Predbežné znenie
NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
ANTHONY MICHAEL COLLINS
prednesené 1. februára 2024(1)
Vec C‑53/23
Asociația „Forumul Judecătorilor din România“
Asociaţia „Mişcarea pentru Apărarea Statutului Procurorilor“
proti
Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Procurorul General al României
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Curtea de Apel Pitești (Odvolací súd Pitești, Rumunsko)]
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Právny štát – Nezávislosť súdnictva – Článok 2 ZEÚ – Článok 19 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ – Články 12 a 47 Charty – Uznesenie, ktorým sa vymenúvajú prokurátori poverení vyšetrovaním podozrení z trestnej činnosti a korupcie a začatím konania proti sudcom a prokurátorom – Žaloba o čiastočnú neplatnosť uznesenia podaná združeniami sudcov a prokurátorov – Aktívna legitimácia združení na začatie konania – Požiadavka stanovená vo vnútroštátnom práve týkajúca sa subjektívneho práva alebo legitímneho súkromného záujmu“
Úvod
1. Prejednávaný návrh na začatie prejudiciálneho konania nastoľuje novú otázku práva Únie. Môžu sa združenia sudcov a prokurátorov založené na podporu nezávislého, nestranného a účinného súdneho systému(2) odvolávať na článok 2 a článok 19 ods. 1 ZEÚ v spojení s článkami 12 a 47 Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“) s cieľom preukázať svoju aktívnu legitimáciu na podanie žaloby na podporu uvedených cieľov na vnútroštátny súd?
Právny rámec – vnútroštátna právna úprava
2. Článok 8 ods. 11 Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ (zákon č. 554/2004 o konaní vo veciach správneho súdnictva) z 2. decembra 2004(3) stanovuje:
„Fyzické a právnické osoby súkromného práva môžu podať žalobu na ochranu legitímneho verejného záujmu len subsidiárne, ak škoda na legitímnom verejnom záujme logicky súvisí s porušením subjektívneho práva alebo legitímneho súkromného záujmu.“
3. V marci 2022 nadobudol účinnosť Legea nr. 49/2022 privind desființarea Secției pentru investigarea infracțiunilor din justiție, precum și pentru modificarea Legii nr. 135/2010 privind Codul de procedură penală (zákon č. 49/2022, ktorým sa zrušuje odbor vyšetrovania trestných činov spáchaných v súdnictve a ktorým sa mení zákon č. 135/2010 Trestný poriadok)(4). Týmto zákonom bol zrušený Secția pentru investigarea infracțiunilor din justiție (odbor vyšetrovania trestných činov spáchaných v súdnictve; ďalej len „OVTČS“) v rámci Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Prokuratúra pri Najvyššom kasačnom súde, Rumunsko; ďalej len „PÎCCJ“). Na základe zákona č. 49/2022 sa tiež preniesla zodpovednosť za vyšetrovanie a trestné stíhanie všetkých trestných činov vrátane korupcie, ktorých sa mali dopustiť sudcovia a prokurátori, na odbor vyšetrovania trestných činov zriadený v rámci PÎCCJ alebo na prokuratúry pri odvolacích súdoch, v závislosti od stupňa súdu, na ktorom dotknutí sudcovia a prokurátori pôsobia.
4. Podľa článku 3 ods. 3 zákona č. 49/2022 Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Procurorul General al României (generálny prokurátor pri Najvyššom kasačnom súde, Rumunsko; ďalej len „žalovaný“) na návrh plenárneho zhromaždenia Consiliul Superior al Magistraturii (Najvyššia súdna rada, Rumunsko; ďalej len „CSM“) vymenúva prokurátorov poverených začatím trestného konania vo veciach týchto trestných činov. Minister spravodlivosti je členom CSM. Žalovaný prijal uznesenie č. 108/2022 z 3. júna 2022, ktorým vymenoval viacerých prokurátorov poverených začatím trestného konania v súlade so zákonom č. 49/2022 (ďalej len „napadnuté uznesenie“). Toto uznesenie bolo prijaté na návrh plenárneho zhromaždenia CSM(5).
Spor vo veci samej a prejudiciálne otázky
5. Žalobcovia sú neziskové, mimovládne, apolitické právnické osoby súkromného práva. V ich stanovách sa uvádza, že sú zriadené okrem iného s cieľom zabezpečiť nezávislý, nestranný a účinný súdny systém a vytvárať, podporovať, koordinovať a implementovať projekty na zlepšenie, modernizáciu a reformu súdneho systému.
