Združene zadeve C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 in C‑840/19
Kazenski postopki
zoper
PM in druge
(Predlogi za sprejetje predhodne odločbe,
ki sta jih je vložili Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie in Tribunalul Bihor)
Sodba Sodišča (veliki senat) z dne 21. decembra 2021
„Predhodno odločanje – Odločba 2006/928/ES – Mehanizem za sodelovanje in preverjanje napredka Romunije pri izpolnjevanju posebej določenih meril na področjih reforme pravosodja in boja proti korupciji – Narava in pravni učinki – Zavezujoča narava za Romunijo – Pravna država – Neodvisnost sodnikov – Člen 19(1), drugi pododstavek, PEU – Člen 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah – Boj proti korupciji – Zaščita finančnih interesov Unije – Člen 325(1) PDEU – Konvencija ZFI – Kazenski postopki – Odločbe Curtea Constituțională (ustavno sodišče, Romunija) v zvezi z zakonitostjo izvajanja nekaterih dokazov in sestave sodnih senatov na področju hude korupcije – Obveznost nacionalnih sodišč, da zagotovijo polni učinek odločb Curtea Constituțională (ustavno sodišče) – Disciplinska odgovornost sodnikov v primeru nespoštovanja teh odločb – Pooblastilo, da se ne uporabijo odločbe Curtea Constituțională (ustavno sodišče), ki niso v skladu s pravom Unije – Načelo primarnosti prava Unije“
1. Pravo Evropske unije – Vrednote in cilji Unije – Vrednote – Spoštovanje pravne države – Obseg – Pristop k Uniji – Pogodba o pristopu Romunije k Evropski uniji – Mehanizem za sodelovanje in preverjanje – Odločba 2006/928 – Zavezujoča narava – Obseg – Upoštevanje poročil, ki jih je Komisija pripravila na podlagi te odločbe
(členi 2, 4(3), 19 in 49 PEU; člen 288, četrti odstavek, PDEU; Pogodba o pristopu iz leta 2005, členi 2, 37 in 38 ter Priloga IX; Odločba Komisije 2006/928, uvodne izjave od 2 do 6 in 9 ter členi 1, 2 in 4 ter Priloga)
(Glej točke 156, od 158 do 165 in od 167 do 175 ter točko 1 izreka.)
2. Lastna sredstva Evropske unije – Zaščita finančnih interesov Unije – Boj proti goljufijam in drugim nezakonitim dejanjem – Obveznost držav članic, da uvedejo učinkovite in odvračilne sankcije – Pojma goljufije in drugih nezakonitih dejanj – Korupcija – Poskus korupcije – Vključitev
(člen 325(1) PDEU; Pogodba o pristopu iz leta 2005, Priloga IX; Konvencija o zaščiti finančnih interesov Evropskih skupnosti, člena 1(1) in 2(1); Odločba Komisije 2006/928)
(Glej točke od 181 do 189.)
3. Lastna sredstva Evropske unije – Zaščita finančnih interesov Unije – Boj proti goljufijam in drugim nezakonitim dejanjem – Obveznost držav članic, da uvedejo učinkovite in odvračilne sankcije – Obseg – Nacionalna ureditev ali praksa, ki nalaga ponovno presojo obsodilnih sodb na področjih goljufije in korupcije – Sistemsko tveganje nekaznovanosti – Nedopustnost
(člen 325(1) PDEU; Pogodba o pristopu iz leta 2005, Priloga IX; Konvencija o zaščiti finančnih interesov Evropskih skupnosti, člena 1(1) in 2; Odločba Komisije 2006/928)
(Glej točke od 190 do 194, 197, od 200 do 203 in 213 ter točko 2 izreka.)
