null
STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
TAMARY ĆAPETA
přednesené dne 8. února 2024(1)
Věc C‑598/22
Società Italiana Imprese Balneari Srl
proti
Comune di Rosignano Marittimo,
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
Agenzia del demanio – Direzione regionale Toscana e Umbria,
Regione Toscana
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou podala Consiglio di Stato (Státní rada, Itálie)]
„Řízení o předběžné otázce – Článek 49 SFEU – Veřejné zakázky a svoboda usazování – Koncese na užívání námořního majetku ve vlastnictví státu – Uplynutí platnosti a obnovení – Vnitrostátní právní úprava, která stanoví bezúplatný převod neodstranitelných staveb vybudovaných na státem vlastněném pozemku po uplynutí doby platnosti koncese na stát – Další znaky takové úpravy – Pojem ‚omezení‘ “
I. Úvod
1. Italské pobřeží – včetně pláží – je veřejným majetkem. K provozování podniku na italské pláži je tedy nezbytná koncese.
2. Jeden z vnitrostátních předpisů upravujících tyto koncese stanoví, že neodstranitelné stavby vybudované na veřejné pláži po uplynutí doby trvání koncese automaticky přecházejí do vlastnictví státu, aniž koncesionáři, který je vybudoval, náleží jakákoli náhrada.
3. Představuje taková úprava omezení svobody usazování podle článku 49 SFEU?
II. Pozadí sporu v původním řízení, předběžná otázka a řízení u Soudního dvora
4. Společnost Società Italiana Imprese Balneari Srl (dále jen „SIIB“) od roku 1928 provozuje přímořské letovisko „Bagni Ausonia“ v Comune di Rosignano Marittimo (obec Rosignano Marittimo, Itálie, dále jen „obec“). Toto letovisko se z velké části nachází na státních pozemcích náležejících k přímořské oblasti, na které společnost SIIB získala navazující koncese.
5. V průběhu let tato společnost na pozemku ve vlastnictví státu postavila různé budovy.
6. Poslední inventarizaci staveb začleněných do tohoto státního majetku provedla obec v roce 1958.
7. Dne 20. listopadu 2007, v průběhu platnosti koncese společnosti SIIB č. 27/2003 platné od roku 2003 do konce roku 2008, přijala obec rozhodnutí, jímž nově stanovila poplatky za tuto koncesi. Zvýšení poplatků bylo důsledkem toho, že některé budovy na koncesované pláži byly označeny za obtížně odstranitelné, a proto byly nově kvalifikovány jako státní příslušenství. Tyto neodstranitelné stavby na tomto pozemku ve vlastnictví státu existovaly již v den uplynutí platnosti předchozí koncese č. 36/2002, která platila v období od 1. ledna 1999 do 31. prosince 2002 a která byla udělena stejnému koncesionáři, společnosti SIIB.l.
8. Rozhodnutí č. 31787 ze dne 20. listopadu 2007 vychází z článku 49 Codice della navigazione (zákon o námořní a letecké dopravě). Ten stanoví:
„Není-li v koncesní listině stanoveno jinak, zůstávají po skončení platnosti koncese neodstranitelná díla vybudovaná na státním území ve vlastnictví státu, a to bez jakékoli náhrady nebo odškodnění, aniž je dotčeno právo orgánu udělujícího koncesi nařídit jejich demolici a uvedení majetku ve vlastnictví státu do původního stavu.“
9. V roce 2008 zahájila obec správní řízení s cílem převést příslušenství převedené na stát do námořního majetku po roce 1958. V odpovědi na písemné dotazy Soudního dvora předkládající soud upřesnil, že toto řízení nebylo nikdy ukončeno. Předkládající soud ve své odpovědi nicméně vysvětlil, že správní výrok o převodu majetku na stát by měl v každém případě pouze deklaratorní povahu, neboť k nabytí vlastnictví státem dochází ex lege uplynutím doby trvání koncese na základě článku 49 zákona o námořní a letecké dopravě.
10. V květnu 2009 vydala obec společnosti SIIB pro stejnou lokalitu novou koncesi (č. 181/2009)(2). V průběhu řízení o udělení této koncese společnost SIIB uvedla, že všechny stavby na tomto pozemku lze snadno odstranit(3). Po ohledání na místě obec nakonec rozhodnutím ze dne 26. listopadu 2014 tuto charakteristiku odmítla. Měla za to, že oblast státního majetku v rámci koncese obsahovala neodstranitelné stavby, které již stát získal podle článku 49 zákona o námořní a letecké dopravě.
