CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DOMNUL ANTHONY COLLINS
prezentate la 1 februarie 2024(1)
Cauza C‑53/23
Asociația „Forumul Judecătorilor din România”,
Asociația „Mișcarea pentru Apărarea Statutului Procurorilor”
împotriva
Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție – Procurorul General al României
[cerere de decizie preliminară formulată de Curtea de Apel Pitești (România)]
„Trimitere preliminară – Statul de drept – Independența justiției – Articolul 2 TUE – Articolul 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE – Articolele 12 și 47 din cartă – Ordin de desemnare a procurorilor care efectuează urmărirea penală în cauze de corupție privind judecători și procurori – Acțiune a asociațiilor de judecători și de procurori având ca obiect anularea parțială a ordinului – Calitate procesuală activă a asociațiilor – Cerința existenței unui drept subiectiv sau a unui interes legitim privat în temeiul dreptului național”
Introducere
1. Prezenta cerere de decizie preliminară ridică o problemă nouă de drept al Uniunii. Asociațiile de judecători și de procurori înființate cu scopul de a promova un sistem judiciar independent, imparțial și eficient(2) pot invoca articolul 2 și articolul 19 alineatul (1) TUE, interpretate în lumina articolelor 12 și 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”), în vederea stabilirii calității lor procesuale active în scopul intentării unei acțiuni în fața unei instanțe naționale pentru realizarea acestor obiective?
Cadrul juridic – Legislația națională
2. Articolul 8 alineatul (11) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ din 2 decembrie 2004(3) prevede:
„Persoanele fizice și persoanele juridice de drept privat pot formula capete de cerere prin care invocă apărarea unui interes legitim public numai în subsidiar, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat.”
3. În luna martie 2022 a intrat în vigoare Legea nr. 49/2022 privind desființarea Secției pentru investigarea infracțiunilor din justiție, precum și pentru modificarea Legii nr. 135/2010 privind Codul de procedură penală(4). Prin aceasta a fost desființată Secția pentru investigarea infracțiunilor din justiție (denumită în continuare „SIIJ”) din cadrul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție (denumit în continuare „PÎCCJ”). Legea nr. 49/2022 a transferat totodată competența privind investigarea și urmărirea penală a tuturor infracțiunilor, inclusiv a infracțiunilor de corupție, pretins comise de judecători și procurori la Secția de urmărire penală și criminalistică din cadrul PÎCCJ sau la parchetele de pe lângă curțile de apel, în funcție de instanța la care își desfășoară activitatea judecătorii și procurorii vizați.
4. În temeiul articolului 3 alineatul (3) din Legea nr. 49/2022, Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție – Procurorul General al României (denumit în continuare „pârâtul”), la propunerea Plenului Consiliului Superior al Magistraturii (denumit în continuare „CSM”), desemnează procurorii care urmează să efectueze urmărirea penală în ceea ce privește aceste infracțiuni. Ministrul justiției este membru al CSM. Pârâtul a adoptat Ordinul nr. 108/2022 din 3 iunie 2022 privind desemnarea mai multor procurori în vederea efectuării urmăririi penale în conformitate cu Legea nr. 49/2022 (denumit în continuare „ordinul atacat”). Ordinul respectiv a fost adoptat la propunerea Plenului CSM(5).
Litigiul principal și întrebările preliminare
5. Reclamantele sunt persoane juridice de drept privat, nonprofit, neguvernamentale, apolitice. Potrivit statutelor acestora, ele sunt înființate printre altele pentru realizarea unei justiții independente, imparțiale și performante și pentru inițierea, organizarea, sprijinirea, coordonarea și realizarea de proiecte privind îmbunătățirea, modernizarea și reformarea sistemului de administrare a justiției.
6. Prin cererea înregistrată la Curtea de Apel Pitești (România) la 5 august 2022, reclamantele au introdus o acțiune în vederea exercitării controlului de legalitate și având ca obiect anularea parțială a ordinului atacat. Acestea contestă desemnarea, printre altele, în cadrul PÎCCJ a mai multor procurori însărcinați cu investigarea și urmărirea penală a tuturor infracțiunilor pretins săvârșite de judecători și de procurori. Reclamantele susțin că Legea nr. 49/2022, care constituie temeiul juridic al ordinului atacat, este contrară articolului 2, articolului 4 alineatul (3) și articolului 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE, anexei IX la Actul privind condițiile de aderare(6) și Deciziei 2006/928/CE a Comisiei(7), astfel cum au fost interpretate de Curte în Hotărârea Asociația „Forumul Judecătorilor din România”(8).
