Spojené věci C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 a C‑840/19
Trestní řízení
proti
PM a dalším
(žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce
podané Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, jakož i Tribunalul Bihor)
Rozsudek Soudního dvora (velkého senátu) ze dne 21. prosince 2021
„Řízení o předběžné otázce – Rozhodnutí 2006/928/ES – Mechanismus pro spolupráci a ověřování pokroku Rumunska při dosahování specifických referenčních cílů v oblasti reformy soudnictví a boje proti korupci – Povaha a právní účinky – Závazná povaha pro Rumunsko – Právní stát – Nezávislost soudců – Článek 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU – Článek 47 Listiny základních práv Evropské unie – Boj proti korupci – Ochrana finančních zájmů Unie – Článek 325 odst. 1 SFEU – Úmluva PIF – Trestní řízení – Rozsudky Curtea Constituțională (Ústavní soud, Rumunsko) týkající se zákonnosti provádění některých důkazů a složení soudních kolegií v oblasti závažné korupce – Povinnost vnitrostátních soudců dát plný účinek rozhodnutím Curtea Constituțională (Ústavní soud) – Kárná odpovědnost soudců v případě nerespektování těchto rozhodnutí – Oprávnění nepoužít rozhodnutí Curtea Constituțională (Ústavní soud), jež jsou v rozporu s unijním právem – Zásada přednosti unijního práva“
1. Právo Evropské unie – Hodnoty a cíle Unie – Hodnoty – Dodržování zásad právního státu – Dosah – Přistoupení k Unii – Smlouva o přistoupení Rumunska k Evropské unii – Mechanismus pro spolupráci a ověřování – Rozhodnutí 2006/928 – Závazná povaha – Dosah – Zohlednění zpráv vypracovaných Komisí na základě tohoto rozhodnutí
(Článek 2, čl. 4 odst. 3 a články 19 a 49 SEU; čl. 288 čtvrtý pododstavec SFEU; Smlouva o přistoupení z roku 2005, články 2, 37 a 38 a příloha IX; rozhodnutí Komise 2006/928, body 2 až 6 a 9 odůvodnění a články 1, 2 a 4 a příloha)
(viz body 156, 158–165, 167–175, výrok 1)
2. Vlastní zdroje Evropské unie – Ochrana finančních zájmů Unie – Boj proti podvodům a jiným protiprávním činnostem – Povinnost členských států stanovit účinné a odrazující sankce – Pojmy „podvod“ a „jiné protiprávní činnosti“ – Korupce – Pokus korupce – Zahrnutí
(Článek 325 odst. 1 SFEU; Smlouva o přistoupení z roku 2005, příloha IX; Úmluva o ochraně finančních zájmů Evropských společenství, čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 1; rozhodnutí Komise 2006/928)
(viz body 181–189)
3. Vlastní zdroje Evropské unie – Ochrana finančních zájmů Unie – Boj proti podvodům a jiným protiprávním činnostem – Povinnost členských států stanovit účinné a odrazující sankce – Dosah – Vnitrostátní právní úprava nebo praxe ukládající přezkum odsuzujících rozsudků v oblasti podvodů a korupce – Systémové riziko beztrestnosti – Nepřípustnost
(Článek 325 odst. 1 SFEU; Smlouva o přistoupení z roku 2005, příloha IX; Úmluva o ochraně finančních zájmů Evropských společenství, čl. 1 odst. 1 a článek 2; rozhodnutí Komise 2006/928)
(viz body 190–194, 197, 200–203, 213, výrok 2)
4. Vlastní zdroje Evropské unie – Ochrana finančních zájmů Unie – Boj proti podvodům a jiným protiprávním činnostem – Povinnost členských států stanovit účinné a odrazující sankce – Dosah – Povinnost vnitrostátního soudu – Dodržování základních práv – Právo na účinnou soudní ochranu – Právo na nezávislý a nestranný soud, předem zřízený na základě zákona – Dosah – Losování soudců rozhodujících ve věcech korupce – Specializace soudců ve věcech korupce – Uplatnění vnitrostátního standardu ochrany skrývajícího systémové riziko beztrestnosti – Nepřípustnost
(Článek 325 odst. 1 SFEU; Listina základních práv Evropské unie, čl. 47 druhý pododstavec, čl. 51 odst. 1 a článek 53; Úmluva o ochraně finančních zájmů Evropských společenství, čl. 1 odst. 1 a článek 2; rozhodnutí Komise 2006/928)
(viz body 204–206, 211–213, výrok 2)
5. Právo Evropské unie – Zásady – Právo na účinnou soudní ochranu – Zásada nezávislosti soudců – Dosah