4. Lastna sredstva Evropske unije – Zaščita finančnih interesov Unije – Boj proti goljufijam in drugim nezakonitim dejanjem – Obveznost držav članic, da uvedejo učinkovite in odvračilne sankcije – Obseg – Obveznost nacionalnega sodišča – Spoštovanje temeljnih pravic – Pravica do učinkovitega sodnega varstva – Pravica do neodvisnega in nepristranskega, z zakonom predhodno ustanovljenega sodišča – Obseg – Določitev z žrebom sodnikov na področju korupcije – Specializacija sodnikov na področju korupcije – Uporaba nacionalnega standarda varstva, ki vsebuje sistemsko tveganje nekaznovanosti – Nedopustnost
(člen 325(1) PDEU; Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, členi 47, drugi odstavek, 51(1) in 53; Konvencija o zaščiti finančnih interesov Evropskih skupnosti, člena 1(1) in 2; Odločba Komisije 2006/928)
(Glej točke od 204 do 206 in od 211 do 213 ter točko 2 izreka.)
5. Pravo Evropske unije – Načela – Pravica do učinkovitega sodnega varstva – Načelo neodvisnosti sodnikov – Obseg
(člena 2 in 19(1), drugi pododstavek, PEU; Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 47, drugi odstavek; Odločba 2006/928, uvodna izjava 3 in Priloga)
(Glej točke od 217 do 226.)
6. Države članice – Obveznosti – Vzpostavitev pravnih sredstev, potrebnih za zagotovitev učinkovitega sodnega varstva – Spoštovanje načela neodvisnosti sodnikov – Sodna praksa na ustavni ravni, ki zavezuje splošna sodišča – Dopustnost – Pogoji – Spoštovanje načela delitve oblasti – Neodvisnost sodišča na ustavni ravni
(člena 2 in 19(1), drugi pododstavek, PEU; Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 47; Odločba 2006/928, uvodna izjava 3 in Priloga)
(Glej točke od 227 do 230, od 232 do 234, 236, 242 in 263 ter točko 3 izreka.)
7. Države članice – Obveznosti – Vzpostavitev pravnih sredstev, potrebnih za zagotovitev učinkovitega sodnega varstva – Spoštovanje načelaneodvisnosti sodnikov – Disciplinska odgovornost sodnikov – Obseg – Nacionalna ureditev, ki določa uveljavljanje te odgovornosti v primeru neupoštevanja sodne prakse sodišča na ustavni ravni – Nedopustnost
(člena 2 in 19(1), drugi pododstavek, PEU; Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 47; Odločba 2006/928, uvodna izjava 3 in Priloga)
(Glej točke od 238 do 242 in 263 ter točko 3 izreka.)
8. Pravo Evropske unije – Primarnost – Obseg – Razlaga – Izključna pristojnost sodišča Unije
(člena 4(2) in 19(1) PEU)
(Glej točke od 245 do 254.)
9. Države članice – Obveznosti – Vzpostavitev pravnih sredstev, potrebnih za zagotovitev učinkovitega sodnega varstva – Spoštovanje načelaneodvisnosti sodnikov – Primarnost – Neposredni učinek – Obveznosti nacionalnih sodišč – Nacionalna ureditev, ki splošnemu sodišču prepoveduje, da ne uporabi sodne prakse sodišča na ustavni ravni, ki je v nasprotju s pravom Unije, sicer se naloži disciplinska sankcija – Nedopustnost
(člena 4 in 19(1), drugi pododstavek, PEU; člena 267 in 325(1) PDEU; Odločba Komisije 2006/928, Priloga)
(Glej točke od 256 do 260, 262 in 263 ter točko 4 izreka.)
Povzetek
Pravo Unije nasprotuje uporabi sodne prakse ustavnega sodišča, če ta v povezavi z nacionalnimi določbami na področju zastaranja ustvarja sistemsko tveganje nekaznovanosti
Primarnost prava Unije zahteva, da imajo nacionalna sodišča pooblastilo, da ne uporabijo odločbe ustavnega sodišča, ki je v nasprotju s tem pravom, ne da bi zlasti tvegala uveljavljanje svoje disciplinske odgovornosti
Obravnavane zadeve se umeščajo v nadaljevanje reforme pravosodja na področju boja proti korupciji v Romuniji, ki je že bila predmet predhodne sodbe Sodišča.(1) Ta reforma se na ravni Evropske unije spremlja od leta 2007 na podlagi mehanizma za sodelovanje in preverjanje, ki je bil z Odločbo 2006/928(2) uveden ob pristopu Romunije k Uniji (v nadaljevanju: MeSP).
