Forenede sager C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19 og C-840/19
Straffesager
mod
PM m.fl.
(anmodninger om præjudiciel afgørelse indgivet af Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie og af Tribunalul Bihor)
Domstolens dom (Store Afdeling) af 21. december 2021
»Præjudiciel forelæggelse – beslutning 2006/928/EF – mekanisme for samarbejde og kontrol vedrørende Rumæniens fremskridt med opfyldelsen af specifikke benchmarks på områderne retsreform og bekæmpelse af korruption – karakter og retsvirkninger – bindende for Rumænien – retsstat – dommeres uafhængighed – artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU – artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – bekæmpelse af korruption – beskyttelse af Unionens finansielle interesser – artikel 325, stk. 1, TEUF – BFI-konventionen – straffesager – domme afsagt af Curtea Constituțională (forfatningsdomstol, Rumænien) vedrørende lovligheden af anvendelsen af visse beviser og sammensætningen af dommerkollegier på området for alvorlig korruption – de nationale domstoles forpligtelse til at sikre den fulde virkning af afgørelserne fra Curtea Constituțională (forfatningsdomstol) – dommeres disciplinæransvar i tilfælde af manglende overholdelse af disse afgørelser – beføjelse til at undlade at anvende afgørelser fra Curtea Constituțională (forfatningsdomstol), som ikke er i overensstemmelse med EU-retten – princippet om EU-rettens forrang«
1. EU-ret – Unionens værdier og mål – værdier – respekt for retsstaten – rækkevidde – tiltrædelse af Unionen – Rumæniens tiltrædelse af Den Europæiske Union – mekanisme for samarbejde og kontrol – beslutning 2006/928 – bindende karakter – rækkevidde – hensyntagen til rapporter udarbejdet af Kommissionen på grundlag af denne beslutning
(Art. 2 TEU, art. 4, stk. 3, TEU, art. 19 TEU og 49 TEU; art. 288, stk. 4, TEUF; tiltrædelsestraktaten af 2005, art. 2, 37 og 38 samt bilag IX; Kommissionens beslutning 2006/928, anden til sjette og niende betragtning, art. 1, 2 og 4 samt bilaget)
(jf. præmis 156, 158-165 og 167-175 samt domskonkl. 1)
2. Den Europæiske Unions egne indtægter – beskyttelse af Unionens finansielle interesser – bekæmpelse af svig og andre ulovlige aktiviteter – medlemsstaternes forpligtelse til at indføre effektive og afskrækkende sanktioner – begreberne svig og andre ulovlige aktiviteter – korruption – forsøg på korruption – omfattet
(Art. 325, stk. 1, TEUF; tiltrædelsestraktaten af 2005, bilag IX; konventionen om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser, art. 1, stk. 1, og art. 2, stk. 1; Kommissionens beslutning 2006/928)
(jf. præmis 181-189)
3. Den Europæiske Unions egne indtægter – beskyttelse af Unionens finansielle interesser – bekæmpelse af svig og andre ulovlige aktiviteter – medlemsstaternes forpligtelse til at indføre effektive og afskrækkende sanktioner – rækkevidde – national lovgivning eller praksis, der pålægger en fornyet prøvelse af domme, hvori der er blevet domfældt på området for svig og korruption – risiko for systemisk straffrihed – ikke tilladt
(Art. 325, stk. 1, TEUF; tiltrædelsestraktaten af 2005, bilag IX; konventionen om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser, art. 1, stk. 1, og art. 2; Kommissionens beslutning 2006/928)
(jf. præmis 190-194, 197, 200-203 og 213 samt domskonkl. 2)
4. Den Europæiske Unions egne indtægter – beskyttelse af Unionens finansielle interesser – bekæmpelse af svig og andre ulovlige aktiviteter – medlemsstaternes forpligtelse til at indføre effektive og afskrækkende sanktioner – rækkevidde – den nationale domstols forpligtelser – overholdelse af de grundlæggende rettigheder – ret til en effektiv domstolsbeskyttelse – ret til adgang til en uafhængig og upartisk domstol, der forudgående er oprettet ved lov – rækkevidde – lodtrækning om dommere på området for korruption – dommeres specialisering på området for korruption – anvendelse af en national beskyttelsesnorm, der indebærer en risiko for systemisk straffrihed – ikke tilladt