6. Návrhom podaným 5. augusta 2022 na Curtea de Apel Pitești (Odvolací súd Pitești, Rumunsko) žalobcovia podali žalobu na súdne preskúmanie, ktorou sa domáhajú čiastočného zrušenia napadnutého uznesenia. Namietajú vymenovanie, okrem iného do PÎCCJ, niekoľkých prokurátorov poverených vyšetrovaním a trestným stíhaním všetkých trestných činov, ktorých sa mali dopustiť sudcovia a prokurátori. Žalobcovia tvrdia, že zákon č. 49/2022, ktorý je právnym základom napadnutého uznesenia, je v rozpore s článkom 2, článkom 4 ods. 3 a článkom 19 ods. 1 druhým pododsekom ZEÚ, s prílohou IX aktu o podmienkach pristúpenia(6) a s rozhodnutím Komisie 2006/928/ES(7), ako ho vykladal Súdny dvor v rozsudku Asociația „Forumul Judecătorilor din România“(8).
7. Žalobcovia tvrdia, že vzhľadom na špecifickú povahu podozrení z korupcie voči sudcom a prokurátorom by tieto podozrenia mali vyšetrovať a trestne stíhať špecializovaní prokurátori, ktorí sú odborníkmi na boj proti korupcii a majú k dispozícii dostatočné zdroje na riadny výkon tejto úlohy. Žalobcovia namietajú proti účasti plenárneho zhromaždenia CSM na postupe vedúcom k vymenovaniu osôb poverených výkonom tejto úlohy. Ďalej tvrdia, že tento postup nezaručuje, že prokurátori budú vymenovaní na základe zásluh alebo že budú nezávislí. Napokon tvrdia, že vyšetrovaním a trestným stíhaním takýchto trestných činov by malo byť poverené Direcția Națională Anticorupție (Národné riaditeľstvo pre boj proti korupcii, Rumunsko; ďalej len „DNA“), ktoré sa špecializuje na boj proti korupcii v Rumunsku a z organizačného hľadiska je nezávislé od PÎCCJ(9).
8. Žalovaný vzniesol námietku proti prípustnosti žaloby z dôvodu, že žalobcovia nemajú aktívnu legitimáciu na podanie návrhu na súdne preskúmanie napadnutého uznesenia. Podľa žalovaného sa táto žaloba zakladá skôr na legitímnom verejnom záujme než na subjektívnom práve alebo legitímnom súkromnom záujme, ako to vyžaduje vnútroštátne právo. Keďže napadnuté uznesenie sa nedotýka žalobcov ani ich cieľov, ale skôr prokurátorov vymenovaných na jeho základe, žalobcovia nemajú subjektívne právo ani legitímny súkromný záujem na napadnutí jeho platnosti, a preto sa na tento účel nemôžu odvolávať na legitímny verejný záujem.
9. Žalobcovia sa domáhajú svojej aktívnej legitimácie na tom základe, že ich hlavnou činnosťou je obrana postavenia sudcov a prokurátorov, presadzovanie práv a hodnôt týchto profesií a „obrana nezávislosti súdnictva v právnom štáte“. V stanovách Združenia „Fórum sudcov Rumunska“ je upravená možnosť podávať návrhy na začatie určitých súdnych konaní v záujme dosahovania týchto cieľov.
10. Vnútroštátny súd uvádza, že v súlade s článkom 1 ods. 1 zákona č. 554/2004 sa každá osoba môže obrátiť na príslušný súd s návrhom na zrušenie správneho aktu orgánu verejnej moci, ktorý poškodzuje jej legitímne záujmy. Článok 2 zákona č. 554/2004 stanovuje, že legitímny záujem môže byť súkromnej alebo verejnej povahy. Článok 8 ods. 11 zákona č. 554/2004 v podstate stanovuje, že fyzické a právnické osoby súkromného práva sa môžu odvolávať na verejný záujem na začatí konania len vtedy, ak tento záujem priamo súvisí s ich subjektívnym právom alebo legitímnym súkromným záujmom. Vnútroštátny súd poznamenáva, že v rokoch 2016 a 2017 rumunské súdy uznali, že žalobcovia majú záujem na podávaní žalôb, ktorých účelom je posilnenie nezávislosti súdnictva a zachovanie postavenia sudcovskej a prokurátorskej profesie(10).
11. V rozsudku č. 8 Înalta Curte de Casație şi Justiție (Najvyšší kasačný súd, Rumunsko)(11) rozhodol:
„Na účely jednotného výkladu a uplatňovania článku 1, článku 2 ods. 1 písm. a), r) a s) a článku 8 ods. 11 a 12 zákona č. 554/2004 v znení neskorších predpisov rozhodol:
Na účely preskúmania zákonnosti správnych aktov na návrh združení ako dotknutých spoločenských subjektov sa na legitímny verejný záujem možno odvolávať len subsidiárne k legitímnemu súkromnému záujmu, pričom legitímny súkromný záujem vyplýva z priamej súvislosti medzi správnym aktom podliehajúcim preskúmaniu zákonnosti a priamym účelom a cieľmi združenia v súlade s jeho stanovami.“
12. V nadväznosti na tento rozsudok Înalta Curte de Casație şi Justiție (Najvyšší kasačný súd) rozhodol, že združenia sudcov a/alebo prokurátorov nemajú aktívnu legitimáciu na začatie konania, ktorého zámerom je zrušenie rozhodnutí CSM týkajúcich sa okrem iného vymenovania sudcov, pomocných sudcov a hlavného inšpektora Inspecţia Judiciară (Súdna inšpekcia, Rumunsko).(12) K tomuto záveru dospel z dôvodu, že žalobcovia sa v týchto konaniach odvolávali na verejný a nie na súkromný legitímny záujem.
