WYROK SĄDU PIERWSZEJ INSTANCJI (czwarta izba)
z dnia 28 stycznia 2009 r.(*)
EFRR – Zmniejszenie pomocy finansowej – Zmiana planu finansowania bez zezwolenia Komisji – Maksymalne stopy finansowania przewidziane dla szczególnych środków – Pojęcie istotnej zmiany – Artykuł 24 rozporządzenia (EWG) nr 4253/88 – Obowiązek uzasadnienia – Skarga o stwierdzenie nieważności
W sprawie T‑74/07
Republika Federalna Niemiec, reprezentowana przez M. Lummę oraz C. Blaschkego, działających w charakterze pełnomocników, wspieranych przez C. von Donata, adwokata,
strona skarżąca,
przeciwko
Komisji Wspólnot Europejskich, reprezentowanej przez G. Wilmsa oraz L. Flynna, działających w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
mającej za przedmiot wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji C (2006) 7271 z dnia 27 grudnia 2006 r. w sprawie zmniejszenia pomocy z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR) dla programu operacyjnego w ramach Inicjatywy Wspólnotowej INTERREG II w regionach Saary, Lotaryngii i Zachodniego Palatynatu,
SĄD PIERWSZEJ INSTANCJI WSPÓLNOT EUROPEJSKICH (czwarta izba),
w składzie: O. Czúcz (sprawozdawca), prezes, I. Labucka i S. Frimodt Nielsen, sędziowie,
sekretarz: C. Kristensen, administrator,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 25 czerwca 2008 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Ramy prawne
1 W latach 1989–1999 zasady dotyczące realizacji działań służących wzmocnieniu spójności gospodarczej i społecznej, o których mowa w art. 158 WE, były określone w rozporządzeniu Rady (EWG) nr 2052/88 z dnia 24 czerwca 1988 r. w sprawie zadań funduszy strukturalnych i ich skuteczności oraz w sprawie koordynacji działań funduszy między nimi i z operacjami Europejskiego Banku Inwestycyjnego i innymi istniejącymi instrumentami finansowymi (Dz.U. L 185, s. 9). Rozporządzenie to było podstawowym uregulowaniem dotyczącym funduszy strukturalnych, a w szczególności Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR). Rozporządzenie nr 2052/88 zostało zmienione w szczególności przez rozporządzenie Rady (EWG) nr 2081/93 z dnia 20 lipca 1993 r. (Dz.U. L 193, s. 5).
2 Artykuł 1 rozporządzenia nr 2052/88 określa cele priorytetowe, których realizacji służą działania Wspólnoty Europejskiej za pośrednictwem funduszy strukturalnych.
3 Artykuł 4 rozporządzenia nr 2052/88 dotyczy komplementarności, partnerstwa i pomocy technicznej. Stanowi on w ust. 1, co następuje:
„1. Działania wspólnotowe stanowią uzupełnienie odpowiadających im działań krajowych lub wkład w te działania. Są one realizowane w wyniku ścisłego porozumienia pomiędzy Komisją, zainteresowanym państwem członkowskim i właściwymi władzami i podmiotami […] wyznaczonymi przez państwo członkowskie na szczeblu krajowym, regionalnym, lokalnym lub innym, przy czym każda ze stron jest partnerem dążącym do realizacji wspólnego celu. Porozumienie to zwane jest dalej »partnerstwem«. Partnerstwo obejmuje przygotowanie, finansowanie, jak również ocenę ex ante, monitorowanie oraz ocenę ex post działań.
Partnerstwo jest urzeczywistniane w poszanowaniu kompetencji instytucjonalnych, prawnych i finansowych każdego z partnerów” [tłumaczenie nieoficjalne, podobnie jak wszystkie cytaty z tego rozporządzenia poniżej].
4 Artykuł 5 rozporządzenia nr 2052/88, zatytułowany „Formy pomocy”, przewiduje w ust. 2 lit. a), że „[w] ramach funduszy strukturalnych […], można otrzymać pomoc finansową [między innymi] w [formie] współfinansowania programów operacyjnych”. W ust. 5 tego artykułu zdefiniowano pojęcie „program operacyjny” jako „spójny zbiór wieloletnich środków, które mogą zostać zrealizowane dzięki skorzystaniu [między innymi] z jednego lub wielu funduszy strukturalnych”.
5 Artykuł 13 rozporządzenia nr 2052/88, zatytułowany „Zróżnicowanie stóp pomocy”, przewiduje w ust. 3:
„Udział pomocy wspólnotowej przyznawanej z funduszy […] podlega następującym limitom:
– 75% całkowitych kosztów oraz, co do zasady, co najmniej 50% wydatków publicznych w przypadku środków stosowanych w regionach, które mogą zostać objęte pomocą w ramach Celu nr 1;
– 50% całkowitych kosztów oraz, co do zasady, co najmniej 25% wydatków publicznych w przypadku środków stosowanych w innych regionach
[…]”.
6 W dniu 19 grudnia 1988 r. Rada wydała rozporządzenie (EWG) nr 4253/88 ustanawiające przepisy wykonawcze do rozporządzenia nr 2052/88 w odniesieniu do z jednej strony koordynacji działań różnych funduszy strukturalnych, z drugiej zaś do koordynacji tychże działań z operacjami Europejskiego Banku Inwestycyjnego i innymi istniejącymi instrumentami finansowymi (Dz.U. L 374, s. 1). Rozporządzenie nr 4253/88 zostało zmienione przez rozporządzenie Rady (EWG) nr 2082/93 z dnia 20 lipca 1993 r. (Dz.U. L 193, s. 20).
7 Artykuł 17 rozporządzenia nr 4253/88, zatytułowany „Finansowy udział funduszy”, przewiduje:
„[…]
2. Finansowy udział funduszy jest obliczany albo w stosunku do całości kosztów kwalifikujących się do objęcia pomocą, albo w stosunku do całości kwalifikujących się do objęcia pomocą wydatków publicznych lub wydatków z nimi zrównanych (krajowych, regionalnych lub lokalnych i wspólnotowych) odnoszących się do poszczególnych działań (programów operacyjnych, systemów pomocy, ogólnych subwencji, projektów, pomocy technicznej bądź badań).
[…]
4. Udział funduszy w środkach indywidualnych objętych programami operacyjnymi kształtuje się na różnym poziomie w zależności od porozumień, które zostają zawarte w ramach partnerstwa” [tłumaczenie nieoficjalne, podobnie jak wszystkie cytaty z tego rozporządzenia poniżej].
8 Artykuł 24 rozporządzenia nr 4253/88, zatytułowany „Zmniejszenie, zawieszenie i cofnięcie pomocy”, stanowi:
„1. Jeśli zajdzie podejrzenie, że realizacja działania lub jednego ze środków nie uzasadnia ani części, ani całości przyznanej pomocy finansowej, Komisja w odpowiedni sposób bada dany przypadek w ramach partnerstwa, w tym w szczególności wzywa państwo członkowskie lub władze wyznaczone przez nie do realizacji działania do przedstawienia uwag w określonym terminie.
2. W wyniku powyższego badania Komisja może zmniejszyć lub zawiesić pomoc przeznaczoną na dane działanie lub środek, jeśli badanie potwierdzi występowanie nieprawidłowości lub istotnej zmiany, która wpływa na charakter lub warunki realizacji działania lub środka i która nie została przedłożona Komisji w celu zatwierdzenia.
3. Nienależnie wypłacone kwoty podlegają zwrotowi Komisji […]”.
9 Wreszcie, art. 25 ust. 5 rozporządzenia nr 4253/88 dotyczący monitorowania wykorzystania pomocy z funduszy stanowi:
„Komitet monitorujący dostosowuje […], uwzględniając dostępność środków budżetowych i zasady budżetowe, przewidziany plan finansowania, w tym ewentualne transfery między wspólnotowymi źródłami finansowania oraz wynikające stąd zmiany stóp pomocy. […]
O zmianach tych należy niezwłocznie powiadomić Komisję i zainteresowane państwo członkowskie. Mogą one zostać wdrożone po ich zatwierdzeniu przez Komisję i zainteresowane państwo członkowskie; zatwierdzenie następuje w terminie 20 dni roboczych od otrzymania zawiadomienia, którego data zostanie potwierdzona przez Komisję w formie potwierdzenia odbioru przesyłki.
Komisja podejmuje decyzję o innych zmianach, we współpracy z zainteresowanym państwem członkowskim, po uzyskaniu opinii komitetu monitorującego”.
