Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
A. M. COLLINS
van 1 februari 2024 (1)
Zaak C‑53/23
Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România”,
Asociaţia „Mişcarea pentru Apărarea Statutului Procurorilor”
tegen
Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Procurorul General al României
[verzoek van de Curte de Apel Piteşti (rechter in tweede aanleg Piteşti, Roemenië) om een prejudiciële beslissing]
„Verzoek om een prejudiciële beslissing – Rechtsstaat – Onafhankelijkheid van de rechterlijke macht – Artikel 2 VEU – Artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU – Artikelen 12 en 47 van het Handvest – Beschikking tot aanstelling van openbare aanklagers die beschuldigingen van strafbare feiten en corruptie onderzoeken en rechtsvervolging instellen tegen rechters en openbare aanklagers – Beroep van verenigingen van rechters en openbare aanklagers tot gedeeltelijke nietigverklaring van de beschikking – Procesbevoegdheid van verenigingen – Vereiste van een materieel recht of rechtmatig particulier belang naar nationaal recht”
Inleiding
1. In het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing wordt een nieuw punt van het Unierecht aan de orde gesteld. Kunnen verenigingen van rechters en openbare aanklagers, die zijn opgericht ter bevordering van een onafhankelijk, onpartijdig en doeltreffend gerechtelijk apparaat(2), zich beroepen op artikel 2 en artikel 19, lid 1, VEU, gelezen in het licht van de artikelen 12 en 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”), om aan te tonen dat zij locus standi hebben om bij een nationale rechter een beroep in te stellen ter bevordering van deze doelstellingen?
Juridisch kader – nationale regelgeving
2. Artikel 8, lid 11, van Lege nr. 554/2004 a contenciosului administrativ (wet nr. 554/2004 betreffende bestuursrechtelijke geschillen) van 2 december 2004(3) bepaalt:
„Natuurlijke personen en privaatrechtelijke rechtspersonen kunnen slechts subsidiair een vordering tot bescherming van een rechtmatig openbaar belang instellen, namelijk wanneer de aantasting van dit rechtmatig openbaar belang logischerwijs voortvloeit uit de schending van een subjectief recht of een rechtmatig particulier belang.”
3. In maart 2022 is Lege nr. 49/2022 privind desființarea Secției pentru investigarea infracțiunilor din justiție, precum și pentru modificarea Legii nr. 135/2010 privind Codul de procedură penală (wet nr. 49/2022 houdende afschaffing van de afdeling voor onderzoek naar binnen het gerechtelijk apparaat gepleegde strafbare feiten en wijziging van wet nr. 135/2010 inzake het wetboek van strafvordering)(4) in werking getreden. Deze wet strekte tot afschaffing van de Secție pentru investigarea infracțiunilor din justiție (afdeling voor onderzoek naar binnen het gerechtelijk apparaat gepleegde strafbare feiten; hierna: „SIIJ”) binnen de Parchet de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie [openbaar ministerie bij de Înaltă Curte de Casaţie şi Justiţie (hoogste rechterlijke instantie, Roemenië); hierna: „PÎCCJ”]. Verder is bij deze wet de verantwoordelijkheid voor het onderzoek naar en de vervolging van alle strafbare feiten, waaronder corruptie, die door rechters en openbare aanklagers zouden zijn gepleegd, overgedragen aan de afdeling voor strafrechtelijk onderzoek van de PÎCCJ, respectievelijk het openbaar ministerie bij de Curți de Apel (rechters in tweede aanleg), naargelang van het niveau van de rechterlijke instantie waar deze rechters en openbare aanklagers werkzaam zijn.
4. Krachtens artikel 3, lid 3, van wet nr. 49/2022 benoemt de Parchet de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Procurorul General al României (procureur-generaal bij de PÎCCJ, Roemenië; hierna: „verweerder”), op voorstel van de algemene vergadering van de Consiliu Superior al Magistraturii (hoge raad voor de magistratuur, Roemenië; hierna: „CSM”), openbare aanklagers voor het instellen van strafvervolging wegens dergelijke strafbare feiten. De Ministru a Justiţiei (minister van Justitie) is lid van de CSM. Verweerder heeft beschikking nr. 108/2022 van 3 juni 2022 vastgesteld houdende aanstelling van verschillende openbare aanklagers voor het instellen van strafvervolging overeenkomstig wet nr. 49/2022 (hierna: „bestreden beschikking”). De beschikking is vastgesteld op voorstel van de algemene vergadering van de CSM.(5)
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
5. Verzoeksters zijn niet-gouvernementele, apolitieke privaatrechtelijke rechtspersonen zonder winstoogmerk. Volgens hun statuten zijn zij onder meer opgericht om een onafhankelijk, onpartijdig en doeltreffend gerechtelijk apparaat te waarborgen en om projecten ter verbetering, modernisering en hervorming van het gerechtelijk apparaat op te zetten, te ondersteunen, te coördineren en uit te voeren.