(Art. 325, stk. 1, TEUF; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 47, stk. 2, art. 51, stk. 1, og art. 53; konventionen om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser, art. 1, stk. 1, og art. 2; Kommissionens beslutning 2006/928)
(jf. præmis 204-206 og 211-213 samt domskonkl. 2)
5. EU-ret – principper – ret til en effektiv domstolsbeskyttelse – princippet om dommeres uafhængighed – rækkevidde
(Art. 2 TEU og art. 19, stk. 1, andet afsnit, TEU; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 47, stk. 2; beslutning 2006/928, tredje betragtning og bilaget)
(jf. præmis 217-226)
6. Medlemsstater – forpligtelser – tilvejebringelse af den nødvendige adgang til domstolsprøvelse for at sikre en effektiv retsbeskyttelse – overholdelse af princippet om dommeres uafhængighed – retspraksis på forfatningsniveau, der binder de almindelige domstole – lovlighed – betingelser – overholdelse af princippet om magtens tredeling – en forfatningsdomstols uafhængighed
(Art. 2 TEU og art. 19, stk. 1, andet afsnit, TEU; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 47; beslutning 2006/928, tredje betragtning og bilaget)
(jf. præmis 227-230, 232-234, 236, 242 og 263 samt domskonkl. 3)
7. Medlemsstater – forpligtelser – tilvejebringelse af den nødvendige adgang til domstolsprøvelse for at sikre en effektiv retsbeskyttelse – overholdelse af princippet om dommeres uafhængighed – dommeres disciplinæransvar – rækkevidde – national lovgivning, hvorefter dette ansvar ifaldes i tilfælde af, at retspraksis på forfatningsniveau tilsidesættes – ikke tilladt
(Art. 2 TEU og art. 19, stk. 1, andet afsnit, TEU; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 47; beslutning 2006/928, tredje betragtning og bilaget)
(jf. præmis 238-242 og 263 samt domskonkl. 3)
8. EU-ret – forrang – rækkevidde – fortolkning – Unionens retsinstansers enekompetence
(Art. 4, stk. 2, TEU og art. 19, stk. 1, TEU)
(jf. præmis 245-254)
9. Medlemsstater – forpligtelser – tilvejebringelse af den nødvendige adgang til domstolsprøvelse for at sikre en effektiv retsbeskyttelse – overholdelse af princippet om dommeres uafhængighed – forrang – direkte virkning – nationale domstoles forpligtelser – national lovgivning, der forbyder en almindelig domstol at undlade at anvende retspraksis på forfatningsniveau, som er i strid med EU-retten, idet der ellers vil blive pålagt en disciplinærsanktion – ikke tilladt
(Art. 4 TEU og art. 19, stk. 1, andet afsnit, TEU; art. 267 TEUF og art. 325, stk. 1, TEUF; Kommissionens beslutning 2006/928, bilaget)
(jf. præmis 256-260, 262 og 63 samt domskonkl. 4)
Resumé
EU-retten er til hinder for anvendelsen af en praksis fra forfatningsdomstolen, for så vidt som denne, sammenholdt med de nationale bestemmelser om forældelse, skaber en systemisk risiko for straffrihed
EU-rettens forrang kræver, at de nationale domstole har beføjelse til at undlade at anvende en afgørelse fra en forfatningsdomstol, der er i strid med EU-retten, uden navnlig at løbe en risiko for, at de ifalder disciplinært ansvar
De foreliggende sager ligger i forlængelse af reformen af retsvæsenet på området for bekæmpelse af korruption i Rumænien, som allerede har været genstand for en tidligere dom fra Domstolen (1). Denne reform har været genstand for overvågning på EU-plan siden 2007 i medfør af den mekanisme for samarbejde og kontrol, der blev indført ved beslutning 2006/928 (2) i forbindelse med Rumæniens tiltrædelse af Den Europæiske Union (herefter »MSK«).