Okoliczności powstania sporu
10 Decyzją C (95) 2271 z dnia 28 września 1995 r. Komisja przyznała wspólnotową pomoc finansową na rzecz programu operacyjnego wprowadzonego w ramach Inicjatywy Wspólnotowej INTERREG II dotyczącego regionów Saary, Lotaryngii i Zachodniego Palatynatu. Artykuł 2 decyzji o przyznaniu pomocy przewiduje, że „zasady przyznania pomocy finansowej, w tym udział funduszy w różnych podprogramach i środkach, które stanowią część niniejszego programu […], zostały określone w planie finansowania programu załączonym” do tejże decyzji. Podczas gdy w treści samej decyzji o przyznaniu pomocy w odniesieniu do trzeciego poziomu planowania programów (zwanego dalej „środkami albo grupą środków”) używa się terminu „środek”, w załączonym do niej planie finansowania poziom ten określa się jako „grupę środków”. W planie finansowania wskazano ponadto w nagłówkach kolumn dotyczących, odpowiednio, wkładu wspólnotowego i wkładu krajowego, że każdy z nich stanowi 50% całkowitego kosztu każdej osi priorytetowej i każdego środka albo każdej grupy środków.
11 Decyzja o przyznaniu pomocy została zmieniona w drodze dwóch decyzji Komisji z dnia 7 kwietnia 1998 r. i 29 grudnia 1999 r. W wersji będącej rezultatem ostatniej ze zmian decyzja o przyznaniu pomocy przewidywała całkowite koszty w wysokości 66 898 400 EUR, w tym 23 726 800 EUR z EFRR i 42 171 600 EUR ze strony władz krajowych. W przypisie do planu finansowania załączonego do obu decyzji zmieniających wskazano, iż gwarantuje się, że środki wspólnotowe nie przekroczą 50% całkowitych wydatków publicznych.
12 Zgodnie ze szczegółowymi warunkami wykonania programu przewidzianymi w decyzji o przyznaniu pomocy jego wykonanie spoczywało na komitecie monitorującym, który należało powołać w ramach partnerstwa. Komitet monitorujący miał w szczególności czuwać nad przestrzeganiem przepisów, w tym przepisów dotyczących działań i projektów kwalifikujących się do objęcia pomocą, jak również nad przygotowaniem i rozpatrywaniem ewentualnych propozycji zmian pomocy. Wszelkie zasadnicze kwestie dotyczące wykonania programu powinny być rozstrzygane jednomyślnie. Komisja była reprezentowana w komitecie monitorującym i przysługiwało jej prawo głosu.
13 Pismem z dnia 12 maja 1999 r. Komisja zażądała przedłożenia jej zmian programu w celu ich zatwierdzenia przed dniem 31 lipca 1999 r., w zakresie w jakim wiązały się one ze zwiększeniem całkowitej kwoty pomocy bądź transferami pomiędzy funduszami. Wniosek ten został rozpatrzony podczas spotkania komitetu monitorującego, które miało miejsce w dniu 17 czerwca 1999 r. Podczas tego spotkania przedstawiciel Komisji dodał, iż należy w sposób ostateczny określić całkowitą kwotę pomocy z EFRR na rzecz programu operacyjnego.
14 Biorąc pod uwagę zamknięcie z dniem 31 grudnia 1999 r. programów finansowanych z funduszy strukturalnych dotyczących okresu 1994–1999, Komisja wydała w dniu 9 września 1999 r. wytyczne dotyczące finansowego zamknięcia pomocy operacyjnej (1994–1999) z funduszy strukturalnych (zwane dalej „wytycznymi”) i podała je do wiadomości państw członkowskich. Wytyczne, w niemieckiej wersji językowej, przewidują między innymi:
„6. Plany finansowania
6.1. Plan finansowania nie może zostać zmieniony po upływie terminu na zaciągnięcie zobowiązań.
6.2 Finansowe zamknięcie programów następuje na podstawie obowiązującego planu finansowania (co do zasady dotyczy to planu finansowania podzielonego na trzy poziomy, czyli programy, podprogramy i środki). Rozliczenia przedstawiane przez państwa członkowskie powinny zawierać informacje o takim stopniu szczegółowości jak plany finansowania załączone do decyzji dotyczących zatwierdzenia pomocy operacyjnej, a zatem powinny co do zasady określać wysokość rzeczywiście poniesionych wydatków na poziomie środków.
Przekroczenie o 20% wkładu każdego funduszu na poziomie środka może zostać zaakceptowane, o ile całkowita kwota podprogramu określona w obowiązującym planie finansowania nie zostanie zwiększona.
[…].
7. Ostateczne rozliczenie
7.1. Państwa członkowskie są zobowiązane zapewnić przekazanie całości otrzymanej pomocy wspólnotowej jej ostatecznym beneficjentom. Zważywszy na problemy, jakie pojawiły się w tym zakresie w przeszłości, w chwili ostatecznego rozliczenia wkład wspólnotowy – obliczany zgodnie z zasadami określonymi w pkt 6.2 – jest ograniczony do niższej z określonych poniżej kwot:
a) kwoty wynikającej z zastosowania do zgłoszonych wydatków stopy współfinansowania wspólnotowego wynikającej z obowiązującego planu finansowania mającego zastosowanie do danego środka;
b) kwoty pomocy wspólnotowej rzeczywiście należnej ostatecznym beneficjentom (która została albo ma jeszcze zostać wypłacona w ramach danego środka) […]”.
15 W trakcie postępowania pisemnego – które rozpoczęło się po posiedzeniu komitetu monitorującego, mającego miejsce w dniu 10 listopada 1999 r. – dyrekcja generalna Komisji „Polityka regionalna i spójność” wskazała, w piśmie z dnia 3 maja 2000 r., iż nie ma żadnych zastrzeżeń wobec proponowanych zmian dotyczących projektów zatwierdzonych w ramach omawianego programu i oświadczyła, że nie chce być więcej informowana o kolejnych zmianach projektów, z wyjątkiem istotnych zmian wpływających na charakter lub warunki realizacji działań lub środków (przedmiot projektów, koszty, beneficjenci, itd.) w rozumieniu art. 24 rozporządzenia nr 4253/88 lub mających wpływ na budżet Wspólnoty.
16 Dokumenty końcowe zostały przekazane Komisji pismem z dnia 20 marca 2003 r. wraz z wnioskiem o wypłatę salda. We wniosku o wypłacenie pomocy władze niemieckie stwierdziły, że całkowity udział Wspólnoty powinien być obliczany poprzez zsumowanie udziałów Wspólnoty w każdym ze zrealizowanych projektów. Te ostatnie należy z kolei obliczać, stosując do całkowitych kosztów projektu stopę udziału przewidzianą przez komitet monitorujący, która w większości projektów była zbliżona do 50%. Wyjątek stanowiły bardzo kosztowne projekty, w których przewidziano udział na niższym poziomie. Jednakże zważywszy, iż dla niektórych projektów całkowite koszty kwalifikujące się do objęcia pomocą były niższe od przewidywanych, kwoty wymienione we wniosku o wypłacenie pomocy nie odpowiadały kwotom wskazanym w planie finansowania załączonym do ostatniej decyzji zmieniającej. W związku z tym kwota, jakiej żądano jako wkładu EFRR do programu operacyjnego, była niższa od kwoty wymienionej we wspomnianym planie finansowania dla wszystkich osi priorytetowych i dla wszystkich środków albo grup środków z wyjątkiem środka lub grupy środków 3.2, w przypadku których kwota żądana z tytułu udziału EFRR była minimalnie wyższa od kwoty wskazanej w planie finansowania.
17 Decyzją C (2006) 7271 z dnia 27 grudnia 2006 r. (zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”) Komisja zmniejszyła pomoc z EFRR dla programu operacyjnego w ramach Inicjatywy Wspólnotowej INTERREG II w regionach Saary, Lotaryngii i Zachodniego Palatynatu o kwotę 933 691,04 EUR. W decyzji tej Komisja uzasadniła obniżenie omawianej pomocy wspólnotowej w przedstawiony poniżej sposób.