V okviru teh zadev se postavlja vprašanje, ali bi se lahko z uporabo sodne prakse, ki izhaja iz različnih odločb Curtea Constituțională a României (ustavno sodišče, Romunija) v zvezi s pravili kazenskega postopka, ki se uporabljajo na področjih goljufije in korupcije, kršilo pravo Unije, zlasti določbe tega prava, ki se nanašajo na zaščito finančnih interesov Unije, jamstvo neodvisnosti sodnikov in vrednoto pravne države ter načelo primarnosti prava Unije.
V zadevah C‑357/19, C‑547/19, C‑811/19 in C‑840/19 je Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (vrhovno kasacijsko sodišče, Romunija; v nadaljevanju: VKS) obsodilo več oseb, med njimi nekdanje poslance in ministre, za kazniva dejanja goljufije na področju DDV in korupcije ter trgovanja z vplivom, zlasti v zvezi z upravljanjem evropskih sredstev. Ustavno sodišče je te odločbe razglasilo za nične zaradi nezakonite sestave sodnih senatov, ker naj bi na eni strani o zadevah, o katerih je VKS odločalo na prvi stopnji, morali odločati senati, specializirani na področju korupcije,(3) in ker bi na drugi strani morali biti vsi sodniki senata v zadevah, o katerih je VKS odločalo v pritožbenem postopku, določeni z žrebom.(4)
V zadevi C‑379/19 je bil pred Tribunalul Bihor (okrožno sodišče v Bihorju, Romunija) uveden kazenski postopek zoper več oseb, obtoženih kaznivih dejanj korupcije in trgovanja z vplivom. V okviru zahteve za izločitev dokazov se to sodišče sooča z uporabo sodne prakse ustavnega sodišča, ki je zbiranje dokazov v kazenskih zadevah, izvedeno ob sodelovanju romunske obveščevalne službe, razglasilo za neustavno, zaradi česar so bili zadevni dokazi retroaktivno izločeni iz kazenskega postopka.(5)
V tem okviru sta VKS in okrožno sodišče v Bihorju Sodišču postavili vprašanje o skladnosti teh odločb ustavnega sodišča s pravom Unije.(6) Najprej se okrožno sodišče v Bihorju sprašuje o zavezujoči naravi MeSP in poročil, ki jih je Komisija pripravila v okviru tega mehanizma.(7) Nato VKS postavlja vprašanje o morebitnem sistemskem tveganju nekaznovanosti na področju boja proti goljufijam in korupciji. Nazadnje, ti sodišči sprašujeta tudi, ali jima načeli primarnosti prava Unije in neodvisnosti sodnikov dovoljujeta, da ne uporabita odločbe ustavnega sodišča, medtem ko je po romunskem pravu sodnikovo neupoštevanje odločbe ustavnega sodišča disciplinska kršitev.
Presoja Sodišča
Zavezujoča narava MeSP
Sodišče, ki je zasedalo v velikem senatu, je potrdilo sodno prakso, ki izhaja iz njegove prejšnje sodbe, v skladu s katero je MeSP v celoti zavezujoč za Romunijo.(8) Tako so akti, ki so jih institucije Unije sprejele pred pristopom, za Romunijo zavezujoči od datuma njenega pristopa. To velja za Odločbo 2006/928, ki je za Romunijo v celoti zavezujoča, dokler ne bo razveljavljena. Merila, katerih namen je zagotovitev spoštovanje pravne države, so prav tako zavezujoča. Romunija mora zato sprejeti ustrezne ukrepe za izpolnitev teh meril ob upoštevanju priporočil iz poročil, ki jih je pripravila Komisija.(9)
Obveznost določitve učinkovitih in odvračilnih sankcij za kazniva dejanja goljufije, ki škodijo finančnim interesom Unije, ali korupcije
Pravo Unije nasprotuje uporabi sodne prakse ustavnega sodišča, zaradi katere je treba razveljaviti sodbe, ki so jih izrekli sodni senati v nezakoniti sestavi, če ta v povezavi z nacionalnimi določbami na področju zastaranja povzroči sistemsko tveganje nekaznovanosti za dejanja, ki pomenijo huda kazniva dejanja goljufije, ki škodijo finančnim interesom Unije, ali korupcije.
