Edizione provvisoria
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
ANTHONY MICHAEL COLLINS
presentate il 1° febbraio 2024 (1)
Causa C‑53/23
Asociaţia «Forumul Judecătorilor din România»,
Asociaţia «Mişcarea pentru Apărarea Statutului Procurorilor»
contro
Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Procurorul General al României
[Domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dalla Curtea de Apel Piteşti (Corte d’appello di Piteşti, Romania)]
«Rinvio pregiudiziale – Stato di diritto – Indipendenza dei giudici – Articolo 2 TUE – Articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE – Articoli 12 e 47 della Carta – Ordinanza di designazione di procuratori incaricati di indagare su denunce di corruzione e altri reati e di esercitare l’azione penale nei confronti di giudici e procuratori – Ricorso proposto da associazioni di giudici e procuratori volto all’annullamento parziale dell’ordinanza – Legittimazione ad agire delle associazioni – Requisito, previsto dal diritto nazionale, dell’esistenza di un diritto sostanziale o di un legittimo interesse privato»
Introduzione
1. La domanda di pronuncia pregiudiziale in esame solleva una questione inedita di diritto dell’Unione. Associazioni di giudici e procuratori istituite allo scopo di promuovere l’indipendenza, l’imparzialità e l’efficienza del sistema giudiziario (2) possono fondarsi sull’articolo 2 e sull’articolo 19, paragrafo 1, TUE, interpretati alla luce degli articoli 12 e 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»), per dimostrare la loro legittimazione a proporre un ricorso per il perseguimento di tali obiettivi dinanzi a un giudice nazionale?
Contesto normativo – normativa nazionale
2. L’articolo 8, paragrafo 11, della Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ (legge n. 554/2004, che disciplina il contenzioso amministrativo; in prosieguo: la «legge sul contenzioso amministrativo»), del 2 dicembre 2004 (3), prevede quanto segue:
«Le persone fisiche e giuridiche di diritto privato possono agire a tutela di un legittimo interesse pubblico soltanto in via subordinata, qualora la lesione di detto interesse derivi logicamente dalla violazione di un diritto soggettivo o di un legittimo interesse privato».
3. Nel marzo 2022 è entrata in vigore la Legea nr. 49/2022 privind desființarea Secției pentru investigarea infracțiunilor din justiție, precum și pentru modificarea Legii nr. 135/2010 privind Codul de procedură penală (legge n. 49/2022 recante soppressione della Sezione per le indagini sui reati commessi all’interno del sistema giudiziario e modifica della legge n. 135/2010 che istituisce il codice di procedura penale) (4). Essa ha soppresso la Secția pentru investigarea infracțiunilor din justiție (Sezione per le indagini sui reati commessi all’interno del sistema giudiziario; in prosieguo: la «SIIJ») all’interno del Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție (Procura presso l’Alta Corte di cassazione e di giustizia, Romania; in prosieguo: il «PÎCCJ»). La legge n. 49/2022 ha inoltre trasferito la competenza in materia di indagini e perseguimento di tutti i reati asseritamente commessi da giudici e procuratori, compreso il reato di corruzione, alla sezione per le indagini penali e criminologiche del PÎCCJ e alle procure presso le Corti d’appello, a seconda del grado dell’organo giurisdizionale presso il quale il giudice o il procuratore interessato presta servizio.
4. Ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 3, della legge n. 49/2022, il Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Procurorul General al României (procura presso l’Alta Corte di cassazione e di giustizia – Procuratore generale della Romania, Romania; in prosieguo: il «resistente), su proposta dell’assemblea plenaria del Consiliul Superior al Magistraturii (Consiglio superiore della magistratura, Romania; in prosieguo: il «CSM»), designa i procuratori incaricati dell’esercizio dell’azione penale per quanto concerne i reati in questione. Il ministro della Giustizia è membro del CSM. Il resistente ha adottato l’ordinanza n. 108/2022, del 3 giugno 2022, con la quale sono stati designati i procuratori incaricati dell’esercizio dell’azione penale conformemente alle disposizioni della legge n. 49/2022 (in prosieguo: l’«ordinanza controversa»). L’ordinanza è stata adottata su proposta dell’assemblea plenaria del CSM (5).
Controversia nel procedimento principale e questioni pregiudiziali
5. Le ricorrenti sono persone giuridiche di diritto privato senza scopo di lucro, non governative e non politiche. Nei rispettivi statuti si afferma che esse sono istituite, in particolare, allo scopo di promuovere l’indipendenza, l’imparzialità e l’efficienza del sistema giudiziario, nonché di sviluppare, sostenere, coordinare e attuare progetti volti a migliorare, modernizzare e riformare tale sistema.
