RETTENS DOM (Fjerde Afdeling)
28. januar 2009 (*)
»EFRU – nedsættelse af finansiel støtte – ændring af finansieringsplan uden Kommissionens godkendelse – maksimale finansieringssatser for særlige foranstaltninger – begrebet betydelig ændring – artikel 24 i forordning (EØF) nr. 4253/88 – begrundelsespligt – annullationssøgsmål«
I sag T-74/07,
Forbundsrepublikken Tyskland ved M. Lumma og C. Blaschke, som befuldmægtigede, bistået af avocat C. von Donat,
sagsøger,
mod
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved G. Wilms og L. Flynn, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
angående en påstand om annullation af Kommissionens beslutning K(2006) 7271 af 27. december 2006 vedrørende nedsættelse af støtte fra Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU) til det operationelle program inden for rammerne af fællesskabsinitiativet Interreg II i regionerne Saarland, Lothringen og Westfalen,
har
DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABERS RET I FØRSTE INSTANS (Fjerde Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, O. Czúcz (refererende dommer), og dommerne I. Labucka og S. Frimodt Nielsen,
justitssekretær: fuldmægtig C. Kristensen
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 25. juni 2008,
afsagt følgende
Dom
Retsforskrifter
1 Fra 1989 til 1999 var reglerne om iværksættelsen af den økonomiske og sociale samhørighed i henhold til artikel 158 EF fastsat ved Rådets forordning (EØF) nr. 2052/88 af 24. juni 1988 om strukturfondenes opgaver og effektivitet samt om samordningen af deres interventioner indbyrdes såvel som med interventionerne fra Den Europæiske Investeringsbank og de øvrige eksisterende finansielle instrumenter (EFT L 185, s. 9). Denne forordning indeholdt de væsentligste regler for strukturfondene og navnlig for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU). Forordning nr. 2052/88 er bl.a. blevet ændret ved Rådets forordning (EØF) nr. 2081/93 af 20. juli 1993 (EFT L 193, s. 5).
2 Artikel 1 i forordning nr. 2052/88 fastsætter de hovedmål, som De Europæiske Fællesskabers aktion har til formål at gennemføre ved hjælp af strukturfondene.
3 Artikel 4 i forordning nr. 2052/88 vedrører supplementet, partnerskabet og den tekniske bistand. Den bestemmer i stk. 1:
»1. EF-indsatsen udformes som et supplement til de tilsvarende nationale aktioner eller som et bidrag til disse. Den fastlægges ved et snævert samråd mellem Kommissionen, den pågældende medlemsstat og de kompetente myndigheder og organer [...], som medlemsstaten har udpeget på nationalt, regionalt, lokalt eller andet plan, idet disse alle er partnere med et fælles mål. Dette samråd benævnes i det følgende »partnerskab«. Partnerskabet omfatter forberedelse, finansiering samt forudgående vurdering, overvågning og efterfølgende evaluering af aktionerne.
Partnerskabet gennemføres på en sådan måde, at hver enkelt partners institutionelle, juridiske og finansielle beføjelser respekteres.«
4 Artikel 5 i forordning nr. 2052/88, der har overskriften »Interventionsformer«, bestemmer i stk. 2, litra a), at »[h]vad angår strukturfondene […] kan de finansielle interventioner [navnlig] antage [formen af] medfinansiering af operationelle programmer«. Artikel 5, stk. 5, definerer udtrykket »operationelt program« som »et sammenhængende hele af flerårige foranstaltninger, og til dets gennemførelse kan der [navnlig] benyttes interventioner fra en eller flere strukturfonde«.
5 Artikel 13 i forordning nr. 2052/88, der har overskriften »Graduering af interventionssatserne«, bestemmer i stk. 3:
»Satserne for den fællesskabsstøtte, der gennem fondene ydes […], underlægges følgende grænser:
– højst 75% af de samlede omkostninger og som hovedregel mindst 50% af de offentlige udgifter for foranstaltninger i de regioner, der er berettiget til interventioner under mål nr. 1
– højst 50% af de samlede omkostninger og som hovedregel mindst 25% af de offentlige udgifter for foranstaltninger i de øvrige regioner.
[…]«
6 Den 19. december 1988 udstedte Rådet forordning (EØF) nr. 4253/88 om gennemførelsesbestemmelser til forordning (EØF) nr. 2052/88 for så vidt angår samordningen af de forskellige strukturfondes interventioner indbyrdes såvel som med interventionerne fra Den Europæiske Investeringsbank og de øvrige eksisterende finansielle instrumenter (EFT L 374, s. 1). Forordning nr. 4253/88 er blevet ændret ved Rådets forordning (EØF) nr. 2082/93 af 20. juli 1993 (EFT L 193, s. 20).
7 Artikel 17 i forordning nr. 4253/88, der har overskriften »Fondenes finansielle bidrag«, bestemmer:
»[…]
2. Fondenes finansielle deltagelse beregnes i forhold til de samlede støtteberettigede omkostninger eller i forhold til de samlede støtteberettigede offentlige eller dermed sidestillede udgifter (på nationalt, regionalt eller lokalt niveau og EF-niveau) i forbindelse med hver aktion (operationelt program, støtteordning, globaltilskud, projekt, teknisk bistand eller undersøgelse).
[…]
4. Fondenes deltagelse i individuelle foranstaltninger under operationelle programmer kan differentieres efter de aftaler, der skal indgås inden for rammerne af partnerskabet.«
8 Artikel 24 i forordning nr. 4253/88, der har overskriften »Nedsættelse, suspension og ophævelse af støtten«, bestemmer:
»1. Hvis gennemførelsen af en aktion eller foranstaltning hverken synes at berettige, at der ydes en del af eller hele den bevilgede finansielle støtte, foretager Kommissionen en passende undersøgelse af sagen inden for rammerne af partnerskabet og anmoder bl.a. medlemsstaten eller de myndigheder, som denne har udpeget til iværksættelsen af aktionen, om at fremsætte deres bemærkninger inden for en given frist.
2. Efter denne undersøgelse kan Kommissionen nedsætte eller suspendere støtten for aktionen eller den berørte foranstaltning, hvis undersøgelsen bekræfter en uregelmæssighed eller en betydelig ændring, der berører aktionens eller foranstaltningens art eller gennemførelsesvilkår, og som ikke har været forelagt Kommissionen til godkendelse.
3. Ethvert beløb, der inddrives som uretmæssigt udbetalt, skal tilbagebetales til Kommissionen [...]«
9 Endelig bestemmer artikel 25, stk. 5, i forordning nr. 4253/88 vedrørende overvågning af fondsstøttens anvendelse følgende:
»Overvågningsudvalget tilpasser […] under overholdelse af de budgetmæssige bevillinger og regler tidsplanen for betalingerne, herunder eventuelle overførsler mellem EF-finansieringskilder og de ændringer i interventionssatserne, som følger heraf […]
Disse ændringer meddeles straks Kommissionen og den pågældende medlemsstat. De finder anvendelse, når Kommissionen og den pågældende medlemsstat har bekræftet dem; dette skal ske senest 20 arbejdsdage efter datoen for modtagelsen af meddelelsen, idet Kommissionen bekræfter denne dato ved anerkendelse af modtagelsen.
De øvrige ændringer vedtages af Kommissionen i samarbejde med den pågældende medlemsstat efter udtalelse fra Overvågningsudvalget.«
Sagens baggrund
10 Kommissionen tildelte ved beslutning K(95) 2271 af 28. september 1995 EF-støtte til et operationelt program, som var iværksat inden for rammerne af EF-initiativet Interreg II i regionerne Saarland, Lothringen og Westfalen. Artikel 2 i beslutningen om tildeling af støtte bestemmer, at »støttebetingelserne, herunder fondenes deltagelse i de forskellige delprogrammer og i de foranstaltninger, der er en integrerende del af programmerne, er gengivet i den finansieringsplan, der er bilagt« beslutningen. Mens der i beslutningen om tildeling af støtte således med udtrykket »foranstaltninger« henvises til programmets tredje niveau (herefter »foranstaltninger eller gruppe af foranstaltninger«), henviser den bilagte finansieringsplan til dette niveau med udtrykket »gruppe af foranstaltninger«. Finansieringsplanen angiver endvidere i overskriften til de spalter, som angiver henholdsvis Fællesskabets og de nationale bidrag, at hvert af disse bidrag udgør 50% af de samlede omkostninger for hvert prioriteret felt og for hver foranstaltning eller gruppe af foranstaltninger.