7. Reclamantele susțin că, având în vedere natura lor specifică, acuzațiile de corupție împotriva judecătorilor și a procurorilor ar trebui să facă obiectul urmăririi penale efectuate de către procurori specializați, care sunt experți în combaterea corupției și care dispun de resurse adecvate pentru a îndeplini în mod corect această sarcină. Reclamantele contestă participarea Plenului CSM la procedura care a condus la desemnarea persoanelor însărcinate cu îndeplinirea acestei sarcini. În plus, ele susțin că procedura nu garantează că procurorii sunt desemnați pe criterii de merit sau că sunt independenți. În sfârșit, acestea afirmă că Direcția Națională Anticorupție (denumită în continuare „DNA”) – specializată în lupta împotriva corupției în România și autonomă din punct de vedere structural față de PÎCCJ(9) – ar trebui să fie însărcinată cu investigarea și urmărirea penală a unor asemenea infracțiuni.
8. Pârâtul a contestat admisibilitatea cererii pentru motivul că reclamantele nu au calitate procesuală activă pentru a solicita exercitarea controlului de legalitate asupra ordinului atacat. Potrivit pârâtului, această acțiune se întemeiază pe un interes legitim public, iar nu pe un drept subiectiv sau pe un interes legitim privat, astfel cum prevede dreptul național. Întrucât ordinul atacat nu afectează nici reclamantele, nici obiectivele acestora, ci pe procurorii desemnați în temeiul său, reclamantele nu au un drept subiectiv sau un interes legitim privat de a contesta validitatea acestuia și, prin urmare, nu pot invoca un interes legitim public în acest scop.
9. Reclamantele susțin că au calitate procesuală activă pentru motivul că activitatea lor principală constă în apărarea statutului judecătorilor și al procurorilor, în promovarea drepturilor și a valorilor acestor profesii și în „apărarea independenței justiției în cadrul unui stat de drept”. Statutul Asociației „Forumul Judecătorilor din România” prevede formularea unor acțiuni în justiție care să se circumscrie acestor obiective.
10. Instanța de trimitere arată că, în conformitate cu articolul 1 alineatul (1) din Legea nr. 554/2004, orice persoană se poate adresa instanței competente pentru a solicita anularea unui act administrativ al unei autorități publice care aduce atingere intereselor sale legitime. Articolul 2 din Legea nr. 554/2004 prevede că un interes legitim poate fi de natură privată sau publică. Articolul 8 alineatul (11) din Legea nr. 554/2004 prevede în esență că persoanele fizice și juridice de drept privat pot invoca un interes public pentru a introduce o acțiune în justiție numai dacă acest interes este direct legat de un drept subiectiv sau de un interes legitim privat de care beneficiază. Aceasta observă că, în cursul anilor 2016 și 2017, instanțele române au recunoscut calitatea procesuală activă a reclamantelor în acțiuni inițiate în vederea consolidării independenței justiției și a apărării statutului profesiei de judecător sau de procuror(10).
11. Prin Decizia nr. 8, Înalta Curte de Casație și Justiție(11) a statuat:
„În interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor articolului 1 alineatul (1), articolului 2 alineatul (1) literele a), r) și s) și articolului 8 alineatele (11) și (12) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, stabilește că:
În vederea exercitării controlului de legalitate asupra actelor administrative la cererea asociațiilor, în calitate de organisme sociale interesate, invocarea interesului legitim public trebuie să fie subsidiară invocării unui interes legitim privat, acesta din urmă decurgând din legătura directă dintre actul administrativ supus controlului de legalitate și scopul direct și obiectivele asociației, potrivit statutului.”
12. În urma acestei decizii, Înalta Curte de Casație și Justiție a statuat că asociațiile de judecători și/sau de procurori nu au calitate procesuală pentru a introduce o acțiune în anularea deciziilor CSM privind, printre altele, desemnarea unor judecători, a unor magistrați‑asistenți și a inspectorului‑șef al Inspecției Judiciare (România)(12). Instanța amintită a reținut respectiva soluție pentru motivul că, în cadrul acestei proceduri, reclamantele au încercat să invoce un interes legitim public, iar nu unul privat.
