PRESUDA SUDA (drugo vijeće)
20. siječnja 2022.(*)
„Povreda obveze države članice – Državne potpore – Potpore za koje je utvrđeno da su nezakonite i nespojive s unutarnjim tržištem – Obveza povrata – Presuda Suda kojom se utvrđuje povreda obveze – Neizvršenje – Nepoštovanje obveze provođenja povrata nezakonitih i nespojivih potpora – Financijske sankcije – Proporcionalnost i preventivnost – Novčana kazna – Paušalni iznos – Platežna sposobnost – Ponderiranje glasova države članice u Europskom parlamentu”
U predmetu C‑51/20,
povodom tužbe zbog povrede obveze podnesene 29. siječnja 2020. na temelju članka 260. stavka 2. UFEU‑a,
Europska komisija, koju zastupaju A. Bouchagiar i B. Stromsky, u svojstvu agenata,
tužitelj,
protiv
Helenske Republike, koju zastupaju K. Boskovits i A. Samoni‑Rantou, u svojstvu agenata,
tuženika,
SUD (drugo vijeće),
u sastavu: A. Arabadjiev (izvjestitelj), predsjednik prvog vijeća, u svojstvu predsjednika drugog vijeća, I. Ziemele, T. von Danwitz, P. G. Xuereb i A. Kumin, suci,
nezavisni odvjetnik: G. Pitruzzella,
tajnik: A. Calot Escobar,
uzimajući u obzir pisani postupak,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 1. srpnja 2021.,
donosi sljedeću
Presudu
1 Svojom tužbom Europska komisija od Suda traži da:
– utvrdi da je Helenska Republika, time što nije poduzela sve mjere koje podrazumijeva izvršenje presude Suda od 9. studenoga 2017., Komisija/Grčka (C‑481/16, neobjavljena, u daljnjem tekstu: presuda kojom se utvrđuje povreda obveze, EU:C:2017:845), povrijedila obveze koje ima na temelju te presude i članka 260. stavka 1. UFEU‑a;
– naloži Helenskoj Republici da Komisiji plati dnevnu novčanu kaznu u iznosu od 26 697,89 eura po danu kašnjenja u izvršenju presude kojom se utvrđuje povreda obveze, od dana donošenja presude u ovom predmetu do potpunog izvršenja presude kojom se utvrđuje povreda obveze;
– naloži Helenskoj Republici da Komisiji plati paušalni iznos koji se dobiva tako da se dnevni iznos od 3709,23 eura pomnoži s brojem dana proteklih od donošenja presude kojom se utvrđuje povreda do dana kad je ta država članica prekinula povredu ili, ako nije prekinula povredu, do dana donošenja presude u ovom predmetu, i
– naloži Helenskoj Republici snošenje troškova.
Okolnosti spora
2 Helenska Republika provela je u okviru svojeg programa ekonomske prilagodbe program privatizacije. Larco General Mining & Metallurgical Company SA (u daljnjem tekstu: Larco), grčko rudarsko i metalurško poduzeće, jedno je od društava koja trebaju biti privatizirana. To je društvo specijalizirano za vađenje i preradu rude laterita, vađenje lignita i proizvodnju feronikla i nusproizvoda. Njegove djelatnosti uključuju istraživanje, razvoj, gospodarenje rudnicima, taljenje i trgovanje njegovim proizvodima na globalnoj razini.
3 Hellenic Republic Asset Development Fund, društvo osnovano radi upravljanja procesom privatizacije, u ožujku 2012. obavijestio je Komisiju o planu privatizacije društva Larco.
4 Komisija je nakon toga provela preliminarnu analizu tog plana kako bi se uvjerila da on ne sadržava elemente državne potpore.
5 Ona je grčkim tijelima poslala upitnik. Iz odgovora na taj upitnik, koje je Komisija zaprimila 16. ožujka 2012., izričito proizlazi da je društvo Larco već bilo korisnik intervencija grčke države. Komisija je nakon toga zatražila dodatne informacije u porukama elektroničke pošte od 18. travnja 2012., 24. travnja 2012., 5. srpnja 2012., 22. kolovoza 2012. i 7. prosinca 2012. te dopisima od 4. svibnja 2012. i 14. siječnja 2013., na koje su grčka tijela odgovorila 20. travnja 2012., 26. travnja 2012., 3. listopada 2012., 13. studenoga 2012., 15. studenoga 2012., 7. prosinca 2012., 24. prosinca 2012. i 18. siječnja 2013. Sastanci između Komisijinih službi i predstavnika grčkih tijela održani su 30. travnja 2012. i 11. rujna 2012. u Ateni (Grčka) te 25. siječnja 2013. u Bruxellesu (Belgija).
6 Dopisom od 6. ožujka 2013. Komisija je dostavila Helenskoj Republici svoju odluku o pokretanju službenog istražnog postupka iz članka 108. stavka 2. UFEU‑a u pogledu različitih mjera kao što su državna jamstva izdana društvu Larco za godine 2008., 2010. i 2011., povećanje kapitala tijekom 2009. godine, sporazum o podmirenju dugova potpisan 1998. ili mogućnost podnošenja jamstvenih pisama u visini od 1,5 milijuna eura umjesto plaćanja novčane kazne zbog neispunjenja poreznih obveza od 190 milijuna eura.
7 Komisija je zatim pozvala grčka tijela i zainteresirane treće osobe da se očituju o tim mjerama.
8 Komisija je primila samo očitovanja grčkih tijela od 30. travnja 2013.
9 Dana 27. ožujka 2014. Komisija je donijela Odluku 2014/539/EU o državnoj potpori SA.34572 (13/C) (ex 13/NN) koju je Grčka dodijelila društvu Larco General Mining & Metallurgical Company SA (SL 2014., L 254, str. 24.), u čijim se člancima 2. do 5. izreke određuje da predmetne mjere predstavljaju potpore koje su nezakonite i nespojive s unutarnjim tržištem, da te potpore moraju biti povraćene od društva Larco i da se Komisiji moraju dostaviti informacije, među ostalim u pogledu mjera koje su već poduzete ili predviđene radi postupanja po toj odluci.
10 Osim toga, budući da je Helenska Republika obavijestila Komisiju o svojoj namjeri da proda određenu imovinu društva Larco u dva odvojena postupka nadmetanja, Komisija je istog dana donijela odluku o državnoj potpori SA.37954 (2013/N) vezanoj uz tu prodaju (u daljnjem tekstu: odluka o prodaji određene imovine društva Larco). U potonjoj odluci Komisija navodi da, prema informacijama koje je dostavila Helenska Republika, dva postupka nadmetanja vodi država odnosno društvo Larco, kao vlasnici imovine za koju se vodi pojedini postupak nadmetanja. Konkretno, prvo nadmetanje odnosilo se na metaluršku tvornicu Larymna (Grčka) te na 40 % prava iskorištavanja rude laterita u Agios Ioannisu (Grčka), dok se drugo odnosilo na 73 % prava na vađenje laterita na Eubeji (Grčka) i na sva prava na vađenje laterita u Kastoriji (Grčka). Nakon provođenja dvaju postupaka nadmetanja i neovisno o njihovim rezultatima nad društvom Larco bio bi pokrenut stečaj u skladu s nacionalnim zakonodavstvom, a njegova preostala imovina bila bi prodana u okviru postupka likvidacije.
11 Imajući u vidu te informacije, Komisija je u odluci o prodaji određene imovine društva Larco zaključila da, pod uvjetom da je poštovan niz odredaba i uvjeta, navedena prodaja, kao prvo, ne predstavlja državnu potporu i, kao drugo, ne dovodi do gospodarskog kontinuiteta između društva Larco i jednog ili više vlasnika imovine koja će biti prodana. Komisija je smatrala da se, u tim okolnostima, pitanje povrata nezakonitih i nespojivih državnih potpora koje su isplaćene društvu Larco neće odnositi na nove vlasnike imovine koja je namijenjena za prodaju.