11 Beslutningen om tildeling af støtte er blevet ændret ved to kommissionsbeslutninger af henholdsvis 7. april 1998 og 29. december 1999. I den affattelse, som følger af den sidstnævnte ændring, fastsætter beslutningen om tildeling af støtte de samlede omkostninger til 66 898 400 EUR, hvoraf 23 726 800 EUR betales af EFRU, og 42 171 600 EUR betales af de nationale myndigheder. I en fodnote til den finansieringsplan, der var bilagt hver af disse ændringsbeslutninger, var det anført, at der var sikkerhed for, at EF-fondene ikke oversteg 50% af de samlede offentlige udgifter.
12 I medfør af de nærmere foranstaltninger for gennemførelsen af programmet i beslutningen om tildeling af støtte påhvilede gennemførelsen Overvågningsudvalget, som skulle nedsættes inden for rammerne af partnerskabet. Overvågningsudvalget skulle bl.a. sikre overholdelsen af bestemmelserne – herunder dem, som vedrører støtteberettigelsen for aktioner og projekter – samt forberede og behandle eventuelle forslag om ændring af interventionen. Alle de væsentlige spørgsmål vedrørende gennemførelsen af programmet skulle afgøres ved enstemmighed. Kommissionen var repræsenteret i Overvågningsudvalget og havde stemmeret.
13 Ved skrivelse af 12. maj 1999 fremsatte Kommissionen en anmodning om, at programændringerne skulle forelægges den til godkendelse inden den 31. juli 1999 i det omfang, de indebar en forhøjelse af det samlede beløb eller overførsler mellem fondene. Denne anmodning blev behandlet under Overvågningsudvalgets møde den 17. juni 1999. Under dette møde tilføjede Kommissionens repræsentant, at det samlede støttebeløb fra EFRU til det operationelle program burde fastsættes endeligt.
14 Henset til afslutningen den 31. december 1999 af programmerne finansieret af strukturfondene, vedtog Kommissionen for så vidt angår programmeringsperioden 1994-1999 den 9. september 1999 retningslinjer vedrørende finansiel afslutning af strukturfondenes operationelle interventioner (1994-1999) (herefter »retningslinjerne«) og underrettede medlemsstaterne herom. Retningslinjerne bestemmer i den tyske sprogversion bl.a.:
»6. Finansieringsplaner
6.1 Finansieringsplanen må ikke ændres efter slutdatoen for forpligtelserne.
6.2 Den finansielle afslutning af programmerne skal ske på grundlag af den gældende udgave af finansieringsplanen (det drejer sig generelt om finansieringsplanen med en opdeling i tre niveauer: program, delprogram, foranstaltning). Medlemsstaterne skal i deres opgørelser følge samme niveau som de finansieringsplaner, der er bilagt beslutningerne om godkendelse af de operationelle interventioner, og dermed i almindelighed forelægge en opgørelse over de faktisk afholdte udgifter fordelt på foranstaltninger.
Der kan accepteres en overskridelse på 20% af bidraget fra hver fond pr. foranstaltning, forudsat at det samlede beløb for delprogrammet, som angivet i den gældende finansieringsplan, ikke forøges.
[…]
7. Endelig afslutning
7.1. Det påhviler medlemsstaterne at sikre, at al den EF-støtte, de modtager, overføres til de endelig[e] støttemodtagere. Da der i denne henseende tidligere er konstateret visse problemer på tidspunktet for den endelige afregning, er EF-bidraget, beregnet i overensstemmelse med de i punkt 6.2 angivne foranstaltninger, begrænset til det laveste af de følgende to beløb:
a) det beløb, der fremkommer ved anvendelsen på de erklærede udgifter af den sats for Fællesskabets samfinansiering, der følger af den for foranstaltningen gældende finansieringsplan
b) den EF-støtte, der reelt skyldes de endelige støttemodtagere (udbetalt eller til udbetaling inden for rammerne af foranstaltningen) […]«
15 Under den skriftlige procedure, der fulgte efter mødet i Overvågningsudvalget den 10. november 1999, oplyste Kommissionens Generaldirektorat »Regionalpolitik og Samhørighed« ved skrivelse af 3. maj 2000, at den ikke havde nogen indsigelser mod ændringsforslagene til de godkendte projekter i det omhandlede program og anførte, at den ikke længere skulle underrettes om senere ændringer af projekterne, medmindre det drejede sig om en betydelig ændring, der berører aktionens eller foranstaltningens art eller gennemførelsesvilkår (formålet med projekterne, omkostninger, støtteberettigede osv.) som omhandlet i artikel 24 i forordning nr. 4253/88, og/eller har en indvirkning på Fællesskabets budget.
16 De afsluttende dokumenter blev oversendt til Kommissionen ved skrivelse af 20. marts 2003 med en anmodning om betaling af restbeløbet. I anmodningen om betaling anførte de tyske myndigheder, at den samlede fællesskabsdeltagelse skulle beregnes ved at lægge fællesskabsdeltagelsen til hvert af de gennemførte projekter. Deltagelsen skulle beregnes ved at lægge den deltagelsessats, som var blevet fastsat af Overvågningsudvalget, og som var tæt på 50% for de fleste projekter, til projektets samlede omkostninger, undtagen de meget dyre projekter, for hvilke der var fastsat en mindre deltagelsessats. Da de samlede støtteberettigede omkostninger for en del af projekterne imidlertid var mindre end forventet, svarede de i anmodningen om betaling anførte beløb ikke til de beløb, som var angivet i den finansieringsplan, som var bilagt den seneste beslutning om ændring. Således var det beløb, der blev ansøgt om i støtte fra EFRU til det operationelle program, mindre end det beløb, der var angivet i denne finansieringsplan for alle de prioriterede felter og for alle foranstaltninger eller grupper af foranstaltninger, undtagen foranstaltning eller gruppe af foranstaltning 3.2, for hvilke den ansøgte støtte fra EFRU var noget højere end det beløb, der var angivet i finansieringsplanen.
17 Ved beslutning K(2006)7271 af 27. december 2006 (herefter »den anfægtede beslutning«) nedsatte Kommissionen EFRU-støtten til det operationelle program inden for rammerne af fællesskabsinitiativet Interreg II i regionerne Saarland, Lothringen og Westfalen med 933 691,04 EUR. I denne beslutning begrundede Kommissionen nedsættelsen af EF-støtten på følgende måde.
18 Kommissionen anførte, at de programmer, der er støttet af EF-fondene, skulle gennemføres i overensstemmelse med beslutningerne om at tildele støtten og med de finansielle oversigter, som Kommissionen havde godkendt, og at der ikke kunne foretages ændringer efter den 31. december 1999, dvs. udløbet af fristen for at indgå forpligtelser, eftersom programmeringsperioden allerede var udløbet. Kommissionen præciserede, at mens EFRU-bidraget i beslutningen om tildeling af støtte var fastsat til 50% af de offentlige udgifter til hele programmet, fastsatte beslutningen om ændring af 7. april 1998 forskellige finansieringssatser for hver foranstaltning eller gruppe af foranstaltninger. Kommissionen anførte, at de faktiske samlede udgifter samt de EFRU-bidrag, som svarer til hver foranstaltning eller gruppe af foranstaltninger, ikke svarer til de beløb, som er angivet i den gældende finansieringsplan. Den forklarede imidlertid, at eftersom den i retningslinjerne har undladt at behandle bestemte afvigelser i opad- eller nedadgående retning i forhold til finansieringsplanen som betydelige ændringer, godkender den i overensstemmelse med disse retningslinjers punkt 6.2 afvigelser i opadgående retning ved at anvende en vis fleksibilitet i form af en kompensation inden for det samme prioriterede felt. Derimod anvendes i tilfælde af afvigelser, der udelukkende er nedadgående, retningslinjernes punkt 7, således at EF-bidraget begrænses til det laveste af to beløb: det beløb, der fremkommer ved anvendelsen af finansieringssatsen for hver foranstaltning eller gruppe af foranstaltninger på de effektive omkostninger, eller det beløb, der reelt skyldes støttemodtagerne. Hvad således angår foranstaltninger eller grupper af foranstaltninger 1.2, 2.2, 3.1, 4.1 og 4.2 afviste Kommissionen at udbetale det beløb, som de tyske myndigheder anmodede om, og som svarer til det beløb, der skyldes støttemodtagerne, med den begrundelse, at udbetalingen medfører en overskridelse af de finansieringssatser, som er fastsat for disse foranstaltninger eller grupper af foranstaltninger i den gældende finansieringsplan, og således en ændring af disse.
