Asuntos acumulados C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 y C‑840/19
Procedimientos penales
contra
PM y otros
(Peticiones de decisión prejudicial, presentadas por la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie y por el Tribunalul Bihor)
Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 21 de diciembre de 2021
«Procedimiento prejudicial — Decisión 2006/928/CE — Mecanismo de cooperación y verificación de los avances logrados por Rumanía para cumplir indicadores concretos en materia de reforma judicial y lucha contra la corrupción — Naturaleza y efectos jurídicos — Carácter obligatorio para Rumanía — Estado de Derecho — Independencia de los jueces — Artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo — Artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea — Lucha contra la corrupción — Protección de los intereses financieros de la Unión — Artículo 325 TFUE, apartado 1 — Convenio “PIF” — Procedimientos penales — Sentencias de la Curtea Constituțională (Tribunal Constitucional, Rumanía) relativas a la legalidad de la práctica de determinadas pruebas y a la composición de las formaciones jurisdiccionales en casos de corrupción grave — Obligación de los jueces nacionales de dar plena efectividad a las resoluciones de la Curtea Constituțională (Tribunal Constitucional) — Responsabilidad disciplinaria de los jueces en caso de inobservancia de dichas resoluciones — Facultad de dejar inaplicadas las resoluciones de la Curtea Constituțională (Tribunal Constitucional) que no sean conformes con el Derecho de la Unión — Principio de primacía del Derecho de la Unión»
1. Derecho de la Unión Europea — Valores y objetivos de la Unión — Valores — Respeto del Estado de Derecho — Alcance — Adhesión a la Unión — Tratado de Adhesión de Rumanía a la Unión Europea — Mecanismo de cooperación y verificación — Decisión 2006/928/CE — Carácter vinculante — Alcance — Toma en consideración de los informes elaborados por la Comisión sobre la base de esa Decisión
(Arts. 2 TUE, 4 TUE, ap. 3, 19 TUE y 49 TUE; art. 288 TFUE, párr. 4; Tratado de Adhesión de 2005, arts. 2, 37 y 38 y anexo IX; Decisión 2006/928/CE de la Comisión, considerandos 2 a 6 y 9, arts. 1, 2 y 4 y anexo)
(véanse los apartados 156, 158 a 165 y 167 a 175 y el punto 1 del fallo)
2. Recursos propios de la Unión Europea — Protección de los intereses financieros de la Unión — Lucha contra el fraude y otras actividades ilegales — Obligación de los Estados miembros de establecer sanciones efectivas y disuasorias — Conceptos de fraude y de otras actividades ilegales — Corrupción — Tentativa de corrupción — Inclusión
(Art. 325 TFUE, ap. 1; Tratado de Adhesión de 2005, anexo IX; Convenio relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas, arts. 1, ap. 1, y 2, ap. 1; Decisión 2006/928/CE de la Comisión)
(véanse los apartados 181 a 189)
3. Recursos propios de la Unión Europea — Protección de los intereses financieros de la Unión — Lucha contra el fraude y otras actividades ilegales — Obligación de los Estados miembros de establecer sanciones efectivas y disuasorias — Alcance — Normativa o práctica nacional que impone el reexamen de sentencias condenatorias en materia de fraude y de corrupción — Riesgo sistémico de impunidad — Improcedencia
(Art. 325 TFUE, ap. 1; Tratado de Adhesión de 2005, anexo IX; Convenio relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas, arts. 1, ap. 1, y 2; Decisión 2006/928/CE de la Comisión)
(véanse los apartados 190 a 194, 197, 200 a 203 y 213 y el punto 2 del fallo)
4. Recursos propios de la Unión Europea — Protección de los intereses financieros de la Unión — Lucha contra el fraude y otras actividades ilegales — Obligación de los Estados miembros de establecer sanciones efectivas y disuasorias — Alcance — Obligación del juez nacional — Respeto de los derechos fundamentales — Derecho a la tutela judicial efectiva — Derecho a un juez independiente e imparcial, establecido previamente por la ley — Alcance — Elección por sorteo de los jueces en materia de corrupción — Especialización de los jueces en materia de corrupción — Aplicación de un estándar nacional de protección que conlleva un riesgo sistémico de impunidad — Improcedencia