12 Rok od dva mjeseca koji je bio određen Helenskoj Republici u članku 5. Odluke 2014/539 za dostavu informacija o mjerama poduzetima radi povrata predmetnih potpora istekao je 28. svibnja 2014., a Komisija nije primila nikakvu informaciju u tom pogledu.
13 U dopisu od 23. lipnja 2014. Komisija je podsjetila grčka tijela na obveze koje imaju na temelju Odluke 2014/539 te je od njih zatražila da je u roku od 20 radnih dana obavijeste o načinima provedbe te odluke. Ta su tijela u dopisu elektroničke pošte od 18. srpnja 2014. odgovorila da joj nisu u mogućnosti dostaviti informacije u tom roku.
14 Osim toga, Komisija je podsjetila Helensku Republiku i na to da je potonja bila dužna poštovati rok od četiri mjeseca predviđen člankom 4. stavkom 2. Odluke 2014/539. Međutim, taj je rok istekao 28. srpnja 2014., a Komisija nije dobila informacije o provedbi te odluke.
15 Komisija je u dopisima od 6. listopada 2014. i 18. prosinca 2015. pozvala tu državu članicu da joj dostavi te informacije i da organizira razgovor o načinu povrata predmetnih potpora. Međutim, navedena država članica nije odgovorila na te dopise. Tijekom sastanka između Komisije i grčkih tijela koji je održan u Ateni ta tijela nisu iznijela nijedan argument koji može opravdati nepoduzimanje mjera za izvršenje Odluke 2014/539.
16 Smatrajući da Helenska Republika nije postupila u skladu s obvezama koje ima na temelju Odluke 2014/539, Komisija je 2. rujna 2016. u skladu s člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a podnijela tužbu zbog povrede obveze protiv te države članice, tražeći da se utvrdi da ona nije u propisanim rokovima poduzela sve mjere potrebne da bi se postupilo po toj odluci ili, u svakom slučaju, da Komisiju nije u dovoljnoj mjeri obavijestila, suprotno zahtjevima iz članka 5. navedene odluke, o poduzetnim mjerama.
17 Dana 9. studenoga 2017. Sud je u presudi kojom se utvrđuje povreda obveze ocijenio da Helenska Republika nije u propisanim rokovima poduzela sve mjere potrebne za izvršenje Odluke 2014/539 i da nije obavijestila Komisiju o mjerama poduzetima na temelju te odluke.
Predsudski postupak
18 Nakon donošenja presude kojom je utvrđena povreda obveze, Komisija je 15. studenoga 2017. uputila dopis grčkim tijelima u kojem je od njih zatražila da izvrše povrat potpora koje su nezakonite i nespojive s unutarnjim tržištem, a na koji ta tijela nisu odgovorila.
19 Dana 13. studenoga 2018., dopisom upućenim grčkom ministru financija, Komisija je zatražila informacije o stanju postupka povrata predmetnih potpora te je navela da ima mogućnost podnošenja tužbe zbog povrede obveze na temelju članka 260. UFEU‑a. Taj je dopis također ostao bez odgovora.
20 Utvrdivši da Odluka 2014/539 još nije izvršena, Komisija je 25. siječnja 2019. poslala Helenskoj Republici pismo opomene u skladu s člankom 260. stavkom 2. UFEU‑a, pozivajući je da se očituje u roku od dva mjeseca.
21 Dana 29. ožujka 2019. ta je država članica odgovorila na pismo opomene ističući, među ostalim, teškoće s kojima je bila suočena kao i svoju spremnost na suradnju.
22 U tim je okolnostima Komisija odlučila podnijeti predmetnu tužbu.
Događaji koji su uslijedili tijekom predmetnog postupka
23 Dana 14. veljače 2020. Helenska Republika donijela je Zakon 4664/2020. Člankom 21. tog zakona predviđa se stavljanje društva Larco pod režim izvanredne uprave koji treba dovesti, provedbom brzog i pojednostavljenog postupka, do likvidacije tog društva (u daljnjem tekstu: izvanredna uprava).
24 Povodom zahtjeva te države članice, koja je djelovala u svojstvu vjerovnika društva Larco, Monomeles Efeteio Athinon (Inokosni žalbeni sud u Ateni, Grčka) je odlukom br. 1407/2020 od 28. veljače 2020. stavio to društvo pod režim izvanredne uprave, koji nije doveo do prestanka funkcioniranja navedenog društva. U istoj toj odluci navedeni je sud imenovao izvanrednog upravitelja koji je imao zadaću popisati svu aktivu i pasivu tog društva te je bio dužan primijeniti postupak nadmetanja radi prijenosa imovine tog društva.
25 Dana 13. ožujka 2020. grčka su tijela, s jedne strane, pozvala društvo Larco da u roku od trideset kalendarskih dana plati iznos koji odgovara potporama za koje je utvrđeno da su nezakonite i nespojive s unutarnjim tržištem, uvećan za primjenjive kamate, te su, s druge strane, obavijestila Komisiju o režimu izvanredne uprave koji se primjenjuje na društvo Larco.
26 Dana 26. ožujka 2020. Sud je u presudi Larko/Komisija (C‑244/18 P, EU:C:2020:238) prihvatio žalbu koju je društvo Larco podnijelo protiv presude Općeg suda od 1. veljače 2018., Larko/Komisija (T‑423/14, EU:T:2018:57), kojom je taj sud odbio tužbu navedenog društva za poništenje Odluke 2014/539. On je ukinuo presudu Općeg suda u dijelu u kojem je taj sud odbio prvi dio prvog tužbenog razloga koji se odnosio na jamstvo koje je grčka država izdala društvu Larco tijekom 2008., vezano uz kredit od 30 milijuna eura koji je ATE Bank odobrio tom društvu (u daljnjem tekstu: mjera br. 2).
27 Nakon donošenja presude Suda društvo Larco iznijelo je primjedbe na iznos potpore za mjeru br. 2 koja treba biti vraćena.
28 Dana 7. travnja 2020. izvanredni upravitelj društva Larco obratio se Helenskoj Republici kako bi ishodio arbitražno rješavanje spora o vlasničkom režimu tvornice Larymna.
29 Dopisom od 27. travnja 2020. grčka tijela dostavila su Komisiji primjedbe društva Larco u pogledu mjere br. 2, na koje je ta institucija odgovorila u dopisu od 6. svibnja 2020.
30 Dana 14. svibnja 2020. ta su tijela poslala grčkim poreznim tijelima dopis u kojem su zatražila da izvrše potpuni povrat predmetnih potpora od društva Larco.
31 Slijedom zahtjeva za dostavu informacija koji je Sud uputio na temelju članka 62. stavka 1. Poslovnika Suda, Helenska Republika dostavila je dokumente o povratu predmetnih potpora.
32 Iz odgovora na taj zahtjev za dostavu informacija proizlazi, kao prvo, da je na dan 22. ožujka 2021. društvo Larco i dalje bilo pod režimom izvanredne uprave, imajući u vidu vrijeme potrebno za donošenje arbitražnog pravorijeka o vlasničkom režimu tvornice Larymna i činjenicu da je taj režim trebao prestati po isteku razdoblja od dvanaest mjeseci tekućeg od dana kad je proveden ili razdoblja od devet mjeseci tekućeg od donošenja tog pravorijeka.
33 Drugo, arbitražni je sud u tom pravorijeku, donesenom 24. rujna 2020. i ispravljenom 8. listopada 2020., priznao pravo vlasništva grčke države nad metalurškom tvornicom i rudničkim kompleksom Larymna. Društvo Larco ostalo je zakupnik na toj imovini grčke države.
34 Treće, nakon donošenja istog tog pravorijeka, dva postupka nadmetanja spomenuta u točki 10. ove presude, kojima je Helenska Republika izrazila namjeru da proda određenu imovinu društva Larco, bila su ažurirana, a izvanredni je upravitelj proveo konačne pripreme za popis sve aktive i pasive tog društva.
35 Četvrto, postupci vezani uz ta nadmetanja vođeni su paralelno i trebali su biti okončani najkasnije 8. srpnja 2021.
