Съединени дела C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 и C‑840/19
Наказателни производства
срещу
PM и др.
(Преюдициални запитвания, отправени от Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie и Tribunalul Bihor)
Решение на Съда (голям състав) от 21 декември 2021 година
„Преюдициално запитване — Решение 2006/928/ЕО — Механизъм за сътрудничество и проверка на напредъка на Румъния в постигането на специфични цели в областите на съдебната реформа и борбата срещу корупцията — Характер и правни последици — Задължителен характер за Румъния — Правова държава — Независимост на съдебната власт — Член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС — Член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз — Борба срещу корупцията — Защита на финансовите интереси на Европейския съюз — Член 325, параграф 1 ДФЕС — Конвенцията PIF — Наказателни производства — Решения на Curtea Constituțională (Конституционен съд, Румъния) относно законосъобразността на събирането на някои доказателства и относно сформирането на съдебните състави за разглеждане на дела за тежка корупция — Задължение за националните съдилища да се осигури пълното действие на решенията на Curtea Constituțională (Конституционен съд) — Дисциплинарна отговорност на съдиите при несъобразяване с тези решения — Правомощие да се оставят без приложение решения на Curtea Constituțională (Конституционен съд), несъвместими с правото на Съюза — Принцип на предимство на правото на Съюза“
1. Право на Европейския съюз — Ценности и цели на Съюза — Ценности — Зачитане на правовата държава — Съдържание — Присъединяване към Съюза — Договор за присъединяване на Румъния към Европейския съюз — Механизъм за сътрудничество и проверка — Решение 2006/928 — Задължителен характер — Обхват — Отчитане на докладите, изготвени от Комисията въз основа на това решение
(член 2, член 4, параграф 3, членове 19 и 49 ДЕС; член 288, четвърта алинея ДФЕС; членове 2, 37 и 38 и Приложение IX от Договора за присъединяване от 2005 г.; съображения 2—6 и 9 и членове 1, 2 и 4 и приложение от Решение 2006/928 на Комисията)
(вж. т. 156, 158—165, 167—175; т. 1 от диспозитива)
2. Собствени ресурси на Европейския съюз — Защита на финансовите интереси на Съюза — Борба срещу измамата и другите незаконни дейности —Задължение на държавите членки да въведат ефективни и възпиращи санкции — Понятия „измама“ и „други незаконни дейности“ — Корупция — Опит за корупция —Включване
(член 325, параграф 1 ДФЕС; Приложение IX към Договора за присъединяване от 2005 г.; член 1, параграф 1 и член 2, параграф 1 от Конвенция за защита на финансовите интереси на Европейските общности; Решение 2006/928 на Комисията)
(вж. т. 181—189)
3. Собствени ресурси на Европейския съюз — Защита на финансовите интереси на Съюза — Борба срещу измамата и другите незаконни дейности — Задължение на държавите членки да въведат ефективни и възпиращи санкции — Обхват — Национална правна уредба или практика, изискваща преразглеждане на присъди по дела за измама и корупция — Системен риск от ненаказуемост — Недопустимост
(член 325, параграф 1 ДФЕС; Приложение IX към Договора за присъединяване от 2005 г.; член 1, параграф 1 и член 2 от Конвенцията за защита на финансовите интереси на Европейските общности; Решение 2006/928 на Комисията)
(вж. т. 190—194, 197, 200—203 и 213; т. 2 от диспозитива)
4. Собствени ресурси на Европейския съюз — Защита на финансовите интереси на Съюза — Борба срещу измамата и другите незаконни дейности —Задължение на държавите членки да въведат ефективни и възпиращи санкции — Обхват — Задължение на националния съдия — Зачитане на основните права — Право на ефективна съдебна защита — Право на независим и безпристрастен съд, предварително създаден със закон — Обхват — Избор чрез жребий на съдиите, разглеждащи дела за корупция — Специализация на съдиите, разглеждащи дела за корупция — Прилагане на националния стандарт за защита, който води до системен риск от ненаказуемост — Недопустимост
(член 325, параграф 1 ДФЕС; член 47, втора алинея, член 51, параграф 1 и член 53 от Хартата на основните права на Европейския съюз; член 1, параграф 1 и член 2 от Конвенцията за защита на финансовите интереси на Европейските общности; Решение 2006/928 на Комисията)
(вж. т. 204—206, 211—213; т. 2 от диспозитива)
5. Право на Европейския съюз — Принципи — Право на ефективна съдебна защита — Принцип за независимост на съдебната власт — Съдържание