13. V prípade extenzívneho výkladu pojmu legitímny súkromný záujem, ako bol vymedzený v rozsudku č. 8, vnútroštátny súd zastáva názor, že vzhľadom na tvrdenie žalobcov, že napadnutým uznesením sa vykonáva právna úprava, ktorá oslabuje boj proti korupcii, a tým porušuje záväzky Rumunska voči Európskej únii, môže existovať dostatočná súvislosť medzi cieľmi žalobcov, ako sú stanovené v ich stanovách, a napadnutým uznesením, aby im bol priznaný legitímny súkromný záujem potrebný na pokračovanie v konaní o ich žalobe. V prípade reštriktívneho výkladu rozsudku č. 8 by však žalobcovia mali len legitímny verejný záujem, a preto by nemali aktívnu legitimáciu na pokračovanie v tomto konaní.
14. Keďže žalobcovia tvrdia, že došlo k porušeniu práva Únie, vnútroštátny súd usudzuje, že sa domáhajú účinnej súdnej ochrany v oblasti, na ktorú sa vzťahuje právo Únie. Pýta sa, či striktný výklad pojmu legitímny súkromný záujem, ktorý by obmedzoval škálu žalôb, na ktorých by mohli zotrvať združenia, ako sú žalobcovia, porušuje článok 2 a článok 19 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ v spojení s článkami 12 a 47 Charty. Vnútroštátny súd žiada tiež o objasnenie, či v nadväznosti na zrušenie OVTČS skutočnosť, že zodpovednosť za vyšetrovanie a trestné stíhanie podozrení z korupcie sudcov a prokurátorov nebola prenesená na DNA, predstavuje porušenie článku 2, článku 4 ods. 3 a článku 19 ods. 1 druhého pododseku ZEÚ, prílohy IX aktu o podmienkach pristúpenia a rozhodnutia o MSO.
15. Za týchto okolností Curtea de Apel Pitești (Odvolací súd Pitești) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1. Bránia článok 2 a článok 19 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ v spojení s článkami 12 a 47 [Charty] obmedzeniu možnosti profesijných združení sudcov a prokurátorov podávať určité žaloby – na podporu a ochranu nezávislosti súdnictva a právneho štátu, ako aj ochranu postavenia týchto profesií – zavedením podmienky existencie legitímneho súkromného záujmu, ktorý bol nadmerne obmedzený na základe záväzného rozhodnutia Înalta Curte de Casație și Justiție (Najvyšší kasačný súd), na ktoré nadväzuje vnútroštátna prax v prípadoch podobných tomu, v ktorom je formulovaná táto otázka, ktorá si vyžaduje priamu súvislosť medzi správnym aktom podliehajúcim súdnemu preskúmaniu zákonnosti a priamym účelom a cieľmi profesijných združení sudcov a prokurátorov, ktoré sú stanovené v ich stanovách, v prípadoch, keď sa tieto združenia usilujú dosiahnuť účinnú súdnu ochranu v oblastiach, na ktoré sa vzťahuje právo Únie, v súlade so všeobecným účelom a cieľmi stanovenými v stanovách?
2. V závislosti od odpovede na prvú otázku, bránia článok 2, článok 4 ods. 3 a článok 19 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ, príloha IX [aktu o podmienkach pristúpenia] a rozhodnutie [o MSO] vnútroštátnej právnej úprave, ktorá obmedzuje právomoc [DNA] tým, že zveruje výlučnú právomoc vyšetrovať trestné činy korupcie (v širšom zmysle) spáchané sudcami a prokurátormi určitým prokurátorom, ktorí sú osobitne vymenovaní (generálnym prokurátorom Rumunska na návrh plenárneho zhromaždenia [CSM]) v rámci prokuratúry pri Înalta Curte de Casație și Justiție (Najvyšší kasačný súd) a prokuratúr pri Curțile de Apel (odvolacie súdy), pričom tieto prokuratúry pri odvolacích súdoch majú právomoc aj v prípade iných kategórií trestných činov spáchaných sudcami a prokurátormi?“
Konanie na Súdnom dvore
16. Písomné pripomienky predložili Združenie „Fórum sudcov Rumunska“, Rumunsko a Európska komisia.
17. Predtým, ako Súdnemu dvoru na základe jeho žiadosti poradím, ako by mal odpovedať na prvú otázku, budem sa zaoberať námietkami, ktoré boli vznesené proti právomoci Súdneho dvora a proti prípustnosti prejudiciálnych otázok.