13. În temeiul unei interpretări extinse a noțiunii de interes legitim privat definite în Decizia nr. 8, instanța de trimitere consideră că, întrucât reclamantele susțin că ordinul atacat pune în aplicare o reglementare care aduce atingere luptei împotriva corupției și încalcă astfel angajamentele României față de Uniunea Europeană, poate exista o legătură suficientă între obiectivele reclamantelor, așa cum sunt prevăzute în statutele lor, și ordinul atacat, de natură să le confere acestora interesul legitim privat necesar pentru a acționa. Cu toate acestea, potrivit unei interpretări restrictive a Deciziei nr. 8, reclamantele nu ar avea decât un interes legitim public și, prin urmare, nu ar avea calitate procesuală activă pentru a iniția această procedură.
14. Întrucât reclamantele invocă o încălcare a dreptului Uniunii, instanța de trimitere consideră că acestea solicită asigurarea unei protecții jurisdicționale efective într‑un domeniu reglementat de dreptul Uniunii. Ea solicită să se stabilească dacă o interpretare strictă a noțiunii de interes legitim privat, care ar limita gama de acțiuni pe care asociații precum asociațiile reclamante le‑ar putea intenta, încalcă articolul 2 și articolul 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE coroborate cu articolele 12 și 47 din cartă. Instanța de trimitere solicită de asemenea să se stabilească dacă, în urma desființării SIIJ, nereatribuirea competenței privind investigarea și urmărirea penală a acuzațiilor de corupție aduse judecătorilor și procurorilor către DNA încalcă articolul 2, articolul 4 alineatul (3) și articolul 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE, anexa IX la Actul privind condițiile de aderare și Decizia MCV.
15. În aceste condiții, Curtea de Apel Pitești a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1) Articolul 2 și articolul 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE și, în corelație cu acestea, articolul 12 și articolul 47 [din] [cartă] se opun limitării formulării unor acțiuni judiciare de către asociațiile profesionale ale magistraților în scopul promovării și apărării independenței judecătorilor și a statului de drept, precum și al salvgardării statutului profesiei, prin introducerea condiției existenței unui interes legitim privat limitat excesiv, în baza unei decizii obligatorii a Înaltei Curți de Casație și Justiție urmate de o practică națională în cauze similare celei în care este formulată prezenta cerere, prin impunerea unei legături directe între actul administrativ supus controlului de legalitate al instanțelor și scopul direct și obiectivele asociațiilor profesionale ale magistraților, prevăzute în statutul acestora, în situații în care asociațiile urmăresc obținerea unei protecții jurisdicționale efective în domenii reglementate de dreptul Uniunii în acord cu scopul și obiectivele generale statutare?
2) În funcție de răspunsul la prima întrebare, articolul 2, articolul 4 alineatul (3) și articolul 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE, anexa IX la [Actul privind condițiile de aderare] și [Decizia MCV] se opun unei reglementări naționale care restrânge competența [DNA] prin atribuirea competenței de anchetare a infracțiunilor de corupție (lato sensu) săvârșite de judecători și procurori în sarcina exclusivă a unor procurori anume desemnați (de Procurorul General al României, la propunerea Plenului [CSM]) din cadrul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, respectiv al parchetelor de pe lângă curțile de apel, aceștia din urmă având în competență și celelalte categorii de infracțiuni comise de judecători și procurori?”
Procedura în fața Curții
16. Asociația „Forumul Judecătorilor din România”, pârâtul, România și Comisia Europeană au depus observații scrise.
17. Vom aborda excepțiile ridicate cu privire la competența Curții și la admisibilitatea întrebărilor adresate, înainte de a propune Curții, conform cererii sale, răspunsul care considerăm că ar trebui dat la prima întrebare.
Apreciere
Cu privire la competența Curții și la admisibilitatea primei întrebări
Observații
18. Pârâtul susține că, întrucât reclamantele nu invocă niciun drept protejat de dreptul Uniunii, Curtea nu este competentă să se pronunțe cu privire la cererea de decizie preliminară. Atât procedura în fața instanței de trimitere, cât și întrebările pe care aceasta le adresează Curții privesc exclusiv interpretarea dreptului național și prezintă un caracter ipotetic(13). Acțiunea în fața instanței de trimitere este o „cauză‑pilot” sau un „vehicul” prin care se urmărește obținerea unei cereri de decizie preliminară în temeiul articolului 267 TFUE.