Sodišče najprej poudarja, da čeprav so pravila, ki urejajo organizacijo pravosodja v državah članicah, zlasti tista, ki se nanašajo na sestavo sodnih senatov na področjih goljufije in korupcije, načeloma v pristojnosti teh držav, morajo te kljub temu spoštovati obveznosti, ki zanje izhajajo iz prava Unije.
Take obveznosti vključujejo boj proti vsem nezakonitim dejanjem, ki vključujejo kazniva dejanja korupcije in škodijo finančnim interesom Unije, z odvračilnimi in učinkovitimi ukrepi.(10) Pri Romuniji je ta obveznost dopolnjena z obveznostjo te države članice, ki izhaja iz Odločbe 2006/928, da se učinkovito bori proti korupciji in zlasti korupciji na visoki ravni.
Zahteva po učinkovitosti, ki iz tega izhaja, nujno zajema pregon in sankcije za ta kazniva dejanja goljufije ter izvrševanje naloženih kazni, saj sankcije za kazniva dejanja goljufije, ki škodijo tem finančnim interesom Unije, in korupcije na splošno, ne bi bile učinkovite in odvračilne, če ne bi bile dejansko izvršene. Sodišče nato poudarja, da mora v prvi vrsti nacionalni zakonodajalec sprejeti ukrepe, potrebne za zagotovitev, da postopkovna ureditev, ki se uporablja za navedena kazniva dejanja, ne pomeni sistemskega tveganja nekaznovanosti. Nacionalna sodišča ne smejo uporabiti nacionalnih določb, ki preprečujejo uporabo učinkovitih in odvračilnih sankcij.
V obravnavanem primeru je posledica uporabe zadevne sodne prakse ustavnega sodišča to, da je treba obravnavane zadeve na področjih goljufije in korupcije ponovno preučiti – po potrebi večkrat – na prvi stopnji in/ali v pritožbenem postopku. Zaradi zapletenosti in trajanja take ponovne preučitve se nujno podaljša trajanje zadevnih kazenskih postopkov. Poleg dejstva, da se je Romunija zavezala, da bo skrajšala trajanje postopka v zadevah v zvezi s korupcijo, pa Sodišče opozarja, da glede na posebne obveznosti, ki jih ima Romunija na podlagi Odločbe 2006/928, nacionalna ureditev in praksa na tem področju ne smeta povzročiti, da se podaljša trajanje preiskav v zvezi s kaznivimi dejanji korupcije ali da se na kateri koli drug način ta boj proti korupciji oslabi.(11) Poleg tega bi lahko glede na nacionalna pravila o zastaranju ponovna preučitev obravnavanih zadev privedla do zastaranja kaznivih dejanj ter preprečila učinkovito in odvračilno sankcioniranje oseb na najvišjih položajih romunske države, ki so bile obsojene, da so pri opravljanju svojih funkcij storile huda dejanja goljufije in/ali korupcije. Tveganje nekaznovanosti za to kategorijo oseb bi torej postalo sistemsko in bi ogrozilo cilj boja proti korupciji na visoki ravni.
Nazadnje Sodišče opozarja, da obveznost zagotavljanja, da so taka kazniva dejanja predmet učinkovitih in odvračilnih kazenskih sankcij, predložitvenega sodišča ne odvezuje od preverjanja potrebnega spoštovanja temeljnih pravic, zagotovljenih s členom 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, ne da bi to sodišče lahko uporabilo nacionalni standard varstva temeljnih pravic, ki pomeni tako sistemsko tveganje nekaznovanosti. Zahteve, ki izhajajo iz tega člena, pa ne preprečujejo morebitne neuporabe sodne prakse ustavnega sodišča v zvezi s specializacijo in sestavo sodnih senatov na področju korupcije.
