FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
ANTHONY MICHAEL COLLINS
föredraget den 1 februari 2024(1)
Mål C‑53/23
Asociaţia ”Forumul Judecătorilor din România”,
Asociaţia ”Mişcarea pentru Apărarea Statutului Procurorilor
mot
Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Procurorul General al României
(begäran om förhandsavgörande från Curtea de Apel Piteşti (Appellationsdomstolen i Piteşti, Rumänien))
”Begäran om förhandsavgörande – Rättsstatsprincipen – Rättsväsendets oavhängighet – Artikel 2 FEU – Artikel 19.1 andra stycket FEU – Artiklarna 12 och 47 i stadgan – Beslut om tillsättning av åklagare som utreder påstådda fall av brott och korruption och lagför domare och åklagare – Talan som väckts av sammanslutningar av domare och åklagare om partiell ogiltigförklaring av beslutet – Föreningars talerätt (locus standi) – Krav enligt nationell rätt på en materiell rättighet eller ett berättigat enskilt intresse”
Inledning
1. Förevarande begäran om förhandsavgörande väcker en ny unionsrättslig fråga. Får sammanslutningar av domare och åklagare som bildats i syfte att främja ett oavhängigt, opartiskt och effektivt rättssystem(2) åberopa artikel 2 och artikel 19.1 FEU, jämförda med artiklarna 12 och 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan), till stöd för sin rätt att väcka talan (locus standi) vid en nationell domstol för att främja dessa mål?
Tillämpliga bestämmelser – nationell rätt
2. I artikel 8.11 i Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ (lag nr 554/2004 om förvaltningsmål) av den 2 december 2004(3) föreskrivs följande:
”Fysiska personer och privaträttsliga juridiska personer får väcka talan för att skydda ett berättigat allmänt intresse endast i andra hand, om skadan på det berättigade allmänna intresset har ett logiskt samband med åsidosättandet av en subjektiv rättighet eller ett berättigat enskilt intresse.”
3. I mars 2022 trädde Legea nr. 49/2022 privind desființarea Secției pentru investigarea infracțiunilor din justiție, precum și pentru modificarea Legii nr. 135/2010 privind Codul de procedură pendură (lag nr 49/2022 om avskaffande av avdelningen för utredning av brott som begåtts inom rättsväsendet och om ändring av lag nr 135/2010 om straffprocesslagen) i kraft.(4) Genom denna lag avskaffades Secția pentru investigarea infracțiunilor din justiție (Avdelningen för utredning av brott som begåtts inom domstolsväsendet) (nedan kallad utredningsavdelningen) vid Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Åklagarmyndigheten vid Högsta domstolen, Rumänien, (nedan kallad PÎCCJ). Genom lag nr 49/2022 överfördes även ansvaret för att utreda och lagföra alla påstådda överträdelser, inklusive korruptionsbrott, begångna av domare och åklagare till brottsutredningsavdelningen inom PÎCCJ eller till de allmänna åklagarmyndigheterna vid appellationsdomstolarna, beroende på vid vilken instans dessa domare och åklagare tjänstgör.
4. Enligt artikel 3.3 i lag nr 49/2022 ska Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Procurorul General al României (statsåklagaren vid åklagarmyndigheten vid Högsta domstolen, Rumänien) (nedan kallad svaranden), på förslag av Consiliul Superior al Magistraturiis (Högsta rättsrådet, Rumänien) (nedan kallat Högsta rättsrådet) generalförsamling, tillsätta åklagare med uppgift att väcka åtal för dessa brott. Justitieministern är ledamot av Högsta rättsrådet. Svaranden antog den 3 juni 2022 beslut nr 108/2022 om att tillsätta flera åklagare med uppgift att väcka åtal för brott i enlighet med lag nr 49/2022 (nedan kallat det omtvistade beslutet). Beslutet antogs på förslag av Högsta rättsrådets generalförsamling.(5)
Tvisten vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
5. Kärandena är privaträttsliga juridiska personer som är ideella, icke-statliga och opolitiska. Deras stadgar föreskriver att de bland annat har inrättats för att säkerställa ett oavhängigt, opartiskt och effektivt rättssystem och för att inleda, stödja, samordna och genomföra projekt som syftar till att förbättra, modernisera och reformera rättssystemet.
