FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
A.M. COLLINS
fremsat den 1. februar 2024 (1)
Sag C-53/23
Asociaţia »Forumul Judecătorilor din România«,
Asociaţia »Mişcarea pentru Apărarea Statutului Procurorilor«
mod
Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Procurorul General al României
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Curtea de Apel Piteşti (appeldomstolen i Piteşti, Rumænien))
»Præjudiciel forelæggelse – retsstat – retsvæsenets uafhængighed – artikel 2 TEU – artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU – chartrets artikel 12 og 47 – kendelse om udnævnelse af anklagere, der efterforsker anklager om strafbare forhold og korruption og anlægger sag mod dommere og anklagere – søgsmål anlagt af sammenslutninger af dommere og anklagere om delvis annullation af kendelse – sammenslutningers søgsmålskompetence – krav i henhold til national ret om en materiel ret eller legitim privat interesse«
Indledning
1. Den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse rejser et nyt EU-retligt spørgsmål. Kan sammenslutninger af dommere og anklagere, der er oprettet med det formål at fremme et uafhængigt, upartisk og effektivt retssystem (2), påberåbe sig artikel 2 TEU og artikel 19, stk. 1, TEU, sammenholdt med artikel 12 og 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«), med henblik på at fastslå deres kompetence til at anlægge et søgsmål til fremme af disse målsætninger ved en national ret?
Retsforskrifter – national ret
2. Artikel 8, stk. 11, litra a), i Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ (lov nr. 554/2004 om forvaltningsretlige sager) af 2. december 2004 (3) bestemmer:
»Fysiske personer og privatretlige juridiske personer kan kun subsidiært anlægge søgsmål til beskyttelse af en legitim offentlig interesse, hvis skaden på den legitime offentlige interesse har en logisk sammenhæng med krænkelsen af den subjektive rettighed eller den private legitime interesse.«
3. I marts 2022 trådte Legea nr. 49/2022 privind desființarea Secției pentru investigarea incrimințiunilor din justiție, precum și pentru modificarea Legii nr. 135/2010 privind Codul de procedură pendură (lov nr. 49/2022 om afskaffelse af afdelingen for efterforskning af overtrædelser begået inden for retsvæsenet og ændring af lov nr. 135/2010 om strafferetsplejeloven) i kraft (4). Den nedlagde Secția pentru investigarea infracțiunilor din justiție (afdelingen for efterforskning af overtrædelser begået inden for retsvæsenet, herefter »SIIJ«) inden for Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (anklagemyndigheden ved kassationsdomstolen, Rumænien, herefter »PÎCCJ«). Med lov nr. 49/2022 blev ansvaret for efterforskning og retsforfølgelse af alle lovovertrædelser, herunder korruption, der angiveligt er begået af dommere og anklagere, endvidere overført til PÎCCJ’s afdeling for strafferetlig efterforskning eller til anklagemyndigheden ved appelretterne afhængigt af, i hvilken instans de berørte dommere og anklagere gør tjeneste.
4. I henhold til artikel 3, stk. 3, i lov nr. 49/2022 udnævner Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Procurorul General al României (anklagemyndigheden ved kassationsdomstolen, herefter »sagsøgte«) på forslag af Consiliul Superior al Magistraturiis (det øverste retsråd, Rumænien, herefter »SCJ«) generalforsamling anklagere til at indlede strafferetlig forfølgning med hensyn til disse lovovertrædelser. Justitsministeren er medlem af SCJ. Sagsøgte afsagde kendelse nr. 108/2022 af 3. juni 2022 om udnævnelse af flere anklagere til at indlede straffesager i henhold til lov nr. 49/2022 (herefter »den anfægtede kendelse«). Kendelsen blev afsagt på forslag af SCJ’s generalforsamling (5).
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
5. Sagsøgerne er ikke-statslige og ikke-politiske privatretlige juridiske personer uden gevinst for øje. Deres vedtægter bekræfter, at de bl.a. er etableret for at sikre et uafhængigt, upartisk og effektivt retssystem og for at udvikle, støtte, koordinere og gennemføre projekter, der har til formål at forbedre, modernisere og reformere retssystemet.