6. Con atto introduttivo depositato presso la Curtea de Apel Pitești (Corte d’appello di Pitești, Romania) il 5 agosto 2022, le ricorrenti hanno proposto un ricorso giurisdizionale volto all’annullamento parziale dell’ordinanza controversa. Esse contestano la nomina, in particolare presso il PÎCCJ, di diversi pubblici ministeri incaricati di indagare su tutti i reati asseritamente commessi da giudici e procuratori e di esercitare l’azione penale nei loro confronti. Le ricorrenti sostengono che la legge n. 49/2022, che costituisce la base giuridica dell’ordinanza controversa, è in contrasto con l’articolo 2, con l’articolo 4, paragrafo 3, e con l’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, con l’allegato IX all’Atto relativo alle condizioni di adesione (6) e con la decisione 2006/928/CE della Commissione (7), come interpretata dalla Corte di giustizia nella sua sentenza nella causa Asociaţia «Forumul Judecătorilor din România» (8).
7. Le ricorrenti sostengono che, tenuto conto della natura specifica delle denunce di corruzione a carico di giudici e procuratori, la competenza a effettuare indagini e a esercitare l’azione penale dovrebbe essere attribuita a procuratori specializzati, esperti nella lotta contro la corruzione e dotati di risorse sufficienti per esercitare in modo adeguato tale compito. Le ricorrenti contestano la partecipazione dell’assemblea plenaria del CSM alla procedura che ha portato alla designazione delle persone incaricate di svolgere tali compiti. Esse sostengono inoltre che tale procedura non garantisce che i procuratori siano designati in base ai loro meriti, né che siano indipendenti. Esse asseriscono, infine, che competenza a effettuare indagini su reati di tal genere e a esercitare l’azione penale dovrebbe essere attribuita alla Direcția Națională Anticorupție (direzione nazionale anticorruzione, Romania; in prosieguo: la «DNA»), che è specializzata nella lotta contro la corruzione in Romania ed è strutturalmente autonoma rispetto al PÎCCJ (9).
8. Il resistente ha contestato la ricevibilità del ricorso, a motivo del fatto che le ricorrenti non sarebbero legittimate a chiedere il controllo giurisdizionale dell’ordinanza controversa. Secondo il resistente, tale ricorso si fonda su un legittimo interesse pubblico, e non su un diritto soggettivo o su un legittimo interesse privato, come richiesto dal diritto nazionale. Poiché l’ordinanza controversa non incide sulle ricorrenti o sui loro obiettivi, bensì sui procuratori da essa designati, le ricorrenti non possiedono un diritto soggettivo o un legittimo interesse privato ai fini di contestarne la validità e non possono, pertanto, invocare a tal fine un legittimo interesse pubblico.
9. Le ricorrenti affermano la loro legittimazione ad agire sulla base del fatto che la loro attività principale consiste nel difendere lo status dei giudici e dei procuratori, nel promuovere i diritti e i valori di tali professioni e nel «difendere l’indipendenza della giustizia in uno Stato di diritto». Lo statuto dell’associazione «Forum dei giudici della Romania» contempla l’avvio di determinati procedimenti giudiziari al fine di perseguire tali obiettivi.
10. Il giudice del rinvio dichiara che, in conformità all’articolo 1, paragrafo 11, della legge n. 554/2004, chiunque può adire l’organo giurisdizionale competente per chiedere l’annullamento di un atto amministrativo di un’autorità pubblica che leda i suoi legittimi interessi. L’articolo 2 della legge n. 554/2004 prevede che un legittimo interesse possa avere natura privata o pubblica. L’articolo 8, paragrafo 1, della legge n. 554/2004 stabilisce, in sostanza, che le persone fisiche e giuridiche di diritto privato possono invocare un interesse pubblico a titolo di legittimazione ad agire soltanto se tale interesse è direttamente collegato a un diritto soggettivo o a un legittimo interesse privato di cui siano titolari. Esso osserva che, nel 2016 e nel 2017, gli organi giurisdizionali rumeni hanno riconosciuto alle ricorrenti un interesse ad agire nel contesto di ricorsi proposti allo scopo di rafforzare l’indipendenza della giustizia e di preservare lo status delle professioni di giudici o procuratori (10).