18 Komisja wskazuje, że programy subwencjonowane przez fundusze wspólnotowe powinny być wykonywane zgodnie z decyzjami o przyznaniu pomocy i tabelami finansowymi, które zostały przez nią zatwierdzone, oraz że nie można było dokonać żadnej zmiany po dniu 31 grudnia 1999 r. – dacie końcowej przewidzianej dla zaciągnięcia zobowiązań, ponieważ okres planowania programów już się zakończył. Zwraca ona uwagę na fakt, iż podczas gdy w decyzji o przyznaniu pomocy udział EFRR został ustalony jako 50% wydatków publicznych na całość programu, w decyzji zmieniającej z dnia 7 kwietnia 1998 r. przewidziano odmienne stopy finansowania dla każdego środka albo każdej grupy środków. Zauważa ona, że rzeczywiste wydatki całkowite, jak również kwoty udziału EFRR dla każdego środka lub każdej grupy środków nie odpowiadają kwotom wymienionym w obowiązującym planie finansowania. Komisja wyjaśnia jednak, że biorąc pod uwagę fakt, iż w wytycznych zrezygnowała z uznania za istotne zmiany pewnych odchyleń w górę bądź w dół w stosunku do planu finansowania, dopuszcza ona, zgodnie z pkt 6.2 wytycznych, odchylenia w górę, korzystając z pewnej elastyczności polegającej na dokonaniu wyrównania w ramach tej samej osi priorytetowej. Natomiast w sytuacji wystąpienia jedynie odchyleń w dół stosuje ona pkt 7 wytycznych i ogranicza wkład wspólnotowy do niższej z następujących kwot: kwoty, która wynika z zastosowania stopy finansowania dla każdego środka albo każdej grupy środków do rzeczywistych kosztów bądź kwoty rzeczywiście należnej beneficjentom. Tym samym, w odniesieniu do środków albo grup środków 1.2, 2.2, 3.1, 4.1 i 4.2, Komisja odmawia wypłacenia kwoty, której żądają władze niemieckie i która odpowiada kwocie należnej beneficjentom, uzasadniając to tym, iż jej wypłacenie spowodowałoby przekroczenie stóp finansowania przewidzianych dla tych środków albo grup środków w obowiązującym planie finansowania, a zatem jego zmianę.
Przebieg postępowania i żądania stron
19 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 12 marca 2007 r. Republika Federalna Niemiec wniosła niniejszą skargę.
20 Republika Federalna Niemiec wnosi do Sądu o:
– stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;
– obciążenie Komisji kosztami postępowania.
21 Komisja wnosi do Sądu o:
– oddalenie skargi;
– obciążenie Republiki Federalnej Niemiec kosztami postępowania.
Co do prawa
22 Republika Federalna Niemiec podnosi zasadniczo trzy zarzuty dotyczące, odpowiednio, naruszenia art. 24 rozporządzenia nr 4253/88, braku uzasadnienia i nieposzanowania „partnerstwa”, o którym mowa w art. 4 rozporządzenia nr 2052/88.
W przedmiocie zarzutu pierwszego dotyczącego naruszenia art. 24 rozporządzenia nr 4253/88
Argumenty stron
23 Republika Federalna Niemiec twierdzi, że Komisja naruszyła art. 24 rozporządzenia nr 4253/88, zmniejszając pomoc finansową będącą przedmiotem sporu, mimo że przesłanki określone w tym przepisie nie zostały spełnione. Z jednej strony jest ona bowiem zdania, iż odchylenia pomiędzy kosztami całkowitymi przewidzianymi w planie finansowania i ostatecznymi kosztami całkowitymi, jak również wynikające stąd zmiany stosunku wkładu EFRR do kosztów całkowitych, nie mogą być uznane za „istotne zmiany” w rozumieniu art. 24 rozporządzenia nr 4253/88 i że w każdym razie Komisja udzieliła wstępnej zgody. Z drugiej strony Komisja nie skorzystała z zakresu uznania przyznanego jej przez ten przepis w celu ustalenia, czy pomoc wspólnotowa jest uzasadniona.
24 Jeśli chodzi, w pierwszej kolejności, o kwestię dotyczącą tego, czy dana zmiana jest istotną zmianą, Republika Federalna Niemiec podnosi przede wszystkim, że skoro plany finansowania były indykatywne i z samej swej istoty miały charakter prowizoryczny, nie należy uznawać każdej zmiany za istotną zmianę. Kwestionuje ona tym samym twierdzenie Komisji zawarte w motywie 12 zaskarżonej decyzji, iż była ona uprawniona do „uznania za niedopuszczalne złożenia wniosku o wypłatę salda, w sytuacji gdy w jednym lub większej liczbie środków występują odchylenia w stosunku do ostatecznego planu finansowania”. Podnosi ona w tym zakresie, że biorąc pod uwagę fakt, iż kwoty pomocy z EFRR wymienione w planie finansowania mają postać wartości maksymalnych, zmniejszenia kwoty nie można uznać za odchylenie.
25 Po drugie, Republika Federalna Niemiec wskazuje, że niezależnie od definicji wyrażenia „istotna zmiana” nie było takich zmian w toku wykonywania programu będącego przedmiotem sporu, gdyż został on wykonany zgodnie z ostatnią wersją decyzji o przyznaniu pomocy oraz z decyzjami komitetu monitorującego. Utrzymuje ona w związku z tym, iż obowiązujący plan finansowania przewidywał jedynie, z jednej strony, maksymalną kwotę wkładu EFRR, a z drugiej strony, maksymalną stopę udziału EFRR wynoszącą 50% całkowitych kosztów, która miała zastosowanie do wszystkich poziomów programu, a w szczególności do poziomu indywidualnych projektów, i zauważa, że owe limity zostały uwzględnione.
26 Podważa ona twierdzenie Komisji – zawarte w motywach 2 i 13 zaskarżonej decyzji – jakoby decyzje zmieniające decyzję o przyznaniu pomocy zmodyfikowały plan finansowania, przewidując maksymalne stopy finansowania mające zastosowanie na poziomie środków albo grup środków i niższe od 50%. W jej opinii wspomniane decyzje miały jedynie zwiększyć albo zmniejszyć maksymalną kwotę pomocy dla każdego środka albo każdej grupy środków. Przewidywana stopa udziału – w wysokości nieprzekraczającej 50% całkowitych kosztów – miała natomiast pozostać niezmieniona, jak wynikało z uwag zawartych w planach finansowania załączonych do tych decyzji, według których zostało zagwarantowane, iż środki wspólnotowe nie przekroczą 50% całkowitych wydatków publicznych (zob. pkt 11 powyżej). Twierdzi ona, że mimo iż plany te przewidywały zwiększenie wydatków krajowych, owo zwiększenie doprowadziło jedynie do księgowej obniżki wkładu finansowego z funduszy EFRR, a nie do ustalenia odrębnej stopy dla każdego środka albo każdej grupy środków.
27 Wskazuje ona w konsekwencji, że stopy wskazane przez Komisję w motywach 1 i 13 zaskarżonej decyzji nie zostały ustalone decyzjami zmieniającymi i wynikają wyłącznie z faktu, iż dla niektórych projektów pomoc z EFRR została ustalona przez komitet monitorujący na poziomie poniżej limitu 50%, wskutek czego skumulowane wartości wskazane w planach finansowych zawartych w decyzjach zmieniających w odniesieniu do różnych środków albo grup środków muszą być niższe od tej maksymalnej stopy.
28 Po trzecie, Republika Federalna Niemiec podnosi, że Komisja nie może powoływać się – jak uczyniła to w motywach 17 i 21 zaskarżonej decyzji – na pkt 7a wytycznych w celu stwierdzenia, że odchylenia pomiędzy przewidywanymi i rzeczywistymi kosztami projektów stanowią istotną zmianę w rozumieniu art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 4253/88, jako że w wytycznych nie ma odesłania do tego przepisu i w związku z tym nie mogą one stanowić podstawy prawnej zmniejszenia pomocy z EFRR. Dodaje ona w tym względzie, że wytyczne zostały wydane dopiero we wrześniu 1999 r., a zatem nie było już możliwe całkowite przekształcenie programu, który był realizowany od dnia 4 listopada 1994 r. Co więcej, sama Komisja podkreśliła w motywie 24 zaskarżonej decyzji wewnętrzny charakter wytycznych.