Povreda obveze
Argumentacija stranaka
36 U prvom redu, Komisija prigovara Helenskoj Republici da nije poduzela mjere koje podrazumijeva izvršenje presude kojom se utvrđuje povreda obveze s obzirom na to da više od pet godina nakon donošenja Odluke 2014/539 i više od dvije godine nakon donošenja te presude grčka tijela nisu izvršila povrat predmetnih državnih potpora od društva Larco.
37 Prema navodima Komisije, grčka su tijela mjere radi povrata tih potpora donijela tek nakon 29. siječnja 2020., dana podnošenja predmetne tužbe, protivno zahtjevima trenutačnog i djelotvornog izvršenja te odluke. Ona prije svega ističe da je Zakon 4664/2020, kojim se predviđa stavljanje društva Larco pod režim izvanredne uprave, donesen tek 14. veljače 2020. Nadalje, napominje da je stavljanje društva Larco pod režim izvanredne uprave izvršeno 28. veljače 2020. Konačno, navodi da su grčka tijela 13. ožujka 2020. pozvala društvo Larco da u roku od 30 dana uplati iznos koji odgovara tim potporama.
38 Kada je riječ o režimu izvanredne uprave nad društvom Larco, Komisija, kao prvo, ističe da članak 21. stavak 4. Zakona 4664/2020 određuje da se tom društvu može dodijeliti državna subvencija radi pokrivanja njegovih troškova povezanih s primjenom tog režima. Prema mišljenju Komisije, potpore za funkcioniranje društva Larco predviđene tom odredbom, kojima se to društvo želi osloboditi troškova koje bi inače moralo snositi u okviru svojeg tekućeg poslovanja ili svojih redovnih aktivnosti, predstavljaju kategoriju potpora koja je posebno štetna za tržišno natjecanje. Tvrdi da su u konkretnom slučaju grčka tijela društvu Larco već odobrila potpore za funkcioniranje u okviru izvanredne uprave.
39 Drugo, Komisija smatra da je Helenska Republika bila dužna protiv društva Larco pokrenuti stečajni postupak i u popis potraživanja evidentirati ona potraživanja koja se odnose na povrat dotičnih potpora u roku od četiri mjeseca utvrđenom u članku 4. Odluke 2014/539. Smatra da je nakon takvog evidentiranja trebao uslijediti bilo potpuni povrat predmetnih potpora bilo likvidacija korisnika i konačni prestanak njegova poslovanja.
40 Međutim, tvrdi da u konkretnom slučaju Helenska Republika nije u popis potraživanja evidentirala ona potraživanja koja se odnose na povrat dotičnih potpora. U skladu s člankom 21. stavkom 9. Zakona 4664/2020, takvo se formalno evidentiranje može provesti tek nakon prijenosa imovine društva Larco najboljem ponuditelju, slijedom prodaje te imovine na javnoj dražbi.
41 Prema mišljenju Komisije, čak i pod pretpostavkom da su potraživanja Helenske Republike vezana uz povrat predmetnih potpora bila formalno evidentirana u popis potraživanja nakon prijenosa imovine društva Larco, kako to predviđa režim izvanredne uprave, presuda kojom se utvrđuje povreda obveze mogla bi biti u potpunosti izvršena samo ako je prihod od likvidacije dovoljan za povrat cjelokupnog iznosa predmetnih potpora. U suprotnom bi samo likvidacija i konačan prestanak poslovanja društva Larco omogućavali osiguravanje potpunog izvršenja te presude.
42 Drugo, kada je riječ o obvezi grčke države da obavijesti Komisiju, ta institucija tvrdi da tijela te države članice nisu u propisanim rokovima dostavila informacije na temelju kojih se može provjeriti točnost izračuna iznosa potpora koje treba vratiti.
43 Stoga smatra da ta tijela nisu izvršila presudu kojom se utvrđuje povreda obveze.
44 Osim toga, Komisija smatra da je za ovaj predmet irelevantna činjenica da se postupak povodom tužbe društva Larco za poništenje Odluke 2014/539, nakon donošenja presude od 26. ožujka 2020., Larko/Komisija (C‑244/18 P, EU:C:2020:238), i dalje vodi pred Općim sudom. Tvrdi da je postupak zbog povrede obveze na temelju članka 260. stavka 2. UFEU‑a neovisan o postupku koji se pokreće na temelju članka 263. UFEU‑a. Ta institucija ističe da je tom presudom Sud djelomično ukinuo presudu od 1. veljače 2018., Larko/Komisija (T‑423/14, EU:T:2018:57), ali ipak nije poništio Odluku 2014/539 koja ostaje u potpunosti izvršiva. Stoga smatra da je Helenska Republika dužna u cijelosti izvršiti tu odluku.
45 U odgovoru na tužbu Helenska Republika u prvom redu tvrdi da su grčka tijela donijela niz mjera koje predstavljaju značajan napredak u izvršenju presude kojom se utvrđuje povreda obveze. Grčka su tijela tako, zbog financijskih problema društva Larco, 14. veljače 2020. predvidjela stavljanje tog društva pod režim izvanredne uprave, koji je na njega primijenjen 28. veljače 2020., a trebao je završiti po isteku razdoblja od dvanaest mjeseci tekućeg od dana kada je primijenjen ili razdoblja od devet mjeseci tekućeg od donošenja arbitražnog pravorijeka u sporu o vlasničkom režimu tvornice Larymna.
46 Prvo, Helenska Republika ističe da je, u odnosu na redovni stečajni postupak i posebni postupak utvrđen Zakonom 4307/2014, izvanredna uprava poseban stečajni postupak u okviru kojeg izvanredni upravitelj žurno provodi prodaju imovine dotičnog poduzeća i organizira postupak javnog nadmetanja kako bi se izbjegao pad vrijednosti imovine.
47 Navodi da stavljanje društva Larco pod režim izvanredne uprave doista ne dovodi do trenutnog prestanka njegova poslovanja. Međutim, tvrdi da je održavanje u funkciji tvornice Larymna smatrano potrebnim zbog, s jedne strane, postizanja maksimalne cijene imovine društva Larco i, s druge strane, osiguravanja nastavka proizvodnje nikla u Grčkoj koja je iznimno značajna kako za grčko tako i za europsko gospodarstvo.
48 Nadalje, tvrdi da grčko Ministarstvo okoliša i energije prema nacionalnom pravu ima mogućnost odobravanja državnih subvencija za pokrivanje troškova potrebnih za provedbu izvanredne uprave te troškova funkcioniranja u svrhu održavanja poslovanja poduzeća do završetka izvanredne uprave. Međutim, iznosi koji su eventualno isplaćeni po toj osnovi moraju se odbiti od cijene prodane imovine i vratiti državi, pri čemu ne treba uzimati u obzir druga potraživanja evidentirana u popisu potraživanja.
49 Drugo, Helenska Republika ističe da izvanredni upravitelj mora u roku od pet dana od završetka postupka nadmetanja pozvati vjerovnike da konačno evidentiraju svoja potraživanja te nakon toga sastaviti popis s konačnim redoslijedom potraživanja. Kada je konkretno riječ o trenutku kada je izvršeno evidentiranje u popis potraživanja, Helenska Republika tvrdi da, za razliku od redovnog stečajnog postupka kod kojeg se evidentiranje u popis potraživanja provodi prije likvidacije poduzeća, u postupku izvanredne uprave to se evidentiranje provodi nakon prodaje imovine dotičnog društva. Smatra da, iznimno od mjerodavnih općih odredbi, državna potraživanja vezana uz povrat nezakonitih i nespojivih potpora imaju prednost pred bilo kojim općim ili posebnim povlaštenim pravom drugih vjerovnika.