11. Nella sentenza n. 8, l’Înalta Curte de Casație şi Justiție (Alta Corte di cassazione e di giustizia, Romania) (11) ha statuito quanto segue:
«Ai fini dell’interpretazione e dell’applicazione uniformi dell’articolo 1, dell’articolo 2, paragrafo 1, lettere a), r) e s), e dell’articolo 8, paragrafi 11 e 12, della legge n. 554/2004, come successivamente modificata e integrata, così è deciso:
Ai fini del controllo di legittimità di un atto amministrativo su richiesta di un’associazione, in qualità di organismo sociale interessato, un legittimo interesse pubblico può essere invocato soltanto in via subordinata a un legittimo interesse privato, derivante da un collegamento diretto tra l’atto amministrativo sottoposto a controllo di legittimità e lo scopo e gli obiettivi diretti dell’associazione, alla luce del suo statuto».
12. Sulla scia di tale sentenza, l’Înalta Curte de Casație şi Justiție (Alta Corte di cassazione e di giustizia) ha statuito che le associazioni di giudici e/o di procuratori non sono legittimate a instaurare procedimenti diretti all’annullamento di decisioni del CSM riguardanti, in particolare, la nomina di giudici, di giudici ausiliari e dell’ispettore capo dell’Inspecția Judiciară (Ispettorato giudiziario, Romania) (12). Essa è giunta a tale conclusione sulla base del fatto che, in tali procedimenti, le ricorrenti avevano invocato un legittimo interesse pubblico, anziché privato.
13. Sulla scorta di un’interpretazione estensiva della nozione di legittimo interesse privato, quale definita nella sentenza n. 8, il giudice del rinvio ritiene che, poiché le ricorrenti sostengono che l’ordinanza controversa attua una normativa che pregiudica la lotta contro la corruzione e, pertanto, viola gli impegni assunti dalla Romania nei confronti dell’Unione europea, tra gli obiettivi delle ricorrenti quali enunciati nei loro statuti e l’ordinanza controversa potrebbe esistere un collegamento sufficiente a conferire loro un legittimo interesse privato, necessario per proporre ricorso. Alla luce di un’interpretazione restrittiva della sentenza n. 8, tuttavia, le ricorrenti vanterebbero soltanto un legittimo interesse pubblico, e non sarebbero quindi legittimate a proporre siffatto ricorso.
14. Poiché le ricorrenti lamentano una violazione del diritto dell’Unione, il giudice del rinvio ritiene che esse mirino a ottenere una tutela giurisdizionale effettiva in un settore disciplinato dal diritto dell’Unione. Esso chiede se un’interpretazione restrittiva della nozione di legittimo interesse privato, che limiti la gamma dei procedimenti che associazioni quali le ricorrenti possono instaurare, violi l’articolo 2 e l’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, in combinato disposto con gli articoli 12 e 47 della Carta. Il giudice del rinvio chiede inoltre se, a seguito della soppressione della SIIJ, la mancata riassegnazione alla DNA della competenza in materia di indagini su reati di corruzione commessi da giudici e procuratori ed esercizio dell’azione penale nei loro confronti violi l’articolo 2, l’articolo 4, paragrafo 3, e l’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, l’allegato IX all’Atto relativo alle condizioni di adesione e la decisione MCV.
15. In tale contesto, la Curtea de Apel Pitești (Corte d’appello di Pitești) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se l’articolo 2 e l’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, in combinato disposto con l’articolo 12 e con l’articolo 47 [della] [Carta] ostino a che siano posti limiti alla presentazione di talune azioni giudiziarie da parte delle associazioni professionali dei magistrati – allo scopo di promuovere e tutelare l’indipendenza dei giudici e dello Stato di diritto, nonché di salvaguardare lo status della professione – introducendo la condizione che debba sussistere un legittimo interesse privato che è stato limitato in modo eccessivo, in base a una decisione vincolante dell’Înalta Curte de Casație și Justiție (Alta corte di cassazione e di giustizia), seguita da una prassi nazionale in cause analoghe a quella in cui è formulata la presente questione, richiedendo un collegamento diretto tra l’atto amministrativo soggetto al controllo di legittimità da parte degli organi giurisdizionali e lo scopo diretto e gli obiettivi delle associazioni professionali dei magistrati, previsti nei loro statuti, nei casi in cui le associazioni mirino a ottenere una tutela giurisdizionale effettiva in materie disciplinate dal diritto dell’Unione, conformemente allo scopo e agli obiettivi generali statutari.
2) Se, in funzione della risposta alla prima questione, l’articolo 2, l’articolo 4, paragrafo 3, e l’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, l’allegato IX all’[Atto relativo alle condizioni di adesione] e la decisione [MCV] ostino a una normativa nazionale che limita la competenza della [DNA], attribuendo la competenza esclusiva a indagare sui reati di corruzione (in senso lato) commessi da giudici e procuratori a taluni procuratori appositamente designati (dal Procuratore Generale della Romania, su proposta dell’assemblea plenaria del [CSM]) all’interno della Procura presso la Înalta Curte de Casație și Justiție (Alta corte di cassazione e di giustizia) e, rispettivamente, delle procure presso le Corti d’appello, questi ultimi competenti anche per le altre categorie di reati commessi da giudici e procuratori».