29 W każdym razie Republika Federalna Niemiec stoi na stanowisku, że nawet jeżeli uzna się, iż pkt 7a wytycznych znajduje zastosowanie, w tym konkretnym przypadku zmniejszenie pomocy nie byłoby usprawiedliwione. Przypomina ona w tym zakresie, iż wybór najniższej kwoty przewidziany w pkt 7a albo 7b jest – zgodnie z pkt 7.1 wytycznych – konieczny dla zagwarantowania „przekazania całości pomocy wspólnotowej ostatecznym beneficjentom”. Wnioskuje ona z powyższego, że kwota, o której mowa w pkt 7a, stanowi jedynie wartość referencyjną dla kwoty rzeczywiście przekazanej ostatecznemu beneficjentowi i jest zdania, że w punkcie tym nie zawarto odrębnej regulacji dotyczącej zmniejszenia pomocy. Twierdzi ona jednak, że w spornym programie wartość referencyjna odpowiada pomocy przyznawanej z EFRR, pod warunkiem że stopa finansowania nie przekroczy 50% całkowitych kosztów. W tych okolicznościach utrzymuje ona, że w niniejszym przypadku Komisja bierze pod uwagę trzy odrębne kwoty, by za każdym razem wybrać najniższą z nich.
30 Po czwarte, podnosi ona, że sama Komisja nie uważała w toku wykonywania programu, by odchylenia kosztów na poziomie projektów były istotne, gdyż w piśmie z dnia 12 maja 1999 r. (zob. pkt 13 powyżej) wskazała, iż należy jej przedkładać w celu zatwierdzenia wyłącznie zmiany, które pociągają za sobą zwiększenie całkowitej kwoty udziału funduszy albo transfery między nimi. Ponadto w piśmie z dnia 3 maja 2000 r. (zob. pkt 15 powyżej) Komisja stwierdziła, że zwyczajne zmiany projektów nie stanowią „istotnej zmiany” w rozumieniu art. 24 rozporządzenia nr 4253/88.
31 Jeśli chodzi, w drugiej kolejności, o podnoszoną zgodę Komisji, Republika Federalna Niemiec twierdzi, iż nawet przy założeniu, że omawiane zmiany są istotnymi zmianami wymagającymi zgody Komisji, należy uznać je za zatwierdzone przez Komisję, gdy wynikają one ze zgody komitetu monitorującego, w którym zasiada przedstawiciel Komisji wykonujący jej kompetencje. Utrzymuje ona w związku z tym, że art. 17 ust. 4 rozporządzenia nr 4253/88, który przewiduje możliwość zawierania porozumień dotyczących indywidualnych projektów, nie zakazuje komitetowi monitorującemu ustalania pomocy z EFRR we współpracy z Komisją.
32 Wreszcie, w trzeciej kolejności, w odniesieniu do nieskorzystania przez Komisję z przysługującego jej uznania Republika Federalna Niemiec utrzymuje, iż nawet jeśli różnice między planem finansowania i wnioskiem o wypłacenie pomocy należałoby uznać za istotne zmiany niezatwierdzone przez Komisję, fakt niezwrócenia się do niej o ich zatwierdzenie stanowi jedynie naruszenie przepisów proceduralnych i, zgodnie z zasadą proporcjonalności, nie usprawiedliwia zmniejszenia pomocy finansowej z EFRR i odmowy wypłaty salda. Uważa ona, że Komisja powinna była uwzględnić wpływ swej decyzji na subwencjonowane projekty, które zostały zrealizowane w przewidziany sposób. Dodaje ona, że Komisja nie wyjaśniła, z jakiego powodu pomoc z EFRR przyznana przez komitet monitorujący i wskazana we wniosku o wypłacenie pomocy stała się nieuzasadniona, czy to na poziomie środków albo grup środków, czy też na poziomie projektów.
33 Komisja kwestionuje wszystkie powyższe argumenty.
Ocena Sądu
34 Zważywszy na argumenty przedstawione przez Republikę Federalną Niemiec, należy zbadać kolejno, czy niezgodność pomiędzy kwotami przewidzianymi w planie finansowania i kwotami podanymi we wniosku o wypłacenie pomocy stanowi istotną zmianę w rozumieniu art. 24 rozporządzenia nr 4253/88, czy Komisja udzieliła uprzedniej zgody na tę zmianę i wreszcie, czy nie skorzystała ona z przyznanego jej w tym przepisie uznania w celu ustalenia, czy pomoc wspólnotowa jest uzasadniona.
35 Jeżeli chodzi, w pierwszej kolejności, o to, czy miały miejsce istotne zmiany w rozumieniu art. 24 rozporządzenia nr 4253/88, Republika Federalna Niemiec podnosi zasadniczo, że odchylenia pomiędzy kosztami przewidzianymi w planie finansowania i rzeczywistymi kosztami nie stanowią istotnych zmian, gdyż po pierwsze, plan finansowania załączony do decyzji o przyznaniu pomocy jest jedynie indykatywny, po drugie, odchylenia te nie naruszają warunków przewidzianych w ostatniej wersji decyzji o przyznaniu pomocy i warunków określonych przez komitet monitorujący i, po trzecie, pkt 7a wytycznych nie pozwala na zdefiniowanie spornych odchyleń jako istotnych zmian. Wreszcie, sama Komisja uznała, iż odchylenia na poziomie projektów nie stanowią istotnych zmian.
36 W pierwszej kolejności, co do twierdzenia, jakoby plan finansowania załączony do decyzji o przyznaniu pomocy miał indykatywny i prowizoryczny charakter, należy odesłać do pkt 60–64 wyroku Sądu z dnia 9 września 2008 r. w sprawach połączonych T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07, T‑15/07 i T‑332/07 Niemcy przeciwko Komisji, dotychczas nieopublikowanego w Zbiorze, w którym argumentacja nieróżniąca się co do istoty od argumentacji przedstawionej przez Republikę Federalną Niemiec w niniejszej sprawie została odrzucona (zob. podobnie, w zakresie możliwości uzasadnienia przez sąd wspólnotowy orzeczenia poprzez odesłanie do wcześniejszego orzeczenia w przedmiocie kwestii zasadniczo identycznych, wyrok Trybunału z dnia 25 października 2005 r. w sprawie C‑229/04 Crailsheimer Volksbank, Zb.Orz. s. I‑9273, pkt 47–49, i wyrok Sądu z dnia 11 lipca 2007 r. w sprawie T‑47/03 Sison przeciwko Radzie, niepublikowany w Zbiorze, pkt 102). W wyroku tym Sąd orzekł, że z właściwych przepisów prawa – zgodnie z ich wykładnią dokonaną w orzecznictwie – wynika, iż wszelka pomoc finansowa udzielona z funduszy strukturalnych powinna być realizowana zgodnie z decyzją, którą została ona zatwierdzona, a zwłaszcza zgodnie z tabelą finansową załączoną do tej decyzji, oraz że w związku z tym zmiany zatwierdzonego przez Komisję planu finansowania realizowane bez jej zgody skutkują, co do zasady, obniżeniem pomocy przyznanej danemu programowi.
37 W tym zakresie należy odrzucić argument Republiki Federalnej Niemiec, iż komitet monitorujący może zmienić plan finansowania, nie przedkładając tych zmian Komisji, w sytuacji gdy nie wymagają one przyznania dodatkowych środków na rzecz programu. Należy bowiem stwierdzić, że z art. 25 ust. 5 rozporządzenia nr 4253/88 jednoznacznie wynika, iż wszelkie zmiany planu finansowania bądź zostają przedłożone w celu ich zatwierdzenia Komisji oraz zainteresowanemu państwu członkowskiemu niezwłocznie po ich przyjęciu przez komitet monitorujący, bądź zostają przyjęte bezpośrednio przez samą Komisję we współpracy z państwem członkowskim po uzyskaniu opinii komitetu monitorującego. A zatem żadna zmiana planu finansowego nie może mieć miejsca bez uprzedniego albo późniejszego zatwierdzenia jej przez Komisję.
38 Jeżeli chodzi, w drugiej kolejności, o argument Republiki Federalnej Niemiec, iż różnice pomiędzy kwotami wskazanymi w planie finansowania i ostatecznymi kwotami nie naruszają warunków przewidzianych w ostatniej wersji decyzji o przyznaniu pomocy –zwłaszcza biorąc pod uwagę, że stosowana stopa udziału nie przekracza maksymalnej stopy 50% kosztów całkowitych – należy zauważyć, że podnosząc ten argument, Republika Federalna Niemiec stara się podać w wątpliwość zawarte w zaskarżonej decyzji twierdzenie, iż decyzja o przyznaniu pomocy w swej ostatecznej wersji przewiduje określone stopy udziału dla każdego środka albo każdej grupy środków, które są w większości przypadków niższe od 50%.