50 Treće, Helenska Republika tvrdi da će konačni prestanak poslovanja društva Larco nastupiti s prodajom imovine tog društva, tako da će biti osigurano nepostojanje gospodarskog kontinuiteta i narušavanja tržišnog natjecanja na mjerodavnom tržištu. Stoga smatra da je stavljanje društva Larco pod režim izvanredne uprave nepovratni proces koji mora dovesti do likvidacije tog društva i do konačnog prestanka njegova poslovanja. U svakom slučaju, Helenska Republika tvrdi da bi u slučaju neuspjeha postupka javnog nadmetanja nad društvom Larco bio otvoren stečajni postupak, a njegova bi imovina bila likvidirana prema redovnom stečajnom postupku. Takav bi neuspjeh trebalo utvrditi ako u postupku izvanredne uprave ne bi bilo prodano 75 % imovine tog poduzeća.
51 Uostalom, Helenska Republika ne osporava da Odluka 2014/539 ostaje u potpunosti izvršiva nakon donošenja presude od 26. ožujka 2020., Larko/Komisija (C‑244/18 P, EU:C:2020:238). Međutim, prema mišljenju te države članice, u Komunikaciji o povratu državnih potpora koje su nezakonite i nespojive s unutarnjim tržištem Komisija smatra da se, kada je postupak protiv odluke o povratu u tijeku, privremeno izvršenje te odluke može osigurati, primjerice, tako da korisnik potpora uplati na založni račun cijeli iznos koji treba biti vraćen.
52 Drugo, Helenska Republika tvrdi da je dopisom od 13. ožujka 2020. obavijestila Komisiju o svim mjerama poduzetima radi povrata predmetnih potpora. Dana 14. svibnja 2020. naložila je povrat cijelog iznosa tih potpora.
Ocjena Suda
53 Uvodno valja istaknuti da tužba za poništenje koju je društvo Larco podnijelo protiv Odluke 2014/539, koja je dovela do presude od 26. ožujka 2020., Larko/Komisija (C‑244/18 P, EU:C:2020:238), ne utječe na izvršivost te odluke, a samim time ni na predmetni spor. Naime, prema sudskoj praksi Suda, kao što proizlazi iz članka 278. UFEU‑a, ako nema odluke Općeg suda kojom je utvrđeno suprotno, tužba za poništenje nema suspenzivno djelovanje. Dakle, podnošenje tužbe za poništenje u načelu ne mijenja izvršivost odluke čije se poništenje traži (vidjeti u tom smislu presudu od 9. srpnja 2015., Komisija/Francuska, C‑63/14, EU:C:2015:458, t. 47.).
54 Kada je riječ o argumentu Helenske Republike da Komisija u Komunikaciji o povratu državnih potpora koje su nezakonite i nespojive s unutarnjim tržištem predviđa da se, kada je postupak protiv odluke o povratu u tijeku, privremeno izvršenje te odluke može osigurati, primjerice, tako da korisnik potpore uplati na založni račun cijeli iznos koji treba biti vraćen, dovoljno je reći da ta država članica u konkretnom slučaju nije pružila dokaze koji bi potvrđivali takvu uplatu.
55 Prije svega valja, kao prvo, podsjetiti na to da iz sudske prakse Suda proizlazi da država članica kojoj je upućena odluka na temelju koje ima obvezu izvršiti povrat nezakonitih potpora proglašenih nespojivima s unutarnjim tržištem mora na temelju članka 288. četvrtog stavka UFEU‑a poduzeti sve potrebne mjere kako bi osigurala izvršenje te odluke. To mora dovesti do stvarnog povrata dugovanih iznosa kako bi se otklonilo narušavanje tržišnog natjecanja koje je prouzročila konkurentska prednost ostvarena na temelju tih potpora (presuda od 14. studenoga 2018., Komisija/Grčka, C‑93/17, EU:C:2018:903, t. 68. i navedena sudska praksa).
56 Naime, povrat nezakonite potpore proglašene nespojivom s unutarnjim tržištem mora se izvršiti bez odgađanja i u skladu s postupcima predviđenima nacionalnim pravom dotične države članice, pod uvjetom da potonji omogućavaju neposredno i stvarno izvršenje Komisijine odluke. Dotične države članice su u tu svrhu dužne poduzeti sve nužne korake koji im stoje na raspolaganju u okviru njihova pravnog sustava, uključujući i privremene mjere, ne dovodeći pritom u pitanje pravo Unije (presuda od 14. studenoga 2018., Komisija/Grčka, C‑93/17, EU:C:2018:903, t. 69. i navedena sudska praksa).
57 Što se tiče slučajeva u kojima se povrat nezakonito isplaćenih državnih potpora koje su proglašene nespojivima s unutarnjim tržištem mora izvršiti od poduzetnika korisnika u poteškoćama ili u stečaju, valja podsjetiti na to da takve poteškoće ne utječu na obvezu povrata potpore. Država članica stoga mora, ovisno o slučaju, pokrenuti likvidaciju društva, unijeti svoju tražbinu u njegovu pasivu ili poduzeti bilo koje druge mjere koje omogućavaju povrat potpore (presuda od 17. siječnja 2018., Komisija/Grčka, C‑363/16, EU:C:2018:12, t. 36.).
58 Konkretno, prema ustaljenoj sudskoj praksi, uspostavljanje prethodnog stanja i otklanjanje narušavanja tržišnog natjecanja do kojeg je došlo zbog tih potpora može se načelno postići upisom duga koji se odnosi na povrat predmetnih potpora u popis tražbina (presuda od 17. siječnja 2018., Komisija/Grčka, C‑363/16, EU:C:2018:12, t. 37. i navedena sudska praksa).
59 Međutim, treba istaknuti da se takvim upisom može ispuniti obveza povrata samo ako, u slučaju da državna tijela ne mogu ostvariti povrat cjelokupnog iznosa potpora, stečajni postupak dovede do likvidacije poduzetnika, odnosno do konačnog prestanka njegova poslovanja, što državna tijela mogu ishoditi u svojem svojstvu dioničara ili vjerovnika (presuda od 17. siječnja 2018., Komisija/Grčka, C‑363/16, EU:C:2018:12, t. 38.).
60 Iz toga slijedi da je konačan prestanak poslovanja poduzetnika koji je bio korisnik državne potpore nužan samo u slučaju da nije moguće ostvariti povrat cjelokupnog iznosa potpore tijekom stečajnog postupka (presuda od 17. siječnja 2018., Komisija/Grčka, C‑363/16, EU:C:2018:12, t. 39.).
61 Treba također istaknuti da, kada je riječ o postupku zbog povrede obveze na temelju članka 260. stavka 2. UFEU‑a, kao mjerodavni trenutak prema kojemu se određuje postojanje takve povrede obveze treba uzeti dan kada je istekao rok određen pismom opomene upućenim na temelju te odredbe (presuda od 14. studenoga 2018., Komisija/Grčka, C‑93/17, EU:C:2018:903, t. 73. i navedena sudska praksa).
62 U konkretnom slučaju, kao što se podsjeća u točki 20. ove presude, budući da je Komisija uputila Helenskoj Republici pismo opomene 25. siječnja 2019. u skladu s postupkom predviđenim u članku 260. stavku 2. UFEU‑a, mjerodavni trenutak spomenut u prethodnoj točki ove presude jest trenutak kad je istekao rok određen u toj opomeni, odnosno 25. ožujka 2019.
63 Očito je da do tog dana grčka tijela nisu ispunila obvezu povrata predmetnih potpora.
64 Naime, kao što proizlazi iz točaka 23. do 25., 45. i 52. ove presude, grčka su tijela donijela mjere za povrat predmetnih potpora tek nakon 29. siječnja 2020., dana podnošenja predmetne tužbe. Naime, kao prvo, Zakon 4664/2020 o uvođenju režima izvanredne uprave donesen je 14. veljače 2020., odnosno gotovo godinu dana nakon isteka roka određenog u pismu opomene i skoro šest godina nakon isteka prvotnog roka za izvršenje Odluke 2014/539. Drugo, nesporno je da je Helenska Republika stavila društvo Larco pod režim izvanredne uprave 28. veljače 2020. Treće, poziv društvu Larco da u roku od 30 dana uplati iznos koji odgovara predmetnim potporama bio je upućen 13. ožujka 2020. Konačno, četvrto, 14. svibnja 2020. grčka su tijela poslala grčkim poreznim tijelima dopis u kojem su zatražila potpuni povrat predmetnih potpora od društva Larco.