I forbindelse med disse sager opstod spørgsmålet, om anvendelsen af den retspraksis, der følger af forskellige afgørelser fra Curtea Constituțională a României (forfatningsdomstol, Rumænien) vedrørende de strafferetsplejeregler, som finder anvendelse på området for svig og korruption, kunne være i strid med EU-retten, herunder navnlig de bestemmelser i EU-retten, der har til formål at beskytte Unionens finansielle interesser, sikringen af dommeres uafhængighed og retsstatsprincippet samt princippet om EU-rettens forrang.
I sagerne C-357/19, C-547/19, C-811/19 og C-840/19 havde Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (kassationsdomstol, Rumænien) dømt flere personer, herunder tidligere parlamentarikere og ministre, for lovovertrædelser i form af momssvig, korruption og handel med indflydelse, bl.a. i forbindelse med forvaltningen af EU-midler. Forfatningsdomstolen ophævede disse afgørelser på grund af dommerkollegiernes ulovlige sammensætning med den begrundelse, dels at de sager, som kassationsdomstolen havde truffet afgørelse om i første instans, burde have været afgjort af et dommerkollegium, der var specialiseret på området for korruption (3), dels at alle dommerne i dommerkollegiet i de sager, som kassationsdomstolen havde truffet afgørelse om i appellen, burde have været udpeget ved lodtrækning (4).
I sag C-379/19 var der blevet indledt straffesager ved Tribunalul Bihor (retten i første instans i Bihor, Rumænien) mod flere personer, der var tiltalt for korruption og handel med indflydelse. I forbindelse med en anmodning om udelukkelse af beviser stod denne ret over for spørgsmålet, om den skulle anvende en praksis fra forfatningsdomstolen, som havde erklæret den indsamling af beviser i straffesager, der var blevet foretaget med deltagelse af den rumænske efterretningstjeneste, forfatningsstridig, hvilket medførte, at de omhandlede beviser med tilbagevirkende kraft blev udelukket fra straffesagen (5).
I disse sammenhænge forelagde kassationsdomstolen og retten i første instans i Bihor Domstolen spørgsmål om foreneligheden af disse afgørelser fra forfatningsdomstolen med EU-retten (6). Indledningsvis spurgte retten i første instans i Bihor, om MSK og de rapporter, som Kommissionen har udarbejdet inden for rammerne af denne mekanisme, er bindende (7). Herefter rejste kassationsdomstolen spørgsmålet, om der forelå en eventuel systemisk risiko for straffrihed på området for bekæmpelsen af svig og korruption. Endelig ønskede disse retsinstanser ligeledes oplyst, om princippet om EU-rettens forrang og princippet om dommeres uafhængighed giver dem mulighed for at undlade at anvende en afgørelse fra forfatningsdomstolen, selv om dommeres manglende overholdelse af en afgørelse fra forfatningsdomstolen i henhold til rumænsk ret udgør en disciplinær forseelse.
Domstolens bemærkninger
MSK er bindende
Domstolen (Store Afdeling) bekræftede sin praksis, der fulgte af en tidligere dom, hvorefter MSK er bindende i alle enkeltheder for Rumænien (8). De retsakter, som EU-institutionerne udstedte før tiltrædelsen, har været bindende for Rumænien siden datoen for dennes tiltrædelse. Dette er tilfældet med beslutning 2006/928, som er bindende i alle enkeltheder for Rumænien, så længe den ikke er blevet ophævet. De benchmarks, der skal sikre respekten for retsstaten, er ligeledes bindende. Rumænien er således forpligtet til at træffe passende foranstaltninger med henblik på at opfylde disse benchmarks, idet denne skal tage hensyn til de henstillinger, der er formuleret i de rapporter, som Kommissionen har udarbejdet (9).