6. Kärandena har genom en ansökan som ingavs till Curtea de Apel Pitești (Appellationsdomstolen i Pitești, Rumänien) den 5 augusti 2022 begärt en lagenlighetsprövning av det omtvistade beslutet och yrkat att det delvis ska ogiltigförklaras. De har motsatt sig utnämningen till bland annat PÎCCJ av flera åklagare med ansvar för utredning och lagföring av brott som domare och åklagare påstås ha begått. Kärandena har gjort gällande att lag nr 49/2022, som utgör rättslig grund för det omtvistade beslutet, strider mot artikel 2, artikel 4.3 och artikel 19.1 andra stycket FEU, bilaga IX till anslutningsakten(6) och kommissionens beslut 2006/928/EG(7), såsom dessa rättsakter tolkats av EU-domstolen i domen i de förenade målen Asociaţia Forumul Judecătorilor din România.(8)
7. Kärandena har anfört att anklagelser om korruptionsbrott mot domare och åklagare, med hänsyn till deras särskilda karaktär, bör utredas och lagföras av specialiserade åklagare, som är experter på korruptionsbekämpning och som har tillräckliga resurser för att kunna utföra denna uppgift på ett korrekt sätt. De har motsatt sig att Högsta rättsrådets generalförsamling deltar i det förfarande som utmynnar i utnämningen av de personer som ska utföra dessa uppgifter. Kärandena har vidare gjort gällande att förfarandet inte säkerställer att åklagare tillsätts på grundval av sina meriter eller att de är oavhängiga. De har slutligen anfört att Direcția Națională Anticorupție (Nationella antikorruptionsstyrelsen, Rumänien) (nedan kallad Nationella antikorruptionsstyrelsen) – som är specialiserad på korruptionsbekämpning i Rumänien och strukturellt fristående från PÎCCJ(9) – bör få i uppdrag att ansvara för att utreda och lagföra sådana brott.
8. Svaranden har gjort gällande att talan ska avvisas på den grunden att kärandena saknar rätt att väcka talan (locus standi) om lagenlighetsprövning av det omtvistade beslutet. Enligt svaranden vilar denna talan på ett berättigat allmänintresse i stället för en subjektiv rättighet eller ett berättigat enskilt intresse, såsom krävs enligt nationell rätt. Eftersom det omtvistade beslutet varken påverkar kärandena eller deras mål, utan snarare de åklagare som tillsatts med stöd av detta beslut, har kärandena inte någon subjektiv rätt eller något berättigat enskilt intresse av att ifrågasätta beslutets giltighet och kan således inte åberopa ett berättigat allmänintresse för detta ändamål.
9. Kärandena har anfört att de har talerätt (locus standi) på grund av att deras huvudsakliga verksamhet består i att värna domares och åklagares ställning, att främja dessa professioners rättigheter och värden och att ”skydda rättsväsendets oavhängighet i en rättsstat”. I stadgarna för föreningen ”Rumäniens domarforum” stadfästs att vissa rättsliga förfaranden ska inledas för att uppnå dessa mål.
10. Den hänskjutande domstolen har angett att det i artikel 1.1 i lag nr 554/2004 stadgas att var och en vars berättigade intressen har kränkts genom en förvaltningsrättsakt som meddelats av en offentlig myndighet kan väcka talan vid behörig domstol och yrka ogiltigförklaring av rättsakten. Enligt artikel 2 i lag nr 554/2004 kan det berättigade intresset vara ett enskilt intresse eller ett allmänintresse. I artikel 8.11 i lag nr 554/2004 föreskrivs i huvudsak att fysiska och privaträttsliga juridiska personer får åberopa ett allmänintresse som grund för att väcka talan endast om detta intresse har ett direkt samband med en subjektiv rättighet eller ett berättigat enskilt intresse som de har. Nämnda domstol har påpekat att de rumänska domstolarna åren 2016 och 2017 fann att kärandena hade ett berättigat intresse av att få saken prövad i syfte att stärka rättsväsendets oavhängighet och bevara domares och åklagares yrkesmässiga ställning.(10)
11. I sin dom nr 8 fann Înalta Curte de Casație și Justiție (Högsta domstolen)(11) följande:
”För en enhetlig tolkning och tillämpning av artikel 1, artikel 2.1 a, r och s samt artikel 8.11 och 8.12 i lag nr 554/2004, i deras ändrade och kompletterade lydelse, beslutas följande:
I samband med lagenlighetskontroller av förvaltningsrättsakter på begäran av föreningar, i egenskap av berörda sociala organisationer, kan allmänintresset endast åberopas som en fråga underordnad det berättigade privata intresset, varvid det sistnämnda ska grundas på ett direkt samband mellan den förvaltningsrättsakt som är föremål för lagenlighetskontroll och föreningens direkta syfte och mål i enlighet med stadgarna.”
