Spojeni predmeti C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19 i C-840/19
Kazneni postupci
protiv
PM i dr.
(zahtjevi za prethodnu odluku,
koje su uputili Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie i Tribunalul Bihor )
Presuda Suda (veliko vijeće) od 21. prosinca 2021.
„Zahtjev za prethodnu odluku – Odluka 2006/928/EZ – Mehanizam za suradnju i provjeru napretka Rumunjske u ispunjavanju posebnih mjerila na području reforme pravosuđa i borbe protiv korupcije – Priroda i pravni učinci – Obvezatnost za Rumunjsku – Vladavina prava – Neovisnost sudaca – Članak 19. stavak 1. drugi podstavak UEU-a – Članak 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima – Borba protiv korupcije – Zaštita financijskih interesa Unije – Članak 325. stavak 1. UFEU-a – Konvencija PIF – Kazneni postupci – Odluke Curtee Constituțională (Ustavni sud, Rumunjska) o zakonitosti izvođenja određenih dokaza i sastavu sudskih vijeća u području teške korupcije – Obveza nacionalnih sudova da osiguraju puni učinak odluka Curtee Constituțională (Ustavni sud) – Stegovna odgovornost sudaca u slučaju nepoštovanja tih odluka – Ovlast izuzimanja iz primjene odluka Curtee Constituțională (Ustavni sud) koje nisu u skladu s pravom Unije – Načelo nadređenosti prava Unije”
1. Pravo Europske unije – Vrijednosti i ciljevi Unije – Vrijednosti – Poštovanje vladavine prava – Doseg – Pristupanje Uniji – Ugovor o pristupanju Rumunjske Europskoj uniji – Mehanizam za suradnju i provjeru – Odluka 2006/928 – Obvezujuća priroda – Doseg – Uzimanje u obzir izvješća koja je izradila Komisija na temelju te odluke
(čl. 2., čl. 4. st. 3., čl. 19. i 49. UEU-a; čl. 288. četvrti st. UFEU-a; Ugovor o pristupanju iz 2005., čl. 2., 37. i 38. te Prilog IX.; Odluka Komisije 2006/928, uv. izj. 2. do 6. i uv. izj. 9. te čl. 1., 2. i 4. te Prilog)
(t. 156., 158.-165., 167.-175. i t. 1. izreke)
2. Vlastita sredstva Europske unije – Zaštita financijskih interesa Unije – Borba protiv prijevare i drugih nezakonitih aktivnosti – Obveza država članica da uspostave učinkovite i odvraćajuće sankcije – Pojmovi prijevare i drugih nezakonitih aktivnosti – Korupcija – Pokušaj korupcije – Uključenost
(čl. 325. st. 1. UFEU-a; Ugovor o pristupanju iz 2005., Prilog IX.; Konvencija o zaštiti financijskih interesa Europskih zajednica, čl. 1. st. 1. i čl. 2. st. 1.; Odluka Komisije 2006/928)
(t. 181.-189.)
3. Vlastita sredstva Europske unije – Zaštita financijskih interesa Unije – Borba protiv prijevare i drugih nezakonitih aktivnosti – Obveza država članica da uspostave učinkovite i odvraćajuće sankcije – Doseg – Nacionalni propis ili praksa kojima se nalaže preispitivanje osuđujućih presuda u području prijevare i korupcije – Sustavna opasnost od nekažnjivosti – Nedopuštenost
(čl. 325. st. 1. UFEU-a; Ugovor o pristupanju iz 2005., Prilog IX.; Konvencija o zaštiti financijskih interesa Europskih zajednica, čl. 1. st. 1. i čl. 2.; Odluka Komisije 2006/928)
(t. 190.-194., 197., 200.- 203., 213. i t. 2. izreke)
4. Vlastita sredstva Europske unije – Zaštita financijskih interesa Unije – Borba protiv prijevare i drugih nezakonitih aktivnosti – Obveza država članica da uspostave učinkovite i odvraćajuće sankcije – Doseg – Obveza nacionalnog suda – Poštovanje temeljnih prava – Pravo na djelotvornu sudsku zaštitu – Pravo na zakonom prethodno ustanovljeni neovisan i nepristran sud – Doseg – Određivanje sudaca ždrijebom u području korupcije – Specijalizacija sudaca u području korupcije – Primjena nacionalnog standarda zaštite koji predstavlja sustavnu opasnost od nekažnjivosti – Nedopuštenost
(čl. 325. st. 1. UFEU-a; Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 47. drugi st., čl. 51. st. 1. i čl. 53.; Konvencija za zaštitu financijskih interesa Europskih zajednica, čl. 1. st. 1. i čl. 2.; Odluka Komisije 2006/928)
(t. 204.-206., 211.-213., t. 2. izreke)
5. Pravo Europske unije – Načela – Pravo na djelotvornu sudsku zaštitu – Načelo neovisnosti sudaca – Doseg
(čl. 2. i čl. 19. st. 1. drugi podst. UEU-a; Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 47. drugi st.; Odluka 2006/928, uv. izj. 3. i Prilog)
(t. 217.-226.)