Forpligtelse til at fastsætte effektive og afskrækkende sanktioner for svig, der skader Unionens finansielle interesser, eller for korruption
EU-retten er til hinder for anvendelsen af en praksis fra forfatningsdomstolen, der fører til ophævelse af domme afsagt af dommerkollegier, som er ulovligt sammensat, for så vidt som denne praksis, sammenholdt med de nationale forældelsesbestemmelser, skaber en systemisk risiko for straffrihed for handlinger, der udgør alvorlig svig, som skader Unionens finansielle interesser, eller for korruption.
For det første bemærkede Domstolen, at selv om reglerne for organiseringen af den dømmende magt i medlemsstaterne, og navnlig organiseringen af sammensætningen af dommerkollegier på området for svig og korruption, henhører under disse staters kompetence, er disse imidlertid forpligtede til at overholde de forpligtelser, der påhviler dem i henhold til EU-retten.
Blandt disse forpligtelser indgår bekæmpelsen af enhver ulovlig aktivitet, som omfatter korruption, der skader Unionens finansielle interesser, ved afskrækkende og effektive foranstaltninger (10). Hvad angår Rumænien er denne forpligtelse suppleret med forpligtelsen for denne medlemsstat, der følger af beslutning 2006/928, til effektivt at bekæmpe korruption, og navnlig korruption på højt niveau.
Det krav om effektivitet, der følger heraf, omfatter nødvendigvis såvel retsforfølgelsen og sanktionerne for disse overtrædelser som fuldbyrdelsen af de pålagte straffe, da sanktionerne for de overtrædelser af svig, der skader disse interesser, og for korruption generelt ikke kan være effektive og afskrækkende, hvis de ikke faktisk fuldbyrdes. Domstolen bemærkede dernæst, at det først og fremmest påhviler den nationale lovgiver at træffe de nødvendige foranstaltninger med henblik på at sikre, at den processuelle ordning, der finder anvendelse på de nævnte overtrædelser, ikke indebærer en systemisk risiko for straffrihed. De nationale retter skal undlade at anvende nationale bestemmelser, der er til hinder for anvendelsen af effektive og afskrækkende sanktioner.
I det foreliggende tilfælde havde anvendelsen af den omhandlede praksis fra forfatningsdomstolen til følge, at de omhandlede sager om svig og korruption i givet fald i flere tilfælde skulle undergives fornyet prøvelse i første instans og/eller i appelinstansen. Henset til en sådan fornyet prøvelses kompleksitet og varighed har den nødvendigvis den virkning, at varigheden af de tilsvarende straffesager forlænges. Ud over det forhold, at Rumænien har forpligtet sig til at nedbringe varigheden af proceduren for korruptionssager, bemærkede Domstolen, at henset til de særlige forpligtelser, der påhviler Rumænien i medfør af beslutning 2006/928, kan den nationale lovgivning eller praksis på dette område ikke have til følge, at varigheden af efterforskningen af korruptionsforbrydelser forlænges, eller at bekæmpelsen af korruption på nogen anden måde svækkes (11). Henset til de nationale forældelsesregler kunne en fornyet prøvelse af de omhandlede sager i øvrigt føre til, at overtrædelserne blev forældet, og forhindre, at de personer, der bestred de højeste stillinger ved den rumænske stat, og som var blevet dømt for under udøvelsen af deres hverv at have begået alvorlig svig og/eller korruption, blev sanktioneret effektivt og afskrækkende, Risikoen for straffrihed ville følgelig blive systemisk for denne personkategori, og den ville bringe formålet om bekæmpelse af korruption på højt plan i fare.
Endelig bemærkede Domstolen, at forpligtelsen til at sikre, at sådanne overtrædelser er genstand for effektive og afskrækkende strafferetlige sanktioner, ikke fritager den forelæggende ret fra at efterprøve, om den nødvendige overholdelse af de grundlæggende rettigheder, der er sikret ved artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, er overholdt, idet denne ret ikke må anvende en national norm til beskyttelse af de grundlæggende rettigheder, der vil medføre en sådan risiko for systemisk straffrihed. De krav, der følger af denne artikel, er således ikke til hinder for en eventuel undladelse af at anvende forfatningsdomstolens praksis vedrørende specialisering og sammensætning af dommerkollegier på området for korruption.