Posúdenie
O právomoci Súdneho dvora a o prípustnosti prvej otázky
Tvrdenia účastníkov konania
18. Žalovaný tvrdí, že vzhľadom na to, že žalobcovia sa nedovolávajú nijakého práva chráneného právom Únie, Súdny dvor nemá právomoc rozhodnúť o návrhu na začatie prejudiciálneho konania. Konanie na vnútroštátnom súde a otázky, ktoré tento súd kladie Súdnemu dvoru, sa týkajú výlučne výkladu vnútroštátneho práva a majú hypotetickú povahu(13). Žaloba podaná na vnútroštátny súd je „pilotnou vecou“ alebo „nástrojom“, ktorého cieľom je dosiahnuť podanie návrhu na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 267 ZFEÚ.
19. Rumunsko tvrdí, že prvá otázka je neprípustná, keďže vnútroštátny súd jasne nevysvetlil skutkové okolnosti veci, ktorú prejednáva, a najmä neuviedol, ako a na akom základe je právo žalobcov na prístup k súdu obmedzené. Nie je jasné, či toto potenciálne obmedzenie má svoj pôvod v zákone č. 554/2004, v rozsudku č. 8 alebo v reštriktívnom výklade tohto rozsudku. Keďže samotný vnútroštátny súd zastáva názor, že medzi napadnutým uznesením a cieľmi žalobcov existuje priama súvislosť, zdá sa, že žaloba podaná žalobcami je z hľadiska vnútroštátneho práva prípustná, takže odpoveď na prvú otázku by nemala nijaký význam.(14)
Analýza
20. Zo zhrnutia tvrdení žalobcov v návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že v rozpore s tvrdením žalovaného sa žaloba podaná na vnútroštátny súd odvoláva na právo Únie. Žalobcovia sa odvolávajú na článok 2 a článok 19 ods. 1 ZEÚ v spojení z článkami 12 a 47 Charty, s prílohou IX aktu o podmienkach pristúpenia a s rozhodnutím o MSO a žiadajú o ich výklad. Dôvody, ktoré viedli vnútroštátny súd k podaniu návrhu na začatie prejudiciálneho konania, a otázky, ktoré položil Súdnemu dvoru, odrážajú relevantnosť práva Únie pre riešenie sporu, o ktorom rozhoduje. Ani spis, ktorý má Súdny dvor k dispozícii, neobsahuje nijaké skutočnosti, ktoré by naznačovali, že spor vo veci samej je nejakým spôsobom vymyslený alebo hypotetický(15).
21. Tvrdenie žalovaného, že žalobcovia sa nedovolávajú nijakého práva chráneného právom Únie, sa týka podstaty prvej otázky vnútroštátneho súdu, ktorej predmetom je aktívna legitimácia. Táto námietka vzhľadom na svoju povahu nemôže odôvodniť záver, že prvá otázka je neprípustná.(16) Ja na rozdiel od tvrdenia Rumunska zastávam názor, že vnútroštátny súd podrobne opísal skutkové okolnosti prejednávaného sporu, ktoré ho viedli k podaniu návrhu na začatie prejudiciálneho konania, čím v plnom rozsahu dodržal požiadavky článku 94 písm. a) Rokovacieho poriadku Súdneho dvora Európskej únie.
22. Pokiaľ ide o tvrdenie Rumunska, že odpoveď na prvú otázku nemá nijaký význam, je pravda, že vnútroštátny súd zastáva názor, že žalobcovia majú v prejednávanej veci aktívnu legitimáciu, a poukazuje na to, že iné rumunské súdy uznali ich aktívnu legitimáciu na začatie konaní s cieľom posilniť nezávislosť súdnictva.(17) Vnútroštátny súd však zdôraznil, že existujú aj prípady, keď bol rozsudok č. 8 vykladaný tak reštriktívne, že zbavil žalobcov ich aktívnej legitimácie na pokračovanie v konaniach o takýchto návrhoch.(18) Stačí uviesť, že žalovaný sa pred vnútroštátnym súdom odvolával na rozsudok č. 8 na podporu svojho tvrdenia, že žalobcovia nemajú aktívnu legitimáciu.
23. Navrhujem preto, aby Súdny dvor zamietol jednotlivé námietky vznesené proti jeho právomoci a proti prípustnosti prvej otázky.