(Článek 2 a čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU; Listina základních práv Evropské unie, čl. 47 druhý pododstavec; rozhodnutí 2006/928, bod 3 odůvodnění a příloha)
(viz body 217–226)
6. Členské státy – Povinnosti – Stanovení procesních prostředků nezbytných k zajištění účinné soudní ochrany – Dodržování zásady nezávislosti soudců – Judikatura ústavních soudů závazná pro obecné soudy – Přípustnost – Podmínky – Dodržování zásady dělby moci – Nezávislost ústavních soudů
(Článek 2 a čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU; Listina základních práv Evropské unie, článek 47; rozhodnutí 2006/928, bod 3 odůvodnění a příloha)
(viz body 227–230, 232–234, 236, 242, 263, výrok 3)
7. Členské státy – Povinnosti – Stanovení procesních prostředků nezbytných k zajištění účinné soudní ochrany – Dodržování zásady nezávislosti soudců – Kárná odpovědnost soudců – Dosah – Vnitrostátní úprava stanovící vznik této odpovědnosti v případě nerespektování judikatury ústavních soudů – Nepřípustnost
(Článek 2 a čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU; Listina základních práv Evropské unie, článek 47; rozhodnutí 2006/928, bod 3 odůvodnění a příloha)
(viz body 238–242, 263, výrok 3)
8. Právo Evropské unie – Přednost – Dosah – Výklad – Výlučná pravomoc unijního soudu
(Článek 4 odst. 2 a čl. 19 odst. 1 SEU)
(viz body 245–254)
9. Členské státy – Povinnosti – Stanovení procesních prostředků nezbytných k zajištění účinné soudní ochrany – Dodržování zásady nezávislosti soudců – Přednost – Přímý účinek – Povinnosti vnitrostátních soudů – Vnitrostátní právní úprava, která pod pohrůžkou kárné sankce zakazuje obecnému soudu upustit od použití judikatury ústavních soudů, jež je v rozporu s unijním právem – Nepřípustnost
(Článek 4 a čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU; článek 267 a čl. 325 odst. 1 SFEU; rozhodnutí Komise 2006/928, příloha)
(viz body 256–260, 262, 263, výrok 4)
Shrnutí
Unijní právo brání použití judikatury Ústavního soudu, jestliže tato judikatura ve spojení s vnitrostátními ustanoveními v oblasti promlčení vytváří systémové riziko beztrestnosti
Přednost unijního práva vyžaduje, aby vnitrostátní soudy byly oprávněny upustit od použití rozhodnutí Ústavního soudu, které je v rozporu s tímto právem, aniž by se zejména vystavovaly riziku kárné odpovědnosti
Projednávaným sporům předcházela reforma soudnictví v oblasti boje proti korupci v Rumunsku, která již byla předmětem dřívějšího rozsudku Soudního dvora(1). Tato reforma je od roku 2007 sledována na úrovni Evropské unie v rámci mechanismu pro spolupráci a ověřování zavedeného rozhodnutím 2006/928(2) při přistoupení Rumunska k Unii (dále jen „MSO“).
V rámci těchto věcí vyvstává otázka, zda použití judikatury vzešlé z různých rozhodnutí Curtea Constituțională a României (Ústavní soud, Rumunsko) týkajících se pravidel trestního řízení použitelných v oblasti podvodů a korupce může být v rozporu s unijním právem, zejména s ustanoveními tohoto práva, jejichž cílem je ochrana finančních zájmů Unie, záruky nezávislosti soudců a hodnoty právního státu, jakož i zásady přednosti unijního práva.
Ve věcech C‑357/19, C‑547/19, C‑811/19 a C‑840/19 Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Nejvyšší kasační a soudní dvůr, Rumunsko, dále jen „ICCJ“) odsoudil několik osob, včetně bývalých poslanců a ministrů, za trestné činy podvodu v oblasti DPH a trestné činy korupce a nepřímého úplatkářství, zejména v souvislosti se správou finančních prostředků pocházejících z rozpočtu Evropské unie. Ústavní soud tato rozhodnutí zrušil z důvodu protiprávního složení soudních kolegií jednak z důvodu, že o věcech, o kterých v prvním stupni rozhodoval ICCJ, mělo rozhodovat kolegium specializované na věci v oblasti korupce(3), a jednak z důvodu, že ve věcech, o kterých ICCJ rozhodoval v odvolacím řízení, měli být všichni soudci soudního kolegia určeni losováním(4).