12. Till följd av denna dom slog Înalta Curte de Casație i Justiție (Högsta domstolen) fast att sammanslutningar av domare och/eller åklagare inte hade rätt att väcka talan (locus standi) om ogiltigförklaring av beslut som Högsta rättsrådet fattat avseende exempelvis tillsättning av tjänster som domare, biträdande domare och chefsinspektör vid Inspecția Judiciară (Domar- och åklagarinspektionen, Rumänien).(12) Nämnda domstol drog denna slutsats på grundval av att klagandena i detta förfarande hade åberopat ett berättigat allmänintresse och inte ett berättigat enskilt intresse.
13. Med en vid tolkning av begreppet berättigat enskilt intresse, såsom det definieras i dom nr 8, anser den hänskjutande domstolen att i den mån kärandena har hävdat att det omtvistade beslutet implementerar lagstiftning som undergräver kampen mot korruption och därigenom åsidosätter Rumäniens åtaganden gentemot Europeiska unionen kan det föreligga ett tillräckligt samband mellan kärandenas mål, såsom de stadfästs i deras stadgar, och det omtvistade beslutet för att de ska kunna tillerkännas det berättigade enskilda intresse som krävs för talerätt. Med en snäv tolkning av dom nr 8 skulle kärandena emellertid endast ha ett berättigat allmänintresse och således inte ha talerätt (locus standi) i målet.
14. Eftersom kärandena har gjort gällande att unionsrätten har åsidosatts, anser den hänskjutande domstolen att de har begärt ett effektivt domstolsskydd inom ett område som omfattas av unionsrätten. Den hänskjutande domstolen önskar få klarhet i huruvida en snäv tolkning av begreppet berättigat enskilt intresse, som skulle begränsa möjligheterna för föreningar, såsom kärandena, att väcka talan, strider mot artiklarna 2 och 19.1 andra stycket FEU, jämförda med artiklarna 12 och 47 i stadgan. Den hänskjutande domstolen vill även få klarhet i huruvida underlåtenheten att omfördela ansvaret för att utreda och lagföra korruptionsbrott som påstås ha begåtts av domare och åklagare till Nationella antikorruptionsstyrelsen, efter det att utredningsavdelningen lagts ned, strider mot artikel 2, artikel 4.3 och artikel 19.1 andra stycket FEU, bilaga IX till anslutningsakten och beslutet om samarbets- och kontrollmekanismen.
15. Mot denna bakgrund har Curtea de Apel Pitești (Appellationsdomstolen i Pitești) beslutat att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till EU-domstolen:
”1) Utgör artiklarna 2 och 19.1 andra stycket FEU, jämförda med artiklarna 12 och 47 i [stadgan], hinder för att det uppställs gränser för när fackliga domarförbund får väcka vissa typer av talan – i syfte att främja och skydda domarnas oavhängighet och rättsstaten samt att skydda deras yrkesstatus – genom att införa villkoret att det ska vara fråga om en alltför långtgående inskränkning i ett berättigat privat intresse, i kraft av ett bindande beslut fattat av Înalta Curte de Casație și Justiție (Högsta domstolen) som har åtföljts av en nationell rättspraxis i mål som liknar det aktuella målet, och att det ska finnas ett direkt samband mellan å ena sidan den förvaltningsrättsakt som är föremål för rättsinstansernas laglighetsprövning och å andra sidan de fackliga domarförbundens stadgeenliga direkta ändamål och målsättningar, för det fall fackförbunden i enlighet med deras stadgeenliga ändamål och allmänna målsättningar strävar efter att uppnå ett effektivt domstolsskydd inom områden som omfattas av unionsrätten?
2) Utgör, mot bakgrund av svaret på den första frågan, artiklarna 2, 4.3 och 19.1 andra stycket FEU, bilaga IX till [anslutningsakten] och [beslutet om samarbets- och kontrollmekanismen] hinder för en nationell lagstiftning där Nationella antikorruptionsstyrelsens behörighet begränsas på så sätt att den exklusiva behörigheten att lagföra domare och åklagare för begångna korruptionsbrott (i vid mening) vilar på vissa åklagare som har utnämnts specifikt för detta (av statsåklagaren, på förslag av Högsta rättsrådets generalförsamling) inom riksåklagarmyndigheten vid Înalta Curte de Casație şi Justiție (Högsta domstolen) respektive åklagarmyndigheterna vid Curțile de Apel (appellationsdomstolarna), och de sistnämnda även är behöriga att lagföra domare och åklagare som har begått andra kategorier av brott?”