O veci samej
24. Prvá otázka sa týka vzťahu medzi právom na účinnú súdnu ochranu pred vnútroštátnymi súdmi podľa práva Únie a vnútroštátnymi predpismi týkajúcimi sa aktívnej legitimácie. Vnútroštátny súd sa v podstate pýta, či článok 2 a článok 19 ods. 1 ZEÚ v spojení s článkami 12 a 47 Charty bránia vnútroštátnym predpisom týkajúcim sa aktívnej legitimácie, ktoré ukladajú združeniam sudcov a prokurátorov povinnosť preukázať, že majú legitímny súkromný záujem(19) na žalobách o neplatnosť aktov, ktoré sú podľa ich tvrdení nezlučiteľné s nezávislosťou súdnictva a právnym štátom.(20)
25. Ani z návrhu na začatie prejudiciálneho konania, ani z pripomienok účastníkov konania nie je zrejmé, či a prípadne za akých podmienok majú žalobcovia podľa vnútroštátneho práva aktívnu legitimáciu na pokračovanie v konaní o ich návrhu na súdne preskúmanie na rumunských súdoch. Združenie „Fórum sudcov Rumunska“ a Rumunsko tvrdia, že podľa rumunského práva žalobcovia majú aktívnu legitimáciu na pokračovanie v konaní na vnútroštátnom súde. V súlade s rozsudkom č. 8 žalobcovia majú legitímny súkromný záujem na tejto žalobe na súdne preskúmanie napadnutého uznesenia, keďže existuje súvislosť medzi touto žalobou a cieľmi žalobcov, ako sú stanovené v ich stanovách. Žalovaný tvrdí, že rumunská judikatúra ukladá dodatočnú podmienku, podľa ktorej združenia musia preukázať, že akt podliehajúci preskúmaniu má vplyv na ich existenciu ako právnických osôb, ich majetok, podmienky ich činnosti alebo dosahovanie ich cieľov.
26. Žalobcovia podali na rumunské súdy viacero žalôb s cieľom chrániť zásady právneho štátu, pričom niektoré z nich boli predmetom návrhov na začatie prejudiciálneho konania(21). Nie je jasné, prečo v prejednávanej veci žalovaný spochybňuje aktívnu legitimáciu žalobcov podľa vnútroštátneho práva, keď už bolo rozhodnuté, že žalobcovia majú na rumunských súdoch aktívnu legitimáciu na pokračovanie v konaniach o takýchto žalobách. Združenie „Fórum sudcov Rumunska“ ďalej poznamenáva, že Súdny dvor nenamietal proti prípustnosti návrhu na začatie prejudiciálneho konania vo veci, v ktorej bol vyhlásený rozsudok Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“.
27. Stačí uviesť, že Súdnemu dvoru v zásade neprináleží namietať proti prípustnosti návrhu na začatie prejudiciálneho konania, keď sa tento návrh považuje za návrh v súlade s článkom 94 jeho rokovacieho poriadku. Pre otázky týkajúce sa výkladu práva Únie, ktoré položil vnútroštátny súd, vo všeobecnosti platí prezumpcia relevantnosti. Vnútroštátnemu súdu prináleží vymedziť skutkový a právny rámec vrátane prípustnosti žaloby, o ktorej rozhoduje, podľa vnútroštátneho práva.(22)
O účinnej súdnej ochrane práv, ktoré osobám podliehajúcim súdnej právomoci vyplývajú z práva Únie, a o procesnej autonómii členských štátov
28. Dodržiavanie zásad právneho štátu je jednou zo spoločných hodnôt zakotvených v článku 2 ZEÚ. Článok 19 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ, ktorý ukladá členským štátom povinnosť ustanoviť dostatočné prostriedky nápravy na zabezpečenie účinnej právnej ochrany v oblastiach, na ktoré sa vzťahuje právo Únie, je konkrétnym prejavom tejto hodnoty. Účinná súdna ochrana práv, ktoré osobám podliehajúcim súdnej právomoci vyplývajú z práva Únie, je všeobecnou zásadou, ktorá vychádza z ústavných tradícií spoločných členským štátom, ako je zakotvená v článkoch 6 a 13 EDĽP a potvrdená v článku 47 Charty. Pri výklade článku 19 ods. 1 druhého pododseku ZEÚ sa teda musí zohľadniť článok 47 Charty.(23) Podľa článku 47 Charty má každý právo na to, aby jeho záležitosť bola spravodlivo, verejne a v primeranej lehote prejednaná nezávislým a nestranným súdom zriadeným zákonom.(24)
29. Členským štátom tak prislúcha stanoviť systém prostriedkov nápravy a konaní, ktoré zabezpečia účinnú súdnu ochranu v oblastiach, na ktoré sa vzťahuje právo Únie. Členským štátom prináleží určiť súdy a/alebo inštitúcie príslušné na preskúmanie platnosti vnútroštátneho ustanovenia a stanoviť opravné prostriedky a postupy, ktoré umožňujú napadnúť jeho platnosť, a ak je žaloba dôvodná, zrušiť uvedené ustanovenie a určiť účinky takéhoto zrušenia.(25)