Princippet om dommeres uafhængighed
EU-retten er ikke til hinder for, at forfatningsdomstolens afgørelser er bindende for de almindelige domstole, på betingelse af, at denne domstols uafhængighed i forhold til navnlig den lovgivende og den udøvende magt er sikret. EU-retten er derimod til hinder for, at de nationale dommere kan ifalde disciplinært ansvar ved enhver tilsidesættelse af sådanne afgørelser.
For det første, og eftersom eksistensen af en effektiv domstolsprøvelse, som skal sikre overholdelsen af EU-retten, er uløseligt forbundet med en retsstat, skal enhver retsinstans, der skal anvende eller fortolke EU-retten, opfylde kravene til en effektiv retsbeskyttelse. Med henblik herpå er domstolenes uafhængighed afgørende. I denne henseende skal dommerne være beskyttet mod indblanding eller ydre pres, der ville kunne bringe deres uafhængighed i fare. I overensstemmelse med det princip om magtens tredeling, som er kendetegnende for en retsstats funktionsmåde, skal retsinstansernes uafhængighed desuden sikres i forhold til bl.a. den lovgivende og den udøvende magt.
For det andet bemærkede Domstolen, at selv om EU-retten ikke pålægger medlemsstaterne en bestemt forfatningsmæssig model, der regulerer forholdet mellem de forskellige statslige instanser, skal medlemsstaterne ikke desto mindre overholde navnlig de krav om domstolenes uafhængighed, der følger af denne ret. Under disse omstændigheder kan forfatningsdomstolens afgørelser binde de almindelige domstole, forudsat at den nationale lovgivning sikrer denne domstols uafhængighed i forhold til navnlig den lovgivende og den udøvende magt. Hvis den nationale lovgivning derimod ikke sikrer denne uafhængighed, er EU-retten til hinder for en sådan national lovgivning eller praksis, idet en sådan forfatningsdomstol ikke er i stand til at sikre den effektive retsbeskyttelse, der kræves i henhold til EU-retten.
For det tredje anførte Domstolen, at disciplinærordningen for at bevare domstolenes uafhængighed skal frembyde de nødvendige garantier for at undgå enhver risiko for, at en sådan ordning anvendes som et system til politisk kontrol med retsafgørelsers indhold. I denne henseende kan den omstændighed, at en retsafgørelse indeholder en eventuel fejl i fortolkningen og anvendelsen af de nationale eller EU-retlige regler eller i vurderingen af de faktiske omstændigheder og bedømmelsen af beviserne, ikke i sig selv medføre, at den pågældende dommer ifalder et disciplinært ansvar. Muligheden for at gøre et disciplinært ansvar gældende over for en dommer som følge af en retsafgørelse skal således begrænses til absolutte undtagelsestilfælde og afgrænses af garantier, hvorved det tilsigtes at undgå enhver risiko for ydre pres på indholdet af retsafgørelser. En national ordning, hvorefter enhver tilsidesættelse fra de almindelige nationale dommers side af forfatningsdomstolens afgørelser kan medføre, at de ifalder disciplinære ansvar, overholder ikke disse betingelser.