65 U tim okolnostima Helenska Republika ne može valjano tvrditi da je u trenutku isteka roka određenog u pismu opomene poduzela sve mjere potrebne radi provedbe postupka povrata predmetnih državnih potpora.
66 Drugo, kada je riječ o neobavještavanju Komisije, valja istaknuti da u trenutku isteka roka određenog u dopisu od 25. siječnja 2019. Helenska Republika nije Komisiji dostavila informacije nabrojane u članku 5. Odluke 2014/539.
67 Stoga valja zaključiti da je Helenska Republika, time što nije poduzela sve potrebne mjere koje podrazumijeva izvršenje presude kojom se utvrđuje povreda obveze, povrijedila obveze koje ima na temelju članka 260. stavka 1. UFEU‑a.
Novčane sankcije
Novčana kazna
Argumentacija stranaka
68 Komisija smatra da povreda obveze koja se stavlja na teret Helenskoj Republici i dalje traje u trenutku kad Sud ispituje činjenice.
69 Predlaže da se sankcionira neizvršenje presude kojom se utvrđuje povreda obveze, posebno plaćanjem novčane kazne, i to na temelju njezine Komunikacije SEC(2005) 1658 od 12. prosinca 2005., naslovljene „Provedba članka [260. UFEU‑a]” (SL 2007., C 126, str. 15., u daljnjem tekstu: Komunikacija iz 2005.), njezine Komunikacije o izmjeni metode izračuna paušalnog iznosa i dnevne novčane kazne koje predlaže Komisija u postupcima zbog povrede pred Sudom Europske unije (SL 2019., C 70, str. 1.) te njezine komunikacije naslovljene „Ažuriranje podataka za izračun paušalnih iznosa i novčanih kazni koje Komisija predlaže Sudu Europske unije u postupcima zbog povrede” (SL 2019., C 309, str. 1.). Komisija ističe da se prema formuli spomenutoj u Komunikaciji iz 2005. dnevna novčana kazna dobiva množenjem standardnog paušala od 3116 eura te koeficijenta težine, koeficijenta trajanja i „n” faktora.
70 Kada je riječ o koeficijentu težine, Komisija navodi da odredbe UFEU‑a u području državnih potpora koje su u konkretnom slučaju povrijeđene imaju temeljni značaj. Ta institucija naglašava štetni učinak koji su nezakonite i nespojive potpore, koje nisu povraćene, imale na tržištu na kojem posluje društvo Larco. Imajući u vidu značajke tog tržišta, Komisija smatra da štetni učinak nepovraćenih potpora na tržišno natjecanje utječe ne samo na poduzeća u Grčkoj nego i općenito u Europskoj uniji.
71 Vezano uz pitanje postojanja otegotnih ili olakotnih okolnosti, Komisija, s jedne strane, skreće pažnju na opetovanost povreda Helenske Republike u području državnih potpora i, s druge strane, smatra da se u ovom predmetu ne može utvrditi nijedna olakotna okolnost. Slijedom toga, predlaže da se primijeni koeficijent težine 7 na ljestvici od 1 do 20 utvrđenoj u Komunikaciji iz 2005.
72 Kada je riječ o trajanju povrede, Komisija navodi da je u trenutku kada je odlučila pokrenuti postupak pred Sudom u ovom predmetu, odnosno 27. studenoga 2019., povreda, čiji je početak određen u trenutku donošenja presude kojom se utvrđuje povreda obveze, odnosno 9. studenoga 2017., trajala 24 mjeseca, tako da treba primijeniti koeficijent trajanja 2,4 na ljestvici od 1 do 3, koja je također utvrđena u toj komunikaciji.
73 Kada je riječ o platežnoj sposobnosti tužene države članice i konkretno o „n” faktoru, Komisija ističe da je Sud u presudi od 14. studenoga 2018., Komisija/Grčka (C‑93/17, EU:C:2018:903), smatrao da, s obzirom na to da je od 1. travnja 2017. sustav glasovanja u Vijeću Europske unije izmijenjen, „n” faktor više nije mogao uzimati u obzir broj glasova odnosne države članice u Vijeću i da se trebalo osloniti na bruto društveni proizvod (BDP) država članica kao glavni čimbenik.
74 Međutim, prema mišljenju Komisije, potrebno je zadržati institucionalnu snagu odnosne države članice u Uniji kao glavni element za izračun „n” faktora, za potrebe izricanja sankcija koje su istovremeno proporcionalne i u dovoljnoj mjeri odvraćajuće. Smatra da uzimanje u obzir samo BDP‑a znatno povećava jaz između država članica u pogledu tog faktora. Komisija navodi da se metoda izračuna „n” faktora mora temeljiti ne samo na demografskoj ili gospodarskoj snazi, nego i na činjenici da svaka država članica intrinzičnu vrijednost u institucionalnom okviru Unije. Prema tome, da bi se održala ravnoteža između platežne sposobnosti i institucionalne snage države članice u Uniji, „n” faktor treba izračunati na temelju, s jedne strane, BDP‑a i, s druge strane, broja mjesta u Europskom parlamentu dodijeljenog odnosnoj državi članici. Ta institucija stoga smatra da „n” faktor za Helensku Republiku mora iznositi 0,51.
75 Međutim, tvrdi da korištenje BDP‑a i broja mjesta u Europskom parlamentu, bez mogućnosti prilagodbe, rezultira puno nižom referentnom vrijednosti od one koja proizlazi iz primjene stare metode izračuna „n” faktora. Komisija stoga predlaže da se za izračun standardnog paušala za novčanu kaznu koristi faktor usklađivanja 4,5 kako bi se osiguralo da iznosi sankcija koje Komisija predlaže Sudu ostanu proporcionalni i u dovoljnoj mjeri odvraćajući.
76 Konačno, kada je riječ o periodičnosti novčane kazne, Komisija smatra da bi ona trebala biti dnevna, a ne šestomjesečna. Smatra da u konkretnom slučaju dnevne novčane kazne ne smiju uopće biti degresivne.
77 Helenska Republika prigovara da u ovom predmetu nema potrebe za izricanjem financijskih sankcija zato što je postignut značajan napredak samim donošenjem Zakona 4664/2020 i stavljanje društva Larco pod režim izvanredne uprave. Nadalje, ta država članica naglašava da navedeni režim u cijelosti ima za cilj osigurati brzu likvidaciju društva Larco, bilo prodajom njegove imovine koju izvanredni upravitelj provodi na način da se dobije najviša moguća cijena ili, u slučaju kad nije izvršena prodaja 75 % imovine u razdoblju od dvanaest mjeseci, njegovim podvrgavanjem redovnom stečajnom postupku.
78 Helenska Republika smatra da, ako Sud zaključi da ipak treba izreći novčanu kaznu, iznos novčane kazne koji traži Komisija nije primjeren specifičnim okolnostima konkretnog slučaja i nije u skladu s načelom proporcionalnosti.
79 Kada je riječ o težini povrede, Helenska Republika u prvom redu tvrdi da treba uzeti u obzir, s jedne strane, mjere koje su poduzete u ovom stadiju i, s druge strane, činjenicu da u ovom predmetu iznos koji treba vratiti, uvećan za kamate obračunane na dan 14. svibnja 2020., iznosi 160 milijuna eura, dok je u predmetu u kojem je donesena presuda od 14. studenoga 2018., Komisija/Grčka (C‑93/17, EU:C:2018:903), iznos koji treba vratiti iznosio 670 milijuna eura. U tom kontekstu, imajući u vidu vrijeme koje bi bilo nužno za postizanje značajnijeg napretka u postupku likvidacije društva Larco, ta država članica traži da se novčana kazna odredi na šestomjesečnoj osnovi.