6. Države članice – Obveze – Uspostava pravnih lijekova potrebnih za osiguranje djelotvorne sudske zaštite – Poštovanje načela neovisnosti sudaca – Ustavna sudska praksa koja obvezuje redovne sudove – Dopuštenost – Pretpostavke – Poštovanje načela diobe vlasti – Neovisnost suda ustavnog ranga
(čl. 2. i čl. 19. st. 1. drugi podst. UEU-a; Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 47.; Odluka 2006/928, uv. izj. 3. i Prilog)
(t. 227.-230., 232.-234., 236., 242., 263., t. 3. izreke)
7. Države članice – Obveze – Uspostava pravnih lijekova potrebnih za osiguranje djelotvorne sudske zaštite – Poštovanje načela neovisnosti sudaca – Stegovna odgovornost sudaca – Doseg – Nacionalni propis kojim se predviđa utvrđivanje odgovornosti u slučaju nepoštovanja ustavne sudske prakse – Nedopuštenost
(čl. 2. i čl. 19. st. 1. drugi podst. UEU-a; Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 47.; Odluka 2006/928, uv. izj. 3. i Prilog)
(t. 238.-242., 263. i t. 3. izreke)
8. Pravo Europske unije – Nadređenost – Doseg – Tumačenje – Isključiva nadležnost suda Unije
(čl. 4. st 2. i čl. 19. st. 1. UEU-a)
(t. 245.-254.)
9. Države članice – Obveze – Uspostava pravnih lijekova potrebnih za osiguranje djelotvorne sudske zaštite – Poštovanje načela neovisnosti sudaca – Nadređenost – Izravan učinak – Obveze nacionalnih sudova – Nacionalni propis kojim se, podložno stegovnoj sankciji, zabranjuje da redovni sud izuzme iz primjene ustavnu sudsku praksu protivnu pravu Unije – Nedopuštenost
(čl. 4. i čl. 19. st. 1. drugi podst. UEU-a; čl. 267. i čl. 325. st. 1. UFEU-a; Odluka Komisije 2006/928, Prilog)
(t. 256.-260., 262., 263. i t. 4. izreke)
Kratak prikaz
Pravu Unije protivi se primjena sudske prakse Curtee Constituțională (Ustavni sud) u mjeri u kojoj se njome, zajedno s nacionalnim odredbama u pogledu zastare, stvara sustavna opasnost od nekažnjivosti
Nadređenost prava Unije zahtijeva da nacionalni sudovi imaju ovlast izuzeti iz primjene odluku Ustavnog suda koja se protivi tom pravu a da se pritom osobito ne izlažu opasnosti od utvrđivanja svoje stegovne odgovornosti
Ovi se predmeti odnose na opsežnu reformu pravosuđa u području borbe protiv korupcije u Rumunjskoj, u pogledu koje je Sud već donio jednu presudu(1). Ta reforma predmet je praćenja na razini Europske unije od 2007. na temelju mehanizma za suradnju i provjeru, uspostavljenog Odlukom 2006/928(2) prilikom pristupanja Rumunjske Uniji (u daljnjem tekstu: CVM).