30. Hoci členské štáty musia zabezpečiť účinnú súdnu ochranu v oblastiach, na ktoré sa vzťahuje právo Únie, v prípade neexistencie právnej úpravy Únie v danej oblasti toto právo neukladá členským štátom povinnosť prijať osobitný režim prostriedkov nápravy alebo procesných podmienok žalôb určených na zabezpečenie ochrany práv, ktoré osobám podliehajúcim súdnej právomoci vyplývajú z práva Únie(26), za predpokladu, že opravné prostriedky a konania dostupné na tento účel sú v súlade so zásadami ekvivalencie a efektivity. Procesné podmienky žalôb určených na zabezpečenie ochrany práv, ktoré osobám podliehajúcim súdnej právomoci vyplývajú z práva Únie, teda nemôžu byť menej výhodné ako procesné podmienky týkajúce sa podobných žalôb vnútroštátnej povahy (zásada ekvivalencie) a nesmú prakticky znemožniť alebo nadmerne sťažiť výkon práv, ktoré priznáva právny poriadok Únie (zásada efektivity). Tieto požiadavky sú založené aj na zásade lojálnej spolupráce zakotvenej v článku 4 ods. 3 ZEÚ.(27)
31. S výhradou overenia vnútroštátnym súdom sa zdá, že vzhľadom na to, že zákon č. 554/2004 a rozsudok č. 8 sa uplatňujú rovnako na žaloby založené na vnútroštátnom práve aj na žaloby založené na práve Únie prejednávané na rumunských súdoch, v prejednávanej veci treba posúdiť len zásadu efektivity. Podľa článku 19 ods. 1 druhého pododseku ZEÚ a článku 47 Charty je ustálené, že členské štáty musia účinne chrániť právo na účinnú súdnu ochranu práv, ktoré osobám podliehajúcim súdnej právomoci vyplývajú z práva Únie.(28) V tejto požiadavke sa odrážajú a zosúlaďujú zásady subsidiarity a proporcionality stanovené v článku 5 ZEÚ, procesná autonómia členských štátov(29) a právo na účinnú súdnu ochranu.(30)
O nutnosti súvislosti medzi právom na účinnú súdnu ochranu a právom priznaným právom Únie
32. V rozsudku Inuit(31) Súdny dvor zdôraznil, že ani ZFEÚ, ani článok 19 ZEÚ neukladajú povinnosť vytvoriť iné prostriedky nápravy, ako sú upravené vnútroštátnym právom, s cieľom zabezpečiť dodržiavanie práva Únie pred vnútroštátnymi súdmi. Inak je to len vtedy, ak štruktúra vnútroštátneho právneho poriadku nestanovuje nijaký prostriedok nápravy umožňujúci, a to ani nepriamo, zabezpečiť dodržiavanie práv, ktoré osobám podliehajúcim súdnej právomoci vyplývajú z práva Únie.(32) V takých prípadoch musia vnútroštátne súdy uplatniť právomoc rozhodnúť o žalobe, ktorú dotknutá osoba podala na účely ochrany práv, ktoré jej zaručuje právo Únie.(33)
33. V uznesení Internationale Fruchtimport Gesellschaft Weichert/Komisia(34) Súdny dvor rozhodol, že právo na prístup k súdu nie je absolútne a podlieha napríklad pravidlám stanovujúcim lehoty na podanie žaloby. Tieto pravidlá však nesmú brániť subjektu podliehajúcemu súdnej právomoci v prístupe k súdu takým spôsobom alebo v takej miere, aby bola dotknutá samotná povaha jeho práva. Takéto pravidlá musia sledovať legitímny cieľ a vzťah medzi prostriedkami, ktoré používajú, a cieľom, ktorý sledujú, musí byť rozumný a primeraný.(35) Pokiaľ ide o aktívnu legitimáciu v konaniach na vnútroštátnych súdoch, Súdny dvor uviedol, že „hoci upraviť aktívnu legitimáciu osoby podliehajúcej súdnej právomoci a jej záujem potrebný na to, aby mohla podať žalobu, v zásade prislúcha vnútroštátnemu právu, právo Únie vyžaduje okrem dodržiavania zásad ekvivalencie a efektivity, aby vnútroštátna právna úprava nebránila právu na účinnú súdnu ochranu…“.(36)
34. Právo na účinnú súdnu ochranu stanovené v článku 47 Charty neexistuje vo vákuu a musí súvisieť s právom, ktoré právo Únie priznáva, alebo so slobodou, ktorú zaručuje. Každá osoba sa môže odvolávať na článok 47 Charty, ak chce na vnútroštátnom súde napadnúť akt, ktorý členský štát prijal pri vykonávaní práva Únie a ktorý jej spôsobuje ujmu.(37) V tomto kontexte majú členské štáty značný rozhodovací priestor na určenie toho, čo predstavuje porušenie práva alebo slobody, ako aj na stanovenie podmienok prípustnosti žalôb a orgánov, na ktoré môžu byť takéto žaloby podané.(38)
35. Žalobcovia vo svojej žalobe podanej na vnútroštátny súd uvádzajú tri tvrdenia s cieľom preukázať svoju aktívnu legitimáciu podľa práva Únie. Po prvé analogicky sa odvolávajú na právo podať žalobu, ktoré sekundárne právo Únie priznáva združeniam na ochranu životného prostredia alebo iným združeniam. Po druhé tvrdia, že judikatúra Súdneho dvora stanovuje, že vnútroštátne právo musí stanoviť možnosť podania žaloby v záujme ochrany právneho štátu a nezávislosti súdnictva. Po tretie žalobcovia tvrdia, že majú právo podať žalobu na základe článku 12 Charty.