(Art. 325 TFUE, ap. 1; Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, arts. 47, párr. 2, 51, ap. 1, y 53; Convenio relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas, arts. 1, ap. 1, y 2; Decisión 2006/928/CE de la Comisión)
(véanse los apartados 204 a 206 y 211 a 213 y el punto 2 del fallo)
5. Derecho de la Unión Europea — Principios — Derecho a la tutela judicial efectiva — Principio de independencia judicial — Alcance
(Arts. 2 TUE y 19 TUE, ap. 1, párr. 2; Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 47, párr. 2; Decisión 2006/928/CE de la Comisión, considerando 3 y anexo)
(véanse los apartados 217 a 226)
6. Estados miembros — Obligaciones — Establecimiento de las vías de recurso necesarias para garantizar la tutela judicial efectiva — Respeto del principio de independencia judicial — Jurisprudencia de rango constitucional que vincula a los órganos jurisdiccionales de Derecho común — Procedencia — Requisitos — Respeto del principio de separación de poderes — Independencia del tribunal de rango constitucional
(Arts. 2 TUE y 19 TUE, ap. 1, párr. 2; Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 47; Decisión 2006/928/CE de la Comisión, considerando 3 y anexo)
(véanse los apartados 227 a 230, 232 a 234, 236, 242 y 263 y el punto 3 del fallo)
7. Estados miembros — Obligaciones — Establecimiento de las vías de recurso necesarias para garantizar la tutela judicial efectiva — Respeto del principio de independencia judicial — Responsabilidad disciplinaria de los jueces — Alcance — Normativa nacional que establece la existencia de tal responsabilidad en caso de inobservancia de la jurisprudencia de rango constitucional — Improcedencia
(Arts. 2 TUE y 19 TUE, ap. 1, párr. 2; Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 47; Decisión 2006/928/CE de la Comisión, considerando 3 y anexo)
(véanse los apartados 238 a 242 y 263 y el punto 3 del fallo)
8. Derecho de la Unión Europea — Primacía — Alcance — Interpretación — Competencia exclusiva del juez de la Unión
(Arts. 4 TUE, ap. 2, y 19 TUE, ap. 1)
(véanse los apartados 245 a 254)
9. Estados miembros — Obligaciones — Establecimiento de las vías de recurso necesarias para garantizar la tutela judicial efectiva — Respeto del principio de independencia judicial — Primacía — Efecto directo — Obligaciones de los órganos jurisdiccionales nacionales — Normativa nacional que prohíbe a un órgano jurisdiccional de Derecho común, so pena de sanción disciplinaria, que deje inaplicada la jurisprudencia de rango constitucional contraria al Derecho de la Unión — Improcedencia
(Arts. 4 TUE y 19 TUE, ap. 1, párr. 2; arts. 267 TFUE y 325 TFUE, ap. 1; Decisión 2006/928/CE de la Comisión, anexo)
(véanse los apartados 256 a 260, 262 y 263 y el punto 4 del fallo)
Resumen
El Derecho de la Unión se opone a la aplicación de una jurisprudencia del Tribunal Constitucional en la medida en que esta, combinada con las disposiciones nacionales en materia de prescripción, genere un riesgo sistémico de impunidad
La primacía del Derecho de la Unión exige que los órganos jurisdiccionales nacionales tengan la facultad de dejar inaplicada una resolución de un tribunal constitucional que sea contraria a dicho Derecho, en particular sin correr el riesgo de incurrir en responsabilidad disciplinaria
Los asuntos de que se trata se enmarcan en el contexto de la reforma de la justicia en materia de lucha contra la corrupción en Rumanía, que ya ha sido objeto de una sentencia anterior del Tribunal de Justicia. (1) Esta reforma es objeto de un seguimiento a nivel de la Unión Europea desde el año 2007 en virtud del mecanismo de cooperación y verificación establecido por la Decisión 2006/928 (2) con motivo de la adhesión de Rumanía a la Unión (en lo sucesivo, «MCV»).