11. Obec toto rozhodnutí znovu potvrdila v rozhodnutí ze dne 16. dubna 2015(4). Na základě toho také zvýšila poplatky, které má společnost SIIB uhradit od roku 2009.
12. Společnost SIIB toto rozhodnutí napadla dne 26. listopadu 2014 a 16. dubna 2015 u Tribunale amministrativo regoniale per la Toscana (regionální správní soud pro Toskánsko, Itálie). Tvrdila, že jelikož koncese byla obnovena, nemohlo dojít k převodu vlastnického práva na stát. Tento soud tyto věci spojil a rozsudkem ze dne 10. března 2021 všechny žaloby v plném rozsahu zamítl.
13. Pokud jde o klasifikaci budov jako státního příslušenství podle článku 49 zákona o námořní a letecké dopravě, Tribunale amministrativo regionale per la Toscana (regionální správní soud pro Toskánsko) měl za to, že k tomuto převodu došlo v důsledku dohodnutého uznání v koncesní listině podepsané oběma stranami, a nikoli v důsledku jednostranného rozhodnutí obce. Podle tohoto soudu je převod majetku bez finanční náhrady podle článku 49 zákona o námořní a letecké dopravě důsledkem absence opačného ujednání stran. Vzhledem k tomu, že strany v dohodě o udělení koncese pro přímořské státní příslušenství výslovně nestanovily jiný právní režim, mělo se za to, že souhlasily s režimem dispozitivně stanoveným v článku 49 zákona o námořní a letecké dopravě.
14. Společnost SIIB proti tomuto rozsudku podala opravný prostředek ke Consiglio di Stato (Státní rada, Itálie), předkládajícímu soudu v projednávané věci.
15. V opravném prostředku mimo jiné tvrdí, že účinek převodu obtížně odstranitelných staveb bez náhrady je v rozporu s unijním právem a zejména se zásadou proporcionality týkající se omezení tržních svobod zakotvených v článcích 49 a 56 SFEU, jak ji stanovil Soudní dvůr v rozsudku Laezza(5).
16. Consiglio di Stato (Státní rada) měla o slučitelnosti článku 49 zákona o námořní a letecké dopravě s unijním právem pochybnosti, a proto se rozhodla řízení přerušit a předložit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
„Brání články 49 a 56 SFEU a zásady vyplývající z rozsudku Laezza (C‑375/14) v rozsahu, v jakém jsou použitelné, výkladu takového vnitrostátního ustanovení, jako je článek 49 [zákona o námořní a letecké dopravě], v tom smyslu, že stanoví bezúplatný převod ze strany koncesionáře a bez náhrady po uplynutí platnosti koncese, i když je bez přerušení obnovena dokonce na základě nového rozhodnutí, staveb postavených na státním pozemku, které jsou součástí souboru majetku určeného k provozování přímořského střediska, přičemž tento účinek okamžitého propadnutí majetku může vytvořit omezení, které překračuje rámec toho, co je nezbytné k dosažení cíle skutečně sledovaného vnitrostátním zákonodárcem, a je tudíž nepřiměřené tomuto účelu?“
17. Písemná vyjádření Soudnímu dvoru předložila společnost SIIB, obec, italská vláda a Evropská komise.
18. Soudní dvůr si od předkládajícího soudu vyžádal několik doplňujících vysvětlení, na něž tento soud odpověděl dne 8. září 2023.
III. Analýza
A. K přípustnosti
19. Komise a italská vláda se ve svých písemných vyjádřeních zabývaly přípustností této žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce.
20. Komise poznamenala, že v tomto případě se jedná o čistě vnitrostátní situaci. Italský koncesionář napadá italskou právní úpravu týkající se koncesí na přímořské pozemky ve vlastnictví italského státu. Komise nicméně tuto otázku považuje za přípustnou a cituje rozsudek Ullens de Schooten, který objasnil, že Soudní dvůr může svou pravomoc v čistě vnitrostátních věcech stanovit, pokud vnitrostátní předpisy, jejichž platnost je předmětem sporu, mohou potenciálně ovlivnit občany nebo společnosti z jiných členských států(6).
21. S tímto názorem souhlasím. Zaprvé italská právní úprava koncesí se vztahuje na všechny koncesionáře, ať už jsou italské nebo jiné státní příslušnosti. Zadruhé ekonomická atraktivita založení podniku v italských přímořských (nebo jezerních) oblastech potvrzuje existenci určitého přeshraničního zájmu, jak již Soudní dvůr potvrdil v rozsudku Promoimpresa(7). Tento potenciální přeshraniční účinek byl ostatně potvrzen na základě žádosti Soudního dvora o další vysvětlení odpovědí předkládajícího soudu.