Retsforhandlinger og parternes påstande
19 Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 12. marts 2007 har Forbundsrepublikken Tyskland anlagt denne sag.
20 Forbundsrepublikken Tyskland har nedlagt følgende påstande:
– Den anfægtede beslutning annulleres.
– Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
21 Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
– Frifindelse.
– Forbundsrepublikken Tyskland tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Retlige bemærkninger
22 Forbundsrepublikken Tyskland har nærmere bestemt fremsat tre anbringender vedrørende tilsidesættelse af artikel 24 i forordning nr. 4253/88, manglende begrundelse og manglende respekt af »partnerskabet« som fastsat i artikel 4 i forordning nr. 2052/88.
Om det første anbringende vedrørende tilsidesættelse af artikel 24 i forordning nr. 4253/88
Parternes argumenter
23 Forbundsrepublikken Tyskland har gjort gældende, at Kommissionen har tilsidesat artikel 24 i forordning nr. 4253/88, idet den har nedsat den omhandlede støtte, uden at de i denne bestemmelse fastsatte betingelser var opfyldt. Den er nemlig af den opfattelse, dels at afvigelserne mellem de samlede omkostninger i finansieringsplanen og de endelige samlede omkostninger samt de ændringer, som følger heraf i forholdet mellem EFRU-bidraget og de samlede omkostninger, ikke kan anses for »betydelige ændringer« som omhandlet i artikel 24 i forordning nr. 4253/88, og at Kommissionen under alle omstændigheder forudgående gav sit tilsagn, dels at Kommissionen har undladt at udøve sin skønsbeføjelse i henhold til denne bestemmelse med henblik på at fastslå, om EF-støtten er berettiget.
24 Hvad for det første angår ændringens betydning har Forbundsrepublikken Tyskland indledningsvis gjort gældende, at da finansieringsplanen kun var vejledende og foreløbig, kan enhver ændring ikke anses for en betydelig ændring. Den har således bestridt Kommissionens påstand i den anfægtede beslutnings betragtning 12, hvorefter Kommissionen har kompetence til at »afvise en anmodning om betaling af restbeløbet, såfremt en eller flere foranstaltninger afviger fra den endelige finansieringsplan«. Forbundsrepublikken Tyskland har i denne forbindelse gjort gældende, at såfremt den EFRU-støtte, der er angivet i finansieringsplanen, er maksimumsværdier, kan en nedsættelse af et beløb ikke anses for en afvigelse.
25 Forbundsrepublikken Tyskland har for det andet gjort gældende, at der uanset definitionen af udtrykket »betydelig ændring« ikke har været sådanne ændringer under gennemførelsen af det omhandlede program, da dette blev gennemført i overensstemmelse med den seneste affattelse af beslutningen om tildeling af støtte og med afgørelserne truffet af Overvågningsudvalget. Den har i denne forbindelse gjort gældende, at den gældende finansieringsplan kun fastsætter dels et maksimalt støttebeløb fra EFRU, dels en maksimal sats for EFRU-bidrag, der svarer til 50% af de samlede omkostninger, som finder anvendelse på alle programniveauer, navnlig på individuelle projekter, og har bemærket, at disse begrænsninger er blevet overholdt.
26 Forbundsrepublikken Tyskland har bestridt Kommissionens påstand i betragtning 2 og 13 til den anfægtede beslutning, hvorefter beslutningerne om ændring af beslutningen om tildeling af støtte ændrede finansieringsplanen således, at der heri blev fastsat maksimale finansieringssatser, der fandt anvendelse på foranstaltninger eller grupper af foranstaltninger, hvilke satser var mindre end 50%. Forbundsrepublikken Tyskland er af den opfattelse, at disse beslutninger kun havde til formål at forhøje eller nedsætte den maksimale støtte for hver foranstaltning eller gruppe af foranstaltninger, men at den fastsatte bidragssats på højest 50% af de samlede omkostninger forblev uændret, hvilket fremgår af fodnoterne til de finansieringsplaner, der er bilagt disse beslutninger, hvorefter der var sikkerhed for, at EF-fondene ikke oversteg 50% af de samlede offentlige udgifter (jf. punkt 11 ovenfor). Forbundsrepublikken Tyskland har hævdet, at på trods af, at disse planer indeholdt en forhøjelse af de nationale udgifter, indebar denne forhøjelse blot en regnskabsmæssig nedsættelse af den andel, der skulle finansieres af EFRU-fondene, og ikke en fastsættelse af særlige satser for hver foranstaltning eller gruppe af foranstaltninger.
27 Forbundsrepublikken Tyskland har følgelig gjort gældende, at de af Kommissionen anførte satser i betragtning 1 og 13 til den anfægtede beslutning ikke blev fastsat ved beslutningerne om ændring og blot er et resultat af den omstændighed, at EFRU-støtten for bestemte projekter blev fastsat af Overvågningsudvalget på et niveau, der ligger under loftet på 50%, hvorfor de samlede værdier angivet i finansieringsplanerne i beslutningerne om ændring for de forskellige foranstaltninger eller grupper af foranstaltninger nødvendigvis ligger under dette loft.
28 Forbundsrepublikken Tyskland har for det tredje gjort gældende, at Kommissionen ikke, som den gjorde i betragtning 17 og 21 til den anfægtede beslutning, kan lægge retningslinjernes punkt 7a til grund for beslutningen om, at afvigelserne mellem de forventede omkostninger og de faktiske omkostninger i forbindelse med projekterne udgør en betydelig ændring som omhandlet i artikel 24, stk. 2, i forordning nr. 4253/88, eftersom retningslinjerne ikke henviser til denne bestemmelse og derfor ikke kan udgøre hjemmel for en nedsættelse af EFRU-støtten. Den har i denne forbindelse tilføjet, at da disse retningslinjer først blev vedtaget i september 1999, var det ikke længere muligt fuldstændigt at omarbejde et program, der havde været iværksat siden den 4. november 1994. Hertil kommer, at Kommissionen selv i betragtning 24 til den anfægtede beslutning understregede den interne karakter af retningslinjerne.
29 Forbundsrepublikken Tyskland er under alle omstændigheder af den opfattelse, at selv om det fastslås, at retningslinjernes punkt 7a skal finde anvendelse, er nedsættelsen ikke berettiget i den foreliggende sag. Den har i denne forbindelse bemærket, at valget af det mindste beløb som omhandlet i punkt 7a eller 7b, i henhold til retningslinjernes punkt 7.1 er nødvendigt for at sikre, at hele EF-støtten udbetales til de endelige støttemodtagere. Den har på dette grundlag sluttet, at det i punkt 7a nævnte beløb kun udgør en referenceværdi i forhold til det beløb, som rent faktisk overføres til den endelige støttemodtager, og finder, at dette punkt således ikke indeholder nogen egentlig regulering af nedsættelsen af støtten. Forbundsrepublikken Tyskland har imidlertid hævdet, at referenceværdien i det omtvistede program svarer til den bevilgede EFRU-støtte under forudsætning af, at finansieringssatsen ikke overstiger 50% af de samlede omkostninger. På denne baggrund har den gjort gældende, at Kommissionen i det foreliggende tilfælde har taget tre forskellige beløb i betragtning, for hver gang blot at anvende det mindste beløb.