U okviru tih predmeta postavlja se pitanje može li se primjenom sudske prakse proizašle iz različitih odluka Curtee Constituțională a României (Ustavni sud, Rumunjska) u pogledu pravila kaznenog postupka koja se primjenjuju u području prijevare i korupcije povrijediti pravo Unije, osobito odredbe tog prava kojima se nastoje zaštititi financijski interesi Unije, jamstvo neovisnosti sudaca i vrijednost vladavine prava, pa čak i načelo nadređenosti prava Unije.
U predmetima C-357/19, C-547/19, C-811/19 i C-840/19, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Vrhovni kasacijski sud, Rumunjska) osudila je nekoliko osoba, uključujući bivše parlamentarne zastupnike i ministre, zbog kaznenih djela utaje PDV-a, kao i korupcije i trgovanja utjecajem, osobito povezano s upravljanjem sredstvima Unije. Curtea Constituțională (Ustavni sud) poništio je te odluke zbog nezakonitog sastava sudskog vijeća, uz obrazloženje, s jedne strane, da je o predmetima o kojima je u prvostupanjskom postupku odlučivala Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Vrhovni kasacijski sud) trebalo odlučivati sudsko vijeće specijalizirano u području korupcije(3) i, s druge strane, da je u predmetima o kojima je u žalbenom postupku odlučivala Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Vrhovni kasacijski sud) sve suce sudskog vijeća trebalo odrediti ždrijebom(4).
U predmetu C-379/19, pred Tribunalulom Bihor (Viši sud u Bihoru, Rumunjska) pokrenuli su se kazneni postupci protiv nekoliko osoba optuženih za kaznena djela korupcije i trgovanja utjecajem. U okviru zahtjeva za isključenje dokaza taj je sud suočen s primjenom sudske prakse Curtee Constituțională (Ustavni sud) koja je proglasila neustavnim prikupljanje dokaza u kaznenom postupku koje se provodi uz sudjelovanje rumunjske obavještajne službe, što dovodi do retroaktivnog isključenja predmetnih dokaza iz kaznenog postupka(5).
U tim kontekstima, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Vrhovni kasacijski sud) i Tribunalul Bihor (Viši sud u Bihoru) pitali su Sud o usklađenosti tih odluka Curtee Constituțională (Ustavni sud) s pravom Unije(6). Najprije je Tribunalul Bihor (Viši sud u Bihoru) pitao o obvezujućoj prirodi CVM-a i izvješća koja je izradila Komisija u okviru tog mehanizma(7). Zatim je Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Vrhovni kasacijski sud) postavila pitanje o eventualnoj sustavnoj opasnosti od nekažnjivosti u području borbe protiv prijevare i korupcije. Naposljetku su oba suda pitala i omogućuju li im načela nadređenosti prava Unije i neovisnosti sudaca da izuzmu iz primjene odluku Curtee Constituțională (Ustavni sud) iako na temelju rumunjskog prava činjenica da suci ne poštuju odluku Curtee Constituțională (Ustavni sud) predstavlja stegovnu povredu.
Ocjena Suda
Obvezujuća priroda CVM-a
Sud je, odlučujući u velikom vijeću, potvrdio svoju sudsku praksu proizašlu iz prijašnje presude, prema kojoj su svi dijelovi CVM-a obvezujući za Rumunjsku(8). Prema tome, akti koje su prije pristupanja donijele institucije Unije obvezuju Rumunjsku nakon datuma njezina pristupanja. To je slučaj s Odlukom 2006/928 jer su svi njezini dijelovi obvezujući za Rumunjsku sve dok ta odluka ne bude stavljena izvan snage. Mjerila kojima se nastoji osigurati poštovanje vladavine prava također su obvezujuća. Rumunjska je tako dužna poduzeti odgovarajuće mjere u svrhu ispunjavanja tih mjerila, uzimajući u obzir preporuke iz izvješća koja je izradila Komisija(9).