6. Ved stævning indleveret til Curtea de Apel Pitești (appeldomstolen i Pitești, Rumænien) den 5. august 2022 anlagde sagsøgerne et søgsmål med påstand om delvis annullation af den anfægtede kendelse. De har anfægtet udnævnelsen til bl.a. PÎCCJ af flere anklagere til efterforskning og retsforfølgning af alle strafbare handlinger, der angiveligt er begået af dommere og anklagere. Sagsøgte har gjort gældende, at lov nr. 49/2022, der udgør retsgrundlaget for den anfægtede kendelse, er i strid med artikel 2 TEU, artikel 4, stk. 3, TEU og artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU samt bilag IX til akten om tiltrædelsesvilkårene (6) og Kommissionens beslutning 2006/928/EF (7) som fortolket af Domstolen i dommen i sagen Asociaţia »Forumul Judecătorilor din România« (8).
7. Sagsøgerne har gjort gældende, at beskyldninger om korruption vedrørende dommere og anklagere, henset til deres særlige karakter, skal efterforskes og retsforfølges af specialanklagere, som er eksperter i korruptionsbekæmpelse, og som råder over tilstrækkelige ressourcer til at varetage denne funktion korrekt. Sagsøgerne har bestridt SCJ’s generalforsamlings deltagelse i den procedure, der førte til udnævnelsen af de personer, der skal udføre disse opgaver. De har endvidere gjort gældende, at proceduren ikke sikrer, at anklagere udnævnes efter fortjeneste, eller at de er uafhængige. De har endelig gjort gældende, at Direcția Națională Anticorupție (det nationale korruptionsbekæmpelsesdirektorat, Rumænien, herefter »DNA«), som er specialiseret i bekæmpelse af korruption i Rumænien og strukturelt uafhængigt af PÎCCJ (9), bør have ansvaret for at efterforske og retsforfølge sådanne lovovertrædelser.
8. Sagsøgte har bestridt, at sagen kan antages til realitetsbehandling, med den begrundelse, at sagsøgerne ikke har kompetence til at anlægge sag med henblik på domstolsprøvelse af den anfægtede kendelse. Ifølge sagsøgte hviler dette søgsmål på en legitim offentlig interesse og ikke på en subjektiv ret eller en legitim privat interesse, således som det kræves i henhold til national ret. Da den anfægtede kendelse hverken berører sagsøgerne eller deres formål, men de anklagere, der er udnævnt i henhold til kendelsen, har appellanterne ikke en subjektiv ret eller en legitim privat interesse i at anfægte dens gyldighed og kan derfor ikke påberåbe sig en legitim offentlig interesse med henblik herpå.
9. Sagsøgerne har gjort gældende, at de har søgsmålskompetence med den begrundelse, at deres hovedvirksomhed består i at beskytte dommeres og anklageres status, fremme disse erhvervs rettigheder og værdier og at »beskytte retsvæsenets uafhængighed i en retsstat«. I henhold til vedtægterne for Asociaţia »Forumul Judecătorilor din România« kan der indledes visse retslige procedurer med henblik på at forfølge disse målsætninger.
10. Den forelæggende ret har anført, at i henhold til artikel 1, stk. 1, i lov nr. 554/2004 kan enhver anlægge sag ved en kompetent ret og nedlægge påstand om annullation af en forvaltningsakt udstedt af en offentlig myndighed, som krænker vedkommendes legitime interesser. Artikel 2 i lov nr. 554/2004 bestemmer, at en legitim interesse kan være af privat eller offentlig karakter. Artikel 8, stk. 11, litra a), i lov nr. 554/2004 bestemmer i det væsentlige, at fysiske personer og privatretlige juridiske personer kun kan gøre en offentlig interesse gældende i forbindelse med et søgsmål, hvis denne interesse er direkte forbundet med en subjektiv ret eller en legitim privat interesse, som de har. Den forelæggende ret har henledt opmærksomheden på, at de rumænske domstole i 2016 og 2017 anerkendte, at sagsøgerne har søgsmålsinteresse med henblik på at styrke retsvæsenets uafhængighed og bevare dommeres og anklageres erhvervsmæssige status (10).
11. I dom nr. 8 fastslog Înalta Curte de Casație i Justiție (kassationsdomstol, Rumænien) (11):
»Henset til den ensartede fortolkning og anvendelse af artikel 1, artikel 2, stk. 1, litra a), r) og s), samt af artikel 8, stk. 11 og 12, i lov nr. 554/2004, som senere ændret og suppleret, kendes for ret:
Med henblik på udøvelse af legalitetskontrollen med forvaltningsakter på anmodning fra sammenslutninger som berørte sociale organer kan hensynet til en legitim offentlig interesse kun påberåbes subsidiært i forhold til en legitim privat interesse, idet sidstnævnte udspringer af det direkte forhold mellem den forvaltningsakt, der er genstand for legalitetskontrollen, og det direkte formål samt formålet med sammenslutningen i overensstemmelse med dens vedtægter.«
12. Efter denne dom fastslog Înalta Curte de Casație i Justiție (kassationsdomstol), at sammenslutninger af dommere og/eller anklagere ikke har kompetence til at anlægge søgsmål med påstand om annullation af SCJ’s afgørelser vedrørende bl.a. udnævnelse af dommere, stedfortrædende dommere og chefinspektøren for Inspecţia Judiciară (retsinspektoratet, Rumænien) (12). Den nåede frem til denne konklusion med den begrundelse, at sagsøgerne i denne sag havde påberåbt sig en offentlig og ikke en privat legitim interesse.