30 For det fjerde har Forbundsrepublikken Tyskland gjort gældende, at heller ikke Kommissionen selv i forbindelse med gennemførelsen af programmet var af den opfattelse, at afvigelserne i omkostningerne i forbindelse med projekterne var af stor betydning, eftersom den i skrivelsen af 12. maj 1999 (jf. præmis 13 ovenfor) anførte, at de ændringer, som skulle forelægges Kommissionen, kun var dem, som indebar en forhøjelse af det samlede beløb for bidrag fra fondene eller overførsler mellem fondene. Desuden bekræftede Kommissionen i sin skrivelse af 3. maj 2000 (jf. præmis 15 ovenfor), at sædvanlige ændringer af projekterne ikke udgjorde en »betydelig ændring« som omhandlet i artikel 24 i forordning nr. 4253/88.
31 For det andet har Forbundsrepublikken Tyskland hvad angår Kommissionens angivelige godkendelse gjort gældende, at selv om det antages, at de omhandlede ændringer udgør betydelige ændringer, som kræver en godkendelse fra Kommissionen, skal de anses for godkendt af Kommissionen, såfremt de følger af en aftale i Overvågningsudvalget, hvori Kommissionen har en repræsentant, hvilken repræsentant handler i henhold til Kommissionens kompetence. Forbundsrepublikken har i denne forbindelse anført, at artikel 17, stk. 4, i forordning nr. 4253/88, som giver tilladelse til at indgå aftaler vedrørende individuelle projekter, ikke forbyder Overvågningsudvalget at fastsætte EFRU-støtte i samarbejde med Kommissionen.
32 For det tredje og sidste, har Forbundsrepublikken Tyskland hvad angår Kommissionens manglende udøvelse af sin skønsbeføjelse gjort gældende, at selv om forskellene mellem finansieringsplanen og betalingsanmodningen skal anses for betydelige ændringer, som ikke er godkendt af Kommissionen, udgør den omstændighed, at Kommissionen ikke blev anmodet om sin godkendelse, blot en tilsidesættelse af de processuelle regler og kan i henhold til proportionalitetsprincippet ikke begrunde en nedsættelse af EFRU-støtten og et afslag på udbetaling af restbeløbet. Forbundsrepublikken Tyskland er således af den opfattelse, at Kommissionen skulle have henset til indvirkningen af sin beslutning på de støttede projekter, som forløb planmæssigt. Den har tilføjet, at Kommissionen ikke har forklaret, hvorfor EFRU-støtten, der blev bevilget af Overvågningsudvalget og nævnt i betalingsanmodningen, ikke længere var berettiget, hverken for foranstaltninger eller grupper af foranstaltninger eller for projekter.
33 Kommissionen har bestridt alle disse argumenter.
Rettens bemærkninger
34 På baggrund af de af Forbundsrepublikken Tyskland fremførte argumenter skal det successivt undersøges, om den manglende overensstemmelse mellem de i finansieringsplanen fastsatte beløb og de beløb, der blev anmodet udbetalt, udgør en betydelig ændring som omhandlet i artikel 24 i forordning nr. 4253/88, om Kommissionen gav sin forudgående godkendelse til den i nærværende sag omhandlede ændring, og endelig om Kommissionen har undladt at udøve den skønsbeføjelse, som denne bestemmelse tildeler den med henblik på at afgøre, om EF-støtten er berettiget.
35 Hvad for det første angår spørgsmålet, om der foreligger betydelige ændringer som omhandlet i artikel 24 i forordning nr. 4253/88, har Forbundsrepublikken Tyskland i det væsentlige gjort gældende, at afvigelserne mellem de i finansieringsplanen fastsatte omkostninger og de faktiske omkostninger ikke udgør betydelige ændringer, for det første fordi finansieringsplanen, der var bilagt beslutningen om tildeling af støtte, kun er vejledende, for det andet fordi afvigelserne ikke tilsidesætter de betingelser, der er fastsat i den seneste affattelse af beslutningen om tildeling af støtte og af Overvågningsudvalget, for det tredje fordi retningslinjernes punkt 7a ikke kan lægges til grund for at fastslå, at de omtvistede afvigelser er væsentlige ændringer, og endelig fordi Kommissionen har anerkendt, at afvigelserne i projekterne ikke udgør betydelige ændringer.
36 Hvad for det første angår det forhold, at den finansieringsplan, der er bilagt beslutningen om tildeling af støtte, angiveligt er vejledende og foreløbig, henvises der til præmis 60-64 i Rettens dom af 9. september 2008, Tyskland mod Kommissionen (forenede sager T-349/06, T-371/06, T-14/07, T-15/07 og T-332/07, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser), hvori en argumentation, som i det væsentlige er identisk med den, som Forbundsrepublikken Tyskland har fremført i den foreliggende sag, blev afvist (jf. i denne retning, for så vidt angår Fællesskabets retsinstansers mulighed for at begrunde en afgørelse ved at henvise til en tidligere afgørelse, hvori der tages stilling til spørgsmål, der i det væsentlige er identiske, Domstolens dom af 25.10.2005, sag C-229/04, Crailsheimer Volksbank, Sml. I, s. 9273, præmis 47-49, og Rettens dom af 11.7.2007, sag T-47/03, Sison mod Rådet, præmis 102). I denne dom fandt Retten, at det fremgik af den gældende lovgivning som fortolket ved retspraksis, at enhver støtte tildelt af strukturfondene skal gennemføres i overensstemmelse med den beslutning, hvorved den er godkendt, og navnlig med den finansielle oversigt bilagt denne beslutning, og følgelig, at ændringer af en af Kommissionen godkendt finansieringsplan, som er gennemført uden Kommissionens godkendelse, i princippet medfører, at den støtte, der er tildelt det pågældende program, nedsættes.
37 I denne forbindelse kan Forbundsrepublikken Tysklands argument om, at Overvågningsudvalget kan ændre finansieringsplanen uden at forelægge Kommissionen disse ændringer, såfremt de ikke indebærer, at der skal tildeles yderligere ressourcer til programmet, ikke tiltrædes. Det skal nemlig fastslås, at det klart følger af artikel 25, stk. 5, i forordning nr. 4253/88, at enhver ændring af finansieringsplanen enten skal forelægges Kommissionen og den berørte medlemsstat til godkendelse straks efter Overvågningsudvalgets vedtagelse, eller direkte vedtages af Kommissionen selv i samarbejde med den pågældende medlemsstat efter udtalelse fra Overvågningsudvalget. Heraf følger, at der ikke kan foretages en ændring af finansieringsplanen uden Kommissionens forudgående eller efterfølgende godkendelse.
38 Hvad for det andet angår Forbundsrepublikken Tysklands argument om, at forskellene mellem beløbene i finansieringsplanen og de endelige beløb ikke tilsidesætter de betingelser, der er fastsat i den seneste affattelse af beslutningen om tildeling af støtte, eftersom bl.a. den anvendte bidragssats ikke overstiger den maksimale sats på 50% for de samlede omkostninger, må det fastslås, at Forbundsrepublikken Tyskland med denne argumentation ønsker at bestride argumentationen i den anfægtede beslutning, hvorefter den seneste affattelse af beslutningen om tildeling af støtte fastsætter særlige bidragssatser for hver foranstaltning eller gruppe af foranstaltninger, der for de flestes vedkommende er mindre end 50%.
39 I denne forbindelse bemærkes, at de bidragssatser, Kommissionen har henvist til i den anfægtede beslutning, er en følge af forholdet mellem størrelsen af EFRU-støtten og de samlede omkostninger for hver foranstaltning eller gruppe af foranstaltninger, der var fastsat i finansieringsplanen. Det må fastslås, at Kommissionen ved at beregne satserne for EFRU-deltagelsen på grundlag af de beløb, der fremgik af finansieringsplanen, blot har anvendt artikel 17, stk. 2, i forordning nr. 4253/88, i henhold til hvilken EFRU’s finansielle deltagelse er fastsat i procent og beregnet i forhold til de samlede støtteberettigede udgifter eller i forhold til de samlede støtteberettigede offentlige udgifter, som de fremgår af finansieringsplanen (jf. i denne retning Rettens dom af 27.6.2007, sag T-65/04, Nuova Gela Sviluppo mod Kommissionen, ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 82).