Ve věci C‑379/19 bylo zahájeno trestní stíhání před Tribunalul Bihor (soud prvního stupně v Bihoru, Rumunsko) proti několika osobám obviněným z trestných činů korupce a nepřímého úplatkářství. V rámci návrhu na vyloučení důkazů je tento soud konfrontován s použitím judikatury Ústavního soudu, který prohlásil shromažďování důkazů v trestní oblasti za účasti rumunské zpravodajské služby za protiústavní, což vedlo ke zpětnému vyloučení dotyčných důkazů z trestního řízení(5).
V tomto kontextu se ICCJ a soud prvního stupně v Bihoru obrátily na Soudní dvůr s otázkou souladu těchto rozhodnutí Ústavního soudu s unijním právem(6). Zaprvé se soud prvního stupně v Bihoru táže, zda jsou MSO a zprávy Komise vypracované v rámci tohoto mechanismu závazné(7). Zadruhé se ICCJ táže, zda případně existuje systémové riziko beztrestnosti v oblasti boje s podvody a korupcí. Zatřetí se tyto soudy rovněž táží, zda jim zásady přednosti unijního práva a nezávislosti soudců umožňují nepoužít rozhodnutí Ústavního soudu, přestože podle rumunského práva je nerespektování rozhodnutí ústavního soudu soudními orgány kárným proviněním.
Závěry Soudního dvora
Závazná povaha MSO
Soudní dvůr, zasedající ve velkém senátu, potvrdil svou judikaturu vycházející ze staršího rozsudku, podle níž je MSO pro Rumunsko v celém rozsahu závazný(8). Akty přijaté unijními orgány před přistoupením jsou pro Rumunsko závazné ode dne jeho přistoupení. Tak je tomu v případě rozhodnutí 2006/928, které je pro Rumunsko závazné v celém rozsahu, dokud není zrušeno. Závazné jsou rovněž referenční cíle, jež mají zajistit dodržování právního státu. Rumunsko je tudíž povinno přijmout vhodná opatření k dosažení těchto cílů a zohlednit přitom doporučení uvedená ve zprávách vypracovaných Komisí(9).
Povinnost stanovit účinné a odrazující sankce za trestné činy podvodu poškozujícího nebo ohrožujícího finanční zájmy Unie nebo za trestné činy korupce
Unijní právo brání použití judikatury Ústavního soudu, která vede ke zrušení rozsudků vydaných neoprávněně složenými soudními kolegii, jestliže tato judikatura ve spojení s vnitrostátními ustanoveními v oblasti promlčení vytváří systémové riziko beztrestnosti skutků zakládajících závažné trestné činy podvodu poškozujícího nebo ohrožujícího finanční zájmy Unie nebo trestné činy korupce.
Soudní dvůr nejprve připomněl, že i když pravidla upravující organizaci soudnictví v členských státech, zejména pravidlo týkající se složení soudních kolegií ve věcech podvodů a korupce, spadají v zásadě do pravomoci těchto států, jsou členské státy nicméně povinny dodržovat povinnosti, které pro ně vyplývají z unijního práva.
Mezi takové povinnosti patří boj proti jakékoli nezákonné činnosti, která zahrnuje trestné činy korupce poškozující nebo ohrožující finanční zájmy Unie, odrazujícími a účinnými opatřeními(10). Pokud jde o Rumunsko, je tato povinnost doplněna o povinnost tohoto členského státu, vyplývající z rozhodnutí 2006/928, účinně bojovat proti korupci a zejména proti korupci na vyšších pozicích.
Požadavek efektivity, který z toho vyplývá, se nutně vztahuje jak na stíhání těchto trestných činů a sankce za ně, tak na ukládání trestů, jelikož při neexistenci účinného výkonu sankcí za trestné činy podvodu poškozujícího nebo ohrožujícího tyto zájmy a trestné činy korupce obecně nemohou být tyto sankce účinné a odrazující. Soudní dvůr dále uvedl, že je především na vnitrostátním zákonodárci, aby přijal nezbytná opatření k zajištění toho, aby procesní režim použitelný na uvedené trestné činy nepředstavoval systémové riziko beztrestnosti. Pokud jde o vnitrostátní soudy, ty musí upustit od použití vnitrostátních ustanovení, která brání uplatnění účinných a odrazujících sankcí.