Obveza predviđanja učinkovitih i odvraćajućih sankcija za kaznena djela prijevare koja su usmjerena protiv financijskih interesa Unije ili kaznena djela korupcije
Pravu Unije protivi se primjena sudske prakse Curtee Constituțională (Ustavni sud) koja dovodi do poništenja presuda koje su donijela nezakonito sastavljana sudska vijeća u mjeri u kojoj se njome, zajedno s nacionalnim odredbama u pogledu zastare, stvara sustavna opasnost od nekažnjivosti djela koja predstavljaju teška kaznena djela prijevare usmjerena protiv financijskih interesa Unije ili teška kaznena djela korupcije.
Najprije, iako pravila kojima se uređuje ustrojstvo pravosuđa u državama članicama, osobito pravilo koje se odnosi na sastav sudskih vijeća u području prijevare i korupcije, koji je u načelu u nadležnosti tih država, Sud podsjeća na to da su te države ipak dužne poštovati obveze koje imaju na temelju prava Unije.
Među tim je obvezama borba protiv svake nezakonite aktivnosti koja podrazumijeva kaznena djela korupcije koja su usmjerena protiv financijskih interesa Unije primjenom odvraćajućih i učinkovitih mjera(10). Što se tiče Rumunjske, ta je obveza dopunjena obvezom te države članice koja proizlazi iz Odluke 2006/928 u pogledu djelotvorne borbe protiv korupcije i konkretno korupcije na visokoj razini.
Zahtjev djelotvornosti koji iz nje proizlazi nužno obuhvaća kaznene progone i sankcije za ta kaznena djela i primjenu izrečenih kazni u mjeri u kojoj, u nedostatku stvarne provedbe sankcija za kaznena djela prijevare usmjerene protiv tih interesa i za kaznena djela korupcije općenito one ne mogu biti učinkovite i odvraćajuće. Nadalje, Sud ističe da je najprije na nacionalnom zakonodavcu da poduzme mjere potrebne za to da se zajamči da postupovno uređenje koje se primjenjuje na navedena kaznena djela ne predstavlja sustavnu opasnost od nekažnjivosti. Nacionalni sudovi pak trebaju izuzeti iz primjene nacionalne odredbe kojima se onemogućava primjena učinkovitih i odvraćajućih sankcija.
U ovom slučaju primjena predmetne sudske prakse Curtee Constituțională (Ustavni sud) ima za posljedicu da predmete povezane s prijevarom i korupcijom o kojima je riječ treba preispitati, ovisno o slučaju u nekoliko navrata, u prvostupanjskom i/ili u žalbenom postupku. S obzirom na složenost i trajanje takvog preispitivanja, ono nužno ima za učinak produljenje trajanja odgovarajućih kaznenih postupaka. Međutim, uz činjenicu da se Rumunjska obvezala skratiti trajanje postupka u predmetima povezanima s korupcijom, Sud podsjeća na to da s obzirom na posebne obveze koje Rumunjska ima na temelju Odluke 2006/928 nacionalni propis i praksa u tom području ne mogu imati za posljedicu produljenje trajanja istraga koje se odnose na kaznena djela korupcije ili oslabljivanje borbe protiv korupcije na bilo koji drugi način(11). Osim toga, s obzirom na nacionalna pravila o zastari, preispitivanje predmeta o kojima je riječ može dovesti do zastare kaznenih djela i spriječiti da se učinkovito i odvraćajuće sankcioniraju osobe koje obavljaju dužnosti na najvišim poslovima u Rumunjskoj Državi i koje su osuđene jer su u okviru obavljanja svojih dužnosti počinile teška djela prijevare i/ili korupcije. Tako opasnost od nekažnjivosti postaje sustavna za tu kategoriju osoba te dovodi u pitanje cilj borbe protiv korupcije na visokoj razini.