6. Bij verzoekschrift neergelegd bij de Curte de Apel Pitești (rechter in tweede aanleg Pitești, Roemenië) op 5 augustus 2022, hebben verzoeksters beroep ingesteld tot wettigheidstoetsing met het oog op de gedeeltelijke nietigverklaring van de bestreden beschikking. Zij betwisten de aanstelling bij onder meer de PÎCCJ van verschillende openbare aanklagers die belast worden met het onderzoek naar en de vervolging van alle strafbare feiten die door rechters en openbare aanklagers zouden zijn gepleegd. Verzoeksters stellen dat wet nr. 49/2022, die de rechtsgrondslag voor de bestreden beschikking vormt, in strijd is met artikel 2, artikel 4, lid 3, en artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, bijlage IX bij de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden(6) en beschikking 2006/928/EG van de Commissie(7), zoals uitgelegd door het Hof van Justitie in het arrest Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România”.(8)
7. Verzoeksters voeren aan dat beschuldigingen van corruptie ten aanzien van rechters en openbare aanklagers, gelet op de specifieke aard ervan, moeten worden onderzocht en vervolgd door gespecialiseerde openbare aanklagers die deskundig zijn op het gebied van corruptiebestrijding en die over de juiste middelen beschikken om die taak naar behoren te vervullen. Zij verzetten zich tegen de deelname van de algemene vergadering van de CSM aan de benoemingsprocedure van de personen die met de uitvoering van deze taken belast zijn. Zij betogen voorts dat de procedure niet waarborgt dat deze openbare aanklagers op basis van verdienste worden aangesteld en dat zij onafhankelijk zijn. Ten slotte stellen zij dat de Direcție Națională Anticorupție (nationaal directoraat Corruptiebestrijding; hierna: „DNA”), die gespecialiseerd is in de bestrijding van corruptie in Roemenië en structureel onafhankelijk is van de PÎCCJ(9), met het onderzoek en de vervolging van dergelijke strafbare feiten moet worden belast.
8. Verweerder heeft bezwaar gemaakt tegen de ontvankelijkheid van het beroep op grond dat verzoeksters geen locus standi hebben om te verzoeken om wettigheidstoetsing van de bestreden beschikking. Volgens verweerder berust dit beroep op een rechtmatig openbaar belang en niet op een subjectief recht of een rechtmatig particulier belang zoals het nationale recht vereist. Aangezien verzoeksters noch hun doelstellingen door de bestreden beschikking worden geraakt, maar wel de op grond daarvan aangestelde openbare aanklagers, kunnen verzoeksters geen subjectief recht of rechtmatig particulier belang inroepen om de geldigheid van deze beschikking te betwisten en kunnen zij zich daartoe dus niet beroepen op een rechtmatig openbaar belang.
9. Verzoeksters stellen dat zij locus standi hebben op grond dat hun hoofdactiviteit bestaat in het verdedigen van de status van rechters en openbare aanklagers, het bevorderen van de rechten en waarden van deze beroepen en „het verdedigen van de onafhankelijkheid van de rechtspleging in een rechtsstaat”. De statuten van de Asociaţie „Forumul Judecătorilor din România” voorzien in het inleiden van bepaalde gerechtelijke procedures voor het verwezenlijken van deze doelstellingen.
10. De verwijzende rechter stelt dat krachtens artikel 1, lid 1, van wet nr. 554/2004 eenieder bij een bevoegde rechtbank de nietigverklaring kan vorderen van een door een overheidsinstantie vastgestelde administratieve handeling die zijn rechtmatige belangen schaadt. Artikel 2 van wet nr. 554/2004 bepaalt dat een rechtmatig belang van particuliere of openbare aard kan zijn. Artikel 8, lid 11, van wet nr. 554/2004 bepaalt in wezen dat natuurlijke personen en privaatrechtelijke rechtspersonen zich alleen dan op een openbaar belang kunnen beroepen om een vordering in te stellen wanneer dit belang rechtstreeks verband houdt met een subjectief recht of een rechtmatig particulier belang dat zij genieten. De verwijzende rechter merkt op dat Roemeense rechters in 2016 en 2017 hebben erkend dat verzoeksters bevoegd waren om beroepen in te stellen teneinde de onafhankelijkheid van de rechtspleging te bevorderen en de status van het beroep van rechter of openbare aanklager te handhaven.(10)
11. In zijn arrest nr. 8(11) oordeelde de Înaltă Curte de Casație și Justiție als volgt:
„Met het oog op de uniforme uitlegging en toepassing van artikel 1, artikel 2, lid 1, onder a), r) en s), en artikel 8, leden 11 en 12, van wet nr. 554/2004, zoals later gewijzigd en aangevuld, beslist hierbij:
In het kader van de toetsing van de rechtmatigheid van administratieve handelingen op verzoek van verenigingen, als betrokken sociale instanties, kan het rechtmatige openbare belang slechts worden ingeroepen als subsidiair argument ten opzichte van het rechtmatige particuliere belang, dat voortvloeit uit het rechtstreekse verband tussen de administratieve handeling die aan de rechtmatigheidstoetsing is onderworpen en het rechtstreekse doel en de doelstellingen van de vereniging, overeenkomstig de statuten ervan.”