19. România susține că prima întrebare este inadmisibilă întrucât instanța de trimitere nu a explicat în mod clar situația de fapt din cauza cu care este sesizată și mai ales nu a indicat în ce mod și în ce temei este restrâns dreptul reclamantelor de a avea acces la o instanță. Nu este clar dacă sursa acestei potențiale restrângeri este Legea 554/2004, Decizia nr. 8 sau o interpretare restrictivă a acestei decizii. Întrucât însăși instanța de trimitere consideră că există o legătură directă între ordinul atacat și obiectivele reclamantelor, pare să rezulte că acțiunea reclamantelor este admisibilă din perspectiva dreptului național, astfel încât un răspuns la prima întrebare ar fi lipsit de utilitate(14).
Analiză
20. Din rezumatul argumentelor reclamantelor prezentate în cererea de decizie preliminară reiese că, contrar celor susținute de pârât, acțiunea în fața instanței de trimitere se întemeiază pe dreptul Uniunii. Reclamantele invocă și solicită interpretarea articolului 2 și a articolului 19 alineatul (1) TUE în lumina articolelor 12 și 47 din cartă, a anexei IX la Actul privind condițiile de aderare și a Deciziei MCV. Motivele care au determinat instanța de trimitere să formuleze cererea de decizie preliminară și întrebările adresate Curții reflectă relevanța dreptului Uniunii pentru soluționarea litigiului cu care este sesizată. În plus, nu există niciun element în dosarul aflat la dispoziția Curții care să sugereze că litigiul principal este în vreun fel artificial sau ipotetic(15).
21. Afirmația pârâtului potrivit căreia reclamantele nu invocă niciun drept protejat de dreptul Uniunii ține de fondul primei întrebări adresate de instanța de trimitere cu privire la calitatea procesuală activă. Prin natura sa, această excepție nu poate să justifice constatarea inadmisibilității primei întrebări(16). Contrar celor susținute de România, considerăm că instanța de trimitere a prezentat în detaliu situația de fapt din litigiul cu care a fost sesizată și care a determinat‑o să formuleze o cerere de decizie preliminară, respectând astfel pe deplin cerințele prevăzute la articolul 94 litera (a) din Regulamentul de procedură al Curții de Justiție a Uniunii Europene.
22. În ceea ce privește afirmația României potrivit căreia un răspuns la prima întrebare ar fi lipsit de utilitate, este adevărat că instanța de trimitere consideră că reclamantele au calitate procesuală activă în prezenta cauză și arată că alte instanțe române au recunoscut calitatea procesuală activă a acestora în cauze introduse în scopul consolidării independenței justiției(17). Cu toate acestea, instanța de trimitere a subliniat că există și situații în care Decizia nr. 8 a fost interpretată în mod atât de restrictiv încât reclamantele au fost private de calitatea procesuală activă necesară pentru introducerea unor asemenea cereri(18). Este suficient să se arate că pârâtul a invocat în fața instanței de trimitere Decizia nr. 8 în susținerea argumentului său potrivit căruia reclamantele nu au calitate procesuală activă.
23. În consecință, propunem Curții să respingă diferitele excepții formulate cu privire la competența sa și la admisibilitatea primei întrebări preliminare.
Cu privire la fond
24. Prima întrebare se referă la raportul dintre dreptul la protecție jurisdicțională efectivă în fața instanțelor naționale în temeiul dreptului Uniunii și normele naționale privind calitatea procesuală activă. Instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolul 2 și articolul 19 alineatul (1) TUE, interpretate în lumina articolelor 12 și 47 din cartă, se opun unei reglementări naționale privind calitatea procesuală activă care impune asociațiilor magistraților să demonstreze că au un interes legitim privat(19) în acțiunile în anularea actelor pe care le consideră incompatibile cu independența justiției și cu statul de drept(20).