Naposljetku, Sud podsjeća na to da obveza osiguravanja da će se za takva kaznena dijela izreći učinkovite i odvraćajuće kaznene sankcije ne oslobađa sud koji je uputio zahtjev od provjere nužnog poštovanja temeljnih prava zajamčenih člankom 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima a da pritom taj sud ne može primijeniti nacionalni standard zaštite temeljnih prava koji podrazumijeva takvu sustavnu opasnost od nekažnjivosti. Međutim, zahtjevi koji proizlaze iz tog članka ne sprečavaju da se eventualno izuzme iz primjene sudska praksa Curtee Constituțională (Ustavni sud) koja se odnosi na specijalizaciju i sastav sudskih vijeća u području korupcije.
Jamstvo neovisnosti sudaca
Pravu Unije ne protivi se da odluke Curtee Constituțională (Ustavni sud) obvezuju redovne sudove, pod uvjetom da se zajamči neovisnost tog suda u odnosu na zakonodavnu i izvršnu vlast. Suprotno tomu, tom se pravu protivi to da se zbog svakog nepoštovanja takvih odluka utvrdi stegovna odgovornost nacionalnih sudaca.
Kao prvo, budući da je postojanje djelotvornog sudskog nadzora kako bi se osiguralo poštovanje prava Unije svojstveno vladavini prava, svaki sud od kojeg se traži da primijeni ili tumači pravo Unije treba ispuniti zahtjeve djelotvorne sudske zaštite. Za to je ključna neovisnost sudova. U tom pogledu, suci su zaštićeni od vanjskih utjecaja ili pritisaka koji bi mogli ugroziti njihovu neovisnost. Usto, u skladu s načelom diobe vlasti koje karakterizira funkcioniranje vladavine prava, neovisnost sudova mora osobito biti zajamčena u odnosu na zakonodavnu i izvršnu vlast.
Kao drugo, iako se pravom Unije ne propisuje državama članicama određeni ustavni model koji uređuje odnose i interakciju između različitih grana državne vlasti, Sud ističe da države članice trebaju unatoč tome osobito poštovati zahtjeve neovisnosti sudova koji proizlaze iz tog prava. U tim okolnostima, odluke ustavnog suda mogu obvezati redovne sudove pod uvjetom da se nacionalnim pravom jamči neovisnost tog suda osobito u odnosu na zakonodavnu i izvršnu vlast. Suprotno tomu, ako se nacionalnim pravom ne jamči ta neovisnost, takav se nacionalni propis ili praksa protivi pravu Unije jer takav ustavni sud ne može osigurati djelotvornu sudsku zaštitu koja se zahtijeva tim pravom.
Kao treće, u svrhu zaštite neovisnosti sudova stegovni sustav treba sadržavati nužna jamstva kako bi se izbjegla svaka opasnost od upotrebe takvog sustava za politički nadzor sadržaja pravosudnih odluka. U tom pogledu, činjenica da sudska odluka sadržava eventualnu pogrešku u tumačenju i primjeni pravila nacionalnog prava i prava Unije, ili u ocjeni činjenica i procjeni dokazâ, sama po sebi ne može dovesti do utvrđivanja stegovne odgovornosti dotičnog suca. Naime, stegovnu odgovornost suca zbog sudske odluke treba utvrditi samo u slučajevima koji su u cijelosti iznimni te ona treba biti uređena jamstvima kojima se nastoji ukloniti svaka opasnost od vanjskih pritisaka na sadržaj sudskih odluka. Nacionalni propis prema kojem svaka povreda odluka ustavnog suda koju počine nacionalni redovni sudovi može dovesti do utvrđivanja stegovne odgovornosti ne poštuje te uvjete.
Nadređenost prava Unije
Načelu nadređenosti prava Unije protivi se to da nacionalni sudovi ne mogu, podložno stegovnim sankcijama, izuzeti iz primjene odluke Curtee Constituțională (Ustavni sud) koje se protive pravu Unije.