12. In het verlengde van dit arrest heeft de Înaltă Curte de Casație și Justiție geoordeeld dat verenigingen van rechters en/of openbare aanklagers geen locus standi hadden om beroep in te stellen tot nietigverklaring van CSM-besluiten betreffende onder meer de aanstelling van rechters, assistent-rechters en de hoofdinspecteur van de Inspecţie Judiciară (gerechtelijke inspectie, Roemenië).(12) Hij is tot die conclusie gekomen op grond dat de verzoekers in die procedures een openbaar en geen particulier rechtmatig belang hadden aangevoerd.
13. Op basis van een ruime uitlegging van het begrip „rechtmatig particulier belang” zoals gedefinieerd in arrest nr. 8 is de verwijzende rechter van oordeel dat, aangezien verzoeksters stellen dat de bestreden beschikking uitvoering geeft aan wetgeving die de strijd tegen corruptie ondermijnt en daardoor de verbintenissen van Roemenië jegens de Europese Unie schendt, er een voldoende verband kan bestaan tussen verzoeksters’ doelstellingen als uiteengezet in hun statuten en de bestreden beschikking om te kunnen oordelen dat zij over het rechtmatige particulier belang beschikken voor hun beroep. Bij een restrictieve uitlegging van arrest nr. 8 zouden verzoeksters echter slechts een rechtmatig openbaar belang hebben en dus geen locus standi voor deze procedures.
14. Aangezien verzoeksters schending van het Unierecht aanvoeren, is de verwijzende rechter van oordeel dat zij daadwerkelijke rechtersbescherming zoeken op een gebied dat onder het Unierecht valt. Hij wenst na te gaan of een strikte uitlegging van het begrip „rechtmatig particulier belang”, die het scala van beroepen dat verenigingen zoals verzoeksters kunnen instellen beperkt, in strijd is met artikel 2 en artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, gelezen in samenhang met de artikelen 12 en 47 van het Handvest. Verder wenst hij te vernemen of het feit dat na de afschaffing van de SIIJ de verantwoordelijkheid voor het onderzoek en de vervolging van vermeende corruptie door rechters en openbare aanklagers niet aan de DNA is toegewezen, in strijd is met artikel 2, artikel 4, lid 3, en artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, bijlage IX bij de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden en de MST-beschikking.
15. In deze omstandigheden heeft de Curte de Apel Piteşti de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1) Staan artikel 2 en artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, in samenhang gelezen met artikel 12 en artikel 47 van het Handvest, eraan in de weg dat er aan de indiening van bepaalde rechtsvorderingen door beroepsverenigingen van magistraten – met het doel om de rechterlijke onafhankelijkheid en de rechtsstaat te bevorderen en te beschermen, en om de status van het beroep te waarborgen – grenzen worden gesteld door invoering van de voorwaarde dat er een rechtmatig particulier belang bestaat, dat door een bindend besluit van de Înaltă Curte de Casație și Justiție buitensporig is beperkt, waarna er een nationale praktijk is ontstaan waarbij in soortgelijke zaken als de onderhavige een direct verband wordt geëist tussen de bestuurlijke handeling die door de rechterlijke instanties aan een wettigheidstoetsing wordt onderworpen en het directe oogmerk en de doelstellingen die in de statuten van de beroepsverenigingen van magistraten zijn vastgelegd, wanneer de verenigingen in overeenstemming met hun algemene statutaire doelstellingen effectieve rechtsbescherming beogen te verkrijgen op gebieden die door het Unierecht worden geregeld?
2) Staan, in het licht van het antwoord op de eerste vraag, artikel 2, artikel 4, lid 3, en artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, bijlage IX bij de toetredingsakte en de MST-beschikking in de weg aan een nationale regeling die de bevoegdheid van de [DNA] in die zin beperkt dat de bevoegdheid om onderzoek te doen naar corruptiemisdrijven (in brede zin) die zijn gepleegd door rechters en aanklagers exclusief wordt toegekend aan bepaalde openbare aanklagers die daartoe speciaal zijn aangesteld (door de procureur-generaal van Roemenië, op voorstel van de plenaire vergadering van de [CSM]) binnen het openbaar ministerie bij de Înaltă Curte de Casație și Justiție, respectievelijk het openbaar ministerie bij de Curți de Apel, waarbij laatstbedoelde openbare aanklagers ook bevoegd zijn ten aanzien van andere categorieën strafbare feiten die door rechters en aanklagers zijn gepleegd?”