80 Drugo, Helenska Republika tvrdi da nije vjerojatno da te potpore imaju snažne posljedice za uvjete tržišnog natjecanja u Uniji i da su uzrokovale narušavanje tržišnog natjecanja.
81 Treće, kada je riječ o navodnom ponavljanju njezina protupravnog postupanja u području državnih potpora u predmetu u kojem je donesena presuda od 14. studenoga 2018., Komisija/Grčka (C‑93/17, EU:C:2018:903), ta država članica tvrdi da su grčka tijela poduzela mjere potrebne za okončanje postupka povrata provodeći likvidaciju imovine dotičnog društva.
82 Helenska Republika stoga smatra da u ovom predmetu nije primjereno primijeniti koeficijent težine veći od 1.
83 Kada je riječ o koeficijentu trajanja, Helenska Republika smatra da on ne smije biti veći od 1.
84 Konačno, kada je riječ o platežnoj sposobnosti i konkretno o „n” faktoru, Helenska Republika smatra, slično kao i Komisija, da kod izračuna vrijednosti tog faktora treba uzeti u obzir ne samo gospodarsku nego i institucionalnu snagu odnosne države članice u Uniji. Stoga smatra da treba uzeti u obzir broj mjesta u Europskom parlamentu koji je dodijeljen toj državi članici.
Ocjena Suda
85 Uvodno valja podsjetiti na to da je cilj postupka predviđenog u članku 260. stavku 2. UFEU‑a potaknuti državu članicu koja je povrijedila obvezu da izvrši presudu zbog povrede obveze i samim time osigurati stvarnu primjenu prava Unije, te da mjere predviđene tom odredbom, odnosno novčana kazna i paušalni iznos, obje imaju taj isti cilj (presuda od 12. ožujka 2020., Komisija/Italija (Nezakonite potpore hotelskom sektoru na Sardiniji), C‑576/18, neobjavljena, EU:C:2020:202, t. 134. i navedena sudska praksa).
86 Također treba podsjetiti na to da je zadaća Suda da u svakom predmetu, na temelju okolnosti pojedinog slučaja koji razmatra kao i na temelju procijenjenog stupnja uvjerljivosti i prevencije koji mu se čini potrebnim, odredi primjerene novčane sankcije, osobito kako bi se spriječilo ponavljanje sličnih povreda prava Unije (presuda od 14. studenoga 2018., Komisija/Grčka, C‑93/17, EU:C:2018:903, t. 107. i navedena sudska praksa).
87 Prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, izricanje novčane kazne načelno je opravdano samo ako povreda zbog neizvršenja prethodne presude traje do trenutka kad Sud ispituje činjenice (presuda od 12. ožujka 2020., Komisija/Italija (Nezakonite potpore hotelskom sektoru na Sardiniji), C‑576/18, neobjavljena, EU:C:2020:202, t. 137. i navedena sudska praksa).
88 Da bi se utvrdilo je li povreda koja se stavlja na teret tuženiku trajala do trenutka kad Sud ispituje konkretne činjenice, treba ocijeniti mjere koje su, prema tuženoj državi, donesene nakon isteka roka određenog u pismu opomene (vidjeti u tom smislu presude od 11. prosinca 2012., Komisija/Španjolska, C‑610/10, EU:C:2012:781, t. 98. i od 17. rujna 2015., Komisija/Italija, C‑367/14, neobjavljena, EU:C:2015:611, t. 89.).
89 U konkretnom slučaju, Helenska Republika tvrdi da režim izvanredne uprave nad društvom Larco nije prestao i da su dva postupka nadmetanja u kojima je mogla biti izvršena prodaja imovine društva Larco trebala biti završena 8. srpnja 2021.
90 Dovoljno je međutim istaknuti da Helenska Republika nije dokazala da je u trenutku dok Sud ispituje konkretne činjenice poduzela sve mjere potrebne za izvršenje presude kojom se utvrđuje povreda obveze.
91 Slijedom navedenog valja zaključiti da je povreda koja se stavlja na teret Helenskoj Republici trajala do trenutka kad Sud ispituje konkretne činjenice.
92 U tim okolnostima nalaganje plaćanja novčane kazne Helenskoj Republici predstavlja odgovarajući financijski instrument da bi se potonja potaknula na poduzimanje mjera potrebnih da bi se utvrđena povreda prekinula i da bi se osiguralo puno izvršenje presude kojom se utvrđuje povreda obveze.
93 Ustaljena je sudska praksa da novčanu kaznu treba odrediti prema stupnju pritiska koji je potreban kako bi država članica koja nije izvršila presudu kojom je utvrđena povreda obveze promijenila svoje ponašanje i prestala s povredom koja joj se stavlja na teret (vidjeti u tom smislu presudu od 12. ožujka 2020., Komisija/Italija (Nezakonite potpore hotelskom sektoru na Sardiniji), C‑576/18, neobjavljena, EU:C:2020:202, t. 147. i navedena sudska praksa).
94 U izvršavanju svoje diskrecijske ovlasti u tom području, na Sudu je da novčanu kaznu odredi na način da ona bude, s jedne strane, primjerena okolnostima i, s druge strane, proporcionalna utvrđenoj povredi te platežnoj sposobnosti odnosne države članice (presude od 11. prosinca 2012., Komisija/Španjolska, C‑610/10, EU:C:2012:781, t. 118. i navedena sudska praksa; od 22. veljače 2018., Komisija/Grčka, C‑328/16, EU:C:2018:98, t. 90. i navedena sudska praksa, te od 12. ožujka 2020., Komisija/Italija (Nezakonite potpore hotelskom sektoru na Sardiniji), C‑576/18, neobjavljena, EU:C:2020:202, t. 148. i navedena sudska praksa).
95 Komisijini prijedlozi u pogledu novčane kazne ne mogu vezivati Sud i čine samo korisnu referentnu osnovu. Također, smjernice poput onih iz Komisijinih komunikacija ne vežu Sud, ali pridonose osiguravanju transparentnosti, predvidljivosti i pravne sigurnosti u Komisijinu postupanju kad ta institucija daje prijedloge Sudu. Naime, u okviru postupka na temelju članka 260. stavka 2. UFEU‑a, u vezi s povredom obveze države članice koja i dalje traje unatoč tomu što je ta ista povreda obveze već bila utvrđena prvom presudom donesenom na temelju članka 258. ili članka 108. stavka 2. UFEU‑a, Sud mora zadržati slobodu u odmjeravanju izrečene novčane kazne u iznosu i u obliku koje smatra primjerenima kako bi se tu državu članicu potaknulo da prestane s neprovedbom obveza iz prve presude Suda (presuda od 14. studenoga 2018., Komisija/Grčka, C‑93/17, EU:C:2018:903, t. 119. i navedena sudska praksa).
96 Za potrebe određivanja iznosa novčane kazne, temeljni kriteriji koje treba uzeti u obzir da bi se osigurala njezina prinudna narav, radi ujednačene i djelotvorne primjene prava Unije, načelno su težina povrede, njezino trajanje i platežna sposobnost odnosne države članice. Kod primjene tih kriterija posebno treba uzeti u obzir posljedice koje neizvršavanje obveza uzrokuje za privatne i javne interese te hitnost da odnosna država članica postupi u skladu sa svojim obvezama (presuda od 12. ožujka 2020., Komisija/Italija (Nezakonite potpore hotelskom sektoru na Sardiniji), C‑576/18, neobjavljena, EU:C:2020:202, t. 149. i navedena sudska praksa).
97 U prvom redu, kada je riječ o težini povrede, treba naglasiti temeljni značaj odredaba UFEU‑a koje uređuju državne potpore (presuda od 12. ožujka 2020., Komisija/Italija (Nezakonite potpore hotelskom sektoru na Sardiniji), C‑576/18, neobjavljena, EU:C:2020:202, t. 150. i navedena sudska praksa).