39 W tym zakresie należy zauważyć, że stopy udziału, do których odwołuje się Komisja w zaskarżonej decyzji, wynikają ze stosunku kwot pomocy z EFRR i całkowitych środków przewidzianych dla każdego środka bądź każdej grupy środków w planie finansowania. Jest oczywiste, że obliczając stopy udziału EFRR na podstawie kwot przewidzianych w planie finansowania, Komisja ograniczyła się do zastosowania art. 17 ust. 2 rozporządzenia nr 4253/88, zgodnie z którym udział finansowy EFRR jest ustalany w postaci procentu i jest obliczany albo w stosunku do kosztów całkowitych, albo w stosunku do całości wydatków publicznych kwalifikujących się do objęcia pomocą, które zostały wskazane w planie finansowania (zob. podobnie wyrok Sądu z dnia 27 czerwca 2007 r. w sprawie T‑65/04 Nuova Gela Sviluppo przeciwko Komisji, niepublikowany w Zbiorze, pkt 82).
40 Choć rzeczywiście art. 17 ust. 2 rozporządzenia nr 4253/88 oparty jest na zasadzie jednolitej stopy udziału dla całości działania (programu operacyjnego, systemu pomocy, itd.), art. 17 ust. 4 wspomnianego rozporządzenia zawiera wyraźne zezwolenie na ustalenie stopy udziału dla środków indywidualnych albo szczególnych, przy czym nie ulega wątpliwości, że „środki indywidualne” w rozumieniu tego przepisu muszą koniecznie odpowiadać poziomowi planowania programów określonemu w planie finansowania. Jak bowiem wynika z orzecznictwa, stopa udziału finansowego Wspólnoty jest jednym z warunków pomocy określanym w chwili jej przyznania, którego późniejsza zmiana podlega procedurom przewidzianym w art. 25 ust. 5 rozporządzenia nr 4253/88 (ww. w pkt 39 wyrok w sprawie Nuova Gela Sviluppo przeciwko Komisji, pkt 92). Zresztą, jedynie taka interpretacja jest zgodna z art. 25 ust. 5 rozporządzenia nr 4253/88, zgodnie z którym dostosowanie planów finansowych załączonych do decyzji o przyznaniu pomocy pociąga za sobą zmianę stóp pomocy i z którego jasno wynika, że tego rodzaju stopy pomocy są rzeczywiście przewidziane w każdym planie finansowania, a ich zmiana jest automatyczną konsekwencją innych zmian wprowadzonych w planie. Ponadto nie ulega wątpliwości, że jedynie w ten sposób – w przypadkach takich, jak w niniejszej sprawie, w której ostateczne koszty są niższe od przewidzianych w planie finansowania – owo obniżenie kosztów zostaje rozdzielone pomiędzy Wspólnotę i państwa członkowskie w takim samym stosunku, w jakim pokrywałyby one koszty, gdyby ich wysokość odpowiadała wysokości przewidzianej w planie finansowania opracowanym w ramach partnerstwa.
41 Wynika z tego, iż nieuprawnione jest twierdzenie Republiki Federalnej Niemiec, że zmiana udziału krajowego i wspólnotowego dla różnych środków albo grup środków, przewidziana w decyzjach zmieniających, nie miała skutku w postaci zmiany stopy udziału EFRR w każdym środku albo w każdej grupie środków i nie prowadziła tym samym do ustalenia różnych stóp, w większości przypadków niższych od 50%. Przyznanie słuszności jej twierdzeniu, jakoby ustalona została jedynie maksymalna i jednolita stopa w wysokości 50%, byłoby równoznaczne z uznaniem, że ostateczna stopa udziału EFRR może zostać ustalona dopiero w chwili zakończenia programu, co stoi w sprzeczności z wykładnią przepisów przyjętą w orzecznictwie (zob. pkt 39 powyżej).
42 W tych okolicznościach fakt, że w uzasadnieniu decyzji zmieniających nie wskazano w sposób wyraźny, iż nowy stosunek przewidywanych kosztów całkowitych do udziału Wspólnoty implikuje zastąpienie odrębnych stóp dla każdego środka albo każdej grupy środków jednolitą stopą w wysokości 50%, jest bez znaczenia, skoro ta zamiana wypływa bezpośrednio z przepisów prawa. Co więcej, jak zauważyła Komisja, w motywach spornej decyzji odwołano się do art. 25 ust. 5 rozporządzenia nr 4253/88.
43 Należy wreszcie zauważyć, że ustalenie odrębnej stopy udziału dla każdego środka albo każdej grupy środków nie oznacza, iż decyzje zmieniające doprowadziły do zmniejszenia pomocy z EFRR, skoro – jak podkreśla Komisja – zostałaby ona wypłacona w całości, gdyby wysokość ostatecznych kosztów programu odpowiadała ustaleniom zawartym w planie finansowania wynikającym z tych decyzji.
44 Wniosku tego nie może podważyć argumentacja przedstawiona przez Republikę Federalną Niemiec oparta w głównej mierze na tym, iż w niniejszej sprawie, z jednej strony, w planach finansowania załączonych do decyzji zmieniających wskazano na to, iż gwarantuje się, że środki wspólnotowe nie przekroczą 50% całkowitych wydatków publicznych, a z drugiej strony, program operacyjny został zrealizowany zgodnie z decyzjami komitetu monitorującego.
45 Jeśli chodzi o argument dotyczący przypisu w planach finansowania załączonych do decyzji zmieniających, w którym jest mowa o gwarancji, iż środki wspólnotowe nie przekroczą 50% całkowitych wydatków publicznych, należy stwierdzić – jak zauważa Komisja – iż wskazanie to nie wyklucza możliwości uznania, że decyzja o przyznaniu pomocy w wersji zmienionej przez te decyzje przewidywała stopy udziału niższe od 50% dla niektórych środków bądź grup środków, zważywszy iż na poziomie indywidualnych projektów istniał obowiązek uwzględnienia maksymalnej stopy w wysokości 50%. W związku z tym niemożliwe było finansowanie projektu na poziomie zdecydowanie wyższym od 50% i ustalenie zdecydowanie niższych stóp dla innych projektów w ramach tego samego środka albo tej samej grupy środków, nawet jeśli ogólna stopa przewidziana dla danego środka albo danej grupy środków została zachowana.
46 Odnośnie do argumentu, że program operacyjny został zrealizowany zgodnie z decyzjami komitetu monitorującego, wystarczy stwierdzić, że z zaskarżonej decyzji oraz załączonej do niej tabeli jasno wynika, iż omawiany program operacyjny nie został zrealizowany w sposób zgodny z tymi decyzjami, skoro część funduszy przyznanych na ten program ostatecznie nie została wykorzystana. Albowiem – jak zauważa Komisja – to właśnie fakt, że program nie został w pełni zrealizowany w przewidziany sposób, leży u podstaw niniejszego sporu. Strony mają wszak odmienne zdanie na temat sposobu obliczania wkładu Wspólnoty, w sytuacji gdy całkowite koszty programu są niższe od przewidzianych. Fakt, iż projekty zostały zrealizowane prawidłowo, jest co prawda istotny, niemniej nie wystarcza to, by uznać, że plan został wykonany prawidłowo. Konieczne jest bowiem również uwzględnienie wszystkich warunków przewidzianych w decyzji o przyznaniu pomocy, w tym także stóp udziału.
47 Po trzecie, w kwestii argumentu, iż pkt 7a wytycznych nie pozwala na uznanie spornych odchyleń za istotne zmiany, należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że – jak wynika ze wskazania podstawy prawnej (pozycja druga) i motywu 28 zaskarżonej decyzji – Komisja nie wydała decyzji w sprawie zmniejszenia pomocy na podstawie wytycznych, lecz na podstawie art. 24 rozporządzenia nr 4253/88. W wytycznych Komisja przypomniała jedynie państwom członkowskim swą interpretację mających zastosowanie przepisów i poinformowała je, że w ramach uznania przysługującego jej na podstawie art. 24 rozporządzenia nr 4253/88 zdecydowała – jak wskazuje w motywie 15 decyzji – o zaakceptowaniu odchyleń spełniających pewne warunki. Wprawdzie z uwagi na to, że w drodze komunikatu adresowanego do państw członkowskich Komisja zobowiązała się do korzystania z przysługującego jej uznania przy stosowaniu art. 24 rozporządzenia nr 4253/88 zgodnie z kryteriami określonymi w wytycznych i w związku z tym uzasadniła ona zaskarżoną decyzję poprzez odwołanie się do wytycznych, ale nie oznacza to, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji są wytyczne. Następnie fakt, iż wytyczne zostały wydane dopiero we wrześniu 1999 r., nie oznacza – wbrew twierdzeniom Republiki Federalnej Niemiec – że ich wydanie wymaga dostosowania programów będących w toku realizacji. Albowiem, zgodnie ze stwierdzeniami Sądu zawartymi w pkt 36–46 powyżej, obligatoryjny charakter planu finansowania i istnienie stałej stopy udziału dla poszczególnych środków i grup środków wynika z obowiązujących przepisów prawa. A zatem pkt 7 wytycznych, którego treść nie wydaje się w najmniejszym stopniu sprzeczna z tymi przepisami, nie wymaga dokonania jakichkolwiek zmian w programach.