13. Ifølge en bred fortolkning af begrebet legitim privat interesse som defineret i dom nr. 8 er den forelæggende ret af den opfattelse, at for så vidt som sagsøgerne har anført, at den anfægtede kendelse gennemfører en lovgivning, der skader korruptionsbekæmpelsen, og dermed tilsidesætter Rumæniens forpligtelser over for Unionen, kan der findes en tilstrækkelig forbindelse mellem sagsøgernes målsætninger, som de er fastsat i deres vedtægter, og den anfægtede kendelse, således at de har den legitime private interesse, der kræves for at opretholde deres søgsmål. Ifølge en indskrænkende fortolkning af dom nr. 8 har sagsøgerne imidlertid kun en legitim offentlig interesse og har derfor ikke søgsmålskompetence til at opretholde dette søgsmål.
14. Da sagsøgerne har gjort gældende, at der er sket en tilsidesættelse af EU-retten, er den forelæggende ret af den opfattelse, at de søger en effektiv domstolsbeskyttelse på et område, der er omfattet af EU-retten. Den forelæggende ret ønsker oplyst, om en streng fortolkning af begrebet legitim privat interesse, der begrænser den række af søgsmål, som sammenslutninger, såsom sagsøgerne, kan opretholde, er i strid med artikel 2 TEU og artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, sammenholdt med chartrets artikel 12 og 47. Den forelæggende ret ønsker også at afklare, om den manglende overdragelse af ansvaret for efterforskningen og retsforfølgningen af beskyldninger om korruption blandt dommere og anklagere til DNA efter nedlæggelsen af SIIJ er i strid med artikel 2 TEU, artikel 4, stk. 3, TEU og artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, bilag IX til akten om tiltrædelsesvilkårene og MSK-beslutningen.
15. På denne baggrund har Curtea de Apel Pitești (appeldomstolen i Pitești) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Er artikel 2 TEU og artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, sammenholdt med [chartrets] artikel 12 og 47, til hinder for, at der opstilles grænser for, hvornår faglige dommersammenslutninger kan anlægge visse typer af sager – med henblik på at fremme og beskytte dommernes uafhængighed og retsstaten samt beskytte deres erhvervsmæssige status – ved at indføre betingelsen om, at der skal være tale om en for kraftigt indskrænket legitim privat interesse, i kraft af en bindende afgørelse fra Înalta Curte de Casație și Justiție (kassationsdomstol) efterfulgt af en national retspraksis i sager, som ligner den foreliggende, og at der skal findes en direkte forbindelse mellem på den ene side den forvaltningsakt, som er genstand for retsinstansernes legalitetskontrol, og på den anden side de faglige dommersammenslutningers vedtægtsmæssige direkte formål og målsætninger, såfremt sammenslutningerne i overensstemmelse med deres vedtægtsmæssige formål og almindelige målsætninger arbejder for at opnå en effektiv domstolsbeskyttelse på områder, som er omfattet af EU-retten?
2) Afhængigt af besvarelsen af det første spørgsmål er artikel 2 TEU, artikel 4, stk. 3, TEU og artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, bilag IX til [akten om tiltrædelsesvilkårene] og [MSK]-beslutningen da til hinder for en national lovgivning, som begrænser kompetencen hos [DNA] på den måde, at enekompetencen til at foretage strafforfølgning vedrørende overtrædelser i form af korruption (i bred forstand) begået af dommere og anklagere er tildelt visse anklagere, som er udnævnt specifikt hertil (af lederen af Rumæniens anklagemyndighed, på forslag af [SCJ’s] plenum) inden for henholdsvis anklagemyndigheden ved Înalta Curte de Casație și Justiție (kassationsdomstol) og anklagemyndighederne ved appeldomstolene, idet de sidstnævnte også har kompetence med hensyn til de øvrige kategorier af overtrædelser begået af dommere og anklagere?«
Retsforhandlingerne for Domstolen
16. Asociaţia »Forumul Judecătorilor din România«, sagsøgte, Rumænien og Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg.