Procedimento dinanzi alla Corte
16. L’associazione «Forum dei giudici della Romania», il resistente, la Romania e la Commissione europea hanno presentato osservazioni scritte.
17. Esaminerò le eccezioni sollevate per quanto concerne la competenza della Corte e la ricevibilità delle questioni pregiudiziali prima di suggerire alla Corte, sulla scia della sua richiesta, come rispondere alla prima questione.
Analisi
Competenza della Corte e ricevibilità della prima questione
Argomenti
18. Il resistente sostiene che, poiché le ricorrenti non invocano alcun diritto tutelato dal diritto dell’Unione, la Corte non è competente a pronunciarsi sulla domanda di pronuncia pregiudiziale. Il procedimento dinanzi al giudice del rinvio e le questioni sottoposte alla Corte vertono entrambi esclusivamente sull’interpretazione del diritto nazionale e presentano carattere ipotetico (13). Il ricorso dinanzi al giudice del rinvio costituisce una «causa pilota» o un «espediente» per ottenere una decisione pregiudiziale ai sensi dell’articolo 267 TFUE.
19. La Romania sostiene che la prima questione è irricevibile, poiché il giudice del rinvio non ha spiegato chiaramente i fatti della causa di cui è investito e, in particolare, non ha indicato in che modo e su quale base il diritto delle ricorrenti di accesso a un giudice sarebbe limitato. Non è chiaro se tale potenziale limitazione trovi la sua origine nella legge n. 554/2004, nella sentenza n. 8 o in un’interpretazione restrittiva di tale sentenza. Poiché lo stesso giudice del rinvio ritiene che sussista un collegamento diretto tra l’ordinanza controversa e gli obiettivi delle ricorrenti, sembra risultarne che, alla luce del diritto nazionale, il ricorso delle ricorrenti sia ricevibile, sicché una risposta alla prima questione sarebbe priva di utilità (14).
Analisi
20. Dalla sintesi degli argomenti delle ricorrenti contenuta nella domanda di pronuncia pregiudiziale risulta che, a differenza di quanto sostenuto dal resistente, il ricorso di cui è investito il giudice del rinvio si fonda sul diritto dell’Unione. Le ricorrenti invocano l’articolo 2 e l’articolo 19, paragrafo 1, TUE, interpretati alla luce degli articoli 12 e 47 della Carta, dell’allegato IX all’Atto relativo alle condizioni di adesione e della decisione MCV, e ne chiedono l’interpretazione. I motivi che hanno indotto il giudice del rinvio a formulare la sua domanda di pronuncia pregiudiziale e le questioni da esso sottoposte alla Corte testimoniano la rilevanza del diritto dell’Unione ai fini della soluzione della controversia di cui è investito. Dal fascicolo dinanzi alla Corte non emergono elementi tali da suggerire che la controversia di cui al procedimento principale sia in qualche modo artificiosa o ipotetica (15).
21. L’argomento del resistente secondo cui le ricorrenti non invocano alcun diritto tutelato dal diritto dell’Unione rientra nel merito della prima questione del giudice del rinvio sulla legittimazione ad agire. La natura di tale eccezione la rende inidonea a giustificare una dichiarazione di irricevibilità della prima questione (16). A differenza di quanto sostenuto dalla Romania, ritengo che il giudice del rinvio abbia descritto dettagliatamente i fatti della controversia di cui è investito che l’hanno indotto a proporre una domanda di pronuncia pregiudiziale, nel pieno rispetto, quindi, dei requisiti di cui all’articolo 94, lettera a), del regolamento di procedura della Corte di giustizia dell’Unione europea.
22. Per quanto concerne l’affermazione della Romania secondo cui una risposta alla prima questione sarebbe priva di utilità, è vero che il giudice del rinvio ritiene che le ricorrenti godano di legittimazione ad agire nel procedimento di cui trattasi e osserva che anche altri organi giurisdizionali rumeni hanno riconosciuto la legittimazione delle ricorrenti a instaurare procedimenti allo scopo a rafforzare l’indipendenza dei giudici (17). Il giudice del rinvio ha tuttavia sottolineato che vi sono anche casi in cui la sentenza n. 8 è stata oggetto di un’interpretazione talmente restrittiva da privare le ricorrenti della loro legittimazione a proporre domande di tal genere (18). È sufficiente osservare che il resistente ha invocato la sentenza n. 8 dinanzi al giudice del rinvio a sostegno del suo argomento secondo cui le ricorrenti non avrebbero legittimazione ad agire.