48 W każdym razie nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie Komisja nie zastosowała w błędny sposób pkt 7 wytycznych, ponieważ – jak wynika z pkt 39–46 powyżej – „stopa współfinansowania wynikająca z planu finansowania”, do której odnosi się pkt 7a wytycznych, może być rozumiana jedynie w ten sposób, iż odnosi się ona do stóp finansowania obliczonych na podstawie stosunku wkładu wspólnotowego do całkowitych kosztów przewidzianych w planie finansowym dla każdego środka albo każdej grupy środków i wskazanych przez Komisję w motywie 1 zaskarżonej decyzji, a nie w ten sposób, że odnosi się ona do maksymalnej jednolitej stopy w wysokości 50%.
49 Wreszcie, jeśli chodzi o argument, iż Komisja przyznała, że odchylenia na poziomie projektów nie stanowią istotnych zmian, należy stwierdzić, że fakt, iż Komisja w piśmie z dnia 12 maja 1999 r. (zob. pkt 13 powyżej) zażądała przedłożenia ich w określonym terminie w celu zatwierdzenia zmian programu pociągających za sobą zwiększenie całkowitej kwoty pomocy albo transfery pomiędzy funduszami, nie oznacza, iż uznała ona, że inne zmiany niż te wskazane powyżej mogą być dowolnie wprowadzane do programu przez władze krajowe, mimo przewidzianego w art. 25 ust. 5 rozporządzenia nr 4253/88 obowiązku spoczywającego na komitecie monitorującym dotyczącego notyfikowania Komisji wszelkich zmian i oczekiwania na ich zatwierdzenie. Podobnie z pisma z dnia 3 maja 2000 r. (zob. pkt 15 powyżej) nie wynika, że zmiany projektów nigdy nie są objęte zakresem stosowania art. 24 rozporządzenia nr 4253/88. Przeciwnie, w piśmie tym Komisja w sposób wyraźny wskazuje, że informowanie jej o zmianach projektów nie jest konieczne tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy dana zmiana nie jest istotną zmianą i pozostaje bez wpływu na budżet Wspólnoty. A zatem – jak podkreśla Komisja – odchylenia na poziomie projektów wchodzą w zakres stosowania art. 24 ust. 4 rozporządzenia nr 4253/88 tylko wtedy, gdy powodują odchylenia w stosunku do kwot wskazanych w planie finansowania.
50 W drugiej kolejności, jeśli chodzi o rzekome zatwierdzenie przez Komisję omawianych zmian, to należy odrzucić argument Republiki Federalnej Niemiec, jakoby obecność przedstawiciela Komisji w składzie komitetu monitorującego program operacyjny i jego aktywny udział w realizacji tego programu były równoznaczne z zatwierdzeniem przez Komisję realizowanych zmian. Albowiem – jak wynika jasno z art. 25 ust. 5 rozporządzenia nr 4253/88 – choć, co do zasady, komitet monitorujący jest uprawniony do dostosowania planu finansowania, jeśli nie skutkuje to zwiększeniem całkowitych kosztów programu, niemniej jednak jest on zobowiązany niezwłocznie notyfikować wszelkie dokonane przez siebie zmiany Komisji i zainteresowanemu państwu członkowskiemu. Co więcej, zmiany te mają zastosowanie dopiero wtedy, gdy zostaną przez nie zatwierdzone. Nie ulega wątpliwości, że omawiany przepis można interpretować jedynie w ten sposób, iż przedstawiciel Komisji w komitecie monitorującym nie jest „Komisją” w rozumieniu tego przepisu. W przeciwnym wypadku, zważywszy iż wchodzi on w skład komitetu monitorującego, obowiązek notyfikowania zmiany po podjęciu decyzji przez komitet i obowiązek oczekiwania na jej zatwierdzenie przez Komisję byłyby bowiem pozbawione sensu.
51 Ponadto, biorąc pod uwagę, że wydanie obu decyzji zmieniających decyzję o przyznaniu pomocy na podstawie art. 25 ust. 5 akapit trzeci rozporządzenia nr 4253/88 nie wchodzi w zakres kompetencji komitetu monitorującego, ponad wszelką wątpliwość decyzje te zostały wydane nie przez przedstawiciela Komisji w składzie komitetu monitorującego, lecz przez Komisję jako organ kolegialny. Natomiast odniesienia do „Komisji” w art. 25 ust. 5 rozporządzenia nr 4253/88 nie można interpretować jako odnoszącego się alternatywnie do organu kolegialnego bądź jego przedstawiciela w komitecie monitorującym, w zależności od tego, o który akapit tego przepisu chodzi.
52 W tych okolicznościach należy stwierdzić, iż można uznać, że Komisja zatwierdziła zmianę dokonaną przez komitet monitorujący, jedynie w sytuacji gdy Komisję poinformowano formalnie o tej zmianie w celu jej zatwierdzenia (zob. podobnie ww. w pkt 39 wyrok w sprawie Nuova Gela Sviluppo przeciwko Komisji, pkt 64 i 66; zob. analogicznie wyrok Sądu z dnia 22 listopada 2006 r. w sprawie T‑282/04 Włochy przeciwko Komisji, niepublikowany w Zbiorze, pkt 72 i 78). Republika Federalna Niemiec nie poinformowała Komisji o zmianach będących przedmiotem sporu w niniejszej sprawie, w związku z czym nie może twierdzić, że zmiany te zostały zatwierdzone.
53 Wreszcie, w trzeciej kolejności, jeżeli chodzi o argument Republiki Federalnej Niemiec, iż Komisja nie skorzystała z uznania przyznanego jej przez art. 24 rozporządzenia nr 4253/88, a w szczególności jej argument, jakoby fakt niezwrócenia się do Komisji o zatwierdzenie stwierdzonych przez nią zmian stanowił jedynie naruszenie przepisów proceduralnych i nie usprawiedliwiał tego, że Komisja zmniejszyła pomoc finansową i zagroziła finansowaniu projektów realizowanych w prawidłowy sposób, należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem naruszenie przepisów krajowych i wspólnotowych regulujących pomoc z funduszy wspólnotowych, w tym także przepisów o charakterze finansowym, uzasadnia zmniejszenie albo cofnięcie przyznanej pomocy (zob. podobnie wyroki Trybunału z dnia 15 września 2005 r. w sprawie C‑199/03 Irlandia przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I‑8027, pkt 29–34, i z dnia 19 stycznia 2006 r. w sprawie C‑240/03 P Comunità montana della Valnerina przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I‑731, pkt 76 i 97). I tak należy zauważyć, że w ww. w pkt 52 wyroku w sprawie Włochy przeciwko Komisji (pkt 72 i 78), dotyczącym planów rozwoju obszarów wiejskich finansowanych z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR), Sąd uznał, że naruszenie przez Republikę Włoską przepisu o treści analogicznej do art. 25 ust. 5 rozporządzenia nr 4253/88 skutkowało zmniejszeniem pomocy przyznanej programowi operacyjnemu.
54 Należy zauważyć, iż uznanie – zgodnie z żądaniem Republiki Federalnej Niemiec – że skoro jej działanie nie było niczym więcej jak tylko naruszeniem przepisów proceduralnych, Komisja nie mogła zmniejszyć pomocy z powodu skutków, jakie miałoby to dla prawidłowo wykonanych projektów, byłoby równoznaczne z pozostawieniem bez konsekwencji naruszenia przez Republikę Federalną Niemiec obowiązku wykonania programu operacyjnego w sposób zgodny z planem finansowania zatwierdzonym przez Komisję. Konsekwencją takiego rozwiązania byłaby bezprzedmiotowość tego obowiązku, ponieważ dla uzyskania całości przyznanego finansowania wystarczyłoby udowodnienie przez władze krajowe prawidłowej realizacji określonych projektów niezależnie od tego, czy przestrzegane były postanowienia finansowe, które uzgodniły one z Komisją.