25. Nici cererea de decizie preliminară, nici observațiile părților nu indică în mod clar dacă și, în caz afirmativ, în ce condiții reclamantele au calitate procesuală activă în temeiul dreptului național pentru a iniția procedura vizând controlul de legalitate în fața instanțelor din România. Asociația „Forumul Judecătorilor din România” și România susțin că, în temeiul dreptului român, reclamantele au calitate procesuală activă pentru a acționa în fața instanței de trimitere. În conformitate cu Decizia nr. 8, reclamantele au un interes legitim privat în prezenta acțiune, care are ca obiect exercitarea controlului de legalitate asupra ordinului atacat, întrucât există o legătură între această acțiune și obiectivele reclamantelor astfel cum sunt prevăzute în statutele lor. Pârâtul susține că jurisprudența instanțelor române impune condiția suplimentară ca asociațiile să demonstreze că actul examinat afectează existența lor ca persoane juridice, patrimoniul, condițiile de funcționare sau realizarea obiectului de activitate.
26. Reclamantele au introdus o serie de acțiuni în fața instanțelor române în vederea asigurării respectării statului de drept, dintre care unele au făcut obiectul unor trimiteri preliminare(21). Nu este clar motivul pentru care pârâtul contestă calitatea procesuală activă a reclamantelor în temeiul dreptului național în prezenta cauză, în condițiile în care reclamantele au fost considerate ca având calitate procesuală activă în fața instanțelor române pentru a exercita astfel de acțiuni. Asociația „Forumul Judecătorilor din România” arată de asemenea că Curtea nu s‑a opus admisibilității cererii de decizie preliminară care a condus la pronunțarea Hotărârii Asociația „Forumul Judecătorilor din România”.
27. Este suficient să se constate că nu este în principiu de competența Curții să se opună admisibilității unei cereri de decizie preliminară atunci când cererea respectivă este considerată conformă cu articolul 94 din regulamentul său de procedură. Întrebările referitoare la interpretarea dreptului Uniunii adresate de o instanță națională beneficiază de o prezumție de pertinență. Revine instanței de trimitere sarcina de a stabili cadrul factual și normativ, inclusiv admisibilitatea acțiunii cu care este sesizată, în temeiul dreptului intern(22).
Cu privire la protecția jurisdicțională efectivă a drepturilor conferite justițiabililor de dreptul Uniunii și la autonomia procedurală a statelor membre
28. Respectarea statului de drept este una dintre valorile comune consacrate la articolul 2 TUE. Articolul 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE, care impune statelor membre obligația de a stabili căile de atac necesare pentru a asigura, în domeniile reglementate de dreptul Uniunii, o protecție jurisdicțională efectivă, constituie o manifestare concretă a acestei valori. Protecția jurisdicțională efectivă a drepturilor conferite justițiabililor de dreptul Uniunii este un principiu general care decurge din tradițiile constituționale comune statelor membre, astfel cum sunt consacrate la articolele 6 și 13 din Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale (denumită în continuare „CEDO”) și reafirmate la articolul 47 din cartă. Această din urmă dispoziție trebuie, așadar, să fie luată în considerare la interpretarea articolului 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE(23). Potrivit articolului 47 din cartă, orice persoană ale cărei drepturi garantate de dreptul Uniunii sunt încălcate are dreptul la un proces echitabil, public și într‑un termen rezonabil, în fața unei instanțe judecătorești independente și imparțiale, constituită în prealabil prin lege(24).
29. Este de competența statelor membre să prevadă un sistem de căi de atac și de proceduri care să asigure protecția jurisdicțională efectivă în domeniile reglementate de dreptul Uniunii. Astfel, revine statelor membre sarcina de a desemna instanțele și/sau instituțiile competente pentru a controla validitatea unei dispoziții naționale și de a stabili căile de atac și procedurile care permit să se conteste validitatea dispozițiilor respective și, atunci când acțiunea este fondată, să se anuleze respectivele dispoziții și să se determine efectele unor asemenea decizii(25).