V projednávané věci má použití dotčené judikatury Ústavního soudu za následek, že dotyčné případy podvodu a korupce musí být, případně opakovaně, přezkoumány v prvním stupni nebo v odvolacím řízení. Takový přezkum – s ohledem na svou složitost a délku trvání – nutně prodlouží délku příslušných trestních řízení. Soudní dvůr připomněl, že vedle toho, že se Rumunsko zavázalo zkrátit délku řízení ve věcech korupce, nemohou mít vnitrostátní předpisy a praxe v této oblasti vzhledem ke zvláštním závazkům vyplývajícím pro Rumunsko z rozhodnutí 2006/928 za následek prodloužení délky vyšetřování trestných činů korupce nebo jakýmkoli jiným způsobem oslabit boj proti korupci(11). Kromě toho s ohledem na vnitrostátní pravidla o promlčení může přezkum dotčených věcí vést k promlčení trestných činů a zabránit tomu, aby byly účinně a odrazujícím způsobem sankcionovány osoby, které zastávají nejvyšší pozice v rumunském státě a byly odsouzeny za to, že při výkonu svých funkcí dopustily závažných trestných činů podvodu nebo korupce. Riziko beztrestnosti by se tudíž pro tuto kategorii osob stalo systémovým a zpochybnilo by cíl boje proti korupci na vyšších pozicích.
Konečně Soudní dvůr připomněl, že povinnost zajistit, aby za takové trestné činy byly uloženy trestní sankce, které jsou účinné a odrazující, nezprošťuje předkládající soud povinnosti ověřit nezbytné dodržení základních práv zaručených v článku 47 Listiny základních práv Evropské unie, aniž by tento soud mohl uplatnit vnitrostátní standard ochrany základních práv, který by v sobě skrýval takové systémové riziko beztrestnosti. Požadavky vyplývající z tohoto článku přitom nebrání případnému upuštění od použití judikatury Ústavního soudu týkající se specializace a složení soudních kolegií ve věcech korupce.
Záruka nezávislosti soudců
Unijní právo nebrání tomu, aby byla rozhodnutí Ústavního soudu závazná pro obecné soudy, za předpokladu, že bude zaručena nezávislost tohoto soudu zejména na zákonodárné a výkonné moci. Unijní právo naproti tomu brání tomu, aby každé porušení takových rozhodnutí mělo za následek vznik kárné odpovědnosti vnitrostátních soudců.
Zaprvé vzhledem k tomu, že existence účinného soudního přezkumu sloužícího k zajištění dodržování unijního práva je inherentní právnímu státu, musí každý soud, který je povolán k použití nebo výkladu unijního práva, vyhovět požadavkům na účinnou soudní ochranu. V této souvislosti má prvořadý význam nezávislost soudů. V tomto ohledu je nezbytné, aby byli soudci chráněni před vnějšími zásahy nebo tlaky, které by mohly ohrozit jejich nezávislost. Dále musí být v souladu se zásadou dělby moci, která je charakteristická pro fungování právního státu, zejména zaručena nezávislost soudů na zákonodárné a výkonné moci.
Zadruhé, i když unijní právo neukládá členským státům přesný ústavní model upravující vztahy mezi jednotlivými složkami státní moci, Soudní dvůr uvedl, že členské státy musí přesto respektovat zejména požadavky nezávislosti soudů vyplývající z tohoto práva. Za těchto podmínek mohou být rozhodnutí Ústavního soudu pro obecné soudy závazná za předpokladu, že vnitrostátní právo zaručuje nezávislost tohoto soudu zejména na zákonodárné a výkonné moci. Naproti tomu, pokud vnitrostátní právo tuto nezávislost nezaručuje, brání unijní právo takové vnitrostátní právní úpravě nebo praxi, jelikož takový ústavní soud nemůže zajistit účinnou soudní ochranu vyžadovanou tímto právem.
Zatřetí za účelem zajištění nezávislosti soudů musí kárný režim poskytovat nezbytné záruky, aby se zabránilo jakémukoli riziku použití takového režimu jakožto systému politické kontroly obsahu soudních rozhodnutí. V tomto ohledu skutečnost, že soudní rozhodnutí obsahuje případné pochybení při výkladu a uplatňování pravidel vnitrostátního a unijního práva nebo při posuzování skutkového stavu a hodnocení důkazů, nemůže sama o sobě vést ke vzniku kárné odpovědnosti dotyčného soudce. Uplatnění kárné odpovědnosti soudce za soudní rozhodnutí totiž musí být omezeno na zcela výjimečné případy a musí být omezeno zárukami, jejichž cílem je zabránit jakémukoli riziku vnějších tlaků na obsah soudních rozhodnutí. Vnitrostátní právní úprava, podle které každé porušení rozhodnutí Ústavního soudu ze strany soudců obecných soudů může zakládat jejich kárnou odpovědnost, tyto podmínky nesplňuje.