55 W każdym razie należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie zagraża finansowaniu wykonywanych projektów. W sytuacji gdy koszty programu operacyjnego są niższe od przewidywanych, władze krajowe mogą wykorzystać część funduszy krajowych, które udało się w związku z tym zaoszczędzić, dla uzupełnienia finansowania projektów zrealizowanych w prawidłowy sposób.
56 W tym zakresie bez znaczenia jest okoliczność, na którą powołała się Republika Federalna Niemiec podczas rozprawy, udzielając odpowiedzi na pytanie Sądu, iż w odniesieniu do programu opracowanego w ramach Inicjatywy Wspólnotowej INTERREG II wkład krajowy pochodzi z budżetu trzech różnych organów krajowych. Fakt, że ze względu na relacje pomiędzy poszczególnymi organami krajowymi niezrealizowane projekty muszą być finansowane przez jeden z organów krajowych, zaś wykonane projekty przez inny, nie stoi na przeszkodzie temu, by uznać, że część funduszy krajowych, która została zaoszczędzona wskutek niezrealizowania pewnych projektów, może być wykorzystana dla uzupełnienia finansowania wykonanych projektów.
57 Albowiem jeżeli omawiane projekty mają rzeczywiście transgraniczne znaczenie, co powinno mieć miejsce w przypadku wszelkich projektów, które mają być finansowane w ramach programu operacyjnego objętego Inicjatywą Wspólnotową IINTERREG II, organ krajowy, którego projekty nie zostały wykonane albo okazały się mniej kosztowne, może przejąć część wkładu krajowego w projektach, które zostały wykonane zgodnie z przewidywaniami. W każdym razie należy zauważyć, że wnioski o subwencję dla programu operacyjnego są przedkładane wspólnie przez wszystkie organy krajowe właściwe na obszarach, których dotyczy dany program, i że w decyzjach o przyznaniu pomocy odróżnia się jedynie wkład wspólnotowy od wkładu krajowego, nie wprowadzając rozróżnienia pomiędzy wkładami poszczególnych organów krajowych.
58 Wobec powyższego zarzut pierwszy sformułowany przez Republikę Federalną Niemiec zostaje oddalony.
W przedmiocie zarzutu drugiego dotyczącego braku uzasadnienia
Argumenty stron
59 Republika Federalna Niemiec podnosi, w związku z przywołaniem przez Komisję, w motywie 16 zaskarżonej decyzji, pkt 6.2 wytycznych, iż Komisja nie wyjaśnia, dlaczego odchylenie „w górę” w stosunku do wydatków przewidzianych w planie finansowania ma być objęte wytycznymi, podczas gdy odchylenie „w dół” ma stanowić istotną zmianę w rozumieniu art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 4253/88. W jej opinii gdyby Komisja skorzystała w niniejszym przypadku z elastyczności w wysokości 20% przewidzianej w wytycznych, nie doszłoby do zmniejszenia pomocy. Dodaje ona w tej kwestii, że nieskorzystanie przez Komisję z tej elastyczności jest w szczególności niezrozumiałe z tego powodu, że zdaniem Komisji całość pomocy z EFRR mogła zostać wypłacona nawet bez odwołania się do tej reguły, gdyby wnioskowano o nią w należyty sposób (motyw 20 zaskarżonej decyzji). Twierdzi ona, iż nie rozumie, z jakiego powodu Komisja, która w zaskarżonej decyzji przypisała kluczowe znaczenie stopom finansowania przewidzianym w planie finansowania dla każdego środka albo każdej grupy środków, nie akceptuje zastosowania wytycznych, aby zamiast przekroczenia o 20% pomocy przewidzianej w planie, umożliwić przekroczenie w takim samym zakresie stopy finansowania, choć żądana kwota pozostaje niższa od pomocy przewidzianej w planie.
60 W odniesieniu do tabeli zawartej w załączniku do zaskarżonej decyzji Republika Federalna Niemiec podnosi, iż jest ona niezrozumiała, i twierdzi, że może to wynikać z faktu, że ani wyjaśnienia, ani nagłówki kolumn nie zostały zredagowane w języku niemieckim, który jest językiem postępowania. Utrzymuje ona zatem, że naruszenie art. 3 rozporządzenia nr 1 Rady z dnia 15 kwietnia 1958 r. w sprawie określenia systemu językowego Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej (Dz.U. 1958, 17, s. 385) leży u podstaw innego błędu w uzasadnieniu. Kwestionuje ona twierdzenie Komisji, że wzory matematyczne zawarte w tabeli są zrozumiałe.
61 Komisja nie zgadza się z twierdzeniem, iż zaskarżona decyzja jest dotknięta brakiem uzasadnienia.
Ocena Sądu
62 Co do motywu 16 zaskarżonej decyzji Republika Federalna Niemiec podnosi, w pierwszej kolejności, że Komisja nie wyjaśnia, dlaczego odchylenie „w górę” w stosunku do wydatków przewidzianych w planie finansowania ma być dopuszczalne, podczas gdy odchylenie „w dół” ma stanowić istotną zmianę w rozumieniu art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 4253/88. Tymczasem należy zauważyć, że Komisja w motywach 12 i 15 zaskarżonej decyzji wskazuje, iż wszelkie odchylenia, zarówno w górę, jak i w dół, stanowią istotną zmianę. Stwierdza ona następnie w motywie 16 decyzji, że odchylenia w górę mogą zostać dopuszczone, jednakże pod warunkiem, że są one ograniczone (do 20% kwoty przypadającej na dany środek) i że są rekompensowane w ramach danego podprogramu/danej osi priorytetowej przez odpowiednie odchylenie w dół w ten sposób, iż „kwota przypadająca na podprogram […] nie ulega zwiększeniu”. W związku z tym należy stwierdzić, że Komisja nie uważała, iż odchylenia „w górę” są – w odróżnieniu od odchyleń „w dół” – zawsze dopuszczalne, i tym samym zaskarżona decyzja nie mogła zawierać uzasadnienia w tym zakresie.
63 Republika Federalna Niemiec podnosi, w drugiej kolejności, że Komisja nie wyjaśnia, dlaczego nie skorzystała w niniejszej sprawie ze stopnia elastyczności w wysokości 20% przewidzianego w pkt 6 wytycznych. W tej kwestii należy stwierdzić, iż z pkt 6.2 wytycznych oraz z motywu 19 zaskarżonej decyzji wynika, że – wbrew twierdzeniu Republiki Federalnej Niemiec – skorzystano z elastyczności w wysokości 20%, lecz było to możliwe jedynie w ramach trzeciej osi priorytetowej, ponieważ jedynie ta oś obejmuje środek albo grupę środków, w przypadku których kwota przewidziana w planie finansowania została przekroczona. Z tego uzasadnienia jednoznacznie wynika, że pkt 6.2 wytycznych nie mógł zostać zastosowany do innych osi, skoro nie została spełniona jedna z przesłanek jego zastosowania, jaką jest przekroczenie kwoty przewidzianej przynajmniej dla jednego środka albo jednej grupy środków.
64 Republika Federalna Niemiec twierdzi, w trzeciej kolejności, że jest dla niej niejasne, z jakiego powodu Komisja nie stosuje wytycznych w ten sposób, iż przekroczenie o 20% stopy udziału ustalonej dla środka albo grupy środków, jeśli nie powoduje przekroczenia kwoty pomocy przewidzianej dla danej osi priorytetowej, może zostać zaakceptowane na tej samej zasadzie co przekroczenie kwoty pomocy przewidzianej dla środka albo grupy środków, które jest dopuszczalne zgodnie z pkt 6.2 wytycznych, jeśli nie powoduje przekroczenia kwoty pomocy przewidzianej dla danej osi priorytetowej. W tym zakresie należy zauważyć, że Republika Federalna Niemiec w pewnym sensie domaga się stosowania wytycznych przez analogię. Tymczasem Komisja wskazała w motywie 24 zaskarżonej decyzji, że wytyczne jako instrukcje adresowane do jej służb powinny być realizowane zgodnie z zasadą równego traktowania i w związku z tym nie mogła ona zastosować ich do programów Republiki Federalnej Niemiec w sposób odmienny niż do programów innych państw członkowskich. Wynika z tego, że zaskarżona decyzja zawiera dostateczne uzasadnienie w tym zakresie.