36. V niektorých prípadoch sekundárne právo Únie osobitne priznáva združeniam aktívnu legitimáciu na podanie žaloby na vnútroštátnych súdoch v záujme dosiahnutia cieľov, ktoré toto právo sleduje. Vo veciach životného prostredia článok 9 ods. 2 Aarhuského dohovoru poskytuje organizáciám na ochranu životného prostredia prístup k procesu preskúmania určitých konkrétnych úkonov alebo opomenutí.(39) V takýchto prípadoch sa tieto organizácie považujú za organizácie, ktoré majú dostatočný záujem alebo práva, ktoré môžu byť porušené, aby mohli pokračovať v konaní o týchto žalobách. Článok 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru uvádza, že členské štáty prijmú zákony, ktoré poskytnú širšiu alebo dokonca neobmedzenú aktívnu legitimáciu na pokračovanie v konaní o určitých druhoch žalôb v oblasti životného prostredia, neukladá však povinnosť prijať takéto predpisy.(40)
37. Podľa článku 9 ods. 2 smernice 2000/78(41) členské štáty zabezpečia, aby sa združenia, ktoré podľa kritérií stanovených vnútroštátnymi predpismi majú oprávnený záujem na zabezpečení dodržiavania ustanovení tejto smernice, mohli so súhlasom poškodenej osoby angažovať buď v jej mene, alebo na jej podporu v každom súdnom a/alebo správnom konaní umožňujúcom dosiahnuť vynútenie povinností podľa uvedenej smernice. Toto ustanovenie neukladá členským štátom povinnosť priznať združeniam aktívnu legitimáciu na začatie súdneho konania, ktorého cieľom je zabezpečiť dodržiavanie povinností, ak nie je možné identifikovať poškodenú osobu. Členské štáty však môžu zaviesť alebo ponechať v platnosti predpisy, ktoré sú pre ochranu zásady rovnakého zaobchádzania výhodnejšie než ustanovenia smernice 2000/78. Členský štát teda môže priznať združeniam aktívnu legitimáciu na začatie konania, ktorého cieľom je zabezpečiť dodržiavanie povinností vyplývajúcich zo smernice 2000/78, v prípade, že sťažovateľ nie je identifikovateľný.(42)
38. Nijaká sekundárna právna úprava Únie nepriznáva združeniam sudcov a prokurátorov aktívnu legitimáciu v súvislosti so žalobami, ktoré môžu podať na vnútroštátne súdy na účely ochrany zásad právneho štátu vo verejnom záujme. Právo Únie neukladá povinnosť ani nezakazuje členským štátom zaviesť pravidlá aktívnej legitimácie s cieľom umožniť takýmto združeniam pokračovať v konaniach o žalobách vo verejnom záujme alebo zaviesť actio popularis v záujme právneho štátu a/alebo nezávislosti súdnictva.(43) Vzhľadom na neexistenciu právnych predpisov Únie(44) sa takéto združenia musia v zásade dovolávať vnútroštátnych predpisov týkajúcich sa aktívnej legitimácie a všetkých práv na podanie takýchto žalôb, ktoré im tieto predpisy môžu priznávať.