22. Proto Soudní dvůr může v projednávané věci dospět k závěru, že i bez jasné zmínky v předkládacím usnesení v tomto smyslu(8) má dotčená vnitrostátní právní úprava přeshraniční význam(9).
23. Argument italské vlády týkající se otázky přípustnosti je jiného druhu. Tato vláda se domnívá, že odpověď na předběžnou otázku není pro řešení sporu před předkládajícím soudem užitečná. Podle jejího názoru, i kdyby odpověď Soudního dvora vedla k nepoužitelnosti článku 49 zákona o námořní a letecké dopravě, nemělo by to na věc projednávanou předkládajícím soudem žádný vliv.
24. Státní rada (Consiglio di Stato) však ve své odpovědi na žádost o vysvětlení uvedla, že společnost SIIB má osobní, konkrétní a aktuální právní zájem na zpochybnění platnosti převodu neodstranitelných staveb, které vybudovala, do vlastnictví státu. Pokud byly tyto stavby platně převedeny na stát, má to vliv na výši poplatků za užívání dotčeného veřejného statku.
25. V řízení o předběžné otázce je v zásadě věcí předkládajícího soudu, aby určil, zda je odpověď na otázku výkladu nebo platnosti unijního práva pro účinné řešení sporu nezbytná(10). Vzhledem k upřesnění předkládajícího soudu nemá Soudní dvůr důvod o své pravomoci v projednávané věci pochybovat.
26. Navrhuji proto Soudnímu dvoru, aby žádost o rozhodnutí o předběžné shledal přípustnou.
B. Použitelné unijní právo
27. Vnitrostátní právní úprava týkající se koncesí na omezené přírodní zdroje spadá do oblasti působnosti směrnice o službách(11). Lhůta pro provedení této směrnice však uplynula dne 28. prosince 2009(12), zatímco relevantní skutečnosti v tomto případě nastaly dříve(13).
28. Vzhledem k tomu, že směrnice o službách není na věc projednávanou v původním řízení ratione temporis použitelná, vyžaduje předložená předběžná otázka výklad primárního práva(14).
29. Předkládající soud zmiňuje jak článek 49 – týkající se svobody usazování – tak článek 56 SFEU – týkající se volného pohybu služeb.
30. Soudní dvůr již upřesnil, že koncese, jako jsou koncese v projednávané věci, které umožňují provozování podnikatelské činnosti zaměřené na turistiku a volný čas, spadají do oblasti působnosti práva na usazení na pozemcích vlastněných státem(15).
31. Z toho vyplývá, že otázka předkládajícího soudu musí být zodpovězena s ohledem na článek 49 SFEU.
C. K věci samé
32. V projednávaném případě má Soudní dvůr odpovědět na otázku, zda článek 49 SFEU brání vnitrostátní právní úpravě, podle níž se stavby vybudované koncesionářem na veřejném pozemku, které nejsou snadno odstranitelné, stávají po uplynutí platnosti koncese vlastnictvím státu, a to bez jakéhokoli protiplnění nebo náhrady, i když byla koncese prodloužena.
33. Společnost SIIB se domnívá, že takový automatický převod bez náhrady je v rozporu s unijním právem, a zejména se zásadou proporcionality omezení tržních svobod zakotvenou v článcích 49 a 56 SFEU. V tomto ohledu se odvolává na rozsudek ve věci Laezza.
34. Analýza údajného omezení tržních svobod zaručených Smlouvami probíhá ve dvou krocích. Vnitrostátní soud by měl nejprve zjistit, zda sporná vnitrostátní právní úprava spadá do působnosti příslušného zákazu Smlouvy, v projednávaném případě zákazu omezení svobody usazování. Pokud vnitrostátní právní úprava spadá do oblasti působnosti článku 49 SFEU, je druhým krokem posouzení toho, zda ji lze odůvodnit. Aby mohl vnitrostátní soud dospět k posledně uvedenému závěru, měl by zjistit, jaký veřejný zájem může právní úprava legitimně odůvodnit a zda je právní úprava k dosažení tohoto veřejného zájmu vhodná a nezbytná.
35. Nejprve tedy posoudím, zda vnitrostátní právní úprava – jakou je článek 49 zákona o námořní a letecké dopravě – představuje omezení svobody usazování upravené v článku 49 SFEU. Domnívám se, že taková vnitrostátní právní úprava by mohla být ze zákazu stanoveného v článku 49 SFEU vyloučena (1). Podpůrně posoudím, zda je taková vnitrostátní právní úprava odůvodněná (2).