23. Suggerisco pertanto alla Corte di respingere le varie eccezioni relative alla sua competenza e alla ricevibilità della prima questione.
Merito
24. La prima questione riguarda il rapporto tra il diritto a una tutela giurisdizionale effettiva dinanzi ai giudici nazionali in forza del diritto dell’Unione e le norme nazionali in materia di legittimazione ad agire. Il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 2 e l’articolo 19, paragrafo 1, TUE, interpretati alla luce degli articoli 12 e 47 della Carta, ostino a norme nazionali in materia di legittimazione ad agire che impongono alle associazioni di giudici di dimostrare il possesso di un legittimo interesse privato (19) nel contesto di procedimenti diretti all’annullamento di atti che esse ritengono incompatibili con l’indipendenza dei giudici e con lo Stato di diritto (20).
25. Né dalla domanda di pronuncia pregiudiziale, né dalle osservazioni delle parti emerge chiaramente se, ed eventualmente a quali condizioni, le ricorrenti dispongano di legittimazione, ai sensi del diritto interno, al fine di proporre un ricorso giurisdizionale dinanzi ai giudici rumeni. L’associazione «Forum dei giudici della Romania» e la Romania sostengono che, nel diritto rumeno, le ricorrenti godono di legittimazione ad agire dinanzi al giudice del rinvio. Conformemente alla sentenza n. 8, le ricorrenti vantano un legittimo interesse privato nel procedimento di ricorso avverso l’ordinanza controversa, dato che esiste un collegamento tra tale ricorso e gli obiettivi delle ricorrenti, quali indicati nei loro statuti. Il resistente sostiene che la giurisprudenza rumena pone la condizione aggiuntiva ai sensi della quale le associazioni devono dimostrare che l’atto oggetto di ricorso incide sulla loro esistenza in quanto persone giuridiche, sui loro beni, sulle loro condizioni di funzionamento o sulla realizzazione dei loro obiettivi.
26. Le ricorrenti hanno proposto una serie di ricorsi dinanzi ai giudici rumeni al fine di tutelare lo Stato di diritto, alcuni dei quali sono stati oggetto di rinvii pregiudiziali (21). Non è chiaro il motivo per cui il resistente contesta, nel caso di specie, la legittimazione ad agire delle ricorrenti ai sensi del diritto nazionale, essendo stato statuito che le ricorrenti godono di legittimazione ad agire dinanzi ai giudici rumeni nel contesto di siffatti ricorsi. L’associazione «Forum dei giudici della Romania» osserva inoltre che la Corte di giustizia non ha sollevato obiezioni in ordine alla ricevibilità della domanda di pronuncia pregiudiziale che ha dato luogo alla sentenza Asociaţia «Forumul Judecătorilor din România».
27. È sufficiente constatare che, in linea di principio, non spetta alla Corte sollevare obiezioni in ordine alla ricevibilità di una domanda di pronuncia pregiudiziale, dal momento che tale domanda si presume conforme all’articolo 94 del suo regolamento di procedura. Le questioni di interpretazione del diritto dell’Unione sollevate da un giudice nazionale godono di una presunzione di rilevanza. Spetta al giudice del rinvio definire il contesto normativo e fattuale, compresa la ricevibilità del ricorso di cui è investito, alla luce del diritto interno (22).
Tutela giurisdizionale effettiva dei diritti spettanti ai singoli in forza del diritto dell’Unione e autonomia procedurale degli Stati membri
28. Il rispetto dello Stato di diritto è uno dei valori comuni sanciti all’articolo 2 TUE. L’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, che impone agli Stati membri l’obbligo di stabilire i rimedi giurisdizionali necessari per garantire una tutela giurisdizionale effettiva nei settori disciplinati dal diritto dell’Unione, costituisce una manifestazione concreta di tale valore. La tutela giurisdizionale effettiva dei diritti spettanti ai singoli in forza del diritto dell’Unione costituisce un principio generale che deriva dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri, quale sancito agli articoli 6 e 13 della CEDU e riaffermato all’articolo 47 della Carta Quest’ultima disposizione deve pertanto essere presa in considerazione in sede di interpretazione dell’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE (23). Ai sensi dell’articolo 47 della Carta, ogni persona i cui diritti garantiti dal diritto dell’Unione siano stati violati ha diritto a che la sua causa sia esaminata equamente, pubblicamente ed entro un termine ragionevole da un giudice indipendente e imparziale, precostituito per legge (24).