Förfarandet vid EU-domstolen
16. Föreningen ”Rumäniens domarforum”, svaranden, Rumänien och Europeiska kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden.
17. Jag kommer först att behandla de invändningar som har gjorts mot EU-domstolens behörighet och mot att tolkningsfrågorna kan tas upp till sakprövning innan jag, på EU-domstolens begäran, ger förslag på hur den första frågan ska besvaras.
Bedömning
EU-domstolens behörighet och frågan huruvida den första tolkningsfrågan kan tas upp till sakprövning
Yttranden
18. Svaranden har gjort gällande att EU-domstolen inte är behörig att pröva begäran om förhandsavgörande, eftersom kärandena inte har åberopat någon unionsrättsligt skyddad rättighet. Förfarandet vid den hänskjutande domstolen och de båda frågor som ställts till EU-domstolen avser uteslutande tolkningen av nationell rätt och är av hypotetisk karaktär.(13) Talan vid den hänskjutande domstolen är ett ”pilotfall” eller ett ”medel” för att få till stånd ett förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF.
19. Rumänien har anfört att den första frågan inte kan tas upp till sakprövning, eftersom den hänskjutande domstolen inte har redogjort för omständigheterna i målet på ett tydligt sätt och i synnerhet inte har angett hur och på vilken grund kärandenas rätt till domstolsprövning är begränsad. Det är oklart huruvida denna eventuella begränsning har sin grund i lag nr 554/2004, i dom nr 8, eller i en restriktiv tolkning av denna dom. Eftersom den hänskjutande domstolen själv anser att det finns ett direkt samband mellan det omtvistade beslutet och kärandenas mål, förefaller kärandenas talan kunna tas upp till sakprövning enligt nationell rätt, vilket innebär att ett svar på den första frågan inte skulle tjäna något syfte.(14)
Bedömning
20. Det framgår av sammanfattningen av kärandenas argument i begäran om förhandsavgörande att talan vid den hänskjutande domstolen, i motsats till vad svaranden har hävdat, grundar sig på unionsrätten. Kärandena har åberopat och begärt en tolkning av artikel 2 och artikel 19.1 FEU, jämförda med artiklarna 12 och 47 i stadgan, bilaga IX till anslutningsakten och beslutet om samarbets- och kontrollmekanismen. Skälen till att den hänskjutande domstolen har framställt sin begäran om förhandsavgörande och de frågor som ställts till EU-domstolen återspeglar unionsrättens relevans för att avgöra det mål som är anhängigt vid nämnda domstol. Det finns inte heller något i handlingarna i målet vid EU-domstolen som tyder på att tvisten i det nationella målet på något sätt skulle vara konstruerad eller hypotetisk.(15)
21. Svarandens påstående att kärandena inte har åberopat någon rättighet som skyddas av unionsrätten hänför sig till sakinnehållet i den hänskjutande domstolens första fråga om talerätt (locus standi). Denna invändning är av sådant slag att den inte kan läggas till grund för att den första frågan ska avvisas.(16) I motsats till vad Rumänien har hävdat anser jag att den hänskjutande domstolen i detalj har beskrivit de faktiska omständigheterna i det mål som den har att avgöra och som föranledde den att begära ett förhandsavgörande och att den därmed till fullo har uppfyllt kraven i artikel 94 a i domstolens rättegångsregler.
22. Vad gäller Rumäniens påstående att ett svar på den första frågan inte tjänar något meningsfullt syfte, är det riktigt att den hänskjutande domstolen anser att kärandena har talerätt i förevarande mål och att den har påpekat att andra rumänska domstolar har erkänt deras rätt att väcka talan i syfte att stärka domarnas oavhängighet.(17) Den hänskjutande domstolen har emellertid understrukit att det även finns fall där dom nr 8 har tolkats så restriktivt att kärandena har fråntagits sin rätt att framställa sådana anspråk.(18) Det räcker att notera att svaranden har åberopat dom nr 8 vid den hänskjutande domstolen till stöd för sitt argument att sökandena saknar talerätt (locus standi).
23. Jag föreslår därför att EU-domstolen lämnar de olika invändningarna mot dess behörighet och mot att den första tolkningsfrågan kan tas upp till sakprövning utan avseende.