(член 2, член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС; член 47, втора алинея от Хартата на основните права на Европейския съюз; съображение 3 и приложение от Решение 2006/928)
(вж. т. 217—226)
6. Държави членки — Задължения — Установяване на правните средства, необходими за осигуряването на ефективна съдебна защита — Спазване на принципа за независимост на съдебната власт — Практика с конституционен ранг, която обвързва общите съдилища — Допустимост — Условия — Спазване на принципа на разделение на властите —Независимост на съда с конституционен ранг
(член 2, член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС; член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз; съображение 3 и приложение от Решение 2006/928)
(вж. т. 227—230, 232—234, 236, 242 и 263; т. 3 от диспозитива)
7. Държави членки — Задължения — Установяване на правните средства, необходими за осигуряването на ефективна съдебна защита — Спазване на принципа за независимост на съдебната власт — Дисциплинарна отговорност на съдиите — Обхват — Национална правна уредба, която предвижда подвеждане под такава отговорност при незачитане на практика с конституционен ранг — Недопустимост
(член 2, член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС; член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз; съображение 3 и приложение от Решение 2006/928)
(вж. т. 238—242 и 263; т. 3 от диспозитива)
8. Право на Европейския съюз — Предимство — Съдържание — Тълкуване — Изключителна компетентност на съда на Съюза
(член 4, параграф 2 и член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС)
(вж. т. 245—254)
9. Държави членки — Задължения — Установяване на правните средства, необходими за осигуряването на ефективна съдебна защита — Спазване на принципа за независимост на съдебната власт — Предимство — Директен ефект — Задължения на националните съдилища — Национална правна уредба, която предвид опасността от налагане дисциплинарни наказания, забранява на общ съд да остави без приложение практика с конституционен ранг, противоречаща на правото на Съюза — Недопустимост
(член 4, параграф 2 и член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС; член 267 ДФЕС и член 325, параграф 1 ДФЕС; приложение към Решение 2006/928 на Комисията)
(вж. т. 256—260, 262 и 263; т. 4 от диспозитива)
Резюме
Правото на Съюза не допуска прилагането на практика на Конституционния съд, която в съчетание с националните разпоредби относно давностния срок създава системен риск от ненаказуемост
Предимството на правото на Съюза изисква националните съдилища да разполагат с правомощието да оставят без приложение решение на конституционен съд, което противоречи на това право, по-специално без да са изложени на опасността от подвеждане под дисциплинарна отговорност
Настоящите дела са продължение на мащабна съдебна реформа в областта на борбата срещу корупцията в Румъния, която вече е била предмет на предходно решение на Съда(1). Тази реформа е предмет на мониторинг на равнището на Европейския съюз от 2007 г. по силата на Механизма за сътрудничество и проверка, създаден с Решение 2006/928(2) по повод на присъединяването на Румъния към Съюза (наричан по-нататък „MСП“).
В рамките на тези дела се поставя въпросът дали прилагането на практиката, установена с различни решения на Curtea Constituțională a României (Конституционен съд, Румъния) относно приложимите в наказателните производства за измама и корупция процесуални правила, може да е в нарушение на правото на Съюза, по-специално на разпоредбите на това право, които имат за цел защита на финансовите интереси на Съюза, на гаранцията за независимост на съдебната власт и на правовата държава като ценност, както и на принципа на предимство на правото на Съюза.
По дела C‑357/19, C‑547/19, C‑811/19 и C‑840/19 Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Върховен касационен съд, Румъния, наричан по-нататък „ВКС“) е осъдил няколко лица, включително бивши членове на Парламента и министри, за престъпления, свързани с измама с ДДС, както и за корупция и търговия с влияние, по-специално във връзка с управлението на средства на Съюза. Конституционният съд обявява тези решения за недействителни поради незаконосъобразност на съдебния състав с мотива, от една страна, че делата, по които ВКС се е произнесъл като първа инстанция, е трябвало да бъдат разгледани от специализиран съдебен състав в областта на корупцията(3) и от друга страна, че по делата, по които ВКС се е произнесъл като въззивна инстанция, всички съдии в съдебния състав е трябвало да бъдат определени чрез теглене на жребий(4).