29. Spetta agli Stati membri prevedere un sistema di rimedi giurisdizionali e di procedimenti che garantisca una tutela giurisdizionale effettiva nei settori disciplinati dal diritto dell’Unione. Spetta agli Stati membri designare gli organi giurisdizionali e/o le istituzioni competenti a verificare la validità di disposizioni nazionali e prevedere i mezzi di ricorso e le procedure che consentono di contestare tale validità nonché, ove il ricorso sia fondato, di annullare dette disposizioni e stabilire gli effetti di un simile annullamento (25).
30. Sebbene gli Stati membri debbano garantire una tutela giurisdizionale effettiva nei settori disciplinati dal diritto dell’Unione, in assenza di una disciplina dell’Unione in materia, il diritto dell’Unione non impone agli Stati membri di adottare un sistema specifico di mezzi di ricorso o le modalità procedurali delle azioni intese a garantire la tutela dei diritti spettanti ai singoli in forza del diritto dell’Unione (26), purché i mezzi di ricorso e i procedimenti a tal fine disponibili siano conformi ai principi di equivalenza e di effettività. Le modalità procedurali dei ricorsi intesi a garantire la tutela dei diritti spettanti ai singoli in forza del diritto dell’Unione non devono, quindi, essere meno favorevoli di quelle che riguardano ricorsi analoghi di natura interna (principio di equivalenza), né devono rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti conferiti dall’ordinamento giuridico dell’Unione (principio di effettività). Tali requisiti si basano anche sul principio di leale cooperazione, di cui all’articolo 4, paragrafo 3, TUE (27).
31. Fatta salva la verifica da parte del giudice del rinvio, poiché la legge n. 554/2004 e la sentenza n. 8 si applicano sia ai ricorsi fondati sul diritto nazionale, sia a quelli fondati sul diritto dell’Unione, proposti dinanzi ai giudici rumeni, risulta che, nel caso di specie, viene in considerazione soltanto il principio di effettività. Ai sensi dell’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE e dell’articolo 47 della Carta, è pacifico che gli Stati membri sono tenuti ad assicurare, in ogni caso, il rispetto del diritto a una tutela giurisdizionale effettiva dei diritti riconosciuti ai singoli dal diritto dell’Unione (28). Tale requisito riflette e riconcilia i principi di sussidiarietà e di proporzionalità di cui all’articolo 5 TUE, il principio dell’autonomia procedurale degli Stati membri (29) e il diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva (30).
Diritto a una tutela giurisdizionale effettiva e suo necessario collegamento a un diritto conferito dal diritto dell’Unione
32. Nella sentenza Inuit (31), la Corte ha sottolineato che né il TFUE né l’articolo 19 TUE esigono la creazione di mezzi di ricorso diversi da quelli già contemplati dal diritto nazionale al fine di salvaguardare il diritto dell’Unione dinanzi ai giudici nazionali. La situazione è diversa soltanto qualora la struttura dell’ordinamento giuridico nazionale non preveda alcun rimedio che permetta, anche solo in via incidentale, di garantire il rispetto dei diritti spettanti ai singoli in forza del diritto dell’Unione (32). In tali situazioni, i giudici nazionali devono dichiararsi competenti a conoscere di un’azione proposta da un interessato al fine di difendere i diritti ad esso spettanti in forza del diritto dell’Unione (33).
33. Nella sua sentenza nella causa Internationale Fruchtimport Gesellschaft Weichert/Commissione (34), la Corte ha statuito che il «diritto ad un giudizio» non è assoluto e risulta soggetto, ad esempio, a norme che fissano termini entro i quali un’azione deve essere proposta. Tali norme non devono tuttavia limitare l’accesso di una parte in modo o in misura tale da pregiudicare la sostanza stessa del diritto che essa intende far valere. Siffatte norme devono perseguire uno scopo legittimo e il rapporto tra i mezzi da esse impiegati e lo scopo perseguito deve essere ragionevole e proporzionato (35). Per quanto riguarda la legittimazione ad agire dinanzi ai giudici nazionali, la Corte ha precisato che, «[s]ebbene, in linea di principio, spetti al diritto nazionale determinare la legittimazione e l’interesse ad agire di un singolo, il diritto dell’Unione richiede tuttavia, oltre al rispetto dei principi di equivalenza e di effettività, che la normativa nazionale non leda il diritto a un’effettiva tutela giurisdizionale (...)» (36).
34. Il diritto a una tutela giurisdizionale effettiva ai sensi dell’articolo 47 della Carta non è sospeso in una bolla e deve essere collegato a un diritto attribuito dal diritto dell’Unione o a una libertà da esso garantita. Qualsiasi persona può invocare l’articolo 47 della Carta per esperire un rimedio giurisdizionale nazionale avverso un atto adottato da uno Stato membro in attuazione del diritto dell’Unione che le arrechi pregiudizio (37). È in tale contesto che gli Stati membri dispongono di un apprezzabile margine di manovra nello stabilire cosa costituisca violazione di un diritto o di una libertà, nel fissare i presupposti della ricevibilità dei ricorsi e gli organi dinanzi ai quali essi devono essere promossi (38).