98 Naime, pravila koja su predmet Odluke 2014/539 i presude kojom se utvrđuje povreda obveze, izraz su jedne od osnovnih zadaća koja je povjerena Uniji na temelju članka 3. stavka 3. UEU‑a, a to je uspostava unutarnjeg tržišta, kao i Protokola (br. 27) o unutarnjem tržištu i tržišnom natjecanju, koji je sukladno članku 51. UEU‑a sastavni dio Ugovorâ i prema kojem unutarnje tržište obuhvaća sustav kojim se jamči da se tržišno natjecanje neće narušavati.
99 Značaj odredbi Unije povrijeđenih u slučaju poput onoga o kojemu je konkretno riječ posebno se odražava u činjenici da se povratom potpora za koje je utvrđeno da su nezakonite i nespojive s unutarnjim tržištem isključuje narušavanje tržišnog natjecanja uzrokovano konkurentskom prednošću koju one pružaju, te da tim povratom korisnik gubi prednost koju je imao na tržištu u odnosu na svoje konkurente (presuda od 12. ožujka 2020., Komisija/Italija (Nezakonite potpore hotelskom sektoru na Sardiniji), C‑576/18, neobjavljena, EU:C:2020:202, t. 151. i navedena sudska praksa).
100 Kada je riječ o povredi obveze utvrđenoj u ovom predmetu, valja podsjetiti na to da, prvo, unatoč činjenici da je Helenska Republika poduzela mjere za povrat predmetnih državnih potpora, ona te potpore nije povratila u cijelosti. Međutim, imajući u vidu pravilo, na koje se podsjeća u točki 94. ove presude, prema kojem novčana kazna mora biti primjerena okolnostima i proporcionalna utvrđenoj povredi, treba uzeti u obzir činjenicu da, iako je društvo Larco ostalo zakupnik metalurške tvornice i rudničkog kompleksa Larymna, nakon arbitražnog pravorijeka donesenog 24. rujna 2020. i ispravljenog 8. listopada 2020. arbitražni sud priznao je pravo vlasništva grčke države nad tom imovinom.
101 Drugo, valja naglasiti da je iznos nepovraćene potpore visok. Naime, taj je iznos, uvećan za kamate, 14. svibnja 2020. iznosio 160 milijuna eura.
102 Treće, treba uzeti u obzir činjenicu da je tržište na kojem posluje društvo Larco, uključujući i tržište feronikla, prekogranične naravi. Samim time, nezakonite i nespojive potpore koje nisu povraćene imaju štetni učinak na tržištu, te se on ne ograničava samo na područje Helenske Republike.
103 Konačno, treba konstatirati ponavljanje protupravnog postupanja te države članice u području državnih potpora. Naime, Helenska je Republika osuđena, s jedne strane, u okviru postupka na temelju članka 108. stavka 2. UFEU‑a zbog neprovođenja odluka o povratu potpora u predmetima u kojima su donesene presude od 1. ožujka 2012., Komisija/Grčka (C‑354/10, neobjavljena, EU:C:2012:109), od 28. lipnja 2012., Komisija/Grčka (C‑485/10, neobjavljena, EU:C:2012:395), od 17. listopada 2013., Komisija/Grčka (C‑263/12, neobjavljena, EU:C:2013:673), od 9. studenoga 2017., Komisija/Grčka (C‑481/16, neobjavljena, EU:C:2017:845), i od 17. siječnja 2018., Komisija/Grčka (C‑363/16, EU:C:2018:12), kao i, s druge strane, u okviru postupka na temelju članka 228. stavka 2. trećeg podstavka UEZ‑a u predmetu u kojem je donesena presuda od 7. srpnja 2009., Komisija/Grčka (C‑369/07, EU:C:2009:428).
104 Treba reći da je, u konkretnom slučaju, kršenje pravila UFEU‑a u području državnih potpora značajne naravi.
105 Drugo, kada je riječ o trajanju povrede, njega treba procjenjivati uzimajući u obzir trenutak kad Sud ocjenjuje činjenice, a ne trenutak kad je Komisija pred njim pokrenula postupak (presuda od 12. ožujka 2020., Komisija/Italija (Nezakonite potpore hotelskom sektoru na Sardiniji), C‑576/18, neobjavljena, EU:C:2020:202, t. 156. i navedena sudska praksa).
106 U tim okolnostima, budući da Helenska Republika nije mogla dokazati da je prekinula povredu svoje obveze punog izvršenja presude kojom se utvrđuje povreda obveze, valja zaključiti da navedena povreda obveze traje više od četiri godine od dana donošenja presude navedene presude, što je značajno trajanje.
107 Treće, kada je riječ o platežnoj sposobnosti odnosne države članice, iz ustaljene sudske prakse Suda proizlazi da treba uzeti u obzir nedavne promjene BDP‑a te države članice, kako su postojale u trenutku dok Sud ispituje činjenice (presude od 11. prosinca 2012., Komisija/Španjolska, C‑610/10, EU:C:2012:781, t. 131.; od 12. ožujka 2020., Komisija/Italija (Nezakonite potpore hotelskom sektoru na Sardiniji), C‑576/18, neobjavljena, EU:C:2020:202, t. 158. i navedena sudska praksa, te od 25. veljače 2021., Komisija/Španjolska (Direktiva o osobnim podacima – Kazneno područje), C‑658/19, EU:C:2021:138, t. 83. i navedena sudska praksa).
108 Da bi se osigurala proporcionalnost i preventivnost sankcija, Komisija predlaže da se uz BDP odnosne države članice uzme u obzir i njezina institucionalna snaga u Uniji izražena brojem glasova koji ta država članica ima u Europskom parlamentu. Ta institucija smatra i da treba koristiti koeficijent usklađivanja 4,5 kako bi se osigurala proporcionalnost i preventivnost sankcija.
109 U tom pogledu valja podsjetiti na to da, kao što proizlazi iz točke 95. ove presude, prijedlozi Komisije u pogledu novčane kazne ne mogu vezivati Sud i predstavljaju samo korisnu referentnu osnovu.
110 Naime, s obzirom na to da su matematičke varijable koje Komisija koristi za izračun iznosa novčanih kazni indikativna pravila kojima se definiraju smjernice koje Komisija namjerava slijediti, one doprinose osiguravanju transparentnosti, predvidivosti i pravne sigurnosti njenog djelovanja, te proporcionalnosti iznosa novčanih kazni koje namjerava predložiti (vidjeti u tom smislu presudu od 4. srpnja 2000., Komisija/Grčka, C‑387/97, EU:C:2000:356, t. 86. i 87.).
111 U tom kontekstu, s jedne strane, iz sudske prakse prihvaćene nakon 1. travnja 2017., dana od kad se više ne primjenjuje stari sustav ponderiranih glasova na temelju kojeg se određuje broj glasova država članica u Vijeću, proizlazi da Sud u svrhu ocjene sposobnosti plaćanja države članice uzima u obzir samo BDP te države članice kao prevladavajući faktor (vidjeti u tom smislu presudu od 14. studenoga 2018., Komisija/Grčka, C‑93/17, EU:C:2018:903, t. 141. i 142.).
112 S druge strane, kada je riječ o uzimanju u obzir institucionalne snage odnosne države članice u Uniji radi osiguravanja proporcionalnosti i preventivnosti sankcija, valja kao prvo podsjetiti na to da iz ustaljene sudske prakse Suda spomenute u točki 94. ove presude proizlazi da se proporcionalnost financijskih sankcija ocjenjuje u odnosu na utvrđenu povredu kao i na platežnu sposobnost odnosne države članice.
113 Drugo, treba smatrati, slično kao nezavisni odvjetnik u točki 35. svojeg mišljenja, da cilj koji se sastoji u određivanju sankcija koje su u dovoljnoj mjeri odvraćajuće ne zahtijeva da se nužno mora uzeti u obzir institucionalna snaga odnosne države članice u Uniji.
114 Naime, kako u bitnome ističe nezavisni odvjetnik u točki 29. svojeg mišljenja, institucionalna snaga odnosne države članice u Uniji ne ovisi o značajkama konkretne povrede.
