MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
ANTHONYJA MICHAELA COLLINSA
od 1. veljače 2024.(1)
Predmet C‑53/23
Asociația „Forumul Judecătorilor din România”,
Asociaţia „Mişcarea pentru Apărarea Statutului Procurorilor”
protiv
Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Procurorul General al României
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputila Curtea de Apel Piteşti (Žalbeni sud u Piteştiju, Rumunjska))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Vladavina prava – Neovisnost pravosuđa – Članak 2. UEU‑a – Članak 19. stavak 1. drugi podstavak UEU‑a – Članci 12. i 47. Povelje – Rješenje o imenovanju državnih odvjetnika koji provode istrage navoda o kaznenim djelima i djelima korupcije te pokreću postupke protiv sudaca i državnih odvjetnika – Postupak koji pokreću udruge sudaca i državnih odvjetnika radi djelomičnog poništenja rješenja – Aktivna procesna legitimacija udruga za pokretanje postupaka – Zahtjev postojanja materijalnog prava ili legitimnog privatnog interesa u skladu s nacionalnim pravom”
Uvod
1. Ovim zahtjevom za prethodnu odluku javlja se novo pitanje u pogledu prava Unije. Mogu li se udruge sudaca i državnih odvjetnika osnovane s ciljem promicanja neovisnog, nepristranog i učinkovitog pravosudnog sustava(2) pozvati na članak 2. i članak 19. stavak 1. UEU‑a, u vezi s člancima 12. i 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja), kako bi dokazale svoju aktivnu procesnu legitimaciju za pokretanje postupka pred nacionalnim sudom radi ostvarenja tog cilja?
Pravni okvir – nacionalno zakonodavstvo
2. Člankom 8. stavkom 1.1 Legee nr. 554/2004 a contenciosului administrativ (Zakon br. 554/2004 o upravnim sporovima) od 2. prosinca 2004.(3) predviđa se:
„Fizičke i pravne osobe privatnog prava mogu samo podredno istaknuti zahtjeve u kojima se pozivaju na zaštitu legitimnog javnog interesa, ako povreda legitimnog javnog interesa logično proizlazi iz povrede subjektivnog prava ili legitimnog privatnog interesa.”
3. U ožujku 2022. na snagu je stupila Legea nr. 49/2022 privind desființarea Secției pentru investigarea infracțiunilor din justiție, precum și pentru modificarea Legii nr. 135/2010 privind Codul de procedură penală (Zakon br. 49/2022 o ukidanju Odjela za istraživanje kaznenih djela počinjenih unutar pravosudnog sustava i o izmjeni Zakona br. 135/2010 o Zakoniku o kaznenom postupku)(4). Tim je zakonom ukinuta Secția pentru investigarea infracțiunilor din justiție (Odjel za istraživanje kaznenih djela počinjenih unutar pravosudnog sustava, u daljnjem tekstu: SIIJ) pri Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Državno odvjetništvo pri Vrhovnom kasacijskom sudu, u daljnjem tekstu: PÎCCJ). Osim toga, Zakonom br. 49/2022 nadležnost za istragu i kazneni progon svih kaznenih djela, uključujući korupciju, koja su navodno počinili suci i državni odvjetnici prenesena je na Odjel za kaznene i kriminalističke istrage PÎCCJ‑a odnosno na državna odvjetništva pri žalbenim sudovima, ovisno o stupnju suda na kojem ti suci i državni odvjetnici obavljaju službu.
4. Na temelju članka 3. stavka 3. Zakona br. 49/2022, Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Procurorul General al României (Državno odvjetništvo pri Vrhovnom kasacijskom sudu – glavni državni odvjetnik Rumunjske, u daljnjem tekstu: tuženik) na prijedlog opće sjednice Consiliula Superior al Magistraturii (Državno sudbeno vijeće, Rumunjska, u daljnjem tekstu: CSM) imenuje državne odvjetnike koji će voditi progon tih kaznenih djela. Ministar pravosuđa je CSM‑ov član. Tuženik je 3. lipnja 2022. donio rješenje br. 108/2022 kojim je imenovao državne odvjetnike koji će voditi kazneni progon u skladu sa Zakonom br. 49/2022 (u daljnjem tekstu: osporavano rješenje). To je rješenje doneseno na temelju prijedloga CSM‑ove opće sjednice(5).
Glavni postupak i prethodna pitanja
5. Tužitelji su neprofitne, nevladine i apolitične pravne osobe privatnog prava. U njihovim statutima navodi se da su osnovani kako bi se, među ostalim, osigurao neovisan, nepristran i učinkovit pravosudni sustav te kako bi se osmislili, poduprli, koordinirali i proveli projekti čija je svrha unapređenje, osuvremenjivanje i reforma pravosudnog sustava.