Procedure bij het Hof
16. De Asociaţie „Forumul Judecătorilor din România”, verweerder, Roemenië en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend.
17. Ik zal eerst ingaan op de bezwaren die zijn geuit tegen de bevoegdheid van het Hof en de ontvankelijkheid van de prejudiciële vragen, alvorens het Hof, overeenkomstig zijn verzoek, te adviseren aangaande zijn antwoord op de eerste vraag.
Beoordeling
Bevoegdheid van het Hof en ontvankelijkheid van de eerste prejudiciële vraag
Ingediende opmerkingen
18. Verweerder stelt dat, aangezien verzoeksters zich niet beroepen op een door het Unierecht beschermd recht, het Hof niet bevoegd is om op het verzoek om een prejudiciële beslissing te beslissen. Zowel de procedure bij de verwijzende rechter als de door hem aan het Hof gestelde vragen hebben uitsluitend betrekking op de uitlegging van het nationale recht en zijn hypothetisch van aard.(13) Het bij de verwijzende rechter ingestelde beroep is een „proefproces” of een „vehikel” om een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU te verkrijgen.
19. Roemenië betoogt dat de eerste vraag niet-ontvankelijk is, aangezien de verwijzende rechter de feiten in de bij hem aanhangige zaak niet duidelijk heeft uiteengezet en met name niet heeft aangegeven hoe en op welke grondslag verzoeksters’ recht op toegang tot de rechter is beperkt. Het is onduidelijk of deze mogelijke beperking haar bron vindt in wet nr. 554/2004, in arrest nr. 8 of in een restrictieve interpretatie van dit arrest. Aangezien de verwijzende rechter zelf van oordeel is dat er een rechtstreeks verband bestaat tussen de bestreden beschikking en verzoeksters’ doelstellingen, lijkt daaruit te volgen dat verzoeksters’ beroep naar nationaal recht ontvankelijk is, zodat een antwoord op de eerste vraag geen nuttig doel zou dienen.(14)
Analyse
20. Uit de samenvatting van verzoeksters’ argumenten in het verzoek om een prejudiciële beslissing blijkt duidelijk dat, in tegenstelling tot wat verweerder stelt, het bij de verwijzende rechter ingestelde beroep op het Unierecht is gebaseerd. Verzoeksters beroepen zich op, en verzoeken om uitlegging van, artikel 2 en artikel 19, lid 1, VEU, gelezen in het licht van de artikelen 12 en 47 van het Handvest, bijlage IX bij de toetredingsakte en de MST-beschikking. De redenen waarom de verwijzende rechter zijn verzoek om een prejudiciële beslissing heeft ingediend en de door hem aan het Hof gestelde vragen weerspiegelen de relevantie van het Unierecht voor de oplossing van het bij hem aanhangige geschil. Het bij het Hof ingediende dossier bevat ook geen elementen die erop wijzen dat het geschil in het hoofdgeding op enigerlei wijze geconstrueerd of hypothetisch is.(15)
21. Verweerders stelling dat verzoeksters zich op geen enkel door het Unierecht beschermd recht beroepen, raakt de kern van de eerste vraag van de verwijzende rechter met betrekking tot de locus standi. De aard van dit bezwaar maakt dat het niet kan leiden tot de conclusie dat de eerste vraag niet-ontvankelijk is.(16) Anders dan Roemenië stelt, ben ik van mening dat de verwijzende rechter de feiten in het bij hem aanhangige geding die hem ertoe hebben gebracht een verzoek om een prejudiciële beslissing in te dienen, uitvoerig heeft uiteengezet en aldus volledig heeft voldaan aan de vereisten van artikel 94, onder a), van het Reglement voor de procesvoering van het Hof van Justitie van de Europese Unie.
22. Wat de stelling van Roemenië betreft dat een antwoord op de eerste vraag geen nuttig doel dient, is het juist dat de verwijzende rechter van oordeel is dat verzoeksters in de onderhavige zaak locus standi hebben en dat ook andere Roemeense rechterlijke instanties hun procesbevoegdheid hebben erkend in zaken die zijn aangespannen met het oog op de versterking van de rechterlijke onafhankelijkheid.(17) De verwijzende rechter heeft echter benadrukt dat er ook gevallen zijn waarin arrest nr. 8 zo restrictief is uitgelegd dat verzoeksters geen procesbevoegdheid hebben om dergelijke beroepen in te stellen.(18) Er hoeft slechts te worden opgemerkt dat verweerder zich voor de verwijzende rechter op arrest nr. 8 heeft beroepen ter ondersteuning van zijn argument dat verzoeksters geen locus standi hebben.