40 Selv om det ganske vist er korrekt, at artikel 17, stk. 2, i forordning nr. 4253/88 indeholder et princip om en enkelt bidragssats for alle aktionerne (operationelt program, støtteordning osv.), giver denne forordnings artikel 17, stk. 4, udtrykkeligt adgang til at fastsætte en bidragssats for individuelle eller særlige foranstaltninger, hvor »individuelle foranstaltninger« i denne bestemmelses forstand nødvendigvis skal svare til et niveau af programmeringen, som følger af finansieringsplanen. Det følger nemlig af retspraksis, at satsen for EF-deltagelsen udgør en af de nærmere bestemmelser for støtten, som præciseres på tidspunktet for tildeling heraf. En senere ændring heraf er undergivet de i artikel 25, stk. 5, i forordning nr. 4253/88 fastsatte procedurer (dommen i sagen Nuova Gela Sviluppo mod Kommissionen, nævnt i præmis 39 ovenfor, præmis 92). Denne fortolkning er i øvrigt den eneste, der er forenelig med artikel 25, stk. 5, i forordning nr. 4253/88, som fastsætter, at tilpasningerne af de finansieringsplaner, der vedlægges beslutninger om tildeling af støtte, indebærer en ændring af interventionssatsen. Den er således et klart udtryk for, at sådanne interventionssatser rent faktisk er fastsat i alle finansieringsplaner, og at ændringer heraf automatisk følger af de andre ændringer, der er indført i planen. Desuden må det fastslås, at det kun er på denne måde, at nedsættelsen af omkostningerne i en sag som den foreliggende, hvor de finansielle omkostninger er mindre end det i finansieringsplanen fastsatte, kan fordeles mellem Fællesskabet og medlemsstaterne med samme andele som den andel, de skulle have bidraget til omkostningerne med, såfremt disse omkostninger havde været på det niveau, der var fastsat i finansieringsplanen, hvilken plan er oprettet inden for rammerne af partnerskabet.
41 Heraf følger, at Forbundsrepublikken Tyskland ikke med føje kan gøre gældende, at ændringen af nationale bidrag og fællesskabsbidrag til forskellige foranstaltninger eller grupper af foranstaltninger, som er fastsat i ændringsbeslutningerne, ikke har haft den konsekvens, at satsen for EFRU-deltagelsen for hver foranstaltning eller gruppe af foranstaltninger er ændret, hvilket således har indebåret forskellige satser, i de fleste tilfælde på mindre end 50%. At give medhold i den påstand, hvorefter der kun blev fastsat en maksimal og enkelt sats på 50%, svarer til at fastslå, at den endelige sats for EFRU-deltagelsen først kan fastsættes på tidspunktet for afslutningen af programmet, hvilket er i strid med det i lovgivningen fastsatte, som fortolket i retspraksis (jf. præmis 39 ovenfor).
42 Under disse omstændigheder er den omstændighed, at begrundelsen for ændringsbeslutningerne ikke udtrykkeligt angiver, at det nye forhold mellem de samlede forventede omkostninger og fællesskabsbidraget indebærer, at de særlige satser for hver foranstaltning eller gruppe af foranstaltninger erstattes med en enkelt sats på 50%, uden relevans, eftersom denne erstatning følger direkte af lovgivningen. Det skal endvidere, som Kommissionen har bemærket, fastslås, at begrundelsen for de omhandlede beslutninger henviser til artikel 25, stk. 5, i forordning nr. 4253/88.
43 Endelig bemærkes, at fastsættelsen af en særlig bidragssats for hver foranstaltning eller gruppe af foranstaltninger ikke medfører, at ændringsbeslutningerne indebærer en nedsættelse af EFRU-støtten, eftersom – som Kommissionen har understreget – støtten ville være blevet betalt fuldt ud, hvis programmets finansielle omkostninger havde været på det niveau, der var fastsat i finansieringsplanen, hvilken plan var et resultat af disse beslutninger.
44 Denne konklusion svækkes ikke af Forbundsrepublikken Tysklands argumenter, bl.a. vedrørende den omstændighed, dels at det i den foreliggende sag i de til ændringsbeslutningerne bilagte finansieringsplaner var anført, at der var sikkerhed for, at EF-fondene ikke kunne overstige 50% af de samlede offentlige udgifter, dels at det operationelle program var blevet indledt i overensstemmelse med Overvågningsudvalgets afgørelser.
45 Hvad angår argumentet vedrørende fodnoten til den finansieringsplan, som er bilagt ændringsbeslutningerne, hvorefter der er sikkerhed for, at EF-fondene ikke kan overstige 50% af de samlede offentlige udgifter, bemærkes i lighed med Kommissionens opfattelse, at denne note ikke er til hinder for at antage, at beslutningen om tildeling af støtte som ændret ved disse beslutninger fastsætter bidragssatser på under 50% for bestemte foranstaltninger eller grupper af foranstaltninger, eftersom den maksimale sats på 50% skal overholdes for de individuelle projekter. Således er det ikke muligt at finansiere et projekt til en sats, der ligger væsentligt over 50%, og at fastsætte satser, som ligger væsentligt derunder for andre projekter, som henhører under den samme foranstaltning eller gruppe af foranstaltninger, selv om den samlede sats, der er fastsat for foranstaltningen eller gruppen af foranstaltninger, overholdes.
46 Hvad angår argumentet om, at det operationelle program blev iværksat i overensstemmelse med Overvågningsudvalgets afgørelser, er det tilstrækkeligt at fastslå, at det klart fremgår af den anfægtede beslutning og af den dertil bilagte oversigt, at det omhandlede operationelle program ikke er blevet iværksat i overensstemmelse med disse beslutninger, eftersom en del af de fonde, der blev bevilget programmet, endte med ikke at blive anvendt. Som Kommissionen nemlig har bemærket, er årsagen til den foreliggende sag netop den omstændighed, at programmet ikke blev fuldstændigt gennemført som planlagt, da parterne var uenige om metoden for beregning af Fællesskabets bidrag i tilfælde af, at programmets samlede omkostninger var mindre end det forventede beløb. Den omstændighed, at projekterne blev gennemført korrekt, er ganske vist vigtig, men ikke tilstrækkelig til at fastslå, at planen blev gennemført korrekt, da overholdelsen af alle de betingelser, der er fastsat i beslutningen om tildeling af støtten, herunder bidragssatsen, tillige er uundværlig til dette formål.
47 Hvad for det tredje angår argumentet om, at retningslinjernes punkt 7a ikke giver adgang til at anse de omtvistede afvigelser for betydelige ændringer, skal det for det første – hvilket fremgår af anden henvisning og af betragtning 28 til den anfægtede beslutning – fastslås, at Kommissionen ikke har lagt retningslinjerne til grund for sin beslutning om nedsættelse af støtten, men artikel 24 i forordning nr. 4253/88. I retningslinjerne har Kommissionen blot til brug for medlemsstaterne gengivet sin fortolkning af de bestemmelser, som finder anvendelse, og underrettet dem om, at den i overensstemmelse med den skønsmargen, artikel 24 i forordning nr. 4253/88 tildeler den, som anført i betragtning 15 til beslutningen besluttede at godkende afvigelser, der opfyldte visse betingelser. Kommissionen, der med meddelelsen havde forpligtet sig over for medlemsstaterne til at gøre brug af sin skønsmargen i forbindelse med anvendelsen af artikel 24 i forordning nr. 4253/88 i overensstemmelse med de kriterier, som er fastsat i retningslinjerne, begrundede den anfægtede beslutning ved at henvise til disse kriterier, men dette indebærer ikke, at hjemmelen for den anfægtede beslutning udgøres af retningslinjerne. Dernæst indebærer den omstændighed, at retningslinjerne først blev vedtaget i september 1999, i modsætning til det af Forbundsrepublikken Tyskland hævdede ikke, at vedtagelsen heraf forudsatte en omarbejdning af de verserende programmer. I overensstemmelse med det i præmis 36-46 ovenfor fastslåede følger den bindende karakter af finansieringsplanen og eksistensen af en fast bidragssats for hver foranstaltning eller gruppe af foranstaltninger nemlig af de lovbestemmelser, som finder anvendelse, hvorfor retningslinjernes punkt 7, hvis indhold ikke synes at være i strid med disse bestemmelser, ikke indebærer nogen ændring af programmerne.