6. Tužbom koju su 5. kolovoza 2022. podnijeli Curtei de Apel Pitești (Žalbeni sud u Piteştiju, Rumunjska) tužitelji su pokrenuli postupak sudskog nadzora radi djelomičnog poništenja osporavanog rješenja. Osporavaju imenovanje, među ostalim, u PÎCCJ, nekoliko državnih odvjetnika nadležnih za istragu i progon svih kaznenih djela koja su navodno počinili suci i državni odvjetnici. Tužitelji tvrde da je Zakon br. 49/2022, koji predstavlja pravnu osnovu osporavanog rješenja, protivan članku 2., članku 4. stavku 3. i članku 19. stavku 1. drugom podstavku UEU‑a, Prilogu IX. Aktu o uvjetima pristupanja(6) i Odluci Komisije 2006/928/EZ(7), kako ih je Sud protumačio u svojoj presudi Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România” i dr.(8).
7. Tužitelji tvrde da bi, s obzirom na njihovu specifičnu prirodu, navode o djelima korupcije koja su počinili suci i državni odvjetnici trebali istraživati i progoniti državni odvjetnici koji su specijalizirani za borbu protiv korupcije i koji raspolažu dostatnim sredstvima za pravilno izvršavanje te zadaće. Tužitelji se protive sudjelovanju CSM‑ove opće sjednice u postupku koji dovodi do imenovanja osoba nadležnih za obavljanje tih zadaća. Osim toga, navode da se tim postupkom ne jamči da će ti državni odvjetnici biti imenovani na temelju postignuća niti da su oni neovisni. Naposljetku, tvrde da bi Direcția Națională Anticorupție (Nacionalna uprava za suzbijanje korupcije, Rumunjska, u daljnjem tekstu: DNA), koja je specijalizirana za borbu protiv korupcije u Rumunjskoj i strukturno neovisna o PÎCCJ‑u(9), trebala biti nadležna za istragu i progon takvih kaznenih djela.
8. Tuženik je istaknuo prigovor nedopuštenosti tužbe zbog toga što tužitelji nemaju aktivnu procesnu legitimaciju da zatraže sudski nadzor osporavanog rješenja. Tuženik smatra da se tužba temelji na legitimnom javnom interesu, a ne na subjektivnom pravu ili legitimnom privatnom interesu, kao što se to zahtijeva nacionalnim pravom. Budući da osporavano rješenje ne utječe na tužitelje ni na njihove ciljeve, nego na državne odvjetnike imenovane tim rješenjem, tužitelji nemaju subjektivno pravo ni legitimni privatni interes za osporavanje njegove valjanosti te se stoga ne mogu pozivati na legitimni javni interes kako bi to učinili.
9. Tužitelji svoju aktivnu procesnu legitimaciju temelje na tome da njihova glavna djelatnost obuhvaća očuvanje statusa sudaca i državnih odvjetnika, promicanje prava i vrijednosti tih profesija te „zaštitu neovisnosti pravosuđa u državi uređenoj vladavinom prava”. Statutima udruge „Forum sudaca Rumunjske” predviđa se pokretanje određenih sudskih postupaka radi ostvarenja tih ciljeva.
10. Sud koji je uputio zahtjev navodi da, u skladu s člankom 1. stavkom 1. Zakona br. 554/2004, svaka osoba može pokrenuti postupak pred nadležnim sudom kako bi zatražila poništenje upravnog akta tijela javne vlasti kojim su povrijeđeni njezini legitimni interesi. Člankom 2. Zakona br. 554/2004 predviđa se da legitimni interes može biti privatni ili javni. Člankom 8. stavkom 1.1 Zakona br. 554/2004 u biti se propisuje da se fizičke i pravne osobe privatnog prava mogu pozvati na javni interes za potrebe pokretanja postupaka samo ako je taj interes izravno povezan s njihovim subjektivnim pravom ili legitimnim privatnim interesom. Taj sud ističe da su 2016. i 2017. rumunjski sudovi tužiteljima priznali interes za pokretanje postupaka u svrhu poboljšanja neovisnosti pravosuđa i očuvanja statusa sudačke odnosno državnoodvjetničke profesije(10).
11. U presudi br. 8, Înalta Curte de Casație şi Justiție (Vrhovni kasacijski sud, Rumunjska)(11) utvrdio je sljedeće:
„Za potrebe ujednačenog tumačenja i primjene članka 1., članka 2. stavka 1. točaka (a), (r) i (s) te članka 8. stavaka 1.1 i 1.2 Zakona br. 554/2004, kako je posljednji put izmijenjen i dopunjen, odlučuje se:
U svrhu provedbe nadzora zakonitosti u pogledu upravnih akata na zahtjev udruga, koje su socijalna tijela o kojima je riječ, na legitimni javni interes može se pozvati samo podredno u odnosu na legitimni privatni interes, s obzirom na to da potonji interes proizlazi iz izravne veze između upravnog akta u pogledu kojeg se provodi nadzor zakonitosti i izravnog cilja, kao i ciljeva udruge, u skladu sa statutom.”