17. Jeg vil behandle de indsigelser, der er rejst mod Domstolens kompetence, og spørgsmålet om, hvorvidt de præjudicielle spørgsmål kan antages til realitetsbehandling, inden jeg på grundlag af Domstolens anmodning rådgiver den om, hvordan det første spørgsmål bør besvares.
Bedømmelse
Om Domstolens kompetence og om, hvorvidt det første spørgsmål kan antages til realitetsbehandling
Anbringender
18. Sagsøgte har gjort gældende, at eftersom sagsøgerne ikke har påberåbt sig nogen rettighed, der er beskyttet af EU-retten, har Domstolen ikke kompetence til at træffe afgørelse om anmodningen om præjudiciel afgørelse. Retsforhandlingerne for den forelæggende ret og de spørgsmål, som den har forelagt Domstolen, vedrører begge udelukkende fortolkningen af national ret og er af hypotetisk karakter (13). Søgsmålet for den forelæggende ret er en »prøvesag« eller et »køretøj«, som har til formål at opnå en præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF.
19. Rumænien har gjort gældende, at det første spørgsmål ikke kan antages til realitetsbehandling, for så vidt som den forelæggende ret ikke klart har redegjort for de faktiske omstændigheder i den sag, der er indbragt for den, og navnlig ikke har angivet, hvordan og på hvilket grundlag sagsøgernes ret til adgang til domstolsprøvelse er begrænset. Det er uklart, om denne potentielle begrænsning udspringer af lov nr. 554/2004, dom nr. 8 eller af en indskrænkende fortolkning af denne dom. Da den forelæggende ret selv er af den opfattelse, at der er en direkte forbindelse mellem den anfægtede kendelse og appellanternes målsætninger, synes det at følge heraf, at appellanternes søgsmål kan antages til realitetsbehandling i henhold til national ret, således at en besvarelse af det første spørgsmål er uden relevans (14).
Bedømmelse
20. Det fremgår af sammenfatningen af sagsøgernes argumenter i anmodningen om præjudiciel afgørelse, at søgsmålet ved den forelæggende ret i modsætning til, hvad sagsøgte har gjort gældende, er baseret på EU-retten. Sagsøgerne har påberåbt sig og anmodet om en fortolkning af artikel 2 TEU og artikel 19, stk. 1, TEU, sammenholdt med chartrets artikel 12 og 47, bilag IX til akten om tiltrædelsesvilkårene og MSK-beslutningen. De grunde, der foranledigede den forelæggende ret til at fremsætte sin anmodning om præjudiciel afgørelse, og de spørgsmål, som den har stillet Domstolen, afspejler EU-rettens betydning for løsningen af den tvist, den skal påkende. Der er endvidere ikke noget i sagsakterne for Domstolen, der tyder på, at tvisterne i hovedsagen på nogen måde er konstrueret eller hypotetisk (15).
21. Sagsøgtes påstand om, at sagsøgerne ikke påberåber sig nogen rettigheder, der er beskyttet af EU-retten, vedrører realiteten i den forelæggende rets første spørgsmål om søgsmålskompetence. Karakteren af denne indsigelse medfører, at den ikke kan begrunde, at det første spørgsmål skal afvises fra realitetsbehandling (16). I modsætning til hvad Rumænien har gjort gældende, er det min opfattelse, at den forelæggende ret i detaljer har beskrevet de faktiske omstændigheder i den tvist, der er indbragt for den, og som har foranlediget den til at indgive en anmodning om præjudiciel afgørelse, hvorved den fuldt ud har overholdt kravene i artikel 94, litra a), i procesreglementet for Den Europæiske Unions Domstol.
22. Hvad angår Rumæniens udsagn om, at besvarelsen af det første spørgsmål er uden relevans, er det korrekt, at den forelæggende ret er af den opfattelse, at sagsøgerne har søgsmålskompetence i den foreliggende sag, og at andre rumænske domstole ligeledes har anerkendt deres søgsmålskompetence i sager anlagt med det formål at styrke retsvæsenets uafhængighed (17). Den forelæggende ret har imidlertid fremhævet, at der også findes tilfælde, hvor dom nr. 8 er blevet fortolket så indskrænkende, at den fratager sagsøgerne deres kompetence til at opretholde sådanne søgsmål (18). Det er tilstrækkeligt at konstatere, at sagsøgte har påberåbt sig dom nr. 8 for den forelæggende ret til støtte for sit argument om, at sagsøgerne ikke har søgsmålskompetence.