30. Deși statele membre trebuie să asigure o protecție jurisdicțională efectivă în domeniile reglementate de dreptul Uniunii, în lipsa unei reglementări a Uniunii în materie, dreptul Uniunii nu impune statelor membre să adopte un sistem specific de căi de atac sau norme procedurale care să reglementeze acțiunile menite să protejeze drepturile conferite justițiabililor de dreptul Uniunii(26), cu condiția ca toate căile de atac și procedurile disponibile în acest scop să respecte principiile echivalenței și efectivității. Prin urmare, modalitățile procedurale aplicabile acțiunilor destinate să asigure protecția drepturilor conferite justițiabililor de dreptul Uniunii nu trebuie să fie mai puțin favorabile decât cele aplicabile acțiunilor similare prevăzute pentru protecția drepturilor întemeiate pe ordinea juridică internă (principiul echivalenței) și nu trebuie să facă practic imposibilă sau excesiv de dificilă exercitarea drepturilor conferite de ordinea juridică a Uniunii (principiul efectivității). Aceste cerințe se întemeiază de asemenea pe principiul cooperării loiale consacrat la articolul 4 alineatul (3) TUE(27).
31. Sub rezerva verificării de către instanța de trimitere, dat fiind că Legea nr. 554/2004 și Decizia nr. 8 se aplică în egală măsură acțiunilor întemeiate pe dreptul intern și celor întemeiate pe dreptul Uniunii introduse în fața instanțelor române, se pare că numai principiul efectivității trebuie examinat în speță. Potrivit articolului 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE și articolului 47 din cartă, este bine stabilit că statele membre trebuie să protejeze în mod efectiv dreptul la o protecție jurisdicțională efectivă a drepturilor conferite justițiabililor de dreptul Uniunii(28). Această cerință reflectă și conciliază principiile subsidiarității și proporționalității prevăzute la articolul 5 TUE, autonomia procedurală a statelor membre(29) și dreptul la o protecție jurisdicțională efectivă(30).
Dreptul la protecție jurisdicțională efectivă trebuie să fie legat de un drept conferit de dreptul Uniunii
32. În Hotărârea Inuit(31), Curtea a subliniat că nici TFUE, nici articolul 19 TUE nu impun crearea altor căi procesuale decât cele prevăzute deja de dreptul național pentru apărarea dreptului Uniunii în fața instanțelor naționale. Situația este diferită numai dacă economia ordinii juridice naționale nu prevede nicio cale de atac care să permită, fie și numai pe cale incidentală, garantarea respectării drepturilor pe care justițiabilii le au în temeiul dreptului Uniunii(32). În astfel de cazuri, instanțele naționale trebuie să se declare competente să judece calea de atac introdusă de persoana interesată în vederea apărării drepturilor care îi sunt garantate de dreptul Uniunii(33).
33. În Ordonanța Internationale Fruchtimport Gesellschaft Weichert/Comisia(34), Curtea a statuat că „dreptul la o instanță” nu este absolut și este supus, de exemplu, normelor care stabilesc termenele de introducere a acțiunii. Totuși, aceste norme nu pot restrânge accesul pe care îl are un justițiabil în așa fel sau într‑o asemenea măsură încât să se aducă atingere înseși esenței dreptului pe care acesta intenționează să îl invoce. Asemenea norme trebuie să urmărească un scop legitim și trebuie să existe un raport rezonabil de proporționalitate între mijloacele utilizate și scopul urmărit(35). În ceea ce privește calitatea procesuală activă în fața instanțelor naționale, Curtea a statuat că, „chiar dacă dreptul intern este, în principiu, cel care stabilește calitatea procesuală și interesul justițiabilului de a exercita o acțiune, dreptul Uniunii impune totuși, pe lângă respectarea principiilor echivalenței și efectivității, ca legislația națională să nu aducă atingere dreptului la o protecție jurisdicțională efectivă […]”(36).
34. Dreptul la protecție jurisdicțională efectivă prevăzut la articolul 47 din cartă nu există în vid și trebuie să fie legat de un drept pe care dreptul Uniunii îl conferă sau de o libertate pe care o garantează. Orice persoană poate invoca articolul 47 din cartă pentru a contesta în fața unei instanțe naționale un act adoptat de un stat membru în cadrul punerii în aplicare a dreptului Uniunii care îi cauzează prejudicii(37). În acest context, statele membre dispun de o marjă apreciabilă de manevră, atât pentru a stabili ceea ce constituie o încălcare a unui drept sau a unei libertăți, cât și pentru a determina condițiile de admisibilitate a căilor de atac și organele în fața cărora acestea trebuie exercitate(38).