12. Nakon te presude Înalta Curte de Casație şi Justiție (Vrhovni kasacijski sud) smatrao je da udruge sudaca i/ili državnih odvjetnika nemaju aktivnu procesnu legitimaciju za pokretanje postupaka radi poništenja CSM‑ovih odluka koje se odnose, među ostalim, na imenovanje sudaca, pomoćnih sudaca i glavnog inspektora Inspecțije Judiciară (Pravosudna inspekcija, Rumunjska)(12). Do tog je zaključka došao zbog toga što su se tužitelji u tom postupku pozvali na legitimni javni interes, a ne na legitimni privatni interes.
13. Na temelju širokog tumačenja pojma legitimnog privatnog interesa kako je definiran u presudi br. 8, sud koji je uputio zahtjev smatra da bi, s obzirom na to da tužitelji tvrde da se osporavanim rješenjem provodi propis kojim se ugrožava borba protiv korupcije, pa stoga i povređuju obveze koje Rumunjska ima prema Europskoj uniji, mogla postojati dostatna veza između ciljeva tužitelja, kako su navedeni u njihovim statutima, i osporavanog rješenja, što može predstavljati njihov legitimni privatni interes koji je potreban za pokretanje postupka. Međutim, ako se presuda br. 8 tumači usko, tužitelji imaju samo legitimni javni interes i stoga nemaju aktivnu procesnu legitimaciju za pokretanje takvog postupka.
14. Budući da tužitelji ističu da je došlo do povrede prava Unije, sud koji je uputio zahtjev smatra da oni traže djelotvornu sudsku zaštitu u području koje je obuhvaćeno pravom Unije. Taj sud želi utvrditi povređuju li se članak 2. i članak 19. stavak 1. drugi podstavak UEU‑a, u vezi s člancima 12. i 47. Povelje, uskim tumačenjem pojma legitimnog privatnog interesa kojim bi se ograničio raspon postupaka koje udruge, kao što su tužitelji, mogu pokrenuti. Sud koji je uputio zahtjev također želi saznati dovodi li činjenica da nakon ukidanja SIIJ‑a nadležnost za istragu navoda o djelima korupcije koja su počinili suci i državni odvjetnici te njihov kazneni progon nije prenesena na DNA do povrede članka 2., članka 4. stavka 3. i članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a, Priloga IX. Aktu o uvjetima pristupanja i Odluke o CVM‑u.
15. U tim je okolnostima Curtea de Apel Pitești (Žalbeni sud u Piteștiju) odlučila prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1. Protivi li se članku 2. i članku 19. stavku 1. drugom podstavku UEU‑a u vezi s člancima 12. i 47. [Povelje] ako se strukovnim udrugama sudaca – na temelju obvezujuće odluke Înalta Curtea de Casație și Justiție (Vrhovni kasacijski sud, Rumunjska), nakon koje je uslijedila nacionalna praksa u predmetima koji su slični predmetu u kojem se postavlja ovo pitanje – odrede ograničenja u pogledu pokretanja određenih sudskih postupaka, čiji je cilj promicanje i zaštita neovisnosti sudaca i vladavine prava te očuvanje statusa profesije, uvođenjem uvjeta da treba postojati legitimni privatni interes koji je prekomjerno ograničen, pri čemu se zahtijeva izravna veza između upravnog akta u pogledu kojeg sudovi provode nadzor zakonitosti te izravne svrhe i ciljeva strukovnih udruga sudaca predviđenih u njihovim statutima, u slučajevima kad udruge nastoje ostvariti djelotvornu sudsku zaštitu u područjima uređenima pravom Unije u skladu sa svrhom i općim ciljevima iz njihovih statuta?
2. Ovisno o odgovoru na prvo pitanje, protivi li se članku 2., članku 4. stavku 3. i članku 19. stavku 1. drugom podstavku UEU‑a, Prilogu IX. [Aktu o uvjetima pristupanja] i Odluci [o CVM‑u] nacionalni propis kojim se ograničava nadležnost [DNA‑a] na način da se isključiva nadležnost za provođenje istrage u pogledu kaznenih djela korupcije (u širem smislu) koja su počinili suci i državni odvjetnici povjerava određenim državnim odvjetnicima (koje posebno imenuje glavni državni odvjetnik Rumunjske na prijedlog opće sjednice [CSM‑a]) u okviru državnog odvjetništva pri Înalta Curteu de Casație și Justiție (Vrhovni kasacijski sud) odnosno u okviru državnih odvjetništva pri Curțile de Apel (žalbeni sudovi) koji su nadležni i za druge vrste kaznenih djela koja počine suci i državni odvjetnici?”