Prövning i sak
24. Den första frågan avser förhållandet mellan rätten till ett effektivt domstolsskydd vid nationell domstol enligt unionsrätten och de nationella bestämmelserna om talerätt (locus standi). Den hänskjutande domstolen vill i huvudsak få klarhet i huruvida artikel 2 och artikel 19.1 FEU, jämförda med artiklarna 12 och 47 i stadgan, utgör hinder för nationella bestämmelser om talerätt (locus standi), som kräver att sammanslutningar av domare måste visa att de har ett berättigat enskilt intresse(19) i att begära ogiltigförklaring av rättsakter som de anser är oförenliga med rättsväsendets oavhängighet och rättsstatsprincipen.(20)
25. Det framgår inte av vare sig begäran om förhandsavgörande eller av parternas yttranden huruvida, och i så fall under vilka förutsättningar, kärandena enligt nationell lagstiftning har rätt att föra talan (locus standi) om lagenlighetsprövning vid rumänsk domstol. Föreningen ”Rumäniens domarforum” och Rumänien har gjort gällande att kärandena enligt rumänsk rätt har talerätt (locus standi) i målet vid den hänskjutande domstolen. I enlighet med dom nr 8 har kärandena ett berättigat enskilt intresse i förevarande talan om lagenlighetsprövning av det omtvistade beslutet, eftersom det finns ett samband mellan denna talan och kärandenas mål såsom de stadfästs i deras stadgar. Svaranden har hävdat att rumänsk rättspraxis uppställer det ytterligare villkoret att föreningar måste visa att den rättsakt som är föremål för prövning påverkar deras existens som juridiska personer, deras egendom, villkoren för deras verksamhet eller förverkligandet av deras mål.
26. Kärandena har väckt talan vid rumänsk domstol vid ett antal tillfällen i syfte att vidmakthålla rättsstatsprincipen, varav vissa mål har varit föremål för en begäran om förhandsavgörande.(21) Det är oklart varför svaranden har ifrågasatt kärandenas talerätt (locus standi) enligt nationell rätt i förevarande mål, när kärandena tidigare har befunnits ha talerätt (locus standi) vid rumänsk domstol i sådana mål. Föreningen ”Rumäniens domarforum” har vidare påpekat att EU-domstolen inte gjorde några invändningar mot att den begäran om förhandsavgörande som ledde till domen i de förenade målen Asociaţia Forumul Judecătorilor din România togs upp till sakprövning.
27. Här räcker det med att konstatera att det i princip inte ankommer på EU-domstolen att motsätta sig att en begäran om förhandsavgörande tas upp till sakprövning, när denna begäran har befunnits vara förenlig med artikel 94 i domstolens rättegångsregler. Nationella domstolars frågor om tolkningen av unionsrätten presumeras vara relevanta. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att i enlighet med nationell rätt fastställa de faktiska och rättsliga omständigheterna i målet, inbegripet huruvida talan kan tas upp till sakprövning.(22)
Ett effektivt domstolsskydd för enskildas rättigheter enligt unionsrätten och medlemsstaternas processuella autonomi
28. Respekten för rättsstaten är ett av de gemensamma värden som stadfästs i artikel 2 FEU. Medlemsstaterna ska, såsom föreskrivs i artikel 19.1 andra stycket FEU, fastställa de möjligheter till överklagande som behövs för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd inom de områden som omfattas av unionsrätten. Principen om ett effektivt domstolsskydd för de rättigheter som enskilda rättssubjekt har enligt unionsrätten utgör en allmän princip som följer av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner och har kommit till uttryck i artiklarna 6 och 13 i Europakonventionen, och den har numera även stadfästs i artikel 47 i stadgan. Sistnämnda bestämmelse ska således beaktas vid tolkningen av artikel 19.1 andra stycket FEU.(23) Enligt artikel 47 i stadgan har var och en vars unionsrättsligt garanterade rättigheter har kränkts rätt att inom skälig tid få sin sak prövad i en rättvis och offentlig rättegång och inför en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag.(24)
29. Det ankommer på medlemsstaterna att inrätta ett system med rättsmedel och förfaranden som säkerställer ett effektivt domstolsskydd inom dessa områden. Det är medlemsstaternas uppgift att utse de domstolar och/eller organ som är behöriga att kontrollera giltigheten av en nationell bestämmelse och införa rättsmedel och förfaranden vilka gör det möjligt att bestrida giltigheten av en sådan bestämmelse, och, när talan är välgrundad, ogiltigförklara den aktuella bestämmelsen samt fastställa följderna av en sådan ogiltigförklaring.(25)