По дело C‑379/19 пред Tribunalul Bihor (Окръжен съд Бихор, Румъния) е образувано наказателно производство срещу няколко лица, обвинени в корупционни престъпления и търговия с влияние. В рамките на искане за изключване на доказателства този съд се сблъсква с прилагането на практика на Конституционния съд, който обявява за противоконституционно събирането на доказателства по наказателни дела с участието на румънската служба за разузнаване, което води до изключване с обратна сила на съответните доказателства от наказателното производство(5).
При тези обстоятелства ВКС и Окръжен съд Бихор отправят запитвания до Съда относно съответствието на тези решения на Конституционния съд с правото на Съюза(6). Най-напред Окръжен съд Бихор иска да се установи дали МСП и докладите, изготвени от Комисията в рамките на този механизъм, са задължителни(7). По-нататък, ВКС повдига въпроса за евентуален системен риск от ненаказуемост в областта на борбата с измамите и корупцията. Накрая, тези юрисдикции искат също така да се установи дали принципите на предимство на правото на Съюза и на независимост на съдебната власт им позволяват да оставят без приложение решение на Конституционния съд, при положение че съгласно румънското право неспазването от магистратите на решение на Конституционния съд представлява дисциплинарно нарушение.
Съображения на Съда
Задължителен характер на МСП
Съдът, заседаващ в голям състав, потвърждава практиката си, установена с предходно решение, според която MCП е задължително в своята цялост за Румъния(8). Така актовете, приети от институциите на Съюза преди присъединяването, обвързват Румъния от датата на нейното присъединяване. Такъв е случаят с Решение 2006/928, което, докато не бъде отменено, е задължително в своята цялост за Румъния. Задължителни също са и целите, насочени към това да се осигури зачитането на правовата държава. Така Румъния е длъжна да предприеме подходящи мерки за постигането на тези цели, като вземе предвид препоръките, формулирани в изготвените от Комисията доклади(9).
Задължението да се предвидят ефективни и възпиращи санкции за престъпления, свързани с измама, засягаща финансовите интереси на Съюза, или с корупция
Правото на Съюза не допуска прилагането на практика на Конституционния съд, която води до обявяването за недействителни на решенията, постановени от нередовно формирани съдебни състави, доколкото, в съчетание с националните разпоредби относно давностния срок, тази практика води до системен риск от ненаказуемост на деянията, съставляващи тежки престъпления, свързани с измама, засягаща финансовите интереси на Съюза, или с корупция.
Най-напред, макар правилата относно организацията на правораздаването в държавите членки, и по-специално правилата относно формирането на съдебните състави, разглеждащи дела за измама и корупция, по принцип да са от компетентността на тези държави, Съдът напомня, че те все пак са длъжни да спазват задълженията си, които произтичат от правото на Съюза.
Сред тези задължения са и борбата с всяка друга незаконна дейност, включително корупционни престъпления, която засяга финансовите интереси на Съюза, чрез възпиращи и ефективни мерки(10). Що се отнася до Румъния, това задължение е допълнено със задължението на тази държава членка, произтичащо от Решение 2006/928, да се бори ефективно с корупцията, и по-специално с корупцията на високо равнище.
Произтичащото от оттук изискване за ефективност по необходимост обхваща както наказателното преследване и наказанията за тези престъпления, така и изпълнението на наложените наказания, доколкото при липсата на ефективно изпълнение на наказанията за престъпленията измама, засягаща тези интереси, и корупция като цяло, те не могат да бъдат ефективни и възпиращи. По-нататък Съдът отбелязва, че на първо място националният законодател трябва да предприеме необходимите мерки, за да гарантира, че процесуалният режим, приложим към посочените престъпления, не съдържа системен риск от ненаказуемост. Що се отнася до националните юрисдикции, те трябва да оставят без приложение вътрешните разпоредби, които възпрепятстват налагането на ефективни и възпиращи санкции.