Postupak pred Sudom
16. Udruga „Forum sudaca Rumunjske”, tuženik, Rumunjska i Europska komisija podnijeli su pisana očitovanja.
17. Prije nego što Sudu, na njegov zahtjev, predložim kako treba odgovoriti na prvo pitanje, osvrnut ću se na prigovore koji su izneseni u pogledu nadležnosti Suda i dopuštenosti prethodnih pitanja.
Ocjena
Nadležnost Suda i dopuštenost prvog pitanja
Očitovanja
18. Tuženik tvrdi da, s obzirom na to da se tužitelji nisu pozvali ni na jedno pravo zaštićeno pravom Unije, Sud nije nadležan za odlučivanje o zahtjevu za prethodnu odluku. Postupak pred sudom koji je uputio zahtjev i pitanja koja upućuje Sudu odnose se isključivo na tumačenje nacionalnog prava te su hipotetske prirode(13). Postupak koji se vodi pred sudom koji je uputio zahtjev predstavlja „ogledni predmet” ili „sredstvo” čija je svrha upućivanje zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a.
19. Rumunjska tvrdi da je prvo pitanje nedopušteno jer sud koji je uputio zahtjev nije jasno objasnio činjenice u predmetu koji se pred njim vodi te, konkretno, nije naveo kako je i na kojoj osnovi ograničeno pravo tužiteljâ na pristup sudu. Nije jasno proizlazi li to potencijalno ograničenje iz Zakona br. 554/2004, presude br. 8 ili uskog tumačenja te presude. Budući da sam sud koji je uputio zahtjev smatra da postoji izravna veza između osporavanog rješenja i ciljeva tužiteljâ, čini se da iz toga proizlazi da je tužba koju su podnijeli tužitelji dopuštena s obzirom na nacionalno pravo, tako da odgovor na prvo pitanje ne služi nikakvoj korisnoj svrsi(14).
Analiza
20. Iz sažetka argumenata tužiteljâ u zahtjevu za prethodnu odluku jasno proizlazi da se, suprotno tvrdnjama tuženika, tužba koja je podnesena sudu koji je uputio zahtjev temelji na pravu Unije. Tužitelji se pozivaju na članak 2. i članak 19. stavak 1. UEU‑a, u vezi s člancima 12. i 47. Povelje, Prilog IX. Aktu o uvjetima pristupanja i Odluku o CVM‑u te traže tumačenje tih odredbi. Razlozi zbog kojih je sud koji je uputio zahtjev podnio zahtjev za prethodnu odluku i pitanja koja je uputio Sudu odražavaju relevantnost prava Unije za rješenje spora koji se vodi pred tim sudom. Osim toga, ništa u spisu predmeta kojim Sud raspolaže ne upućuje na to da je spor iz glavnog postupka u bilo kojem pogledu fiktivan ili hipotetski(15).
21. Tuženikova tvrdnja prema kojoj se tužitelji ne pozivaju ni na jedno pravo zaštićeno pravom Unije odnosi se na meritum prvog pitanja suda koji je uputio zahtjev u pogledu aktivne procesne legitimacije. Takvim se prigovorom zbog njegove prirode ne može opravdati utvrđenje o nedopuštenosti prvog pitanja(16). Suprotno tvrdnjama Rumunjske, smatram da je sud koji je uputio zahtjev detaljno opisao činjenice u sporu koji se pred njim vodi zbog kojih je podnio zahtjev za prethodnu odluku, čime je u potpunosti postupio u skladu sa zahtjevima iz članka 94. točke (a) Poslovnika Suda Europske unije.
22. Kad je riječ o tvrdnji Rumunjske prema kojoj odgovor na prvo pitanje nema korisnu svrhu, točno je da sud koji je uputio zahtjev smatra da tužitelji imaju aktivnu procesnu legitimaciju u ovom predmetu te primjećuje da su drugi rumunjski sudovi priznali njihovu aktivnu procesnu legitimaciju u postupcima pokrenutima s ciljem jačanja neovisnosti pravosuđa(17). Međutim, sud koji je uputio zahtjev napomenuo je da postoje i slučajevi u kojima se presuda br. 8 toliko usko tumačila da se njome tužiteljima oduzela aktivna procesna legitimacija za pokretanje takvih postupaka(18). Dovoljno je istaknuti da se tuženik pred sudom koji je uputio zahtjev pozvao na presudu br. 8 kako bi potkrijepio svoj argument prema kojem tužitelji nemaju aktivnu procesnu legitimaciju.