23. Ik stel daarom voor dat het Hof de verschillende bezwaren tegen zijn bevoegdheid en tegen de ontvankelijkheid van de eerste prejudiciële vraag verwerpt.
Ten gronde
24. De eerste vraag betreft de relatie tussen het op het Unierecht gebaseerde recht op daadwerkelijke rechtsbescherming bij de nationale rechter en de nationale regels inzake locus standi. De verwijzende rechter wenst in wezen te vernemen of artikel 2 en artikel 19, lid 1, VEU, gelezen in het licht van de artikelen 12 en 47 van het Handvest, zich verzetten tegen een nationale regeling inzake locus standi die vereist dat verenigingen van rechters aantonen dat zij een rechtmatig particulier belang(19) hebben bij beroepen tot nietigverklaring van handelingen die volgens hen onverenigbaar zijn met de rechterlijke onafhankelijkheid en de rechtsstaat.(20)
25. Noch uit het verzoek om een prejudiciële beslissing noch uit de opmerkingen van partijen blijkt of, en zo ja, onder welke voorwaarden verzoeksters naar nationaal recht locus standi hebben voor hun procedure van wettigheidstoetsing bij de Roemeense rechter. De Asociaţie „Forumul Judecătorilor din România” en Roemenië stellen dat verzoeksters naar Roemeens recht locus standi hebben voor de procedure bij de verwijzende rechter. Overeenkomstig arrest nr. 8 hebben verzoeksters een rechtmatig particulier belang bij het onderhavige beroep tot wettigheidstoetsing van de bestreden beschikking, aangezien er een verband bestaat tussen dit beroep en verzoeksters’ doelstellingen als neergelegd in hun statuten. Verweerder stelt dat de Roemeense rechtspraak als extra voorwaarde stelt dat verenigingen moeten kunnen aantonen dat de onderzochte handeling hun bestaan als rechtspersoon, hun eigendom, hun werkingsvoorwaarden of de verwezenlijking van hun doelstellingen aantast.
26. Verzoeksters hebben bij de Roemeense rechterlijke instanties een aantal beroepen ingesteld met het oog op de handhaving van de rechtsstaat, waarvan sommige het voorwerp hebben uitgemaakt van prejudiciële vragen.(21) Het is onduidelijk waarom verweerder in de onderhavige zaak verzoeksters’ locus standi naar nationaal recht betwist, terwijl reeds is geoordeeld dat verzoeksters voor de Roemeense rechterlijke instanties locus standi hebben om dergelijke vorderingen in te stellen. De Asociaţie „Forumul Judecătorilor din România” merkt verder op dat het Hof van Justitie geen bezwaar heeft gemaakt tegen de ontvankelijkheid van het verzoek om een prejudiciële beslissing dat tot het arrest Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România” heeft geleid.
27. Het is voldoende vast te stellen dat het in beginsel niet aan het Hof van Justitie is om de ontvankelijkheid van een verzoek om een prejudiciële beslissing te betwisten wanneer dit verzoek wordt geacht te voldoen aan artikel 94 van zijn Reglement voor de procesvoering. Op vragen van een nationale rechterlijke instantie over de uitlegging van het Unierecht rust een vermoeden van relevantie. Het staat aan de verwijzende rechter om de feitelijke en wettelijke context te bepalen, met inbegrip van de ontvankelijkheid van de bij hem ingestelde vordering, als een kwestie van nationaal recht.(22)
Daadwerkelijke rechtsbescherming van de rechten van het individu krachtens het Unierecht en procedurele autonomie van de lidstaten
28. Eerbied voor de rechtsstaat is een van de gemeenschappelijke waarden die zijn neergelegd in artikel 2 VEU. Artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, waarin van de lidstaten wordt verlangd dat zij voorzien in de nodige rechtsmiddelen om daadwerkelijke rechtsbescherming op de onder het recht van de Unie vallende gebieden te verzekeren, is een concrete uitdrukking van deze waarde. De daadwerkelijke rechtsbescherming van de rechten van het individu krachtens het Unierecht is een algemeen beginsel dat voortvloeit uit de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten en is neergelegd in de artikelen 6 en 13 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en bevestigd in artikel 47 van het Handvest. Deze laatste bepaling moet dus in aanmerking worden genomen bij de uitlegging van artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU.(23) Volgens artikel 47 van het Handvest heeft eenieder wiens door het recht van de Unie gewaarborgde rechten zijn geschonden, recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat vooraf bij wet is ingesteld.(24)