39. Žalobcovia zastávajú názor, že v súlade s rozsudkom A. B. majú aktívnu legitimáciu domáhať sa ochrany zásad právneho štátu a nezávislosti súdnictva prostredníctvom konania, ktoré začali na vnútroštátnom súde. Súdny dvor v uvedenom rozsudku okrem iného rozhodol, že článok 19 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ bráni zmenám vnútroštátneho práva, ktoré zbavujú vnútroštátne súdy ich právomoci rozhodovať o žalobách podaných neúspešnými uchádzačmi o miesta sudcov, ak sú tieto zmeny spôsobilé vyvolať oprávnené pochybnosti u osôb podliehajúcich súdnej právomoci, pokiaľ ide o neovplyvniteľnosť vymenovaných sudcov.(45)
40. Na rozdiel od okolností, ktoré viedli k vydaniu rozsudku A. B. , sa konanie prebiehajúce na vnútroštátnom súde týka vymenovania prokurátorov poverených vyšetrovaním a trestným stíhaním sudcov a nie vymenovania sudcov. Záruky nezávislosti a nestrannosti, ktoré právo Únie vyžaduje od sudcov, bránia vnútroštátnym predpisom, ktoré by mohli priamo alebo nepriamo ovplyvňovať rozhodnutia sudcov, a tým vyvolať „absenciu dojmu nezávislosti alebo nestrannosti týchto sudcov, ktorá by mohla narušiť dôveru, ktorú musí súdnictvo v demokratickej spoločnosti a v právnom štáte vzbudzovať u osôb podliehajúcich súdnej právomoci“(46). Rozhodnutia, ktorými sa udeľuje súhlas so začatím trestného stíhania sudcov, musí teda prijímať alebo preskúmavať orgán, ktorý sám poskytuje záruky späté s účinnou súdnou ochranou, vrátane záruky nezávislosti. Samotná možnosť, že súhlas s trestným stíhaním sudcov možno žiadať a získať od orgánu, ktorého nezávislosť nie je zaručená, môže sama osebe ovplyvniť ich vlastnú nezávislosť.(47)
41. Zo spisu, ktorý má Súdny dvor k dispozícii, nevyplýva, že neúspešní uchádzači o miesto prokurátora okrem iného na odbore vyšetrovania trestných činov zriadenom v rámci PÎCCJ nemajú legitímny súkromný záujem, a teda aktívnu legitimáciu podľa vnútroštátneho práva na spochybnenie napadnutého uznesenia a zákona č. 49/2022, na ktorom je toto uznesenie založené. Možno ešte dôležitejšie je, že hoci sa v rozsudku A. B. potvrdzuje, že v určitých (obmedzených) prípadoch môžu mať neúspešní uchádzači o miesta sudcov, ktorých záujmy boli poškodené, podľa práva Únie právo podať žalobu na vnútroštátne súdy s cieľom chrániť zásady právneho štátu a nezávislosť súdnictva, v tomto rozsudku sa toto právo nepriznáva združeniam sudcov alebo prokurátorov, ako sú žalobcovia.
42. Pokiaľ ide o článok 12 Charty a slobodu združovania, Súdny dvor v rozsudku Komisia/Maďarsko (Transparentnosť združení)(48) rozhodol, že združenia musia mať možnosť vykonávať svoju činnosť a fungovať bez neodôvodneného zásahu štátu. Zo spisu, ktorý má Súdny dvor k dispozícii, nevyplýva, že by sa na žalobcov alebo akékoľvek iné združenia vzťahovali iné alebo prísnejšie pravidlá aktívnej legitimácie ako na iné fyzické alebo právnické osoby. Ako vyplýva z bodu 33 vyššie, právo na prístup k súdu nie je absolútne. S výhradou overenia vnútroštátnym súdom sa zdá, že neexistujú nijaké dôkazy o tom, že pravidlá aktívnej legitimácie v Rumunsku zasahujú do podstaty práva žalobcov na prístup k súdu, že cieľ sledovaný vnútroštátnou právnou úpravou je nelegitímny alebo že prostriedky použité na dosiahnutie tohto cieľa sú neprimerané. Skutočnosť, že stanovy Združenia „Fórum sudcov Rumunska“ upravujú možnosť podávať návrhy na začatie určitých súdnych konaní v záujme dosahovania jeho cieľov, na tomto posúdení nič nemení. Činnosť združenia sa má v zásade vykonávať v súlade so zákonom vrátane pravidiel aktívnej legitimácie.
Návrh
43. Vzhľadom na uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prejudiciálnu otázku, ktorú položil Curtea de Apel Pitești (Odvolací súd Pitești, Rumunsko), takto:
Článok 2 a článok 19 ods. 1 ZEÚ v spojení s článkami 12 a 47 Charty základných práv Európskej únie, s prílohou IX Aktu o podmienkach pristúpenia Bulharskej republiky a Rumunska a o úpravách zmlúv, na ktorých je založená Európska únia, a s rozhodnutím Komisie 2006/928/ES z 13. decembra 2006, ktorým sa zriaďuje mechanizmus na zaistenie spolupráce a overovania pokroku v Rumunsku na účely osobitných referenčných kritérií v oblastiach reformy súdnictva a boja proti korupcii, nebránia vnútroštátnym predpisom týkajúcim sa aktívnej legitimácie, ktoré ukladajú združeniam sudcov a prokurátorov povinnosť preukázať, že majú legitímny súkromný záujem, ako je vymedzený vo vnútroštátnom práve, na žalobe o neplatnosť aktov údajne nezlučiteľných s nezávislosťou súdnictva a právnym štátom.