В случая прилагането на разглежданата практика на Конституционния съд води до това съответните дела за измама и корупция да бъдат преразглеждани, евентуално нееднократно, в първоинстанционното и/или във въззивното производство. Предвид сложността и продължителността си подобно преразглеждане неизбежно води до удължаване на времетраенето на съответните наказателни производства. Освен обаче че Румъния се е ангажирала да намали продължителността на производството по делата за корупция, Съдът напомня, че с оглед на специфичните задължения на Румъния по силата на Решение 2006/928 националната правна уредба и практика в тази област не може да доведе до продължаване на времетраенето на разследванията на корупционни престъпления или до каквото и да е друго отслабване на борбата с корупцията(11). Освен това предвид националните правила за давностния срок преразглеждането на въпросните дела би могло да доведе до погасяването по давност на престъпленията и да попречи на налагането на ефективни и възпиращи санкции на лицата, заемащи най-висши държавни длъжности в румънската държава, които са осъдени за това, че при упражняване на функциите си са извършили деянията тежка измама и/или корупция. В резултат на това рискът от ненаказуемост би придобил системен характер спрямо посочената категория лица и би поставил под въпрос осъществяването на целта за борба срещу корупцията на високо равнище.
Накрая Съдът напомня, че задължението да се гарантира налагането на ефективни и възпиращи наказателноправни санкции за такива престъпления, не освобождава запитващата юрисдикция от задължението да провери за спазването на основните права, гарантирани в член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз, като тази юрисдикция не може да прилага национален стандарт за защита на основните права, който води до подобен системен риск от ненаказуемост. Произтичащите от този член изисквания обаче не са пречка за евентуално неприлагане на практиката на Конституционния съд относно специализацията и формирането на съдебните състави, разглеждащи дела за корупция.
Гаранциите за независимост на съдебната власт
Правото на Съюза допуска решенията на Конституционния съд да обвързват общите съдилища, стига да е гарантирана независимостта на посочения Конституционен съд по-специално от законодателната и изпълнителната власт. За сметка на това посоченото право не допуска подвеждането под дисциплинарна отговорност на националните съдии за всяко несъобразяване с решенията на Конституционния съд.
Първо, след като наличието на ефективен съдебен контрол, предназначен да гарантира спазването на правото на Съюза, е неделимо свързано с правовата държава, всяка юрисдикция, която е призвана да прилага или тълкува правото на Съюза, трябва да отговаря на изискванията за ефективна съдебна защита. За тази цел независимостта на посочените органи е от първостепенно значение. В това отношение е необходимо съдиите да са защитени от външна намеса или натиск, които могат да застрашат тяхната независимост. Освен това принципът на разделение на властите, характерен за функционирането на всяка правова държава, изисква да се гарантира независимостта на съдилищата по-специално от законодателната и изпълнителната власт.
Второ, макар правото на Съюза да не задължава държавите да възприемат определен конституционен модел, за да уредят отношенията между различните власти в държавата, Съдът посочва, че държавите членки все пак трябва да зачитат по-специално изискванията за независимост на съдебната власт, които произтичат от това право. При това положение решенията на Конституционния съд могат да обвързват общите съдилища, стига националното право да гарантира независимостта на този съд по-специално от законодателната и изпълнителната власт. Ако обаче националното право не гарантира тази независимост, правото на Съюза не допуска такава национална правна уредба или практика, тъй като такъв конституционен съд не е в състояние да осигури изискваната от това право ефективна съдебна защита.
Трето, за да се запази независимостта на съдилищата, дисциплинарният режим трябва да съдържа необходимите гаранции за пълно избягване на риска от използване на подобен режим като система за политически контрол на съдържанието на съдебните решения. За тази цел е от съществено значение фактът, че едно решение съдържа евентуална грешка в тълкуването и прилагането на нормите на националното право и на правото на Съюза или в преценката на фактите или оценката на доказателствата, да не е достатъчен сам по себе си за ангажиране на личната отговорност на съответния съдия. В действителност търсенето на дисциплинарна отговорност от съдия за съдебно решение трябва да е ограничено само до изключителни случаи и да е придружено от гаранции, които имат за цел да се избегне всякакъв риск от външен натиск върху съдържанието на съдебните решения. Национална правна уредба, съгласно която всяко несъобразяване с решенията на Конституционния съд от националните съдии в общите съдилища може да доведе до подвеждането им под дисциплинарна отговорност, не отговаря на тези условия.