29. De lidstaten dienen te voorzien in een stelsel van rechtsmiddelen en procedures waarmee daadwerkelijke rechtsbescherming op de onder het recht van de Unie vallende gebieden kan worden verzekerd. Het staat namelijk aan de lidstaten om de rechterlijke instanties en/of de instellingen aan te wijzen die bevoegd worden verklaard voor de toetsing van de geldigheid van nationale bepalingen, om de rechtsmiddelen en procedures vast te leggen waarmee deze geldigheid kan worden betwist en om, indien het beroep gegrond is, de betrokken bepalingen nietig te verklaren en de gevolgen van deze nietigverklaring vast te stellen.(25)
30. Hoewel de lidstaten moeten zorgen voor een doeltreffende rechtsbescherming op de onder het Unierecht vallende gebieden, verplicht het Unierecht de lidstaten niet om, bij gebreke van een Unierechtelijke regeling ter zake, een specifiek stelsel van rechtsmiddelen of procedureregels vast te stellen voor rechtsvorderingen ter bescherming van rechten die particulieren aan het Unierecht ontlenen(26), mits de daartoe beschikbare rechtsmiddelen en procedures in overeenstemming zijn met het gelijkwaardigheids- en het doeltreffendheidsbeginsel. Derhalve mogen gedetailleerde procedureregels voor beroepen die worden ingesteld ter bescherming van de rechten die justitiabelen aan het Unierecht ontlenen, niet ongunstiger zijn dan die welke voor soortgelijke nationale beroepen gelden (gelijkwaardigheidsbeginsel), en mogen zij de uitoefening van de door de rechtsorde van de Unie verleende rechten niet in de praktijk onmogelijk of uiterst moeilijk maken (doeltreffendheidsbeginsel). Deze vereisten zijn ook gebaseerd op het beginsel van loyale samenwerking dat is vastgelegd in artikel 4, lid 3, VEU.(27)
31. Aangezien wet nr. 554/2004 en arrest nr. 8, onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter, gelijkelijk van toepassing zijn op beroepen op basis van het nationale recht en beroepen op basis van het Unierecht voor de Roemeense rechter, blijkt in casu alleen de naleving van het doeltreffendheidsbeginsel verder te moeten worden onderzocht. Overeenkomstig artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU en artikel 47 van het Handvest staat vast dat lidstaten ervoor dienen te zorgen dat het recht op daadwerkelijke rechtsbescherming van de rechten die justitiabelen aan het Unierecht ontlenen, effectief wordt geëerbiedigd.(28) Dit vereiste weerspiegelt het in artikel 5 VEU neergelegde subsidiariteits- en evenredigheidsbeginsel, de procedurele autonomie van de lidstaten(29) en het recht op daadwerkelijke rechtsbescherming, en verzoent deze met elkaar.(30)
Het recht op daadwerkelijke rechtsbescherming moet gekoppeld zijn aan een door het recht van de Unie verleend recht
32. In het Inuit-arrest(31) heeft het Hof benadrukt dat noch het VWEU noch artikel 19 VEU vereist dat voor de handhaving van het Unierecht voor de nationale rechter wordt voorzien in andere rechtsmiddelen dan die welke reeds in het nationale recht zijn vastgelegd. Dit is alleen dan anders wanneer de structuur van de betrokken nationale rechtsorde niet voorziet in een rechtsmiddel waarmee, al is het maar onrechtstreeks, de eerbiediging van de rechten die de justitiabelen aan het Unierecht ontlenen, kan worden verzekerd.(32) In dergelijke gevallen moet de nationale rechter zich bevoegd verklaren om te beslissen op een beroep dat een betrokkene heeft ingesteld ter verdediging van rechten die hem door het Unierecht worden gewaarborgd.(33)
33. In het arrest Internationale Fruchtimport Gesellschaft Weichert/Commissie(34) heeft het Hof geoordeeld dat het „recht op een rechter” niet absoluut is, en onder meer is onderworpen aan regels die termijnen vaststellen waarbinnen een beroep moet worden ingesteld. Deze regels mogen de vrije toegang van een justitiabele echter niet op dergelijke wijze of in dergelijke mate beperken dat het recht dat hij wil laten gelden in zijn essentie wordt aangetast. Dergelijke regels moeten een legitiem doel nastreven en de verhouding tussen de gebruikte middelen en het beoogde doel moet redelijk en evenredig zijn.(35) Wat de locus standi voor de nationale rechter betreft, heeft het Hof geoordeeld dat „de vaststelling van de procesbevoegdheid en het procesbelang van een justitiabele weliswaar in beginsel een zaak [is] van nationaal recht, maar [dat het Unierecht], naast de naleving van het gelijkwaardigheidsbeginsel en het doeltreffendheidsbeginsel, [vereist] dat de nationale wettelijke regeling niet afdoet aan het recht op een doeltreffende rechterlijke bescherming”(36).