30. Medlemsstaterna ska visserligen, i avsaknad av unionsbestämmelser på området, säkerställa ett effektivt domstolsskydd inom de områden som omfattas av unionsrätten. De är emellertid inte skyldiga att inrätta något visst system med rättsmedel eller processuella regler för talan som syftar till att säkerställa skyddet av de rättigheter för enskilda som följer av unionsrätten,(26) så länge de rättsmedel och förfaranden som står till buds för detta ändamål är förenliga med likvärdighets- och effektivitetsprinciperna. De processuella regler som gäller för talan som syftar till att säkerställa skyddet av enskildas rättigheter enligt unionsrätten får därför varken vara mindre förmånliga än dem som avser liknande talan som grundas på nationell rätt (likvärdighetsprincipen) eller medföra att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att utöva rättigheter som följer av unionsrätten (effektivitetsprincipen). Dessa krav grundar sig också på principen om lojalt samarbete i artikel 4.3 FEU.(27)
31. Eftersom lag nr 554/2004 och dom nr 8 är tillämpliga både på mål som grundas på nationell rätt och mål som grundas på unionsrätt vid rumänska domstolar, förefaller det, med förbehåll för den hänskjutande domstolens prövning, endast vara effektivitetsprincipen som aktualiseras i förevarande mål. Det är fast rättspraxis att medlemsstaterna enligt artikel 19.1 FEU och artikel 47 i stadgan bär ansvaret för att de rättigheter för enskilda som följer av unionsrätten tillförsäkras ett effektivt skydd.(28) Detta krav återspeglar och förenar subsidiaritetsprincipen och proportionalitetsprincipen i artikel 5 FEU, med medlemsstaternas processuella autonomi(29) och rätten till ett effektivt domstolsskydd.(30)
Rätten till ett effektivt domstolsskydd måste vara knuten till en rättighet som följer av unionsrätten
32. I domen i målet Inuit(31) underströk EU-domstolen att det inte är syftet med vare sig EUF-fördraget eller artikel 19 FEU att skapa några andra former av rättsliga förfaranden vid de nationella domstolarna, i syfte att upprätthålla unionsrätten, än de som redan föreskrivs i den nationella rätten. Annorlunda förhåller det sig endast om det av den nationella rättsordningens systematik framgår att det inte finns något rättsmedel som ens prejudiciellt ger möjlighet att säkerställa skyddet för enskildas rättigheter enligt unionsrätten.(32) I sådana fall måste de nationella domstolarna förklara sig behöriga att pröva en talan som en berörd person har väckt för att tillvarata sina rättigheter enligt unionsrätten.(33)
33. I domen i målet Internationale Fruchtimport Gesellschaft Weichert/kommissionen(34) slog EU-domstolen fast att ”rätten till tillträde till en domstol” inte är absolut, utan bland annat begränsas av bestämmelser om tidsfrister inom vilka en talan ska väckas. Dessa begränsningar får dock inte hindra den enskildes rätt till tillträde till en domstol på ett sådant sätt eller i sådan omfattning att själva kärnan i den rätt som han eller hon avser att göra gällande kränks. Sådana regler måste ha ett legitimt syfte och förhållandet mellan de medel som används och det mål som eftersträvas måste vara rimligt och proportionerligt.(35) Vad gäller talerätten (locus standi) vid nationella domstolar har EU-domstolen uttalat följande: ”Enskildas talerätt och intresse av att få sin sak prövad ska således i princip regleras i den nationella rättsordningen. Enligt unionsrätten krävs emellertid att likvärdighets- och effektivitetsprinciperna iakttas och att rätten till ett effektivt domstolsskydd … inte åsidosätts genom den nationella lagstiftningen”.(36)
34. Rätten till ett effektivt domstolsskydd enligt artikel 47 i stadgan existerar inte i ett vakuum utan måste vara knuten till en rättighet som tillerkänns eller en frihet som garanteras i unionsrätten. Varje person kan åberopa artikel 47 i stadgan för att få till stånd en prövning vid domstol av en rättsakt som en medlemsstat har antagit för att implementera unionsrätten och som går denna person emot.(37) I detta sammanhang åtnjuter medlemsstaterna ett betydande handlingsutrymme, både vad gäller bestämmandet av vad som utgör en kränkning av en rättighet eller frihet och fastställandet av sakprövningsförutsättningar och organ vid vilka talan ska föras.(38)
35. Kärandena har i sin talan vid den hänskjutande domstolen anfört tre argument till stöd för sin talerätt (locus standi) enligt unionsrätten. För det första har de analogivis åberopat den rätt att väcka talan som enligt unionens sekundärrätt tillkommer miljöskyddsföreningar eller andra sammanslutningar. För det andra har de åberopat att EU-domstolens praxis innebär att en talan måste kunna väckas enligt nationell rätt för att skydda rättsstaten och rättsväsendets oavhängighet. För det tredje har kärandena gjort gällande att de åtnjuter en rätt att väcka talan som grundar sig på artikel 12 i stadgan.