23. Stoga predlažem Sudu da odbije različite prigovore koji se odnose na njegovu nadležnost i na dopuštenost prvog pitanja.
Meritum
24. Prvo pitanje odnosi se na odnos između prava na djelotvornu sudsku zaštitu pred nacionalnim sudovima na temelju prava Unije i nacionalnih pravila o aktivnoj procesnoj legitimaciji. Sud koji je uputio zahtjev u biti pita protive li se članku 2. i članku 19. stavku 1. UEU‑a, u vezi s člancima 12. i 47. Povelje, nacionalna pravila o aktivnoj procesnoj legitimaciji kojima se od udruga sudaca zahtijeva da dokažu da imaju legitimni privatni interes(19) za pokretanje postupaka radi poništenja akata za koje tvrde da nisu u skladu s neovisnošću pravosuđa i vladavinom prava(20).
25. Ni iz zahtjeva za prethodnu odluku ni iz očitovanja stranaka nije jasno imaju li tužitelji, i ako imaju, pod kojim uvjetima, aktivnu procesnu legitimaciju na temelju nacionalnog prava da pokrenu postupak sudskog nadzora pred rumunjskim sudovima. Udruga „Forum sudaca Rumunjske” i Rumunjska tvrde da na temelju rumunjskog prava tužitelji imaju aktivnu procesnu legitimaciju za pokretanje postupka pred sudom koji je uputio zahtjev. U skladu s presudom br. 8, tužitelji imaju legitimni privatni interes za postupak sudskog nadzora osporavanog rješenja o kojem je riječ, s obzirom na to da postoji veza između tog postupka i ciljeva utvrđenih u njihovim statutima. Tuženik tvrdi da se sudskom praksom rumunjskih sudova nalaže dodatni uvjet prema kojem udruge moraju dokazati da akt u pogledu kojeg se provodi sudski nadzor utječe na njihovo postojanje kao pravnih osoba, njihovu imovinu, njihove uvjete rada ili postizanje njihovih ciljeva.
26. Tužitelji su pred rumunjskim sudovima pokrenuli niz postupaka s ciljem očuvanja vladavine prava, a neki od njih bili su predmet zahtjevâ za prethodnu odluku(21). Nije jasno zašto tuženik u ovom predmetu osporava aktivnu procesnu legitimaciju tužiteljâ na temelju nacionalnog prava, s obzirom na to da je već utvrđeno da tužitelji imaju aktivnu procesnu legitimaciju za pokretanje takvih postupaka pred rumunjskim sudovima. Udruga „Forum sudaca Rumunjske” nadalje navodi da se Sud nije protivio dopuštenosti zahtjeva za prethodnu odluku koji je doveo do presude Asociația „Forumul Judecătorilor din România”.
27. Dovoljno je navesti da se Sud u načelu neće protiviti dopuštenosti zahtjeva za prethodnu odluku ako se utvrdi da je taj zahtjev u skladu s člankom 94. njegova Poslovnika. Pitanja o tumačenju prava Unije koja uputi nacionalni sud uživaju presumpciju relevantnosti. Sud koji je uputio zahtjev odgovoran je za utvrđivanje činjeničnog i pravnog okvira, što uključuje dopuštenost tužbe koja mu je podnesena, na temelju nacionalnog prava(22).
Djelotvorna sudska zaštita prava koja osobe izvode iz prava Unije i postupovna autonomija država članica
28. Poštovanje vladavine prava jedna je od zajedničkih vrijednosti zajamčenih člankom 2. UEU‑a. Člankom 19. stavkom 1. drugim podstavkom UEU‑a, kojim se od država članica zahtijeva da osiguraju pravne lijekove dostatne za osiguranje djelotvorne sudske zaštite u područjima obuhvaćenima pravom Unije, konkretizira se ta vrijednost. Djelotvorna sudska zaštita prava koja osobe izvode iz prava Unije opće je načelo koje proizlazi iz ustavnih tradicija zajedničkih državama članicama te je zaštićeno člancima 6. i 13. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda i potvrđeno u članku 47. Povelje. Potonju odredbu stoga treba uzeti u obzir prilikom tumačenja članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a(23). U skladu s člankom 47. Povelje, svatko čija su prava zajamčena pravom Unije povrijeđena ima pravo da zakonom prethodno ustanovljeni neovisni i nepristrani sud pravično, javno i u razumnom roku ispita njegov slučaj(24).