34. Het recht op daadwerkelijke rechtsbescherming krachtens artikel 47 van het Handvest bestaat niet in een vacuüm en moet gekoppeld zijn aan een recht dat door het Unierecht wordt verleend of een vrijheid die erdoor wordt gewaarborgd. Eenieder kan een beroep doen op artikel 47 van het Handvest teneinde voor een nationale rechterlijke instantie in rechte op te komen tegen een door een lidstaat bij de tenuitvoerlegging van het Unierecht vastgestelde handeling die bezwarend is voor die persoon.(37) In die context beschikken de lidstaten over een aanzienlijke beoordelingsmarge om te bepalen wat een inbreuk op een recht of een vrijheid vormt, onder welke voorwaarden een beroep ontvankelijk is en bij welke instanties een dergelijk beroep kan worden ingesteld.(38)
35. In hun beroep voor de verwijzende rechter voeren verzoeksters drie argumenten aan om hun locus standi krachtens het Unierecht aan te tonen. Ten eerste beroepen zij zich, naar analogie, op het recht dat het afgeleide recht van de Unie aan milieu- en andere verenigingen verleent om in rechte op te treden. Ten tweede stellen zij dat volgens de rechtspraak van het Hof een beroep naar nationaal recht mogelijk moet zijn om de rechtsstaat en de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht te beschermen. Ten derde stellen verzoeksters dat zij krachtens artikel 12 van het Handvest een recht van beroep hebben.
36. In bepaalde gevallen verleent het afgeleide recht van de Unie verenigingen specifiek locus standi om beroepen in te stellen bij de nationale rechter teneinde de door dit recht nagestreefde doelstellingen te bevorderen. Wat milieuzaken betreft, verleent artikel 9, lid 2, van het Verdrag van Aarhus aan milieuorganisaties toegang tot een procedure om bepaalde gespecificeerde handelingen of nalatigheden te herzien.(39) In dergelijke gevallen mogen deze organisaties deze beroepen instellen omdat zij worden geacht een voldoende belang te hebben of rechten te hebben die kunnen worden geschonden. Artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus ziet op de mogelijkheid voor lidstaten om wetten vast te stellen die een ruimere, of zelfs onbeperkte procesbevoegdheid verlenen teneinde bepaalde soorten milieuacties in te stellen. Het legt echter geen verplichting op om dergelijke regels vast te stellen.(40)
37. Volgens artikel 9, lid 2, van richtlijn 2000/78/EG(41) zorgen de lidstaten ervoor dat verenigingen die er overeenkomstig de in de nationale wetgeving vastgestelde criteria een rechtmatig belang bij hebben dat deze richtlijn wordt nageleefd, namens of ter ondersteuning van een klager met zijn toestemming gerechtelijke en/of administratieve procedures kunnen aanspannen met het oog op de naleving van de uit deze richtlijn voortvloeiende verplichtingen. Deze bepaling verplicht de lidstaten niet om verenigingen procesbevoegdheid toe te kennen teneinde de nakoming van verplichtingen in rechte af te dwingen wanneer er geen benadeelde partij kan worden geïdentificeerd. De lidstaten mogen echter bepalingen vaststellen of handhaven die voor de bescherming van het beginsel van gelijke behandeling gunstiger zijn dan die van richtlijn 2000/78. Derhalve mag een lidstaat verenigingen het recht verlenen om procedures in te leiden teneinde de nakoming van verplichtingen krachtens richtlijn 2000/78 af te dwingen, wanneer er geen identificeerbare klager is.(42)
38. Geen enkele afgeleide Uniewetgeving verleent locus standi aan verenigingen van rechters en openbare aanklagers in beroepen die zij bij de nationale rechter instellen om de rechtsstaat in het openbaar belang te handhaven. Het Unierecht vereist noch verbiedt dat lidstaten locus-standiregels invoeren om dergelijke verenigingen in staat te stellen beroepen in het openbaar belang in te stellen of een actio popularis in te voeren in het belang van de rechtsstaat en/of de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht.(43) Bij gebreke van Uniewetgeving(44) moeten dergelijke verenigingen zich in beginsel baseren op de nationale regels inzake locus standi en het recht dat zij eventueel verlenen om dergelijke beroepen in te stellen.