Jamstvo neodvisnosti sodnikov
Pravo Unije ne nasprotuje temu, da so odločbe ustavnega sodišča zavezujoče za splošna sodišča, če je zagotovljena neodvisnost tega sodišča zlasti v razmerju do zakonodajne in izvršilne oblasti. Nasprotno pa to pravo nasprotuje temu, da se uveljavlja disciplinska odgovornost nacionalnih sodnikov, vsakič ko ti takih odločb ne upoštevajo.
Prvič, ker je obstoj učinkovitega sodnega nadzora, ki naj zagotavlja spoštovanje prava Unije, neločljivo povezan s pravno državo, mora vsako sodišče, ki mora uporabiti ali razlagati pravo Unije, izpolnjevati zahteve učinkovitega sodnega varstva. Za to je neodvisnost sodišč ključnega pomena. V zvezi s tem sodniki ne smejo biti izpostavljeni zunanjim posegom ali pritiskom, ki bi lahko ogrozili njihovo neodvisnost. Poleg tega mora biti v skladu z načelom delitve oblasti, ki opredeljuje delovanje pravne države, med drugim zagotovljena neodvisnost sodišč v razmerju do zakonodajne in izvršilne oblasti.
Drugič, čeprav pravo Unije državam članicam ne nalaga natančnega ustavnega modela, s katerim bi bila urejena razmerja med različnimi državnimi oblastmi, Sodišče poudarja, da morajo države članice kljub temu spoštovati zlasti zahteve po neodvisnosti sodišč, ki izhajajo iz tega prava. V teh okoliščinah so lahko odločbe ustavnega sodišča zavezujoče za splošna sodišča, če nacionalno pravo zagotavlja neodvisnost tega sodišča zlasti v razmerju do zakonodajne in izvršilne oblasti. Nasprotno, če nacionalno pravo te neodvisnosti ne zagotavlja, pravo Unije nasprotuje taki nacionalni ureditvi ali praksi, saj tako ustavno sodišče ne more zagotoviti učinkovitega sodnega varstva, ki se zahteva s tem pravom.
Tretjič, za ohranitev neodvisnosti sodišč mora disciplinska ureditev vsebovati potrebna jamstva za izognitev kakršni koli nevarnosti, da bo taka ureditev uporabljena kot sistem političnega nadzora nad vsebino sodnih odločb. V zvezi s tem zgolj zaradi dejstva, da sodna odločba vsebuje morebitno napako pri razlagi ali uporabi nacionalnih pravnih pravil in pravnih pravil Unije oziroma pri presoji dejstev ali oceni dokazov, ni mogoče uveljavljati disciplinske odgovornosti zadevnega sodnika. Uveljavljanje disciplinske odgovornosti sodnika zaradi sodne odločbe mora namreč biti omejeno na povsem izjemne primere ter z jamstvi, s katerimi se prepreči vsakršno tveganje za zunanje pritiske na vsebino sodnih odločb. Nacionalna ureditev, v skladu s katero se lahko vsakič, ko nacionalni sodniki splošnih sodišč ne upoštevajo odločb ustavnega sodišča, uveljavlja njihova disciplinska odgovornost, teh pogojev ne izpolnjuje.
Primarnost prava Unije
Načelo primarnosti prava Unije nasprotuje temu, da je nacionalnim sodiščem prepovedano ne uporabiti odločb ustavnega sodišča, ki so v nasprotju s pravom Unije, sicer se naložijo disciplinske sankcije.