23. Jeg foreslår derfor, at Domstolen forkaster de forskellige indsigelser vedrørende dens kompetence og formaliteten vedrørende det første præjudicielle spørgsmål.
Realiteten
24. Det første spørgsmål vedrører forholdet mellem retten til en effektiv retsbeskyttelse ved de nationale domstole i henhold til EU-retten og de nationale regler om søgsmålskompetence. Den forelæggende ret ønsker nærmere bestemt oplyst, om artikel 2 TEU og artikel 19, stk. 1, TEU, sammenholdt med chartrets artikel 12 og 47, er til hinder for nationale regler om søgsmålskompetence, der pålægger sammenslutninger af dommere at godtgøre, at de har en legitim privat interesse (19) i søgsmål med påstand om annullation af retsakter, som de hævder er uforenelige med domstolenes uafhængighed og retsstaten (20).
25. Det fremgår ikke klart af hverken anmodningen om præjudiciel afgørelse eller af parternes indlæg, om og i givet fald under hvilke betingelser sagsøgerne har søgsmålskompetence i henhold til national ret med henblik på at opretholde deres søgsmål ved de rumænske domstole. Asociaţia »Forumul Judecătorilor din România« og Rumænien har gjort gældende, at sagsøgerne i henhold til rumænsk ret har kompetence til at opretholde sagen for den forelæggende ret. I overensstemmelse med dom nr. 8 har sagsøgerne en legitim privat interesse i det foreliggende søgsmål til prøvelse af den anfægtede kendelse, eftersom der er en forbindelse mellem dette søgsmål og appellanternes vedtægtsmæssige formål. Sagsøgte har gjort gældende, at rumænsk retspraksis opstiller den yderligere betingelse, at sammenslutningerne skal godtgøre, at den retsakt, som er genstand for prøvelse, påvirker deres eksistens som juridiske personer, deres ejendom, deres arbejdsvilkår eller opfyldelsen af deres målsætninger.
26. Sagsøgerne har anlagt flere søgsmål ved de rumænske domstole med henblik på at sikre retsstatsprincippet, hvoraf nogle har været genstand for præjudicielle forelæggelser (21). Det er uklart, hvorfor sagsøgte bestrider sagsøgernes søgsmålskompetence i henhold til national ret i den foreliggende sag, selv om det er blevet fastslået, at sagsøgerne har søgsmålskompetence ved de rumænske domstole til at anlægge sådanne søgsmål. Asociaţia Forumul Judecătorilor din România har desuden anført, at Domstolen ikke har påtalt formaliteten vedrørende den anmodning om præjudiciel afgørelse, der gav anledning til dommen i sagen Asociaţia »Forumul Judecătorilor din România«.
27. I denne henseende er det tilstrækkeligt at fastslå, at det i princippet ikke tilkommer Domstolen at modsætte sig, at en anmodning om præjudiciel afgørelse kan antages til realitetsbehandling, når denne anmodning anses for at være i overensstemmelse med artikel 94 i Domstolens procesreglement. Der er en formodning for, at spørgsmål om EU-rettens fortolkning, som den nationale ret har forelagt, er relevante. Det tilkommer den forelæggende ret at fastlægge de faktiske og retlige omstændigheder, herunder spørgsmålet om, hvorvidt den sag, der er indbragt for den, kan antages til realitetsbehandling, i henhold til national ret (22).
Effektiv retsbeskyttelse af borgernes rettigheder i henhold til EU-retten og medlemsstaternes procesautonomi
28. Respekten for retsstaten er en af de fælles værdier, der er fastsat i artikel 2 TEU. Artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, som pålægger medlemsstaterne at tilvejebringe den nødvendige adgang til domstolsprøvelse for at sikre en effektiv retsbeskyttelse på de områder, der er omfattet af EU-retten, er et konkret udtryk for denne værdi. Den effektive retsbeskyttelse af borgernes rettigheder i henhold til EU-retten udgør et generelt princip, som udspringer af medlemsstaternes fælles forfatningstraditioner, og som er fastslået i EMRK’s artikel 6 og 13 og bekræftet i chartrets artikel 47. Sidstnævnte bestemmelse skal derfor tages i betragtning ved fortolkningen af artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU (23). I henhold til chartrets artikel 47 har enhver, hvis rettigheder som sikret af EU-retten er blevet krænket, ret til en retfærdig og offentlig rettergang inden en rimelig frist for en uafhængig og upartisk domstol, der forudgående er oprettet ved lov (24).