35. În acțiunea lor în fața instanței de trimitere, reclamantele invocă trei argumente în vederea stabilirii calității lor procesuale active în temeiul dreptului Uniunii. În primul rând, acestea invocă prin analogie dreptul de a introduce acțiuni în justiție pe care dreptul derivat al Uniunii îl conferă asociațiilor de protecție a mediului sau altor asociații. În al doilea rând, ele invocă jurisprudența Curții potrivit căreia trebuie să fie disponibilă o acțiune în justiție în temeiul dreptului intern pentru a apăra statul de drept și independența justiției. În al treilea rând, reclamantele afirmă că beneficiază de un drept la acțiune întemeiat pe articolul 12 din cartă.
36. În anumite cazuri, dreptul derivat al Uniunii conferă asociațiilor calitate procesuală activă pentru a introduce acțiuni în fața instanțelor naționale cu scopul de a promova obiectivele pe care legislația respectivă le urmărește. În probleme de mediu, articolul 9 alineatul (2) din Convenția de la Aarhus acordă organizațiilor de protecție a mediului acces la o cale de atac împotriva anumitor acțiuni sau omiteri specificate(39). În asemenea cazuri se consideră că organizațiile respective au un interes suficient sau au drepturi care pot fi încălcate, astfel încât le este permis să introducă acțiunile respective. Articolul 9 alineatul (3) din Convenția de la Aarhus prevede posibilitatea ca statele membre să adopte legi care recunosc o calitate procesuală mai largă sau chiar nelimitată pentru a introduce anumite tipuri de acțiuni legate de protecția mediului: acesta nu impune însă nicio obligație de a adopta astfel de norme(40).
37. Potrivit articolului 9 alineatul (2) din Directiva 2000/78/CE(41), statele membre trebuie să vegheze ca asociațiile care au, în conformitate cu criteriile prevăzute în legislația lor națională, interesul legitim să asigure respectarea dispozițiilor acestei directive să poată iniția, în numele sau în sprijinul unui reclamant, cu aprobarea sa, orice procedură judiciară și/sau administrativă prevăzută în vederea respectării obligațiilor care decurg din directiva menționată. Această dispoziție nu impune statelor membre să recunoască asociațiilor calitatea procesuală activă pentru a iniția o procedură jurisdicțională prin care să se urmărească asigurarea respectării obligațiilor atunci când nu poate fi identificată nicio persoană lezată. Cu toate acestea, statele membre pot adopta sau menține dispoziții mai favorabile respectării principiului egalității decât cele prevăzute în Directiva 2000/78. Prin urmare, un stat membru poate acorda asociațiilor dreptul de a introduce o acțiune în justiție prin care să se urmărească asigurarea respectării obligațiilor care decurg din Directiva 2000/78 în lipsa unui reclamant identificabil(42).
38. Niciun act de drept derivat al Uniunii nu conferă calitate procesuală activă asociațiilor de judecători și de procurori în cadrul acțiunilor pe care acestea le pot introduce în fața instanțelor naționale în scopul asigurării respectării statului de drept în interes public. Dreptul Uniunii nu impune și nici nu interzice statelor membre să introducă norme privind calitatea procesuală activă pentru a permite unor astfel de asociații să introducă acțiuni în interes public sau să introducă o actio popularis în interesul statului de drept și/sau al independenței sistemului judiciar(43). În lipsa unei reglementări a Uniunii(44), astfel de asociații trebuie în principiu să se întemeieze pe normele naționale referitoare la calitatea procesuală activă și pe orice drept pe care acestea li l‑ar putea conferi pentru a introduce asemenea acțiuni.
39. Reclamantele consideră că, în conformitate cu Hotărârea A.B., au calitate procesuală activă pentru a apăra statul de drept și independența justiției prin inițierea procedurii cu care au sesizat instanța de trimitere. În această hotărâre, Curtea a statuat printre altele că articolul 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE se opune unor modificări ale dreptului național care privează instanțele naționale de competența de a se pronunța cu privire la acțiunile introduse de candidații care nu au fost reținuți pentru un post de judecător atunci când aceste modificări sunt de natură să dea naștere unor îndoieli legitime, în percepția justițiabililor, referitoare la impenetrabilitatea judecătorilor numiți(45).