Přednost unijního práva
Zásada přednosti unijního práva brání tomu, aby vnitrostátní soudy nemohly pod pohrůžkou kárných sankcí upustit od použití rozhodnutí Ústavního soudu, jež jsou v rozporu s unijním právem.
Soudní dvůr připomněl, že ve své judikatuře týkající se Smlouvy o EHS zakotvil zásadu přednosti práva Společenství chápanou tak, že zakotvuje nadřazenost tohoto práva nad právem členských států. Soudní dvůr v této souvislosti konstatoval, že důsledkem toho, že Smlouva o EHS zavedla vlastní právní řád, který členské státy přijaly na základě vzájemnosti, je, že členské státy nemohou vůči tomuto právnímu řádu uplatňovat pozdější jednostranné opatření ani uplatňovat vůči právu vzešlému ze Smlouvy o EHS jakákoli pravidla vnitrostátního práva, neboť jinak by toto právo ztratilo svou povahu práva Společenství a byl by zpochybněn právní základ samotného Společenství. Kromě toho se vykonatelnost práva Společenství nemůže v jednotlivých členských státech lišit v závislosti na pozdějších vnitrostátních právních předpisech, neboť jinak by bylo ohroženo dosažení cílů Smlouvy o EHS nebo vyvolána diskriminace na základě státní příslušnosti, která je touto smlouvou zakázána. Soudní dvůr měl tedy za to, že ačkoli byla Smlouva o EHS uzavřena ve formě mezinárodní smlouvy, představuje ústavní chartu společenství práva a základními znaky takto vytvořeného právního řádu Společenství jsou zejména jeho přednost před právem členských států, jakož i přímý účinek celé řady ustanovení použitelných na jejich státní příslušníky i na ně samotné.
Soudní dvůr přitom uvedl, že tyto základní znaky unijního právního řádu a význam jeho dodržování byly potvrzeny bezvýhradnou ratifikací smluv, kterými se mění Smlouva o EHS, a zejména Lisabonské smlouvy. Při přijímání této smlouvy totiž konference zástupců vlád členských států považovala ve svém prohlášení č. 17 o přednosti práva, připojeném k závěrečnému aktu mezivládní konference, která přijala Lisabonskou smlouvu, za nutné výslovně připomenout, že v souladu s ustálenou judikaturou Soudního dvora mají Smlouvy a právo přijímané Unií na základě Smluv přednost před právem členských států, za podmínek stanovených touto judikaturou.
Soudní dvůr dodal, že jelikož čl. 4 odst. 2 SEU stanoví, že Unie ctí rovnost členských států před Smlouvami, může Unie ctít takovou rovnost pouze tehdy, pokud členské státy nemohou na základě zásady přednosti unijního práva uplatňovat vůči unijnímu právnímu řádu jakékoliv jednostranné opatření. Soudní dvůr v této souvislosti ještě uvedl, že mu při výkonu výlučné pravomoci k podání konečného výkladu unijního práva přísluší upřesnit dosah zásady přednosti unijního práva s ohledem na relevantní ustanovení tohoto práva, přičemž tento dosah nemůže záviset na výkladu ustanovení vnitrostátního práva ani na výkladu ustanovení unijního práva provedeném vnitrostátním soudem, který neodpovídá výkladu Soudního dvora.
Soudní dvůr uvedl, že účinky spojené se zásadou přednosti unijního práva jsou závazné pro všechny orgány členského státu, aniž tomu mohou bránit vnitrostátní ustanovení, včetně ustanovení ústavní povahy. Vnitrostátní soudy jsou povinny ze své vlastní pravomoci upustit od použití jakékoli vnitrostátní právní úpravy nebo praxe, která je v rozporu s ustanovením unijního práva, které má přímý účinek, aniž by musely žádat o předchozí zrušení této vnitrostátní právní úpravy nebo praxe legislativní cestou nebo jakýmkoliv jiným ústavním postupem či na toto zrušení čekat.
Kromě toho skutečnost, že vnitrostátní soudci nejsou vystaveni kárným řízením nebo kárným sankcím z důvodu, že využili možnosti obrátit se na Soudní dvůr na základě článku 267 SFEU, která spadá do jejich výlučné pravomoci, představuje záruku vlastní jejich nezávislosti. V případě, že by soudce vnitrostátního obecného soudu měl ve světle rozsudku Soudního dvora za to, že judikatura vnitrostátního ústavního soudu je v rozporu s unijním právem, nemůže skutečnost, že tento vnitrostátní soudce upustí od použití uvedené judikatury, založit jeho kárnou odpovědnost.