35. Nel loro ricorso dinanzi al giudice del rinvio, le ricorrenti deducono tre argomenti al fine di dimostrare la loro legittimazione ad agire ai sensi del diritto dell’Unione. In primo luogo, esse invocano, in via analogica, il diritto di ricorso attribuito dal diritto derivato dell’Unione ad associazioni per la tutela dell’ambiente o ad altre associazioni. In secondo luogo, esse sostengono che la giurisprudenza della Corte stabilisce che deve essere disponibile un ricorso a livello nazionale ai fini della tutela dello Stato di diritto e dell’indipendenza dei giudici. In terzo luogo, le ricorrenti dichiarano di disporre di un diritto di ricorso fondato sull’articolo 12 della Carta.
36. In taluni casi, il diritto derivato dell’Unione conferisce specificamente alle associazioni la legittimazione ad agire dinanzi ai giudici nazionali al fine di contribuire alla realizzazione degli obiettivi perseguiti dalla normativa di cui trattasi. In materia ambientale, l’articolo 9, paragrafo 2, della convenzione di Aarhus garantisce alle organizzazioni per la tutela dell’ambiente l’accesso a una procedura di ricorso avverso determinati atti od omissioni (39). In tali casi, si ritiene che dette organizzazioni vantino un interesse sufficiente o siano titolari di diritti che potrebbero essere violati, al fine di consentire loro di promuovere siffatti ricorsi. L’articolo 9, paragrafo 3, della convenzione di Aarhus contempla l’adozione, da parte degli Stati membri, di normative che attribuiscono una legittimazione ad agire più ampia, o addirittura illimitata, ad instaurare determinati tipi di procedimenti in materia ambientale: essa, tuttavia, non impone alcun obbligo di adottare norme di tal genere (40).
37. Ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 2, della direttiva 2000/78/CE (41), gli Stati membri sono tenuti a riconoscere alle associazioni che, conformemente ai criteri stabiliti dalle legislazioni nazionali, abbiano un interesse legittimo a garantire il rispetto delle disposizioni di tale direttiva il diritto di avviare, in via giurisdizionale o amministrativa, per conto o a sostegno della persona che si ritiene lesa e con il suo consenso, una procedura finalizzata a promuovere l’esecuzione degli obblighi derivanti dalla direttiva in questione. Tale disposizione non impone agli Stati membri di riconoscere alle associazioni la legittimazione ad agire ai fini dell’esecuzione di obblighi qualora la persona lesa non possa essere identificata. Tuttavia, gli Stati membri possono introdurre o mantenere, per quanto riguarda il principio della parità di trattamento, disposizioni più favorevoli di quelle previste nella direttiva 2000/78. Uno Stato membro può quindi attribuire alle associazioni il diritto di avviare un procedimento inteso a far rispettare gli obblighi scaturenti dalla direttiva 2000/78, nel caso in cui non sia identificabile alcuna persona lesa (42).
38. Nessuna normativa del diritto derivato dell’Unione conferisce alle associazioni di giudici e procuratori la legittimazione ad agire dinanzi ai giudici nazionali al fine di tutelare lo Stato di diritto nell’interesse generale. Il diritto dell’Unione non impone né vieta agli Stati membri di introdurre norme sulla legittimazione ad agire per consentire a tali associazioni di proporre azioni di interesse pubblico o di istituire un’actio popularis nell’interesse dello Stato di diritto e/o dell’indipendenza dei giudici (43). In assenza di una normativa dell’Unione (44), siffatte associazioni devono, in linea di principio, avvalersi delle norme nazionali in materia di legittimazione ad agire e dei diritti a proporre siffatte azioni da esse eventualmente attribuiti.
39. Le ricorrenti sostengono che, conformemente alla sentenza A.B., esse dispongono di legittimazione ad agire al fine di tutelare lo Stato di diritto e l’indipendenza dei giudici mediante l’instaurazione del procedimento pendente dinanzi al giudice del rinvio. In tale sentenza, la Corte ha statuito, in particolare, che l’articolo 19, paragrafo 1, TUE osta a modifiche che privano gli organi giurisdizionali nazionali della competenza a decidere su ricorsi proposti da candidati non selezionati a posti di giudice, qualora tali modifiche siano idonee a suscitare dubbi legittimi nei singoli quanto all’impermeabilità dei giudici nominati (45).