115 Stoga, uzimanje u obzir institucionalne snage odnosne države članice očito nije neophodno da bi se osiguralo dostatno odvraćanje i da se tu državu članicu navede da promijeni svoje trenutno ili buduće ponašanje u vezi s odobravanjem državnih potpora.
116 U tim okolnostima – ne dovodeći u pitanje mogućnost Komisije da predloži financijske sankcije koji se temelje na nizu kriterija, posebice kako bi se omogućilo zadržavanje razumne razlike između različitih država članica – radi određivanja sankcija koje su u dovoljnoj mjeri odvraćajuće i proporcionalne treba se osloniti na BDP Helenske Republike kao glavni čimbenik za ocjenu njezine platežne sposobnosti, ne uzimajući u obzir institucionalnu snagu Helenske Republike izraženu brojem glasova koje ta država članica ima u Europskom parlamentu.
117 Osim toga, kada je riječ o prijedlogu Komisije da se koristi koeficijent usklađivanja 4,5, ta institucija nije dokazala postojanje objektivnih kriterija na temelju kojih je odredila vrijednost tog koeficijenta.
118 Kada je riječ o periodičnosti novčane kazne, Komisija smatra da ona mora biti dnevna.
119 Treba međutim voditi računa o specifičnosti operacija povrata predmetnih potpora.
120 U tom pogledu treba uzeti u obzir činjenicu da su grčka tijela poduzela određene mjere koje bi mogle biti osnova za izvršenje presude kojom se utvrđuje povreda obveze. Međutim, posljedice tih mjera ne mogu se odmah vidjeti. Očito je dakle da do punog izvršenja Odluke 2014/539, a time i presude kojom se utvrđuje povreda obveze, neće moći doći u kratkom roku.
121 Prema tome, eventualno utvrđivanje završetka povrede može se provesti tek po proteku razumnog razdoblja koje omogućuje cjelovitu ocjenu dobivenih rezultata.
122 Prema tome, treba odrediti šestomjesečnu novčanu kaznu kako bi se Komisiji omogućilo da ocijeni stanje napretka mjera za izvršenje presude kojom se utvrđuje povreda obveze, uzimajući u obzir situaciju koja prevladava nakon predmetnog razdoblja.
123 Imajući u vidu navedeno i s obzirom na diskrecijsku ovlast koju članak 260. stavak 3. UFEU‑a priznaje sudu, Helenskoj Republici valja naložiti da Komisiji plati novčanu kaznu od 4 368 000 eura za svako šestomjesečno razdoblje kašnjenja u provedbi mjera potrebnih za postupanje u skladu s presudom kojom se utvrđuje povreda obveze, od dana donošenja ove presude do dana potpunog izvršenja presude kojom se utvrđuje povreda obveze.
Paušalni iznos
Argumentacija stranaka
124 Komisija predlaže Sudu da odredi visinu paušalnog iznosa tako da dnevni iznos pomnoži s brojem dana trajanja povrede.
125 Ta institucija predlaže da se na izračun paušalnog iznosa primijeni isti koeficijent težine i isti „n” faktor koji su primijenjeni i u sklopu novčane kazne. S druge strane konstatira da standardni paušal iznosi 1039 eura dnevno. Tvrdi da se, za razliku od izračuna novčane kazne, koeficijent trajanja ne primjenjuje zato što je trajanje povrede već uzeto u obzir time što se dnevni iznos množi s brojem dana trajanja povrede.
126 Komisija stoga predlaže da visina paušalnog iznosa utvrdi kao umnožak standardnog paušala od 1039 eura te koeficijenta težine (7) i „n” faktora (0,51), odnosno ukupno 3709,23 eura, a da se potonji iznos pomnoži s brojem dana proteklih od dana donošenja presude kojom se utvrđuje povreda obveze do dana kada je država članica izvršila svoje obveze ili, ako ih nije izvršila, do dana donošenja ove presude.
127 Helenska Republika prigovara da paušalni iznos koji predlaže Komisija nije primjeren konkretnim okolnostima i nije u skladu s načelom proporcionalnosti.
Ocjena Suda
128 Uvodno valja podsjetiti na to da je Sud ovlašten, u izvršavanju diskrecijske ovlasti koja mu je povjerena u razmatranom području, kumulativno odrediti novčanu kaznu i paušalni iznos (presuda od 12. ožujka 2020., Komisija/Italija (Nezakonite potpore hotelskom sektoru na Sardiniji), C‑576/18, neobjavljena, EU:C:2020:202, t. 163. i navedena sudska praksa).
129 Nalaganje plaćanja paušalnog iznosa i eventualno određivanje visine tog iznosa moraju se, u svakom pojedinom slučaju, temeljiti na svim relevantnim čimbenicima koji se odnose kako na značajke utvrđene povrede tako i na ponašanje države članice protiv koje je pokrenut postupak na temelju članka 260. UFEU‑a. U tom pogledu taj članak daje Sudu široku diskrecijsku ovlast da odluči hoće li izreći takvu sankciju i da eventualno odredi njezin iznos (presuda od 12. ožujka 2020., Komisija/Italija (Nezakonite potpore hotelskom sektoru na Sardiniji), C‑576/18, neobjavljena, EU:C:2020:202, t. 164. i navedena sudska praksa).
130 U ovom predmetu svi pravni i činjenični elementi koji su doveli do utvrđenja povrede pokazatelj su da djelotvorna prevencija budućeg ponavljanja sličnih povreda prava Unije može zahtijevati donošenje odvraćajuće mjere kao što je određivanje paušalnog iznosa.
131 U tim okolnostima na Sudu je da, u izvršavanju svoje diskrecijske ovlasti, taj paušalni iznos odredi na način da on bude, s jedne strane, primjeren okolnostima i, s druge strane, proporcionalan počinjenoj povredi (presuda od 14. studenoga 2018., Komisija/Grčka, C‑93/17, EU:C:2018:903, t. 156. i navedena sudska praksa).
132 Neki od relevantnih čimbenika u tom su pogledu posebice elementi poput težine utvrđene povrede i razdoblja u kojem je ona nastavila postojati nakon donošenja presude o utvrđivanju povrede (presuda od 14. studenoga 2018., Komisija/Grčka, C‑93/17, EU:C:2018:903, t. 157. i navedena sudska praksa).
133 Okolnosti konkretnog slučaja koje treba uzeti u obzir proizlaze posebno iz razloga navedenih u točkama 97. do 117. ove presude koji se odnose na težinu i trajanje povrede te na platežnu sposobnost odnosne države članice.
134 Imajući u vidu sva navedena razmatranja, okolnosti konkretnog slučaja pravilno su ocijenjene određujući na 5 500 000 eura visinu paušalnog iznosa koji će Helenska Republika morati platiti.
135 Helenskoj Republici stoga valja naložiti da Komisiji plati paušalni iznos od 5 500 000 eura.
Troškovi
136 Sukladno članku 138. stavku 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da je Komisija zatražila da se Helenskoj Republici naloži snošenje troškova i da je povreda utvrđena, potonjoj valja naložiti snošenje troškova.
Slijedom navedenog, Sud (drugo vijeće) proglašava i presuđuje:
1. Time što nije poduzela sve mjere koje podrazumijeva izvršenje presude od 9. studenoga 2017., Komisija/Grčka (C‑481/16, neobjavljena, EU:C:2017:845), Helenska Republika povrijedila je obveze koje ima na temelju članka 260. stavka 1. UFEU‑a.
2. Helenskoj Republici nalaže se da Europskoj komisiji plati novčanu kaznu u iznosu od 4 368 000 eura za svako šestomjesečno razdoblje od dana donošenja ove presude do dana punog izvršenja presude od 9. studenoga 2017., Komisija/Grčka (C‑481/16, neobjavljena, EU:C:2017:845).
3. Helenskoj Republici nalaže se da Europskoj komisiji plati paušalni iznos od 5 500 000 eura.
4. Helenskoj Republici nalaže se snošenje troškova.
Potpisi