65 Następnie Republika Federalna Niemiec uznaje tabelę załączoną do zaskarżonej decyzji za niezrozumiałą z uwagi na fakt, iż ani wyjaśnienia, ani nagłówki kolumn nie zostały zredagowane w języku niemieckim. Podważa ona również twierdzenie Komisji, jakoby zrozumienie wzorów matematycznych zawartych w tej tabeli nie przedstawiało żadnych trudności. Wystarczy jednak stwierdzić – jak czyni to Komisja – że z nawiązań do zawartości tabeli, jakich dokonuje Republika Federalna Niemiec w skardze, wynika, iż zrozumiała ona zawartość tej tabeli we właściwy sposób. Ponadto należy zauważyć, że uzasadnienie przedstawione w treści zaskarżonej decyzji pozwala zrozumieć obliczenia dokonane w odniesieniu do każdego środka albo każdej grupy środków oraz powody, dla których kwota żądana przez Republikę Federalną Niemiec została bądź nie została zaakceptowana.
66 W tych okolicznościach należy oddalić zarzut drugi Republiki Federalnej Niemiec.
W przedmiocie zarzutu trzeciego dotyczącego nieposzanowania „partnerstwa”
Argumenty stron
67 Republika Federalna Niemiec podnosi, iż jakkolwiek sporny program został opracowany wspólnie, a kwoty finansowania dla projektów zostały ustalone zgodnie z tym programem, Komisja, odstępując od zawartych w nim warunków, jednostronnie zmienia pomoc z EFRR i nie ma poszanowania dla „partnerstwa”.
68 Utrzymuje ona, iż na skutek zastosowania przez Komisję określonej metody dokonywania obliczeń, nie istnieje już ogólne finansowanie, które byłoby zagwarantowane dla jakiegokolwiek z tych projektów, skoro właściwe jednostki i osoby odpowiedzialne za projekty nie mogą ustalić kwoty pomocy z EFRR przed upływem terminu do wliczenia wydatków na dzień 31 grudnia 2001 r. i złożeniem wniosku o wypłacenie pomocy.
69 Podnosi ona ponadto, że Komisja nie ma poszanowania dla „partnerstwa” również ze względu na fakt, iż jej postępowanie jest sprzeczne z zasadą ochrony uzasadnionych oczekiwań, jako że jej przedstawiciel w składzie komitetu monitorującego nie wyjaśnił swoim partnerom znaczenia kwot zawartych w tabelach finansowych przed upływem terminu na zaciągnięcie zobowiązań ani faktu, iż finansowanie projektów, w sprawie których podjęto decyzję w ramach komitetu monitorującego, było zagrożone. W replice stwierdza ona, że Komisja dąży do ograniczenia do minimum swego udziału w komitecie monitorującym. Utrzymuje ona zarazem, że mimo to udział ten miał istotny wpływ na realizację programu i twierdzi, że współpraca Komisji w ustalaniu udziałów EFRR w projektach, zgodnie z regulaminem wewnętrznym komitetu monitorującego, miała miejsce na zasadach określonych prawem. Z kolei zastosowana przez Komisję metoda dokonywania obliczeń jest – zdaniem Republiki Federalnej Niemiec – niezgodna z decyzjami komitetu monitorującego i nie ma zastosowania przynajmniej w przypadkach, w których Komisja uczestniczyła wcześniej w przygotowaniu decyzji komitetu monitorującego o odmiennej treści.
70 Dodaje ona, iż „partnerstwo” wymagało, aby w przypadku zasadniczej różnicy zdań w kwestii wykonania programu Komisja zezwoliła jej na poprawienie wniosku o wypłacenie pomocy.
71 Komisja podważa powyższe argumenty.
Ocena Sądu
72 Należy przede wszystkim przypomnieć, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 2052/88 (zob. pkt 3 powyżej) pojęcie „partnerstwo” jest stosowane dla podkreślenia, iż „[działanie wspólnotowe jest] realizowane w wyniku ścisłego porozumienia pomiędzy Komisją, zainteresowanym państwem członkowskim i właściwymi władzami i podmiotami […] wyznaczonymi przez państwo członkowskie”. Partnerstwo obejmuje między innymi przygotowanie, finansowanie, monitorowanie i ocenę działań i powinno być urzeczywistniane w pełnym poszanowaniu kompetencji instytucjonalnych, prawnych i finansowych partnerów.
73 Następnie, w odniesieniu do argumentu, iż Komisja nie miała poszanowania dla „partnerstwa”, zmieniając jednostronnie warunki pomocy z EFRR, nie ulega wątpliwości, iż – wbrew temu, co twierdzi Republika Federalna Niemiec – z analizy zarzutu pierwszego wynika, że Komisja nie odstąpiła od warunków przewidzianych w ostatniej wersji decyzji o przyznaniu pomocy i w konsekwencji nie zmieniła w sposób jednostronny pomocy z EFRR. Co więcej, biorąc pod uwagę fakt, że stopy finansowania zostały ustalone w decyzji o przyznaniu pomocy, nieuprawnione jest twierdzenie, iż metoda dokonywania obliczeń zastosowana przez Komisję, która jest zgodna z obowiązującymi przepisami i decyzją o przyznaniu pomocy, oznacza, iż nie jest możliwe ustalenie z góry wysokości kwoty pomocy wspólnotowej.
74 W odniesieniu do argumentu, że postępowanie Komisji jest sprzeczne z zasadą ochrony uzasadnionych oczekiwań ze względu na postawę jej przedstawiciela w składzie komitetu monitorującego, wystarczy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem dla powstania uzasadnionych oczekiwań konieczne jest złożenie przez osobę do tego uprawnioną konkretnych i zgodnych z obowiązującymi przepisami zapewnień (zob. podobnie wyroki Sądu z dnia 6 lipca 1999 r. w sprawie T‑203/97 Forvass przeciwko Komisji, RecFP s. I‑A‑129 i II‑705, pkt 70, i z dnia 30 czerwca 2005 r. w sprawie T‑347/03 Branco przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II‑2555, pkt 102). Tymczasem w niniejszej sprawie brak informacji ze strony przedstawiciela Komisji w składzie komitetu monitorującego na temat istnienia stóp finansowania na poziomie środków albo grup środków nie może zostać uznany za konkretne zapewnienia, zwłaszcza że – jak wynika z akt sprawy – przedstawiciel Komisji oświadczył, iż wstrzyma się od głosu w trakcie podejmowania decyzji w sprawie projektów, nie chcąc przesądzać wyników wewnętrznej kontroli finansowej przeprowadzanej przez Komisję. Ponadto – jak wynika z powyższych ustaleń – „zapewnienia” te nie byłyby w każdym razie zgodne z obowiązującymi przepisami.
75 Wreszcie, odnośnie do argumentu Republiki Federalnej Niemiec, iż Komisja powinna była zezwolić jej na poprawienie wniosku o wypłacenie pomocy, należy stwierdzić, że Republika Federalna Niemiec – będąc daleka od zaakceptowania interpretacji dokonanej przez Komisję i od zwrócenia się do niej o zgodę na przedstawienie nowego wniosku o wypłatę wyższej kwoty dla środków albo grup środków, dla których wniosek w jego pierwotnej postaci przewidywał kwotę niższą od kwoty wynikającej z zastosowania stopy finansowania przewidzianej w planie finansowania – wniosła niniejszą skargę, aby podważyć tę interpretację. W tej sytuacji, nawet gdyby zgodnie z obowiązującymi przepisami było to dopuszczalne, Komisja nie mogła z własnej inicjatywy wyrazić zgody na poprawienie wniosku.
76 W tych okolicznościach należy oddalić niniejszy zarzut i w konsekwencji oddalić skargę w całości.
W przedmiocie kosztów
77 Zgodnie z art. 87 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Republika Federalna Niemiec przegrała sprawę, należy obciążyć ją kosztami postępowania zgodnie z żądaniem Komisji.
Z powyższych względów
SĄD (czwarta izba)
orzeka, co następuje:
1) Skarga zostaje oddalona.
2) Republika Federalna Niemiec zostaje obciążona kosztami postępowania.
Czúcz | Labucka | Frimodt Nielsen |
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 28 stycznia 2009 r.
Podpisy