29. Na državama članicama je da predvide sustav pravnih lijekova i postupaka kojima se osigurava djelotvorna sudska zaštita u područjima obuhvaćenima pravom Unije. Zadaća je država članica odrediti sudove i/ili institucije nadležne za provjeru valjanosti nacionalnih odredbi, predvidjeti pravna sredstva i postupke kojima se može osporiti njihova valjanost i, u slučaju osnovanosti pravnog sredstva, staviti izvan snage te odredbe i odrediti učinke takvog stavljanja izvan snage(25).
30. Iako države članice trebaju osigurati djelotvornu sudsku zaštitu u područjima obuhvaćenima pravom Unije, u slučaju nepostojanja pravila Unije o tom pitanju, pravom Unije ne obvezuje se države članice da uspostave poseban sustav pravnih lijekova ili postupovnih pravila o pravnim lijekovima za zaštitu prava koja osobe izvode iz prava Unije(26), pod uvjetom da se pravnim lijekovima i postupcima dostupnima u tu svrhu poštuju načela ekvivalentnosti i djelotvornosti. Detaljna postupovna pravila kojima se uređuju postupci radi osiguranja zaštite prava koja osobe ostvaruju na temelju prava Unije stoga ne smiju biti nepovoljnija od onih kojima se uređuju slična pravna sredstva iz nacionalnog prava (načelo ekvivalentnosti) i ne smiju biti takva da u praksi onemogućuju ili pretjerano otežavaju ostvarivanje prava dodijeljenih pravom Unije (načelo djelotvornosti). Ti se zahtjevi također temelje na načelu lojalne suradnje, utvrđenom u članku 4. stavku 3. UEU‑a(27).
31. Budući da se Zakon br. 554/2004 i presuda br. 8. jednako primjenjuju i na pravna sredstva koja se temelje na nacionalnom pravu i na pravna sredstva pred rumunjskim sudovima koja se temelje na pravu Unije, što treba provjeriti sud koji je uputio zahtjev, čini se da u ovom predmetu treba razmotriti samo načelo djelotvornosti. Iz članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a i članka 47. Povelje jasno proizlazi da države članice moraju djelotvorno štititi pravo na djelotvornu sudsku zaštitu prava koja osobe izvode iz prava Unije(28). Taj je zahtjev odraz načela supsidijarnosti i proporcionalnosti iz članka 5. UEU‑a, postupovne autonomije država članica(29) i prava na djelotvornu sudsku zaštitu te se njime postiže usklađenost tih elemenata(30).
Pravo na djelotvornu sudsku zaštitu mora biti povezano s pravom dodijeljenim na temelju prava Unije
32. U presudi Inuit(31) Sud je istaknuo da se ni UFEU‑om ni člankom 19. UEU‑a ne zahtijeva, za potrebe osiguravanja poštovanja prava Unije pred nacionalnim sudovima, stvaranje drugih pravnih lijekova osim onih koji su već ustanovljeni nacionalnim pravom. Drukčije bi bilo jedino ako iz strukture nacionalnog pravnog poretka proizlazi da ne postoji nijedan pravni lijek koji osigurava, makar posredno, poštovanje prava pojedinaca koja proizlaze iz prava Unije(32). U takvim se slučajevima nacionalni sudovi moraju proglasiti nadležnima za odlučivanje u postupku koji je određena osoba pokrenula u svrhu zaštite prava koja su joj zajamčena pravom Unije(33).
33. U rješenju Internationale Fruchtimport Gesellschaft Weichert/Komisija(34) Sud je utvrdio da „pravo na sud” nije apsolutno i da se na njega primjenjuju, primjerice, pravila kojima se utvrđuju rokovi za pokretanje postupka. Međutim, tim se pravilima ne smije ograničiti pristup pojedinca na takav način ili u tolikoj mjeri da se povrijedi sama bit prava koje nastoji ostvariti. Takvim se pravilima mora nastojati postići legitiman cilj, a odnos između sredstava koja se primjenjuju i cilja koji se njima želi postići mora biti razuman i proporcionalan(35). Kad je riječ o aktivnoj procesnoj legitimaciji pred nacionalnim sudovima, Sud je istaknuo da, „iako je načelno na nacionalnom pravu da utvrdi aktivnu legitimaciju i pravni interes pojedinca za pokretanje postupka, pravo Unije ipak zahtijeva da, osim poštovanja načela ekvivalentnosti i učinkovitosti, nacionalno pravo ne ugrozi pravo na djelotvornu sudsku zaštitu […]”(36).