EU-rettens forrang
Princippet om EU-rettens forrang er til hinder for, at de nationale retter – hvis de undlader at anvende forfatningsdomstolens afgørelser, der er i strid med EU-retten – vil ifalde disciplinære sanktioner
Domstolen bemærkede, at den i sin praksis vedrørende EØF-traktaten har udviklet princippet om EU-rettens forrang, der begrunder denne rets forrang frem for medlemsstaternes ret. I denne forbindelse har Domstolen fastslået, at den omstændighed, at der ved EØF-traktaten er indført en særlig retsorden, som medlemsstaterne har accepteret på grundlag af gensidighed, har til følge, at de hverken kan påberåbe sig en senere ensidig foranstaltning over for denne retsorden eller i forhold til den ret, der er affødt af EØF-traktaten, påberåbe sig nationale retsregler, uanset hvilke regler der er tale om, uden at det medfører, at denne ret mister sin fællesskabsretlige karakter, og uden at selve retsgrundlaget for Fællesskabet anfægtes. Desuden kan fællesskabsrettens bindende virkning ikke variere fra medlemsstat til medlemsstat til fordel for senere nationale lovgivninger uden at bringe virkeliggørelsen af EØF-traktatens mål i fare eller medføre en forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, som er forbudt i henhold til denne traktat. Domstolen har således fastslået, at skønt EØS-traktaten er indgået i form af en international aftale, udgør den det forfatningsmæssige grundlag for et retsfællesskab, og at de væsentligste kendetegn ved den herved skabte fællesskabsorden først og fremmest er dens forrang i forhold til medlemsstaternes retssystemer samt den direkte virkning af en række bestemmelser, der gælder for medlemsstaternes borgere og for staterne selv.
Domstolen anførte videre, at disse væsentlige kendetegn ved Unionens retsorden og betydningen af den overholdelse, som den har krav på, er blevet bekræftet ved, at traktaterne om ændring af EØF-traktaten og navnlig Lissabontraktaten er blevet ratificeret uden forbehold. Ved vedtagelsen af denne traktat anførte konferencen mellem repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer nemlig udtrykkeligt i erklæring nr. 17 om forrang, der er knyttet som bilag til slutakten fra den regeringskonference, der vedtog Lissabontraktaten, at traktaterne og den ret, der vedtages af Unionen på grundlag af traktaterne, i overensstemmelse med Domstolens faste praksis har forrang frem for medlemsstaternes ret på de betingelser, der er fastlagt i denne retspraksis.
Domstolen tilføjede, at eftersom artikel 4, stk. 2, TEU bestemmer, at Unionen respekterer medlemsstaternes lighed for traktaterne, kan denne kun overholde en sådan lighed, hvis det i medfør af princippet om EU-rettens forrang er umuligt for medlemsstaterne at lade en hvilken som helst ensidig foranstaltning gå forud for Unionens retsorden. I denne sammenhæng bemærkede Domstolen endvidere, at det under udøvelsen af dens enekompetence til at give den endelige fortolkning af EU-retten tilkommer den at præcisere rækkevidden af princippet om EU-rettens forrang i forhold til de relevante bestemmelser i EU-retten, idet denne rækkevidde hverken kan afhænge af fortolkningen af bestemmelser i national ret eller af en national retsinstans’ fortolkning af EU-retlige bestemmelser, der ikke svarer til Domstolens fortolkning.
Ifølge Domstolen er de virkninger, der er knyttet til princippet om EU-rettens forrang, bindende for alle organer i en medlemsstat, uden at de interne bestemmelser, herunder forfatningsbestemmelser, kan være til hinder herfor. De nationale retter er forpligtede til af egen drift at undlade at anvende enhver national lovgivning eller praksis, der er i strid med en EU-retlig bestemmelse, der har direkte virkning, uden at de behøver at anmode om eller afvente en forudgående ophævelse af denne nationale lovgivning eller praksis ad lovgivningsvejen eller ved noget andet forfatningsmæssigt middel.
Den omstændighed, at de nationale dommere kan indbringe en sag for Domstolen i henhold til artikel 267 TEUF, hvilket henhører under deres enekompetence, uden herved at være udsat for disciplinære procedurer eller sanktioner for at have udøvet muligheden herfor, udgør en garanti, der er uløseligt forbundet med de nationale dommeres uafhængighed. I tilfælde af, at en dommer ved de almindelige nationale domstole, i lyset af en dom fra Domstolen, måtte finde, at den nationale forfatningsdomstols praksis er i strid med EU-retten, må den omstændighed, at denne nationale dommer undlader at anvende den nævnte retspraksis, ikke medføre, at den pågældende ifalder disciplinært ansvar.