48 Det må under alle omstændigheder fastslås, at Kommissionen ikke i det foreliggende tilfælde har gjort sig skyldig i en fejlagtig anvendelse af retningslinjernes punkt 7, da »den sats for Fællesskabets samfinansiering, der følger af den for foranstaltningen gældende finansieringsplan«, som nævnt i præmis 39-46 ovenfor, kun kan forstås således, at den henviser til den finansieringssats, som beregnes ud fra forholdet mellem fællesskabsbidraget og de i henhold til finansieringsplanen samlede forventede omkostninger for hver foranstaltning eller gruppe af foranstaltninger, som anført af Kommissionen i betragtning 1 til den anfægtede beslutning, og ikke som en henvisning til en maksimal og enkeltstående sats på 50%.
49 Hvad endelig angår argumentet, hvorefter Kommissionen har anerkendt, at afvigelserne i projekterne ikke udgør betydelige ændringer, må det fastslås, at den omstændighed, at Kommissionen i sin skrivelse af 12. maj 1999 (jf. præmis 13 ovenfor) fremsatte krav om, at ændringer, som indebærer en forhøjelse af det samlede beløb eller overførsler mellem fondene, skulle forelægges den til godkendelse inden en bestemt dato, ikke medfører, at den antog, at andre ændringer frit kunne indføres i programmet af de nationale myndigheder, uagtet Overvågningsudvalgets forpligtelse i henhold til artikel 25, stk. 5, i forordning nr. 4253/88 til at meddele enhver ændring til Kommissionen og afvente dennes godkendelse. Det fremgår heller ikke af skrivelsen af 3. maj 2000 (jf. præmis 15 ovenfor), at ændringerne af projekterne aldrig henhører under anvendelsesområdet for artikel 24 i forordning nr. 4253/88. Kommissionen har derimod i denne skrivelse klart angivet, at det kun er såfremt der ikke er tale om en betydelig ændring, og såfremt ændringen ikke har en indvirkning på Fællesskabets budget, at Kommissionen ikke skal underrettes om ændringer af projekter. Som Kommissionen således har understreget, henhører afvigelserne i projekterne kun under anvendelsesområdet for artikel 24, stk. 2, i forordning nr. 4253/88, såfremt de indebærer afvigelser i forhold til de beløb, der er anført i finansieringsplanen.
50 Hvad for det andet angår den omstændighed, at Kommissionen angiveligt har godkendt de omhandlede ændringer, kan der ikke gives medhold i Forbundsrepublikken Tysklands argument om, at det forhold, at Kommissionen er repræsenteret i Overvågningsudvalget for det operationelle program, og at den deltager aktivt i gennemførelsen af dette program, skal sidestilles med en godkendelse af foretagne ændringer. Det fremgår nemlig klart af artikel 25, stk. 5, i forordning nr. 4253/88, at selv om Overvågningsudvalget i princippet har kompetence til at tilpasse finansieringsplanen, forudsat at dette ikke indebærer en forhøjelse af programmets samlede omkostninger, skal enhver ændring, udvalget foretager, straks meddeles Kommissionen og den berørte medlemsstat, og den finder kun anvendelse, såfremt disse godkender den. Det må fastslås, at denne bestemmelse kun kan fortolkes således, at Kommissionens repræsentant i Overvågningsudvalget ikke udgør »Kommissionen« som omhandlet i denne bestemmelse, eftersom forpligtelsen til at meddele ændringen, efter at Overvågningsudvalget har truffet en afgørelse, og forpligtelsen til at afvente Kommissionens godkendelse, derved ikke ville give nogen mening.
51 Det er desuden ubestrideligt, at disse to beslutninger om ændring af beslutningen om tildeling af støtte, som blev vedtaget i henhold til artikel 25, stk. 5, tredje afsnit, i forordning nr. 4253/88, eftersom de ikke er omfattet af Overvågningsudvalgets kompetence, blev vedtaget af Kommissionen som et kollegialt organ og ikke af dennes repræsentant i Overvågningsudvalget. Henvisningen til »Kommissionen« i artikel 25, stk. 5, i forordning nr. 4253/88 kan ikke fortolkes således, at den henviser til enten det kollegiale organ eller Kommissionens repræsentant i Overvågningsudvalget, alt efter hvilket afsnit i denne bestemmelse, der er tale om.
52 På denne baggrund kan det kun fastslås, at Kommissionen har godkendt en ændring vedtaget af Overvågningsudvalget, såfremt denne ændring formelt er forelagt Kommissionen med henblik på godkendelse (jf. i denne retning dommen i sagen Nuova Gela Sviluppo mod Kommissionen, nævnt i præmis 39 ovenfor, præmis 64-66, og analogt Rettens dom af 22.11.2006, sag T-282/04, Italien mod Kommissionen, præmis 72 og 78). Da Forbundsrepublikken Tyskland ikke har underrettet Kommissionen om de i den foreliggende sag omhandlede ændringer, kan den følgelig ikke påstå, at de er blevet godkendt.
53 Hvad for det tredje og sidste angår Forbundsrepublikken Tysklands argument om, at Kommissionen ikke har udøvet den skønsbeføjelse, som artikel 24 i forordning nr. 4253/88 tildeler den, og navnlig argumentet om, at den omstændighed, at den ikke anmodede Kommissionen om godkendelse af de konstaterede ændringer, blot udgør en tilsidesættelse af de processuelle regler, hvilket ikke berettiger, at Kommissionen nedsatte den finansielle støtte samt bragte finansieringen af de korrekt gennemførte projekter i fare, bemærkes i overensstemmelse med fast retspraksis, at tilsidesættelsen af nationale eller fællesskabsretlige bestemmelser vedrørende støtte fra EF-fondene, herunder finansiel støtte, berettiger en nedsættelse eller en suspension af den bevilgede støtte (jf. i denne retning Domstolens dom af 15.9.2005, sag C-199/03, Irland mod Kommissionen, Sml. I, s. 8027, præmis 29-34, og af 19.1.2006, sag C-240/03 P, Comunità montana della Valnerina mod Kommissionen, Sml. I, s. 731, præmis 76 og 97). Det skal således bemærkes, at Retten i dommen i sagen Italien mod Kommissionen, nævnt i præmis 52 ovenfor (præmis 72 og 78), vedrørende planerne for udvikling af landområder finansieret af Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL) fastslog, at Den Italienske Republiks tilsidesættelse af en bestemmelse, hvis indhold er af stor lighed med bestemmelsen i artikel 25, stk. 5, i forordning nr. 4253/88, berettigede en nedsættelse af den støtte, der var bevilget det operationelle program.
54 Det bemærkes, at såfremt man – som Forbundsrepublikken Tyskland kræver – accepterede, at eftersom denne kun har tilsidesat processuelle regler, kunne Kommissionen ikke nedsætte støtten, da dette ville påvirke de korrekt gennemførte projekter, ville det svare til, at Forbundsrepublikken Tysklands tilsidesættelse af sin forpligtelse til at gennemføre det operationelle program i overensstemmelse med den af Kommissionen godkendte finansieringsplan er uden konsekvenser. Denne løsning ville således udhule indholdet af denne forpligtelse, eftersom det ville være tilstrækkeligt for de nationale myndigheder at bevise den korrekte gennemførelse af bestemte projekter med henblik på at opnå hele den bevilgede finansiering, uagtet overholdelsen af de finansielle bestemmelser, som disse myndigheder er blevet enige med Kommissionen om.