34. Pravo na djelotvornu sudsku zaštitu na temelju članka 47. Povelje ne postoji u vakuumu i mora biti povezano s pravom koje se dodjeljuje pravom Unije ili slobodom koja se njime jamči. Svatko se može pozvati na članak 47. Povelje kako bi pred nacionalnim sudom osporio akt koji je država članica donijela u okviru provedbe prava Unije i koji na njega negativno utječe(37). U tom kontekstu države članice raspolažu širokom marginom prosudbe kad je riječ o utvrđivanju toga što predstavlja povredu prava ili slobode, uvjeta dopuštenosti pravnih lijekova i tijela kojima se takvi pravni lijekovi mogu podnijeti(38).
35. U postupku pred sudom koji je uputio zahtjev tužitelji navode tri argumenta kako bi dokazali svoju aktivnu procesnu legitimaciju na temelju prava Unije. Kao prvo, pozivaju se, po analogiji, na pravo na pokretanje postupka koje se sekundarnim zakonodavstvom Unije dodjeljuje udrugama za zaštitu okoliša ili drugim udrugama. Kao drugo, pozivaju se na sudsku praksu Suda prema kojoj u nacionalnom pravu mora biti dostupan pravni lijek kako bi se zaštitila vladavina prava i neovisnost pravosuđa. Kao treće, tužitelji tvrde da imaju pravo na pravni lijek na temelju članka 12. Povelje.
36. U određenim se slučajevima sekundarnim zakonodavstvom Unije udrugama izričito dodjeljuje aktivna procesna legitimacija za pokretanje postupaka pred nacionalnim sudovima kojima se pridonosi ciljevima koji se nastoje postići tim zakonodavstvom. Kad je riječ o pitanjima okoliša, člankom 9. stavkom 2. Aarhuške konvencije organizacijama za zaštitu okoliša dodjeljuje se pristup postupku ocjene određenih činova i propusta pred sudom(39). U takvim se slučajevima smatra da takve organizacije imaju dovoljan interes ili prava koja se mogu povrijediti kako bi im se omogućilo da pokreću takve postupke. U skladu s člankom 9. stavkom 3. Arhuške konvencije, države članice trebaju donijeti zakone kojima se dodjeljuje šira, pa čak i neograničena, aktivna procesna legitimacija za pokretanje određenih vrsta postupaka u području zaštite okoliša; međutim, tom se odredbom ne nalaže nikakva obveza donošenja takvih pravila(40).
37. U skladu s člankom 9. stavkom 2. Direktive 2000/78/EZ(41), države članice osiguravaju da se udruge koje, u skladu s kriterijima utvrđenima nacionalnim pravom, imaju legitimni interes da osiguraju postupanje u skladu s odredbama te direktive, mogu uključiti u bilo koji sudski i/ili upravni postupak dostupan za potrebe provedbe obveza iz te direktive, u ime ili kao podrška tužitelju te uz njegov pristanak. Tom se odredbom od država članica ne zahtijeva da udrugama priznaju aktivnu procesnu legitimaciju za pokretanje sudskog postupka radi provedbe obveza kad nije moguće odrediti nijednog oštećenika. Međutim, države članice mogu uvesti ili zadržati odredbe koje su za zaštitu načela jednakog postupanja povoljnije od odredaba iz Direktive 2000/78. Države članice stoga mogu udrugama dodijeliti pravo na pokretanje postupka radi provedbe obveza iz Direktive 2000/78 kad ne postoji konkretan tužitelj(42).
38. Nijednim se aktom sekundarnog zakonodavstva Unije udrugama sudaca i državnih odvjetnika ne dodjeljuje aktivna procesna legitimacija za pokretanje postupaka pred nacionalnim sudovima čija je svrha očuvati vladavinu prava u javnom interesu. Pravom Unije ne zahtijeva se niti zabranjuje državama članicama da uvedu pravila o aktivnoj procesnoj legitimaciji kako bi se takvim udrugama omogućilo pokretanje postupaka od javnog interesa ili podnošenje tužbi actio popularis u interesu vladavine prava i/ili neovisnosti pravosuđa(43). U nedostatku zakonodavstva Unije(44), takve se udruge u načelu moraju pozvati na nacionalna pravila o aktivnoj procesnoj legitimaciji i na sva prava za pokretanje takvih postupaka koja mogu proizlaziti iz tih pravila.
39. Tužitelji smatraju da, u skladu s presudom A. B., imaju aktivnu procesnu legitimaciju za očuvanje vladavine prava i neovisnosti pravosuđa pokretanjem postupka koji se vodi pred sudom koji je uputio zahtjev. U toj je presudi Sud utvrdio, među ostalim, da se članku 19. stavku 1. drugom podstavku UEU‑a protive izmjene nacionalnog prava kojima se nacionalnim sudovima oduzima nadležnost za odlučivanje o pravnim sredstvima koja su podnijeli neodabrani kandidati za mjesta sudaca ako te izmjene mogu pobuditi legitimne sumnje pojedinaca u otpornost imenovanih sudaca(45).