29. Det tilkommer medlemsstaterne at fastsætte et retsmiddelsystem og procedurer, som gør det muligt at sikre en effektiv retsbeskyttelse på de områder, der er omfattet af EU-retten. Det tilkommer medlemsstaterne at udpege de retter og/eller institutioner, som de tildeler kompetence til at kontrollere gyldigheden af nationale bestemmelser og fastsætte passende retsmidler og procedurer, som gør det muligt at bestride gyldigheden af disse bestemmelser, og, hvis et søgsmål er begrundet, at ophæve dem og fastlægge virkningerne heraf (25).
30. Selv om medlemsstaterne skal sikre en effektiv retsbeskyttelse på de områder, der er omfattet af EU-retten, kræver EU-retten ikke, da der ikke findes EU-retlige bestemmelse på området, at medlemsstaterne vedtager et særligt restmiddelsystem eller procedureregler for søgsmål til beskyttelse af rettigheder, som EU-retten medfører for borgerne (26), forudsat at de retsmidler og procedurer, der er til rådighed med henblik herpå, overholder ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet. Processuelle regler for søgsmål til beskyttelse af borgernes rettigheder som sikret ved EU-retten må derfor ikke være mindre gunstige end dem, der gælder for tilsvarende søgsmål fastsat til beskyttelse af rettigheder, der udledes af den interne retsorden (ækvivalensprincippet), og de må heller ikke i praksis gøre det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at udøve de rettigheder, der tillægges i henhold til Unionens retsorden (effektivitetsprincippet). Disse krav er ligeledes baseret på princippet om loyalt samarbejde som knæsat i artikel 4, stk. 3, TEU (27).
31. Med forbehold for den forelæggende rets efterprøvelse fremgår det, da lov nr. 554/2004 og dom nr. 8 finder tilsvarende anvendelse på nationale søgsmål og søgsmål på grundlag af EU-retten ved de rumænske retter, at det kun er effektivitetsprincippet, der skal undersøges i den foreliggende sag. I henhold til artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU og chartrets artikel 47 skal medlemsstaterne ifølge fast retspraksis effektivt beskytte retten til effektiv domstolsbeskyttelse af de rettigheder, som borgerne udleder af EU-retten (28). Dette krav afspejler og forener nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet i artikel 5 TEU, medlemsstaternes procesautonomi (29) og retten til en effektiv domstolsbeskyttelse (30).
Retten til effektiv domstolsbeskyttelse skal være knyttet til en ret i henhold til EU-retten
32. I Inuit-dommen (31) fremhævede Domstolen, at hverken TEUF eller artikel 19 TEU kræver, at der skabes andre søgsmålsmuligheder end dem, som findes i national ret, med henblik på at sikre overholdelsen af EU-retten ved de nationale domstole. Det forholder sig kun anderledes, hvis opbygningen af en national retsorden ikke indeholder noget retsmiddel, der gør det muligt, selv indirekte, at sikre, at retssubjekternes rettigheder i henhold til EU-retten overholdes (32). I sådanne tilfælde skal de nationale retter fastslå kompetence til at påkende et søgsmål anlagt af en berørt person med henblik på at forsvare de rettigheder, som EU-retten sikrer den pågældende (33).
33. I kendelse i sagen Internationale Fruchtimport Gesellschaft Weichert mod Kommissionen (34) fastslog Domstolen, at retten til adgang til domstolsprøvelse ikke er absolut , og at den f.eks. er underlagt bestemmelser, der fastsætter frister for sagsanlæg. Disse regler må imidlertid ikke begrænse et retssubjekts adgang på en sådan måde eller i et sådan omfang, at det forringer selve indholdet af den ret, som den pågældende ønsker at gøre gældende. Sådanne bestemmelser skal forfølge et legitimt mål, og forholdet mellem de midler, der anvendes, og det mål, de forfølger, skal være rimeligt og forholdsmæssigt (35). Hvad angår søgsmålskompetencen ved de nationale retter har Domstolen fastslået, at »[s]elv om det i princippet [...] skal bestemmes efter national ret, hvorvidt en person har søgsmålskompetence og retlig interesse, kræver EU-retten ikke desto mindre foruden overholdelsen af principperne om ækvivalens og effektivitet, at den nationale lovgivning ikke gør indgreb i retten til en effektiv domstolsbeskyttelse [...]« (36).