En el marco de estos asuntos, surgió la cuestión de si la aplicación de la jurisprudencia derivada de diferentes resoluciones de la Curtea Constituțională a României (Tribunal Constitucional, Rumanía) relativas a las normas procesales penales en materia de fraude y corrupción puede infringir el Derecho de la Unión, en particular las disposiciones de dicho Derecho que tienen por objeto proteger los intereses financieros de la Unión, la garantía de la independencia judicial y el valor del Estado de Derecho, y el principio de primacía del Derecho de la Unión.
En los asuntos C‑357/19, C‑547/19, C‑811/19 y C‑840/19, la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Tribunal Supremo, Rumanía; en lo sucesivo, «Tribunal Supremo») había condenado a diversas personas, incluidos antiguos parlamentarios y ministros, por delitos de fraude en el IVA y de corrupción y tráfico de influencias, en particular en relación con la gestión de fondos europeos. El Tribunal Constitucional anuló estas resoluciones debido a la composición ilegal de las formaciones jurisdiccionales, alegando que, por una parte, los asuntos sobre los que se había pronunciado el Tribunal Supremo en primera instancia deberían haber sido juzgados por una Sala especializada en materia de corrupción (3) y, por otra parte, que, en los asuntos en los que el Tribunal Supremo había resuelto en apelación, todos los jueces de la formación jurisdiccional deberían haber sido designados por sorteo. (4)
En el asunto C‑379/19, se emprendieron acciones penales ante el Tribunalul Bihor (Tribunal de Distrito de Bihor, Rumanía) contra diversas personas acusadas de delitos de corrupción y tráfico de influencias. En el marco de una solicitud de exclusión de pruebas, este Tribunal se enfrentó a la aplicación de una jurisprudencia del Tribunal Constitucional que declaraba inconstitucional la recogida de pruebas en materia penal efectuada con la participación del servicio rumano de inteligencia, lo que implicaba la exclusión retroactiva de las pruebas en cuestión del procedimiento penal. (5)
En estos contextos, el Tribunal Supremo y el Tribunal de Distrito de Bihor consultaron al Tribunal de Justicia sobre la conformidad de las referidas resoluciones del Tribunal Constitucional con el Derecho de la Unión. (6) En primer lugar, el Tribunal de Distrito de Bihor expresó albergar dudas sobre el carácter obligatorio del MCV y de los informes elaborados por la Comisión en el marco de dicho mecanismo. (7) En segundo lugar, el Tribunal Supremo planteó la cuestión de un posible riesgo sistémico de impunidad en materia de lucha contra el fraude y la corrupción. Por último, estos órganos jurisdiccionales también preguntaron si los principios de primacía del Derecho de la Unión y de independencia judicial les permiten dejar inaplicada una resolución del Tribunal Constitucional, aunque, en virtud del Derecho rumano, la inobservancia por parte de los magistrados de una resolución del Tribunal Constitucional constituye una falta disciplinaria.
Apreciación del Tribunal de Justicia
Carácter vinculante del MCV
El Tribunal de Justicia, pronunciándose en Gran Sala, confirmó su jurisprudencia derivada de una sentencia anterior, según la cual el MCV es obligatorio en todos sus elementos para Rumanía. (8) Por consiguiente, los actos adoptados por las instituciones de la Unión antes de la adhesión vinculan a Rumanía desde la fecha de su adhesión. Así sucede en el caso de la Decisión 2006/928, que es obligatoria en todos sus elementos para Rumanía mientras no sea derogada. Los indicadores concretos que tienen por objeto garantizar el respeto del Estado de Derecho también tienen carácter vinculante. Así pues, Rumanía está obligada a adoptar las medidas adecuadas para cumplir esos indicadores, teniendo en cuenta las recomendaciones formuladas en los informes elaborados por la Comisión. (9)
Obligación de establecer sanciones efectivas y disuasorias para los delitos de fraude que afectan a los intereses financieros de la Unión o de corrupción
El Derecho de la Unión se opone a la aplicación de una jurisprudencia del Tribunal Constitucional que tenga como efecto la anulación de las sentencias dictadas por formaciones jurisdiccionales compuestas de forma irregular, en la medida en que esta, combinada con las disposiciones nacionales en materia de prescripción, genere un riesgo sistémico de impunidad de los hechos constitutivos de delitos graves de fraude que afecten a los intereses financieros de la Unión o de corrupción.