55 Det skal under alle omstændigheder fastslås, at den anfægtede beslutning ikke kan bringe finansieringen af de gennemførte projekter i fare. Når omkostningerne i forbindelse med det omhandlede operationelle program er mindre end forventet, kan de nationale myndigheder nemlig anvende en del af de nationale fonde, som således er opsparet, med henblik på at fuldstændiggøre finansieringen af korrekt gennemførte projekter.
56 I denne forbindelse er den omstændighed, som Forbundsrepublikken Tyskland har gjort gældende under retsmødet som svar på spørgsmål fra Retten, at det nationale bidrag for så vidt angår et program som i nærværende tilfælde, der er udarbejdet inden for rammerne af fællesskabsinitiativet Interreg II, henhører under tre forskellige nationale myndigheders budget, ikke relevant. Den omstændighed – inden for rammerne af forholdet mellem forskellige nationale myndigheder – at projekter, som ikke er blevet gennemført, skal finansieres af en af de nationale myndigheder, og gennemførte projekter af en anden, er ikke til hinder for, at de opsparede nationale fonde som følge af den manglende gennemførelse af visse projekter kan anvendes med henblik på at fuldstændiggøre finansieringen af gennemførte projekter.
57 Selv om de omhandlede projekter er af ægte grænseoverskridende interesse, hvilket bør være tilfældet for alle projekter, som skal finansieres inden for rammerne af et operationelt program, der henhører under fællesskabsinitiativet Interreg II, kan den nationale myndighed, hvis projekter ikke er blevet gennemført, eller som har vist sig at kræve færre udgifter, påtage sig at betale en del af det nationale bidrag til de projekter, som er blevet gennemført i overensstemmelse med forventningerne. Under alle omstændigheder bemærkes, at ansøgningerne om støtte til et operationelt program indgives samlet af alle de kompetente nationale myndigheder på de områder, der berøres af programmet, og at beslutningerne om tildeling af støtten kun sondrer mellem fællesskabsbidraget og det nationale bidrag, uden at sondre mellem bidraget fra de enkelte nationale myndigheder.
58 På baggrund af det ovenstående må Forbundsrepublikken Tysklands første anbringende forkastes.
Om det andet anbringende vedrørende manglende begrundelse
Parternes argumenter
59 Forbundsrepublikken Tyskland har for så vidt angår Kommissionens henvisning til retningslinjernes punkt 6.2 i betragtning 16 til den anfægtede beslutning gjort gældende, at denne henvisning ikke forklarer, hvorfor en afvigelse i »opadgående retning« i forhold til de i finansieringsplanen fastsatte udgifter henhører under retningslinjerne, mens en afvigelse i »nedadgående retning« udgør en betydelig ændring som omhandlet i artikel 24, stk. 2, i forordning nr. 4253/88. Forbundsrepublikken Tyskland er af den opfattelse, at såfremt Kommissionen havde anvendt den i retningslinjerne fastsatte fleksibilitet på 20% i det foreliggende tilfælde, ville støtten ikke være blevet nedsat. Forbundsrepublikken Tyskland har i denne forbindelse tilføjet, at Kommissionens undladelse af at anvende denne fleksibilitet er særligt uforståelig, eftersom hele EFRU-støtten ifølge Kommissionen kunne være udbetalt, selv uden anvendelsen af denne regel, såfremt der korrekt var blevet ansøgt herom (betragtning 20 til den anfægtede beslutning). Den har anført, at den ikke forstår, hvorfor Kommissionen, som i den anfægtede beslutning har tillagt den i finansieringsplanen fastsatte finansieringssats for hver foranstaltning eller gruppe af foranstaltninger en grundlæggende betydning, ikke accepterede at anvende retningslinjerne med henblik på, i stedet for en overskridelse på 20% af den i planen fastsatte støtte, at give adgang til en tilsvarende overskridelse af finansieringssatsen, og dette selv om det ansøgte beløb stadig var mindre end den i planen fastsatte støtte.
60 Hvad angår den oversigt, der er bilagt den anfægtede beslutning, har Forbundsrepublikken Tyskland gjort gældende, at den er uforståelig, og at den mener, at dette skyldes, at hverken forklaringerne eller overskrifterne til spalterne er affattet på processproget tysk. Den har således anført, at tilsidesættelsen af artikel 3 i Rådets forordning nr. 1 af 15. april 1958 om den ordning, der skal gælde for Det Europæiske Økonomiske Fællesskab på det sproglige område (EFT 1952-1958, s. 59), skyldes en anden begrundelsesfejl. Den har bestridt Kommissionens påstand om, at de matematiske formler i oversigten er klare.
61 Kommissionen har bestridt, at den anfægtede beslutning mangler en begrundelse.
Rettens bemærkninger
62 For så vidt angår betragtning 16 til den anfægtede beslutning har Forbundsrepublikken Tyskland for det første gjort gældende, at Kommissionen ikke har forklaret, hvorfor en afvigelse i »opadgående retning« i forhold til de i finansieringsplanen fastsatte udgifter kan godkendes, mens en afvigelse i »nedadgående retning« udgør en betydelig ændring som omhandlet i artikel 24, stk. 2, i forordning nr. 4253/88. Det bemærkes, at Kommissionen i betragtning 12 og 15 til den anfægtede beslutning har anført, at enhver afvigelse, hvad enten det er i opad- eller nedadgående retning, udgør en betydelig ændring. Den har dernæst i betragtning 16 til denne beslutning anført, at afvigelserne i opadgående retning kan godkendes, dog under forudsætning af, at betydningen heraf begrænses (til 20% af beløbet for den pågældende foranstaltning), og at de kompenseres inden for delprogrammerne/de prioriterede felter med en tilsvarende afvigelse i nedadgående retning, således at »beløbet [for] delprogrammet […] ikke forøges«. På denne baggrund fastslås det, at Kommissionen ikke var af den opfattelse, at afvigelserne i »opadgående retning« altid er tilladt, mens afvigelser i »nedadgående retning« ikke var det, hvorfor den anfægtede beslutning ikke kunne indeholde en begrundelse herfor.
63 Forbundsrepublikken Tyskland har for det andet gjort gældende, at Kommissionen ikke har forklaret, hvorfor den ikke i det foreliggende tilfælde har anvendt den fleksibilitetsmargen på 20%, der er fastsat i retningslinjernes punkt 6. I denne forbindelse må det fastslås, at det fremgår af retningslinjernes punkt 6.2 og af betragtning 19 til den anfægtede beslutning, at fleksibiliteten på 20%, i modsætning til det af Forbundsrepublikken Tyskland hævdede, er blevet anvendt, men at den kun kunne anvendes i forbindelse med det prioriterede felt 3, da det kun er i dette felt, at der findes en foranstaltning eller en gruppe af foranstaltninger, for hvilke det i finansieringsplanen fastsatte beløb var blevet overskredet. Det fremgår klart af denne begrundelse, at retningslinjernes punkt 6.2 ikke kunne anvendes på andre felter, eftersom en af betingelserne for anvendelsen heraf, dvs. overskridelsen af det fastsatte beløb, i mindst en af foranstaltningerne eller grupper af foranstaltninger ikke var opfyldt.
64 Forbundsrepublikken Tyskland har for det tredje gjort gældende, at den ikke forstår, hvorfor Kommissionen ikke har anvendt retningslinjerne, således at en overskridelse på 20% af den for en foranstaltning eller en gruppe af foranstaltninger fastsatte bidragssats kan godkendes, hvis dette ikke indebærer en overskridelse af den støtte, der er fastsat for det prioriterede felt, ligesom en overskridelse af den for en foranstaltning eller en gruppe af foranstaltninger fastsatte støtte kan godkendes i henhold til retningslinjernes punkt 6.2, såfremt dette ikke indebærer en overskridelse af den støtte, der er fastsat for det prioriterede felt. Det bemærkes i denne forbindelse, at Forbundsrepublikken Tyskland ønsker en form for analog anvendelse af retningslinjerne. Kommissionen har imidlertid i betragtning 24 til den anfægtede beslutning anført, at retningslinjerne, der er en vejledning til Kommissionens tjenestegrene, skal gennemføres i overensstemmelse med princippet om ligebehandling, hvorfor de ikke kan anvendes på Forbundsrepublikken Tysklands programmer på en måde, som adskiller sig fra den måde, hvorpå de er anvendt på programmer i andre medlemsstater. Heraf følger, at den anfægtede beslutning er tilstrækkeligt begrundet på dette punkt.