34. Retten til en effektiv domstolsbeskyttelse i henhold til chartrets artikel 47 eksisterer ikke i et tomrum og skal være knyttet til en ret i henhold til EU-retten eller til en frihed, som den sikrer. Enhver kan påberåbe sig chartrets artikel 47 med henblik på ved en national ret at anfægte en for vedkommende bebyrdende retsakt, der er vedtaget af en medlemsstat i forbindelse med gennemførelsen af EU-retten (37). Det er i denne sammenhæng, at medlemsstaterne råder over en betydelig handlefrihed med hensyn til at fastsætte, hvad der skal forstås ved krænkelse af en rettighed eller frihed, formalitetsbetingelserne og de organer, ved hvilke disse søgsmål skal behandles (38).
35. Sagsøgerne har i deres søgsmål for den forelæggende ret fremført tre argumenter med henblik på at godtgøre deres søgsmålskompetence i henhold til EU-retten. For det første har de analogt påberåbt sig den søgsmålsret, der i henhold til afledt EU-ret tilkommer miljøbeskyttelsesforeninger eller andre sammenslutninger. For det andet har de påberåbt sig Domstolens praksis, hvorefter der skal være adgang til retsmidler i national ret for at beskytte retsstatsprincippet og retsvæsenets uafhængighed. For det tredje har sagsøgerne gjort gældende, at de har ret til at anlægge søgsmål på grundlag af chartrets artikel 12.
36. I visse tilfælde giver den afledte EU-ret specifikt sammenslutninger søgsmålskompetence ved de nationale domstole med henblik på at fremme de mål, som denne lovgivning forfølger. I miljøspørgsmål giver Århuskonventionens artikel 9, stk. 2, miljøorganisationer adgang til domstolsprøvelse af visse bestemte handlinger eller undladelser (39). I sådanne tilfælde anses miljøorganisationer for at have en tilstrækkelig interesse eller have rettigheder, der kan krænkes, således at de kan opretholde disse søgsmål. Århuskonventionens artikel 9, stk. 3, giver medlemsstaterne mulighed for at vedtage love, der giver en bredere eller endog ubegrænset kompetence til at opretholde visse former for søgsmål på miljøområdet: Den pålægger imidlertid ikke nogen forpligtelse til at vedtage sådanne regler (40).
37. I henhold til artikel 9, stk. 2, i direktiv 2000/78 (41) skal medlemsstaterne sikre, at foreninger, der efter kriterierne i national ret har en legitim interesse i at sikre, at dette direktivs bestemmelser overholdes, er berettigede til – enten på vegne af eller til støtte for en klager med dennes godkendelse – at indtræde som part i klagen til retslige og/eller administrative instanser med henblik på håndhævelsen af forpligtelserne i henhold til dette direktiv. Denne bestemmelse pålægger ikke medlemsstaterne at give foreninger søgsmålskompetence med henblik på håndhævelse af forpligtelser, når en skadelidt ikke kan identificeres. Medlemsstaterne kan vedtage eller opretholde bestemmelser, som er gunstigere for beskyttelsen af princippet om ligebehandling end bestemmelserne i direktiv 2000/78. En medlemsstat kan derfor tildele sammenslutninger retten til at anlægge søgsmål med henblik på håndhævelse af forpligtelserne i direktiv 2000/78, uden at der kan identificeres en klager (42).
38. Der er ingen afledt EU-ret, som giver sammenslutninger af dommere og anklagere søgsmålskompetence i forbindelse med søgsmål, som de anlægger ved de nationale retter med henblik på at beskytte retsstatsprincippet i offentlighedens interesse. EU-retten hverken pålægger eller forbyder medlemsstaterne at indføre regler om søgsmålskompetence for at gøre det muligt for sådanne sammenslutninger at opretholde søgsmål i offentlighedens interesse eller at indføre en actio popularis af hensyn til retsstaten og/eller retsvæsenets uafhængighed (43). Da der ikke findes EU-lovgivning (44), skal sådanne sammenslutninger i princippet gøre de nationale bestemmelser om søgsmålskompetence og de rettigheder, som disse bestemmelser giver, gældende ved anlæggelse af sådanne søgsmål.
39. Det er sagsøgernes opfattelse, at de i overensstemmelse med A.B.-dommen har kompetence til at opretholde retsstatsprincippet og retsvæsenets uafhængighed ved at anlægge det søgsmål, som de har indledt ved den forelæggende ret. I denne dom fastslog Domstolen bl.a., at artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU er til hinder for ændringer i national ret, som fratager de nationale retter deres kompetence til at træffe afgørelse i sager anlagt af kandidater til dommerembeder, som ikke er blevet udvalgt, når disse ændringer kan give anledning til rimelig tvivl i offentligheden om, hvorvidt de udnævnte dommere er uimodtagelige (45).