39. Verzoeksters zijn van mening dat zij, overeenkomstig het arrest A.B., locus standi hebben om op te komen voor de rechtsstaat en de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht door het voeren van de procedure die zij bij de verwijzende rechter hebben ingeleid. In dit arrest heeft het Hof onder meer geoordeeld dat artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU zich verzet tegen wijzigingen in de nationale rechtsorde die nationale rechters de bevoegdheid ontnemen om te beslissen op beroepen die zijn ingesteld door niet-geselecteerde kandidaten voor rechterlijke ambten, wanneer deze wijzigingen van dien aard zijn dat zij bij de justitiabelen legitieme twijfel kunnen doen ontstaan over het niet beïnvloedbaar zijn van de benoemde rechters.(45)
40. Anders dan de omstandigheden die aanleiding hebben gegeven tot het arrest A.B., heeft het bij de verwijzende rechter aanhangige geding betrekking op de benoeming van openbare aanklagers die belast zijn met het onderzoek naar en de vervolging van rechters, en niet op de benoeming van rechters. De waarborgen van onafhankelijkheid en onpartijdigheid die het Unierecht van rechters eist, verzetten zich tegen nationale regels die de beslissingen van rechters rechtstreeks of onrechtstreeks kunnen beïnvloeden, waardoor „deze rechters de indruk wekken niet onafhankelijk en onpartijdig te zijn, hetgeen het vertrouwen kan ondermijnen dat de rechterlijke macht in een democratische samenleving en een rechtsstaat bij de justitiabelen moet wekken”(46). Beslissingen waarbij toestemming wordt verleend om strafvervolging tegen rechters in te stellen, moeten dus worden vastgesteld of getoetst door een instantie die zelf voldoet aan de garanties voor daadwerkelijke rechtsbescherming, waaronder de garantie van onafhankelijkheid. Het enkele vooruitzicht dat een machtiging om rechters strafrechtelijk te vervolgen, kan worden gevraagd en verkregen bij een instantie waarvan de onafhankelijkheid niet is gewaarborgd, kan op zich de rechterlijke onafhankelijkheid aantasten.(47)
41. Het bij het Hof ingediende dossier bevat geen aanwijzingen dat niet-geselecteerde kandidaten voor de functie van openbare aanklager in, onder meer, de afdeling voor strafrechtelijk onderzoek van de PÎCCJ, geen rechtmatig particulier belang en dus locus standi naar nationaal recht hebben om op te komen tegen de bestreden beschikking en wet nr. 49/2022, waarop die beschikking is gebaseerd. Van groter belang is wellicht dat het arrest A.B. weliswaar bevestigt dat in bepaalde, beperkte, gevallen niet-geselecteerde kandidaten voor een rechterlijke functie wier belangen zijn geschaad, aan het Unierecht een recht kunnen ontlenen om bij de nationale rechter een beroep in te stellen tot handhaving van de rechtsstaat en de onafhankelijkheid van de rechter, maar dat het dit recht niet toekent aan verenigingen van rechters of openbare aanklagers, zoals verzoeksters.
42. Wat artikel 12 van het Handvest en de vrijheid van vereniging betreft, heeft het Hof in de zaak Commissie/Hongarije (Transparantie van verenigingen)(48) geoordeeld dat verenigingen zonder ongerechtvaardigde overheidsinmenging moeten kunnen functioneren en hun activiteiten moeten kunnen uitoefenen. Uit het aan het Hof voorgelegde dossier blijkt niet dat voor verzoeksters of enige andere vereniging andere of strengere regels inzake locus standi gelden dan voor andere natuurlijke of rechtspersonen. Zoals in punt 33 van deze conclusie is aangegeven, is het recht op een rechter niet absoluut. Onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter blijkt er geen bewijs te zijn dat de regels inzake locus standi in Roemenië afbreuk doen aan de essentie van verzoeksters’ recht op een rechter, dat het door de nationale wetgeving nagestreefde doel onrechtmatig is, of dat de voor het nastreven van dit doel gebruikte middelen onevenredig zijn. Het feit dat de statuten van de Asociaţie „Forumul Judecătorilor din România” voorzien in het inleiden van bepaalde gerechtelijke procedures ter verwezenlijking van haar doelstellingen, doet niet af aan deze beoordeling. De activiteiten van een vereniging moeten in beginsel worden uitgeoefend in overeenstemming met de wet, met inbegrip van de regels inzake locus standi.
Conclusie
43. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging om de eerste prejudiciële vraag van de Curte de Apel Pitești te beantwoorden als volgt:
„Artikel 2 en artikel 19, lid 1, VEU, gelezen in het licht van de artikelen 12 en 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, bijlage IX bij de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor de Republiek Bulgarije en Roemenië en de aanpassing van de Verdragen waarop de Europese Unie is gegrond en beschikking 2006/928/EG van de Commissie van 13 december 2006 tot vaststelling van een mechanisme voor samenwerking en toetsing van de vooruitgang in Roemenië ten aanzien van specifieke ijkpunten op het gebied van de hervorming van het justitiële stelsel en de bestrijding van corruptie, verzetten zich niet tegen een nationale regeling inzake locus standi op grond waarvan verenigingen van rechters en openbare aanklagers een rechtmatig particulier belang, zoals omschreven in het nationale recht, moeten aantonen bij een beroep tot nietigverklaring van handelingen die onverenigbaar zouden zijn met de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht en de rechtsstaat.”