65 Hvad dernæst angår den til den anfægtede beslutning bilagte oversigt er Forbundsrepublikken Tyskland af den opfattelse, at den er uforståelig, da hverken forklaringerne eller overskrifterne til spalterne er affattet på tysk, og den har bestridt Kommissionens påstand om, at de matematiske formler i oversigten er let forståelige. Som Kommissionen har anført, er det tilstrækkeligt at fastslå, at det følger af de henvisninger til indholdet af oversigten, som Forbundsrepublikken Tyskland har foretaget i stævningen, at den har forstået den korrekt. Desuden bemærkes, at den begrundelse, der er anført i selve den anfægtede beslutning, gør det muligt at forstå den beregning, der er foretaget for hver foranstaltning eller gruppe af foranstaltninger, og årsagerne til, at det af Forbundsrepublikken Tyskland ansøgte beløb blev godkendt eller ikke godkendt.
66 På denne baggrund skal Forbundsrepublikken Tysklands andet anbringende forkastes.
Om det tredje anbringende vedrørende den manglende respekt af »partnerskabet«
Parternes argumenter
67 Forbundsrepublikken Tyskland har gjort gældende, at mens det omtvistede program blev udarbejdet i fællesskab, og beløbene for finansieringen af projekterne blev fastsat under overholdelse af programmet, ændrede Kommissionen under tilsidesættelse af de heri fastsatte betingelser ensidigt EFRU-støtten og respekterede ikke »partnerskabet«.
68 Forbundsrepublikken Tyskland har gjort gældende, at den af Kommissionen anvendte beregningsmetode indebærer, at der ikke længere er sikkerhed for en samlet finansiering af nogen af disse projekter, eftersom de kompetente tjenestegrene og de ansvarlige for projekterne ikke kan fastsætte størrelsen af EFRU-støtten inden udløbet af fristen for optagelse af udgifter den 31. december 2001 og indgivelsen af anmodningen om betaling.
69 Forbundsrepublikken Tyskland har endvidere gjort gældende, at Kommissionen heller ikke har respekteret »partnerskabet«, da dens adfærd er i strid med princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, eftersom dens repræsentant i Overvågningsudvalget ikke forklarede sine partnere betydningen af beløbene i de finansielle oversigter inden udløbet af fristen for at forpligte sig, eller at finansieringen af de i Overvågningsudvalget aftalte projekter var bragt i fare. Den har i replikken gjort gældende, at Kommissionen forsøger at bagatellisere sin deltagelse i Overvågningsudvalget. Den har anført, at denne deltagelse imidlertid var et udtryk for gennemførelsen af programmet, og har gjort gældende, at Kommissionens samarbejde med hensyn til fastsættelsen af EFRU-bidrag til projekterne i overensstemmelse med Overvågningsudvalgets forretningsorden fandt sted under overholdelse af de relevante lovbestemmelser. Forbundsrepublikken Tyskland er derimod af den opfattelse, at Kommissionens beregningsmetode er uforenelig med Overvågningsudvalgets afgørelser, og at den ikke finder anvendelse, i det mindste ikke i tilfælde, hvor Kommissionen forudgående har deltaget i Overvågningsudvalgets modstridende afgørelser.
70 Forbundsrepublikken Tyskland har tilføjet, at »partnerskabet«, idet der var grundlæggende uoverensstemmelser mellem synspunkterne vedrørende programmets gennemførelse, krævede, at Kommissionen gav tilladelse til at berigtige anmodningen om betaling.
71 Kommissionen har bestridt disse argumenter.
Rettens bemærkninger
72 Det bemærkes for det første, at begrebet »partnerskab« i artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 2052/88 (jf. præmis 3 ovenfor) anvendes for at understrege, at »[EF-indsatsen] fastlægges ved et snævert samråd mellem Kommissionen, den pågældende medlemsstat og de kompetente myndigheder og organer [...], som medlemsstaten har udpeget«. Partnerskabet omfatter navnlig forberedelse, finansiering, overvågning og evaluering af aktionerne og skal gennemføres på en sådan måde, at hver enkelt partners institutionelle, juridiske og finansielle beføjelser respekteres.
73 Hvad dernæst angår argumentet om, at Kommissionen ikke har respekteret »partnerskabet«, idet den ensidigt ændrede betingelserne for EFRU-støtten, må det fastslås, at det følger af gennemgangen af det første anbringende, at Kommissionen, i modsætning til det af Forbundsrepublikken Tyskland hævdede, ikke har tilsidesat betingelserne i henhold til den seneste affattelse af beslutningen om tildeling af støtte og følgelig ikke ensidigt har ændret EFRU-støtten. Desuden kan det heller ikke – eftersom finansieringssatserne er fastsat i beslutningen om tildeling af støtte – hævdes, at den af Kommissionen anvendte beregningsmetode, som er i overensstemmelse med de gældende bestemmelser og med beslutningen om tildeling af støtte, indebærer, at det ikke er muligt forudgående at fastsætte størrelsen af EF-støtten.
74 Hvad angår argumentet om, at Kommissionens adfærd er i strid med princippet om beskyttelse af den berettigede forventning på grund af den holdning, Kommissionens repræsentant i Overvågningsudvalget har indtaget, er det tilstrækkeligt at bemærke, at det forhold, at der opstår en berettiget forventning, i overensstemmelse med fast retspraksis forudsætter, at en person, som har bemyndigelse til at handle, har afgivet præcise og forskriftsmæssige tilsagn (jf. i denne retning Rettens dom af 6.7.1999, sag T-203/97, Forvass mod Kommissionen, Sml. Pers. I-A, s. 129, og II, s. 705, præmis 70, og af 30.6.2005, sag T-347/03, Branco mod Kommissionen, Sml. II, s. 2555, præmis 102). I det foreliggende tilfælde er disse »tilsagn« – bortset fra, at den omstændighed, at Kommissionens repræsentant i Overvågningsudvalget ikke advarede om, at finansieringssatsen for foranstaltninger eller grupper af foranstaltninger ikke kan anses for præcise tilsagn, så meget desto mere som det fremgår af sagsakterne, at denne repræsentant har fastholdt, at han afholdt sig fra at stemme i forbindelse med afgørelser vedrørende projekter for ikke at foregribe vurderingen i forbindelse med Kommissionens interne finansielle kontrol – under alle omstændigheder ikke i overensstemmelse med gældende ret, hvilket følger af ovenstående undersøgelse.
75 Endelig for så vidt angår Forbundsrepublikken Tysklands argument om, at Kommissionen skulle give tilladelse til at berigtige anmodningen om betaling, må det fastslås, at Forbundsrepublikken Tyskland, i stedet for at acceptere Kommissionens fortolkning og anmode den om tilladelse til at indgive en ny anmodning og ansøge om udbetaling af et højere beløb for foranstaltninger eller grupper af foranstaltninger, for hvilke den oprindelige ansøgning vedrørte et beløb, der var mindre end det, der følger af anvendelsen af den i finansieringsplanen fastsatte finansieringssats, har anlagt den foreliggende sag til prøvelse af denne fortolkning. Under disse omstændigheder kunne Kommissionen ikke, hvis det antages, at dette var tilladt i henhold til de gældende bestemmelser, på eget initiativ godkende en berigtigelse af anmodningen.
76 På denne baggrund må dette anbringende forkastes, og følgelig bør Kommissionen frifindes i det hele.
Sagens omkostninger
77 Ifølge procesreglementets artikel 87, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Forbundsrepublikken Tyskland har tabt sagen, bør den i overensstemmelse med Kommissionens påstande herom pålægges at betale sagens omkostninger.
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Fjerde Afdeling):
1) Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber frifindes.
2) Forbundsrepublikken Tyskland betaler sagens omkostninger.
Czúcz | Labucka | Frimodt Nielsen |
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 28. januar 2009.
Underskrifter