En primer lugar, aun cuando las normas que rigen la organización de la justicia en los Estados miembros, en particular la relativa a la composición de las formaciones jurisdiccionales en materia de fraude y de corrupción, son en principio competencia de dichos Estados, el Tribunal de Justicia recordó que estos están obligados a respetar las obligaciones que se derivan, para ellos, del Derecho de la Unión.
Entre tales obligaciones figura combatir toda actividad ilegal, incluidos los delitos de corrupción, que afecte a los intereses financieros de la Unión, mediante medidas disuasorias y eficaces. (10) En lo tocante a Rumanía, esta obligación se ve complementada por la obligación de este Estado miembro, derivada de la Decisión 2006/928, de luchar de manera eficaz contra la corrupción y, en particular, la corrupción a alto nivel.
La exigencia de eficacia resultante de esta Decisión se extiende necesariamente tanto al enjuiciamiento y a las sanciones de estos delitos como a la ejecución de las penas impuestas en la medida en que, la falta de ejecución efectiva de las sanciones de los delitos de fraude que afectan a dichos intereses y de corrupción en general, tales sanciones no pueden ser efectivas y disuasorias. En segundo lugar, el Tribunal de Justicia señaló que corresponde principalmente al legislador nacional adoptar las medidas necesarias para garantizar que el régimen procesal aplicable a dichos delitos no presente un riesgo sistémico de impunidad. En cuanto a los órganos jurisdiccionales nacionales, deben dejar inaplicadas las disposiciones internas que impidan la aplicación de sanciones efectivas y disuasorias.
En este caso, la aplicación de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en cuestión tiene como consecuencia que los asuntos de fraude y de corrupción de que se trate deban reexaminarse, en su caso en diversas ocasiones, en primera instancia o en apelación. A la vista de su complejidad y de su duración, tal reexamen produce necesariamente el efecto de prolongar la duración de los procedimientos penales correspondientes. Pues bien, aparte del hecho de que Rumanía se había comprometido a reducir la duración del procedimiento para los asuntos de corrupción, el Tribunal de Justicia recordó que, habida cuenta de las obligaciones específicas de Rumanía en virtud de la Decisión 2006/928, la normativa y la práctica nacionales en esta materia no pueden tener como consecuencia que se prolongue la duración de las investigaciones referidas a los delitos de corrupción o que se debilite de cualquier otra manera la lucha contra la corrupción. (11) Asimismo, habida cuenta de las normas nacionales en materia de prescripción, el reexamen de los asuntos de que se trata podría llevar a que prescribieran los delitos e impedir que sean sancionadas, de manera eficaz y disuasoria, las personas que ostentan los más altos cargos del Estado rumano y que hayan sido condenadas por haber cometido, en el ejercicio de sus funciones, actos de fraude o de corrupción graves. Por lo tanto, el riesgo de impunidad sería sistémico para esta categoría de personas y pondría en entredicho el objetivo de lucha contra la corrupción a alto nivel.
Por último, el Tribunal de Justicia recordó que la obligación de garantizar que tales delitos sean objeto de sanciones penales con un carácter eficaz y disuasorio no dispensa al órgano jurisdiccional remitente de verificar el necesario respeto de los derechos fundamentales consagrados en el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, sin que este órgano jurisdiccional pueda aplicar un estándar nacional de protección de los derechos fundamentales que implique tal riesgo sistémico de impunidad. Pues bien, las exigencias derivadas de este artículo no obstan a una posible inaplicación de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional relativa a la especialización y a la composición de las formaciones jurisdiccionales en materia de corrupción.