36. I vissa fall ger unionens sekundärlagstiftning uttryckligen föreningar rätt att väcka talan (locus standi) vid nationella domstolar för att främja de mål som eftersträvas med den ifrågavarande lagstiftningen. I miljöfrågor ger artikel 9.2 i Århuskonventionen miljöorganisationer tillgång till rättslig prövning av vissa angivna beslut, handlingar eller underlåtenheter.(39) För detta ändamål ska sådana organisationer anses ha ett tillräckligt intresse och ha rättigheter som kan kränkas så att de kan få sin sak prövad. Enligt artikel 9.3 i Århuskonventionen kan medlemsstaterna anta lagar som ger en mer omfattande, eller till och med obegränsad, talerätt i vissa typer av miljörelaterade mål. Det föreskrivs emellertid ingen skyldighet att anta sådana bestämmelser.(40)
37. Enligt artikel 9.2 i direktiv 2000/78/EG(41) ska medlemsstaterna säkerställa att föreningar som i enlighet med de kriterier som fastställs i deras nationella lagstiftning har ett berättigat intresse av att säkerställa att bestämmelserna i detta direktiv efterlevs, på den klagande personens vägnar eller för att stödja denne, med hans eller hennes tillstånd, får engagera sig i de rättsliga och/eller administrativa förfaranden som finns tillgängliga för att säkerställa efterlevnaden av skyldigheterna enligt detta direktiv. Denna bestämmelse kräver inte att medlemsstaterna tillerkänner föreningar behörighet att väcka talan vid domstol i syfte att säkerställa att de skyldigheter som följer av direktiv 2000/78 iakttas, när det inte är möjligt att identifiera någon skadelidande person. Medlemsstaterna får dock införa eller behålla bestämmelser som är mer fördelaktiga när det gäller att upprätthålla principen om likabehandling än de som anges i direktiv 2000/78. En medlemsstat kan därför ge föreningar rätt att anhängiggöra rättsliga eller administrativa förfaranden med syfte att säkerställa efterlevnaden av skyldigheterna enligt direktiv 2000/78 även om det inte finns några identifierbara klagande.(42)
38. Det finns ingen sekundär unionslagstiftning som ger sammanslutningar av domare och åklagare talerätt (locus standi) i mål som väcks vid nationella domstolar i syfte att vidmakthålla rättsstatsprincipen i det allmännas intresse. Unionsrätten vare sig ålägger eller förbjuder medlemsstaterna att införa regler om talerätt (locus standi) som tillåter sådana föreningar att föra talan i det allmännas intresse eller att införa en allmän talerätt (actio popularis) till skydd för rättsstaten och/eller rättsväsendets oavhängighet.(43) I avsaknad av unionsbestämmelser(44) måste sådana sammanslutningar i princip förlita sig på nationella bestämmelser om talerätt (locus standi) och den eventuella rätt att väcka en sådan talan som dessa kan tillerkänna sådana organisationer.