Sodišče opozarja, da je v svoji sodni praksi v zvezi s Pogodbo EGS določilo načelo primarnosti prava Skupnosti, ki se razume tako, da potrjuje prevlado tega prava nad pravom držav članic. V zvezi s tem je ugotovilo, da je vzpostavitev lastnega pravnega reda s Pogodbo EGS, ki so ga države članice sprejele na podlagi vzajemnosti, povezana s tem, da ne smejo zoper ta pravni red priznati prednosti enostranskemu in poznejšemu ukrepu, in pravila nacionalnega prava, kakršna koli že so, ne smejo biti v nasprotju s pravom, ki izhaja iz Pogodbe EGS, ne da bi s tem to pravo izgubilo svojo skupnostno naravo in ne da bi bila ogrožena pravna podlaga same Skupnosti. Poleg tega izvršilna moč prava Skupnosti ne sme biti različna v različnih državah članicah v prid poznejšim nacionalnim zakonodajam, ne da bi take spremembe ogrozile uresničevanje ciljev Pogodbe EGS ali povzročile diskriminacijo, ki je prepovedana s to pogodbo. Sodišče je tako menilo, da je Pogodba EGS, čeprav sklenjena v obliki mednarodnega sporazuma, ustanovna listina pravne skupnosti in da sta bistveni značilnosti tako ustvarjenega pravnega reda Skupnosti predvsem njegova primarnost pred pravom držav članic ter neposredni učinek vrste določb, ki se nanašajo na njihove državljane in njih same.
Sodišče poudarja, da so bile ti bistveni značilnosti pravnega reda Unije in pomembnost njegovega spoštovanja potrjene z ratifikacijo, brez pridržkov, pogodb, s katerimi je bila spremenjena Pogodba EGS, in med drugim Lizbonske pogodbe. Ob sprejetju te pogodbe je namreč konferenca predstavnikov vlad držav članic v Izjavi št. 17 o primarnosti, priloženi Sklepni listini Medvladne konference, ki je sprejela Lizbonsko pogodbo, izrecno opozorila, da imajo v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča pogodbe in pravo, ki jih Unija sprejme na podlagi Pogodb, prednost pred pravom držav članic, in sicer pod pogoji, določenimi v navedeni sodni praksi.
Sodišče dodaja, da člen 4(2) PEU določa, da Unija spoštuje enakost držav članic pred Pogodbama, vendar lahko Unija tako enakost spoštuje le, če države članice na podlagi načela primarnosti prava Unije ne morejo prednosti pred pravnim redom Unije dati enostranskemu ukrepu, kakršen koli že je. Sodišče v tem okviru tudi poudarja, da mora pri izvajanju svoje izključne pristojnosti, da poda dokončno razlago prava Unije, pojasniti obseg načela primarnosti prava Unije glede na ustrezne določbe tega prava, pri čemer ta obseg ne more biti odvisen od razlage določb nacionalnega prava niti od razlage določb prava Unije, ki jo je podalo nacionalno sodišče, ki ne ustreza razlagi Sodišča.
Sodišče meni, da so učinki načela primarnosti prava Unije zavezujoči za vse organe države članice, ne da bi nacionalne določbe, vključno z ustavnopravnimi določbami, to lahko ovirale. Nacionalna sodišča morajo po uradni dolžnosti opustiti uporabo vsake nacionalne ureditve ali prakse, ki je v nasprotju z določbo prava Unije z neposrednim učinkom, ne da bi jim bilo treba zahtevati ali čakati predhodno odpravo te nacionalne ureditve ali prakse po zakonodajni poti ali nekem drugem ustavnem postopku.
Poleg tega dejstvo, da nacionalni sodniki zaradi uporabe možnosti za predložitev zadeve Sodišču na podlagi člena 267 PDEU, ki je v njihovi izključni pristojnosti, ne bodo izpostavljeni disciplinskim postopkom ali sankcijam, pomeni nujno jamstvo njihove neodvisnosti. Če bi tako nacionalni sodnik splošnega sodišča na podlagi sodbe Sodišča menil, da je sodna praksa nacionalnega ustavnega sodišča v nasprotju s pravom Unije, dejstvo, da ta nacionalni sodnik ne bi uporabil navedene sodne prakse, ne bi smelo povzročiti uveljavljanja njegove disciplinske odgovornosti.