40. A differenza delle circostanze che hanno dato luogo alla sentenza A.B., il procedimento pendente dinanzi al giudice del rinvio verte sulla designazione di procuratori incaricati di svolgere indagini ed esercitare l’azione penale nei confronti di giudici, e non sulla nomina di giudici. Le garanzie di indipendenza e di imparzialità che il diritto dell’Unione impone ai giudici ostano a norme nazionali che possano influenzare direttamente o indirettamente le decisioni dei giudici, determinando in tal modo «una mancanza di apparenza d’indipendenza o di imparzialità di questi ultimi tale da ledere la fiducia che la giustizia deve ispirare ai singoli in una società democratica e in uno Stato di diritto» (46). Le decisioni che autorizzano l’esercizio dell’azione penale nei confronti di giudici devono quindi essere adottate o controllate da un organo che soddisfi a sua volta le garanzie inerenti a una tutela giurisdizionale effettiva, tra cui quella di indipendenza. La semplice prospettiva che un’autorizzazione all’esercizio dell’azione penale nei confronti di giudici possa essere richiesta e ottenuta presso un organo la cui indipendenza non sia garantita può, di per sé, pregiudicare l’indipendenza dei giudici (47).
41. Dal fascicolo di cui dispone la Corte non risulta che i candidati non selezionati per il posto di procuratore, in particolare nella sezione per le indagini penali e criminologiche del PÎCCJ, non vantino un legittimo interesse privato e, pertanto, non siano legittimati ad agire, ai sensi del diritto nazionale, al fine di contestare l’ordinanza controversa e la legge n. 49/2022, sulla quale tale ordinanza è fondata. Di maggiore rilevanza è forse il fatto che, sebbene la sentenza A.B. confermi che, in determinati casi limitati, i candidati non selezionati a posti di giudice i cui interessi siano stati lesi possano godere, in forza del diritto dell’Unione, del diritto di agire dinanzi ai giudici nazionali al fine di tutelare lo Stato di diritto e l’indipendenza dei giudici, essa non garantisce il diritto di cui trattasi ad associazioni di giudici o procuratori quali le ricorrenti.
42. Per quanto concerne l’articolo 12 della Carta e la libertà di associazione, la Corte ha statuito, nella sentenza Commissione/Ungheria (Trasparenza associativa) (48), che le associazioni devono poter proseguire le loro attività e funzionare senza ingerenza statale ingiustificata. Dal fascicolo dinanzi alla Corte non risulta che le ricorrenti o qualsiasi altra associazione siano soggette a norme diverse o più restrittive in materia di legittimazione ad agire rispetto alle altre persone fisiche o giuridiche. Come risulta dal paragrafo 33 delle presenti conclusioni, il diritto a un giudizio non è assoluto. Fatta salva la verifica da parte del giudice del rinvio, non risulta che, in Romania, le norme relative alla legittimazione ad agire ledano il contenuto essenziale del diritto delle ricorrenti a un giudizio, né che l’obiettivo perseguito dalla normativa nazionale sia illegittimo o che i mezzi impiegati per perseguire tale obiettivo siano sproporzionati. Il fatto che lo statuto dell’associazione «Forum dei giudici della Romania» contempli l’instaurazione di determinati procedimenti giurisdizionali nel contesto del perseguimento dei suoi obiettivi non modifica tale valutazione. Le attività di un’associazione sono, in linea di principio, svolte in conformità al diritto, ivi comprese le norme relative alla legittimazione ad agire.
I. Conclusione
43. Alla luce delle considerazioni che precedono, suggerisco alla Corte di rispondere nei seguenti termini alla prima questione proposta dalla Curtea de Apel Pitești (Corte d’appello di Pitești, Romania):
L’articolo 2 e l’articolo 19, paragrafo 1, TUE, interpretati alla luce degli articoli 12 e 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, dell’allegato IX dell’Atto relativo alle condizioni di adesione della Repubblica di Bulgaria e della Romania e agli adattamenti dei trattati sui quali si fonda l’Unione europea e della decisione 2006/928/CE della Commissione, del 13 dicembre 2006, che istituisce un meccanismo di cooperazione e verifica dei progressi compiuti dalla Romania per rispettare i parametri di riferimento in materia di riforma giudiziaria e di lotta contro la corruzione, non ostano a norme nazionali in materia di legittimazione ad agire che impongono alle associazioni di giudici e di procuratori di dimostrare un legittimo interesse privato, quale definito dal diritto nazionale, nel contesto di un ricorso di annullamento di atti asseritamente incompatibili con l’indipendenza dei giudici e con lo Stato di diritto.