Stoga Sud podsjeća da je u sudskoj praksi koja se odnosi na UEEZ uspostavio načelo nadređenosti prava Zajednice koje se shvaća kao utvrđivanje prvenstva tog prava nad pravom država članica. U tom je pogledu Sud utvrdio da je posljedica uspostavljanja UEEZ-om vlastitog pravnog poretka, koji su države članice prihvatile na temelju reciprociteta, to da one ne mogu protiv tog pravnog poretka dati prednost naknadnoj jednostranoj mjeri niti suprotstaviti pravu koje proizlazi iz UEEZ-a bilo kakva pravila nacionalnog prava a da to pravo ne izgubi svoju prirodu prava Zajednice i ne dovede u pitanje pravnu osnovu same Zajednice. Usto, izvršna snaga prava Zajednice ne može se razlikovati od jedne do druge države članice zbog pridržavanja naknadnog nacionalnog zakonodavstva a da to ne ugrozi ostvarenje ciljeva UEEZ-a i dovede do diskriminacije na temelju državljanstva zabranjene tim Ugovorom. Sud je stoga smatrao da, iako je sklopljen u obliku međunarodnog sporazuma, UEEZ predstavlja ustavnu povelju zajednice prava i da su osnovne značajke tako uspostavljenog pravnog poretka Zajednice, među ostalim, njegova nadređenost u odnosu na prava država članica te izravan učinak cijelog niza odredbi primjenjivih na njihove državljane i na same države članice.
Međutim, Sud ističe da je te osnovne značajke pravnog poretka Unije i važnost njegova poštovanja potvrdila bezuvjetna ratifikacija ugovorâ o izmjeni UEEZ-a i, osobito, Ugovora iz Lisabona. Naime, prilikom donošenja tog ugovora, Konferencija predstavnika vlada država članica, u svojoj Izjavi br. 17 o nadređenosti, priloženoj završnom aktu međuvladine konferencije na kojoj je donesen Ugovor iz Lisabona, izričito je podsjetila na to da su, u skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, Ugovori i pravo koje donosi Unija na temelju Ugovorâ nadređeni pravu država članica, pod uvjetima utvrđenima u toj sudskoj praksi.
Sud dodaje da, s obzirom na to da se člankom 4. stavkom 2. UEU-a predviđa da Unija poštuje jednakost država članica pred Ugovorima, Unija može poštovati takvu jednakost samo ako države članice ne mogu, na temelju načela nadređenosti prava Unije, protiv pravnog poretka Unije dati prednost jednostranoj mjeri, kakva god ona bila. U tom kontekstu Sud još ističe da je na njemu da u izvršavanju isključive nadležnosti za pružanje konačnog tumačenja prava Unije pojasni doseg načela nadređenosti prava Unije s obzirom na relevantne odredbe tog prava jer taj doseg ne može ovisiti o tumačenju odredbi nacionalnog prava, ni o tumačenju odredbi prava Unije koje primjenjuje nacionalni sud, a koje ne odgovara tumačenju Suda.
Prema mišljenju Suda, učinci načela nadređenosti prava Unije obvezuju sva tijela države članice a da pritom nacionalne odredbe, uključujući onu ustavne prirode, tomu ne mogu biti prepreka. Nacionalni sudovi dužni su na temelju vlastite ovlasti izuzeti iz primjene svaki nacionalni propis ili praksu koja je protivna odredbi prava Unije koje ima izravan učinak a da pritom ne mora zatražiti niti čekati prethodno stavljanje izvan snage tog nacionalnog propisa ili prakse kroz zakonodavni ili bilo koji drugi postupak predviđen Ustavom.
Osim toga, činjenica da nacionalni sudovi ne podliježu stegovnim postupcima ili sankcijama zbog korištenja mogućnošću upućivanja zahtjeva za prethodnu odluku Sudu na temelju članka 267. UFEU-a, koja je u njihovoj isključivoj nadležnosti, čini jamstvo svojstveno njihovoj neovisnosti. Prema tome, u slučaju da nacionalni redovni sud zaključi da je, s obzirom na presudu Suda, sudska praksa nacionalnog ustavnog suda protivna pravu Unije, činjenica da taj nacionalni sud izuzme iz primjene navedenu sudsku praksu ne može dovesti do utvrđivanja njegove stegovne odgovornosti.