40. Spre deosebire de împrejurările care au condus la pronunțarea Hotărârii A.B., procedura pendinte în fața instanței de trimitere privește desemnarea procurorilor însărcinați cu investigarea și cu urmărirea penală a judecătorilor, iar nu numirea judecătorilor. Garanțiile de independență și de imparțialitate pe care dreptul Uniunii le impune judecătorilor se opun unor norme naționale care pot influența în mod direct sau indirect deciziile judecătorilor, creând astfel o „lips[ă] a aparenței de independență sau de imparțialitate a acestor judecători care să fie de natură să aducă atingere încrederii pe care justiția trebuie să o inspire justițiabililor într‑o societate democratică și într‑un stat de drept”(46). Deciziile ce autorizează începerea urmăririi penale împotriva judecătorilor trebuie astfel să fie adoptate sau controlate de un organism care îndeplinește el însuși garanțiile inerente unei protecții jurisdicționale efective, printre care se numără garanția de independență. Simpla perspectivă ca o autorizare de a‑i urmări penal pe judecători să poată fi solicitată și obținută de la o instanță a cărei independență nu ar fi garantată poate afecta în sine independența acestora(47).
41. Nu există niciun indiciu în dosarul aflat la dispoziția Curții în sensul că acei candidați care nu au obținut un post de procuror în cadrul, printre altele, al Secției de urmărire penală și criminalistică a PÎCCJ nu au un interes legitim privat și, prin urmare, calitate procesuală activă în temeiul dreptului național pentru a contesta ordinul atacat și Legea nr. 49/2022, în baza căreia a fost emis acest ordin. Un aspect poate mai important este acela că, deși Hotărârea A.B. confirmă că, în anumite cazuri, limitate, candidații care nu au obținut un post de magistrat și ale căror interese au fost lezate pot avea dreptul, în temeiul dreptului Uniunii, de a introduce o acțiune în fața instanțelor naționale prin care să urmărească apărarea statului de drept și a independenței justiției, aceasta nu acordă acest drept asociațiilor de judecători sau de procurori precum asociațiile reclamante.
42. În ceea ce privește articolul 12 din cartă și libertatea de asociere, Curtea a statuat, în Hotărârea Comisia/Ungaria (Transparență asociativă)(48), că asociațiile trebuie să își poată desfășura activitățile și să funcționeze fără ingerința nejustificată a statului. Din dosarul de care dispune Curtea nu reiese că reclamantele sau orice alte asociații sunt supuse unor norme diferite sau mai stricte în materie de calitate procesuală activă decât celelalte persoane fizice sau juridice. Astfel cum se arată la punctul 33 din prezentele concluzii, dreptul la o instanță nu este absolut. Sub rezerva verificării de către instanța de trimitere, nu pare să existe nicio dovadă că normele privind calitatea procesuală activă în vigoare în România aduc atingere esenței dreptului reclamantelor la o instanță, că obiectivul urmărit de reglementarea națională este nelegitim sau că mijloacele utilizate pentru urmărirea acestui obiectiv sunt disproporționate. Faptul că statutul Asociației „Forumul Judecătorilor din România” prevede inițierea anumitor proceduri judiciare în vederea atingerii obiectivelor sale nu modifică această apreciere. Activitățile unei asociații se desfășoară în principiu în conformitate cu legea, inclusiv cu normele privind calitatea procesuală activă.
Concluzie
43. Având în vedere considerațiile care precedă, propunem Curții să răspundă la prima întrebare preliminară adresată de Curtea de Apel Pitești (România) după cum urmează:
Articolul 2 și articolul 19 alineatul (1) TUE, interpretate în lumina articolelor 12 și 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, anexa IX la Actul privind condițiile de aderare a Republicii Bulgaria și a României, precum și adaptările tratatelor fondatoare ale Uniunii Europene și Decizia 2006/928/CE a Comisiei din 13 decembrie 2006 de instituire a unui mecanism de cooperare și de verificare a progresului realizat de România în vederea atingerii anumitor obiective de referință specifice în domeniul reformei sistemului judiciar și al luptei împotriva corupției nu se opun unor norme naționale privind calitatea procesuală activă care impun asociațiilor judecătorilor și procurorilor să facă dovada unui interes legitim privat, astfel cum este definit de dreptul național, în cadrul unei acțiuni în anularea unor acte pretins incompatibile cu independența justiției și cu statul de drept.