Предимството на правото на Съюза
Принципът на предимство на правото на Съюза не допуска положение, при което националните съдилища, предвид опасността от налагането на дисциплинарни наказания, не могат да оставят без приложение решения на Конституционния съд, които противоречат на правото на Съюза.
Съдът припомня, че в практиката си относно Договора за ЕИО е установил принципа на предимство на общностното право, разбиран като закрепващ предимството на това право пред правото на държавите членки. В това отношение Съдът е констатирал, че създаването с Договора за ЕИО на собствен правен ред, приет от държавите членки на основата на взаимност, означава, че те не могат да налагат с предимство пред този правен ред последваща едностранно приета мярка, нито да противопоставят на произтичащото от Договора за ЕИО право каквато и да е вътрешноправна разпоредба, без това право да бъде лишено от общностния си характер и без да се постави под съмнение правната основа на самата Общност. Освен това изпълнителната сила на общностното право не може да бъде различна в различните държави в резултат от последващо вътрешно законодателство, без това да застраши постигането на целите на Договора за ЕИО и без да провокира дискриминация на национален признак, забранена от този договор. В този смисъл Съдът приема, че макар да е сключен под формата на международен договор, Договорът за ЕИО представлява конституционната харта на една правова общност и че основните характеристики на така установения общностен правов ред са в частност предимството му по отношение на правните системи на държавите членки, както и директният ефект на редица норми, приложими към самите държави членки и към техните граждани.
Съдът обаче посочва, че тези основни характеристики на правния ред на Съюза и значението на дължимото му спазване са потвърдени от безрезервното ратифициране на договорите за изменение на Договора за ЕИО, и по-специално на Договора от Лисабон. Всъщност при приемането на този договор Конференцията на представителите на правителствата на държавите членки е държала изрично да припомни в Декларация № 17 относно предимството на правото, приложена към Заключителния акт на междуправителствената конференция, приела Договора от Лисабон, че съгласно установената практика на Съда Договорите и правото, прието от Съюза въз основа на Договорите, имат предимство пред правото на държавите членки при условията, определени от същата съдебна практика.
Съдът добавя, че член 4, параграф 2 ДЕС предвижда, че Съюзът зачита равенството на държавите членки пред Договорите, но той може да зачита такова равенство само ако по силата на принципа на предимство на правото на Съюза държавите членки не могат да налагат с предимство пред правния ред на Съюза каквато и да било едностранно приета мярка. При тези обстоятелства Съдът посочва още, че при упражняването на изключителната си компетентност относно окончателното тълкуване на правото на Съюза той трябва да уточни обхвата на принципа на предимство на правото на Съюза с оглед на относимите разпоредби от това право, тъй като този обхват не може да зависи от тълкуването на разпоредби на националното право, нито от възприетото от национална юрисдикция тълкуване на разпоредби от правото на Съюза, което не съответства на тълкуването на Съда.
Според Съда действието на принципа на предимство на правото на Съюза обвързва всички органи на дадена държава членка, в частност без националните разпоредби, в това число и конституционни, да могат да са пречка за това. Националните съдилища са длъжни по собствена инициатива да оставят без приложение всяка национална уредба или практика, която противоречи на разпоредба от правото на Съюза с директен ефект, без да е необходимо да искат или да изчакват предварителна отмяна на тази уредба или практика по законодателен път или по какъвто и да било друг ред, предвиден в конституцията.
Освен това фактът, че националните съдии не са изложени на дисциплинарни производства или наказания за това, че са упражнили правото да сезират Съда на основание член 267 ДФЕС, което е от тяхната изключителна компетентност, представлява присъща гаранция за тяхната независимост. Така, ако национален съдия от общ съд стигне до извода, в светлината на решение на Съда, че практиката на националния конституционен съд противоречи на правото на Съюза, фактът, че този национален съдия ще остави без приложение посочената практика, не може да ангажира неговата дисциплинарна отговорност.