40. I modsætning til de omstændigheder, der gav anledning til A.B.-dommen, vedrører den sag, der verserer for den forelæggende ret, udnævnelse af anklagere til efterforskning og retsforfølgning af dommere og ikke udnævnelse af dommere. De garantier for uafhængighed og upartiskhed, som EU-retten kræver af dommere, er til hinder for nationale regler, der direkte eller indirekte kan påvirke dommernes afgørelser, og som således »ikke fremstår som uafhængige og upartiske, hvilket kan skade den tillid, som domstolene skal indgyde borgerne i et demokratisk samfund og en retsstat« (46). Afgørelser, der giver tilladelse til indledning af strafferetlig forfølgelse mod dommere, skal således træffes eller efterprøves ved en instans, der selv opfylder de krav, som en effektiv domstolsbeskyttelse indebærer, herunder garantien for uafhængighed. Den blotte mulighed for, at en tilladelse til strafferetlig forfølgning af dommere kan begæres og opnås ved en instans, hvis uafhængighed ikke kan garanteres, kan i sig selv påvirke dommernes uafhængighed (47).
41. Det fremgår nemlig ikke af de sagsakter, som Domstolen råder over, at de kandidater, der ikke blev udvalgt til stillingen som anklager i bl.a. afdelingen for strafferetlig efterforskning i PÎCCJ, ikke har en legitim privat interesse og derfor har søgsmålskompetence i henhold til national ret med henblik på at bestride den anfægtede kendelse og lov nr. 49/2022, som denne kendelse er baseret på. Hvad der måske er vigtigere er, at selv om A.B.-dommen bekræfter, at kandidater, der ikke er blevet udvalgt til dommerembeder, og hvis interesser er blevet negativ påvirket, i visse (begrænsede) tilfælde i henhold til EU-retten kan have ret til at anlægge sag ved de nationale retter for at opretholde retsstatsprincippet og retsvæsenets uafhængighed, indrømmer den ikke sammenslutninger af dommere eller anklagere, såsom sagsøgerne, denne ret.
42. Hvad angår chartrets artikel 12 og foreningsfriheden fastslog Domstolen i dommen i sagen Kommissionen mod Ungarn (Foreningers gennemsigtighed) (48), at foreninger skal kunne fortsætte sine aktiviteter og fungere uden uberettiget statslig indgriben. Det fremgår ikke af sagsakterne, at sagsøgerne eller andre sammenslutninger er underlagt andre eller strengere regler for søgsmålskompetence end andre fysiske eller juridiske personer. Som det fremgår af punkt 33 i dette forslag til afgørelse, er retten til domstolsprøvelse ikke absolut. Med forbehold for den forelæggende rets efterprøvelse synes der ikke at foreligge noget bevis for, at bestemmelserne om søgsmålskompetence i Rumænien gør indgreb i det væsentligste indhold af sagsøgernes ret til domstolsprøvelse, at det mål, der forfølges med den nationale lovgivning, er ulovligt, eller at de midler, der anvendes til at forfølge dette mål, er uforholdsmæssige. Den omstændighed, at det i Asociaţia »Forumul Judecătorilor din Românias« vedtægter er fastsat, at der kan anlægges sag med henblik på at forfølge sammenslutningens mål, ændrer ikke denne vurdering. En sammenslutnings aktiviteter skal i princippet udøves i overensstemmelse med loven, herunder bestemmelserne om søgsmålskompetence.
I. Forslag til afgørelse
43. På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg, at Domstolen besvarer det første præjudicielle spørgsmål, som Curtea de Apel Pitești (appeldomstolen i Pitești, Rumænien) har forelagt, således:
»Artikel 2 TEU og artikel 19, stk. 1, TEU, sammenholdt med artikel 12 og 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, bilag IX til akten om Republikken Bulgariens og Rumæniens tiltrædelsesvilkår samt om tilpasning af de traktater, som Den Europæiske Union bygger på, og Kommissionens afgørelse 2006/928/EF af 13. december 2006 om oprettelse af en mekanisme for samarbejde og kontrol vedrørende Rumæniens fremskridt med opfyldelsen af specifikke benchmarks på områderne retsreform og bekæmpelse af korruption er ikke til hinder for nationale bestemmelser om søgsmålskompetence, der pålægger sammenslutninger af dommere og anklagere at godtgøre en legitim privat interesse som fastlagt i national ret i et søgsmål om annullation af retsakter, som angiveligt er uforenelige med retsvæsenets uafhængighed og retsstaten.«