Garantía de la independencia judicial
El Derecho de la Unión no se opone a que las resoluciones del Tribunal Constitucional vinculen a los órganos jurisdiccionales de Derecho común, siempre y cuando esté garantizada la independencia de dicho Tribunal, en particular respecto de los poderes legislativo y ejecutivo. En cambio, ese Derecho se opone a que los jueces nacionales puedan incurrir en responsabilidad disciplinaria por toda inobservancia de tales resoluciones.
En primer término, toda vez que la existencia de un control jurisdiccional efectivo dirigido a garantizar el respeto del Derecho de la Unión es inherente a un Estado de Derecho, todo órgano jurisdiccional que deba aplicar o interpretar el Derecho de la Unión deberá cumplir las exigencias de la tutela judicial efectiva. A tal fin, la independencia judicial es de una importancia primordial. A este respecto, los jueces deben de estar protegidos de las intervenciones o presiones externas que puedan hacer peligrar su independencia. Además, con arreglo al principio de la separación de poderes que caracteriza el funcionamiento de un Estado de Derecho, la independencia judicial debe estar garantizada, especialmente, frente a los poderes legislativo y ejecutivo.
En segundo término, aunque el Derecho de la Unión no impone a los Estados miembros un modelo constitucional concreto que regule las relaciones entre los distintos poderes del Estado, el Tribunal de Justicia señaló que no por ello dejan los Estados miembros de estar obligados a respetar, en particular, las exigencias de independencia judicial que se derivan de este Derecho. En estas condiciones, las resoluciones del Tribunal Constitucional pueden vincular a los órganos jurisdiccionales de Derecho común, siempre y cuando el Derecho nacional garantice la independencia de dicho tribunal, especialmente, frente a los poderes legislativo y ejecutivo. En cambio, si el Derecho nacional no garantiza dicha independencia, el Derecho de la Unión se opone a una normativa o práctica nacionales de esta índole, ya que tal tribunal constitucional no puede garantizar la tutela judicial efectiva exigida por este Derecho.
En tercer término, con el fin de proteger la independencia judicial, el régimen disciplinario debe presentar las garantías necesarias para evitar todo riesgo de utilización de tal régimen como un sistema de control político del contenido de las resoluciones judiciales. A este respecto, el hecho de que una resolución judicial contenga un posible error en la interpretación y la aplicación de las normas de Derecho nacional o de la Unión, o en la apreciación de los hechos y la valoración de las pruebas, no puede, por sí solo, dar lugar a que se genere la responsabilidad disciplinaria del juez en cuestión. En efecto, el hecho de que un juez incurra en responsabilidad disciplinaria debido a una resolución judicial debe limitarse a supuestos totalmente excepcionales y estar delimitado por garantías dirigidas a evitar todo riesgo de presiones externas sobre el contenido de las resoluciones judiciales. Una normativa nacional según la cual toda inobservancia de las resoluciones del Tribunal Constitucional por parte de los jueces nacionales de Derecho común puede hacer que estos incurran en responsabilidad disciplinaria no respeta estas condiciones.
Primacía del Derecho de la Unión
El principio de primacía del Derecho de la Unión se opone a que los órganos jurisdiccionales nacionales no puedan, so pena de sanción disciplinaria, dejar inaplicadas las resoluciones del Tribunal Constitucional contrarias al Derecho de la Unión.
