførslen, som var sket efter undersøgelsesperioden sammenlignet med omfanget af den indførsel, der blev foretaget før offentliggørelsen af meddelelsen om indledning af undersøgelsen.
106 Det fremgår af 75. og 76. betragtning til den anfægtede forordning, at denne yderligere betydelige stigning i indførslen til priser, der var endnu lavere end i undersøgelsesperioden, stemmer overens med en stigning i EU-forbruget på det frie marked på 14% i perioden fra april 2015 til januar 2016, mens EU-producenternes salgsmængde forblev stabil med kun en lille stigning på 3%. Dette resulterede i et yderligere fald i EU-erhvervsgrenens markedsandel på 7%, dvs. fra 71% til 64%.
107 Derfor kunne Kommissionen med rette konkludere, bl.a. i 86. og 94. betragtning til den anfægtede afgørelse, at denne yderligere betydelige stigning i indførslen på baggrund af tidspunktet for og omfanget heraf samt andre omstændigheder såsom prisfald og en omfattende øgning af lagerbeholdninger havde haft en yderligere negativ indvirkning på EU-erhvervsgrenens priser og markedsandel på EU-markedet og derfor indebar sandsynlighed for, at virkningerne af den endelige antidumpingtold ville blive alvorligt undergravet af denne stigning.
108 På grundlag af samtlige ovenstående betragtninger skal det tredje anbringendes andet led forkastes, og Kommissionen følgelig frifindes i det hele.
Sagsomkostninger
109 Ifølge procesreglementets artikel 134, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da sagsøgerne har tabt sagen, bør det pålægges disse at bære deres egne omkostninger og at betale Kommissionens og intervenientens omkostninger i overensstemmelse med disses påstand herom.
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer
RETTEN (Anden Afdeling):
1) Europa-Kommissionen frifindes.
2) Stemcor London Ltd og Samac Steel Supplies Ltd bærer deres egne omkostninger og betaler de af Kommissionen og Eurofer, Association européenne de l’acier, ASBL afholdte omkostninger.
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 8. maj 2019.
Underskrifter