40. Za razliku od okolnosti koje su dovele do presude A. B., postupak koji je u tijeku pred sudom koji je uputio zahtjev odnosi se na imenovanje državnih odvjetnika zaduženih za istragu i kazneni progon sudaca, a ne na imenovanje sudaca. Jamstvima neovisnosti i nepristranosti koja se od sudaca zahtijevaju na temelju prava Unije protive se nacionalna pravila koja mogu izravno ili neizravno utjecati na odluke sudaca i time otkloniti „dojam njihove neovisnosti ili nepristranosti, što može ugroziti povjerenje koje navedene osobe moraju imati u pravosuđe u demokratskom društvu i vladavini prava”(46). Odluke kojima se odobrava pokretanje kaznenog progona protiv sudaca stoga mora donositi ili nadzirati tijelo koje sâmo ispunjava jamstva svojstvena djelotvornoj sudskoj zaštiti, uključujući neovisnost. Sama mogućnost da se odobrenje za kazneni progon sudaca može zatražiti i dobiti od tijela čija neovisnost ne bi bila zajamčena može utjecati na njihovu vlastitu neovisnost(47).
41. Iz spisa kojim Sud raspolaže ne proizlazi da neodabrani kandidati za mjesto državnog odvjetnika pri, među ostalim, Odjelu za kaznene i kriminalističke istrage PÎCCJ‑a nemaju legitimni privatni interes i stoga aktivnu procesnu legitimaciju na temelju nacionalnog prava za osporavanje osporavanog rješenja i Zakona br. 49/2022 na kojem se to rješenje temelji. Možda je još važnije istaknuti da, iako se u presudi A. B. potvrđuje da u određenim, ograničenim slučajevima neodabrani kandidati za mjesta sudaca čiji su interesi povrijeđeni mogu imati pravo, na temelju prava Unije, pokrenuti postupak pred nacionalnim sudovima kako bi se očuvala vladavina prava i neovisnost pravosuđa, tom se presudom to pravo ne dodjeljuje udrugama sudaca ili državnih odvjetnika kao što su tužitelji.
42. Kad je riječ o članku 12. Povelje i slobodi udruživanja, Sud je u presudi Komisija/Mađarska (Transparentnost udruženja)(48) utvrdio da udruženja moraju moći obavljati svoje djelatnosti i djelovati bez neopravdanog zadiranja države. Iz spisa kojim Sud raspolaže ne proizlazi da se na tužitelje ili bilo koju drugu udrugu primjenjuju drukčija ili stroža pravila o aktivnoj procesnoj legitimaciji od onih koja se primjenjuju na druge fizičke ili pravne osobe. Kao što sam to već naveo u točki 33. ovog mišljenja, pravo na sud nije apsolutno. Čini se da nema dokaza koji bi potkrijepili tvrdnju da se pravilima o aktivnoj procesnoj legitimaciji u Rumunjskoj povređuje bit prava tužiteljâ na sud, da je cilj koji se želi postići nacionalnim zakonodavstvom nezakonit ili da su sredstva koja se upotrebljavaju za postizanje tog cilja neproporcionalna, pod uvjetom da to provjeri sud koji je uputio zahtjev. Činjenica da se statutima udruge „Forum sudaca Rumunjske” predviđa pokretanje određenih sudskih postupaka radi ostvarenja ciljeva te udruge ne mijenja tu ocjenu. Djelatnosti udruge u načelu se trebaju obavljati u skladu sa zakonom, što uključuje pravila o aktivnoj procesnoj legitimaciji.
Zaključak
43. S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na prvo prethodno pitanje koje je uputila Curtea de Apel Piteşti (Žalbeni sud u Piteştiju, Rumunjska) odgovori na sljedeći način:
Članku 2. i članku 19. stavku 1. UEU‑a, u vezi s člancima 12. i 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima, Prilogu IX. Aktu o uvjetima pristupanja Republike Bugarske i Rumunjske i prilagodbama Ugovora na kojima se temelji Europska unija te Odluci Komisije 2006/928/EZ od 13. prosinca 2006. o uspostavi mehanizma za suradnju i provjeru napretka Rumunjske u ispunjavanju posebnih mjerila na području reforme pravosuđa i borbe protiv korupcije ne protive se nacionalna pravila o aktivnoj procesnoj legitimaciji kojima se od udruga sudaca i državnih odvjetnika zahtijeva da dokažu da imaju legitiman privatni interes, kako je definiran u nacionalnom pravu, za pokretanje postupka radi poništenja akata koji navodno nisu u skladu s neovisnošću pravosuđa i vladavinom prava.