39. Kärandena anser att de, i enlighet med domen i målet A.B., har rätt att föra talan (locus standi) i syfte att vidmakthålla rättsstatsprincipen och rättsväsendets oavhängighet i det förfarande som de har inlett vid den hänskjutande domstolen. I den domen fann EU-domstolen bland annat att artikel 19.1 andra stycket FEU utgör hinder för ändringar i den nationella rättsordningen som innebär att nationella domstolar fråntas sin behörighet att pröva överklaganden som ingetts av icke framgångsrika sökande till domartjänster när dessa ändringar är ägnade att föranleda rimliga tvivel hos enskilda rättssubjekt beträffande pålitligheten hos de domare som tillsatts.(45)
40. Till skillnad från de omständigheter som låg till grund för domen i målet A.B. avser det mål som är anhängigt vid den hänskjutande domstolen tillsättning av åklagare med ansvar för utredning och lagföring av domare snarare än tillsättning av domare. De garantier för oavhängighet och opartiskhet som unionsrätten kräver utgör hinder för nationella bestämmelser som kan medföra direkt påverkan eller indirekt påverkan genom att inverka på domarnas beslutsfattande och som således medför att ”det framstår som att dessa domare inte är oavhängiga eller opartiska, vilket inverkar menligt på det förtroende som enskilda rättssubjekt ska kunna hysa för domstolsväsendet i ett demokratiskt samhälle och i en rättsstat”.(46) Beslut om tillstånd att inleda straffrättsliga förfaranden mot domare ska således meddelas eller prövas av en instans som själv uppfyller de garantier som utmärker ett effektivt domstolsskydd, däribland kravet på oavhängighet. Blotta möjligheten att domare löper en risk för att bli föremål för beslut om tillstånd att inleda straffrättsliga förfaranden som begärts och erhållits vid en instans vars oavhängighet inte kan säkerställas kan i sig påverka rättsväsendets oavhängighet.(47)
41. Det finns ingenting i handlingarna i målet som tyder på att icke framgångsrika sökande till tjänster som åklagare vid bland annat brottsutredningsavdelningen inom PÎCCJ inte har ett berättigat enskilt intresse och därmed rätt att väcka talan (locus standi) enligt nationell rätt för att ifrågasätta det omtvistade beslutet och lag nr 49/2022 som ligger till grund för beslutet. Av kanske större betydelse är att domen i målet A.B. – även om den bekräftade att den som sökt en domartjänst, men inte valts ut för tjänsten och vars intressen hade kränkts, i vissa begränsade fall kunde ha en unionsrättslig rätt att väcka talan vid nationell domstol för att vidmakthålla rättsstatsprincipen och rättsväsendets oavhängighet – inte tillerkände sammanslutningar av domare eller åklagare såsom kärandena en sådan rätt.
42. Vad gäller artikel 12 i stadgan och föreningsfriheten fann EU-domstolen, i domen i målet kommissionen/Ungern (Insyn i föreningar),(48) att denna rätt omfattar möjligheten för föreningar att bedriva sin verksamhet utan omotiverat statligt ingripande. Det framgår inte av handlingarna i målet att kärandena eller några andra föreningar omfattas av andra eller strängare regler vad gäller talerätt (locus standi) än andra fysiska eller juridiska personer. Såsom angetts i punkt 33 i förevarande förslag till avgörande är rätten till tillträde till en domstol inte absolut. Med förbehåll för den hänskjutande domstolens prövning förefaller det inte finnas några bevis för att reglerna om talerätt (locus standi) i Rumänien innebär att kärnan i kärandenas rätt till tillträde till en domstol kränks, och inte heller att det mål som eftersträvas med den nationella lagstiftningen är rättsstridigt eller att de medel som används för att uppnå detta mål är oproportionerliga. Den omständigheten att det i stadgarna för föreningen ”Rumäniens domarforum” föreskrivs att vissa rättsliga förfaranden ska inledas för att uppnå dess mål påverkar inte denna bedömning. En förenings verksamhet ska i princip bedrivas i enlighet med lag, vilket inbegriper bestämmelserna om talerätt (locus standi).
Förslag till avgörande
43. Mot bakgrund av vad som anförts ovan föreslår jag att EU-domstolen ska besvara de tolkningsfrågor som ställts av Curtea de Apel Pitești (Appellationsdomstolen i Pitești, Rumänien) på följande sätt:
Artiklarna 2 och 19.1 FEU, jämförda med artiklarna 12 och 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, bilaga IX till akten om villkoren för Republiken Bulgariens och Rumäniens anslutning och om anpassning av de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen och kommissionens beslut 2006/928/EG av den 13 december 2006 om inrättande av en mekanism för samarbete och kontroll av Rumäniens framsteg vid uppfyllandet av de särskilda riktmärkena för reformen av rättsväsendet och kampen mot korruption, utgör inte hinder för nationella bestämmelser om talerätt (locus standi), enligt vilka sammanslutningar av domare och åklagare måste visa att de har ett berättigat enskilt intresse, såsom det definieras i nationell rätt, av en talan om ogiltigförklaring av rättsakter som påstås vara oförenliga med rättsväsendets oavhängighet och rättsstatsprincipen.