El Tribunal de Justicia recordó que, en su jurisprudencia relativa al Tratado CEE, ha establecido el principio de primacía del Derecho comunitario, entendido en el sentido de que se consagra la preeminencia de este Derecho sobre el Derecho de los Estados miembros. A este respecto, el Tribunal de Justicia ha declarado que la creación por el Tratado CEE de un ordenamiento jurídico propio, aceptado por los Estados miembros sobre una base de reciprocidad, tiene como corolario que estos no pueden hacer prevalecer contra este ordenamiento jurídico una medida unilateral posterior, ni oponer al Derecho nacido del Tratado CEE ninguna norma de Derecho nacional, sin hacer perder a este Derecho su carácter comunitario y sin poner en entredicho el fundamento jurídico de la propia Comunidad. Asimismo, la fuerza vinculante del Derecho comunitario no puede variar de un Estado miembro a otro en razón de legislaciones internas posteriores, sin poner en peligro la realización de los objetivos del Tratado CEE y sin causar una discriminación por razón de la nacionalidad prohibida por dicho Tratado. Así pues, el Tribunal de Justicia ha considerado que, aunque se haya celebrado en forma de tratado internacional, el Tratado CEE constituye la carta constitucional de una comunidad de Derecho y que los rasgos esenciales del ordenamiento jurídico comunitario así creado son, en particular, su primacía con respecto a los Derechos de los Estados miembros, así como el efecto directo de toda una serie de disposiciones aplicables a sus nacionales y a ellos mismos.
Pues bien, el Tribunal de Justicia señaló que estos rasgos esenciales del ordenamiento jurídico de la Unión y la importancia del respeto que se le debe se vieron confirmados por la ratificación, sin reservas, de los tratados que modificaron el Tratado CEE y, en particular, del Tratado de Lisboa. En efecto, con la adopción de este último Tratado, la Conferencia de Representantes de los Gobiernos de los Estados miembros quisieron recordar expresamente, en su Declaración n.º 17, relativa a la primacía, aneja al Acta Final de la Conferencia Intergubernamental que ha adoptado el Tratado de Lisboa, que, con arreglo a una jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, los Tratados y el Derecho adoptado por la Unión sobre la base de los mismos priman sobre el Derecho de los Estados miembros, en las condiciones establecidas por dicha jurisprudencia.
El Tribunal de Justicia añadió que, dado que el artículo 4 TUE, apartado 2, prevé que la Unión respetará la igualdad de los Estados miembros ante los Tratados, esta solo puede respetar tal igualdad si los Estados miembros, en virtud del principio de primacía del Derecho de la Unión, se encuentran imposibilitados para hacer prevalecer una medida unilateral de cualquier tipo contra el ordenamiento jurídico de la Unión. En este contexto, el Tribunal de Justicia señaló además que, en el ejercicio de su competencia exclusiva para proporcionar la interpretación definitiva del Derecho de la Unión, le corresponde precisar el alcance del principio de primacía del Derecho de la Unión respecto de las disposiciones pertinentes de este Derecho, ya que dicho alcance no puede depender de la interpretación de disposiciones del Derecho nacional, ni de la interpretación de disposiciones del Derecho de la Unión realizada por un órgano jurisdiccional nacional, que no se corresponda con la del Tribunal de Justicia.
Según el Tribunal de Justicia, los efectos que se asocian al principio de primacía del Derecho de la Unión se imponen a todos los órganos de un Estado miembro, sin que las disposiciones internas, incluidas las de rango constitucional, puedan oponerse a ello. Los órganos jurisdiccionales nacionales deben dejar inaplicada, por propia iniciativa, toda normativa o práctica nacional contraria a una disposición del Derecho de la Unión que sea de efecto directo, sin que tengan que solicitar o esperar a la eliminación previa de dicha normativa o práctica nacional por vía legislativa o por cualquier otro procedimiento constitucional.
Asimismo, el hecho de que los jueces nacionales no estén expuestos a procedimientos o sanciones disciplinarios por haber ejercido la facultad de recurrir al Tribunal de Justicia con arreglo al artículo 267 TFUE, que es de su exclusiva competencia, constituye una garantía inherente a su independencia. Así pues, en el supuesto de que un juez nacional de Derecho común considere, a la luz de una sentencia del Tribunal de Justicia, que la jurisprudencia del tribunal constitucional nacional es contraria al Derecho de la Unión, el hecho de que dicho juez nacional deje inaplicada la mencionada jurisprudencia no puede hacer que incurra en responsabilidad disciplinaria.