1. Představuje sporné vnitrostátní opatření omezení svobody usazování?
36. Článek 49 SFEU zakazuje opatření omezující svobodu usazování pro státní příslušníky z jednoho členského státu na území jiného členského státu.
37. Podle ustálené judikatury představuje omezení ve smyslu článku 49 SFEU jakékoliv vnitrostátní opatření, které může i při použití bez diskriminace na základě státní příslušnosti bránit nebo překážet výkonu svobody usazování zaručené Smlouvou státními příslušníky členských států Unie nebo může tento výkon činit méně přitažlivým(16).
38. Existují dva možné přístupy k odpovědi na otázku, jaký druh opatření činí svobodu usazování pro státní příslušníky jiných členských států méně přitažlivou: buď by se za alespoň určitou překážku pro založení podniku měla považovat jakákoli státní regulace, nebo mohou být určité druhy regulace relevantního trhu z oblasti působnosti článku 49 SFEU vyloučeny. Podle mého názoru není volba mezi těmito dvěma možnými výklady v judikatuře Soudního dvora jednoznačná.
39. Na jedné straně existují rozsudky, které objasňují, že jakékoli omezení – byť malé – vede k uplatnění pravidel Smlouvy, která upravují omezení svobod na vnitřním trhu, včetně svobody usazování(17).
40. Pokud by Soudní dvůr v projednávané věci takový přístup přijal, byla by taková právní úprava, jako je dotčená právní úprava, automaticky označena za omezení. To však neznamená, že je taková právní úprava zakázána. Stále může být odůvodněná.
41. Na druhou stranu, v jiné řadě judikatury byla z uplatňování Smlouvy vyloučena ta vnitrostátní opatření, která nepředstavují skutečnou překážku přístupu na trh(18).
42. Pokud by Soudní dvůr v tomto případě zaujal tento přístup, musel by posoudit, zda by vnitrostátní opatření, jako je dotčené opatření, podnikatele skutečně od založení podniku na italských plážích odradilo. Pokud by Soudní dvůr dospěl k závěru, že nikoliv, nebyla by taková vnitrostátní právní úprava považována za omezení práva na usazování a nemusela by tedy být odůvodněna.
43. Jedním z testů, které Soudní dvůr ve své judikatuře použil, je test „příliš nahodilého a nepřímého účinku“. Pokud by se mělo za to, že vnitrostátní právní úprava o výkonu svobody vnitřního trhu má „příliš nahodilý a nepřímý účinek“, byla by z oblasti působnosti příslušného ustanovení Smlouvy vyloučena.
44. Takový test byl v judikatuře použit ve vztahu ke všem svobodám vnitřního trhu(19), včetně svobody usazování(20).
a) Převod bez náhrady po uplynutí doby platnosti koncese
45. Odradilo by podnikatele od založení podniku na italské pláži, kdyby věděl, že na konci doby platnosti koncese nedostane náhradu za neodstranitelné stavby, které postavil, jež by automaticky připadly státu?
46. Italská vláda a Komise uvádějí, že článek 49 zákona o námořní a letecké dopravě omezení svobody usazování nutně nepředstavuje. Podle Komise je převod neodstranitelných staveb vybudovaných na pozemku patřícím státu neodmyslitelnou součástí pojmu „pozemek ve vlastnictví státu“. Využitelnost takového území pro veřejnost by se výrazně snížila, pokud by koncesionáři zůstali vlastníky neodstranitelných staveb vybudovaných na těchto pozemcích.
47. S tímto argumentem souhlasím. To je podstata nezcizitelnosti veřejného statku(21).
48. Jak vysvětlila italská vláda – podle italského práva jsou práva, která koncesionář na pozemku v koncesi získá, srovnatelná s věcným břemenem(22). Koncesionáři taková práva svědčí pouze po dobu trvání koncese(23).
49. Pokud by si jakýkoli koncesionář mohl práva k neodstranitelným stavbám vybudovaným v rámci veřejného statku ponechat, veřejná povaha a praktická dostupnost tohoto statku pro stát by se značně snížila.
50. V projednávané věci není žádný problém s tím, že Itálie ponechává své pláže ve veřejném vlastnictví. Takové rozhodnutí je skutečně v pravomoci členských států. Výsledkem této politiky je, že každý hospodářský subjekt, který chce na italských plážích provozovat přímořské letovisko, musí získat koncesi, jejíž podstata zahrnuje, že po uplynutí doby platnosti koncese přechází pozemek a vše neodstranitelné, co se na něm nenachází, do vlastnictví státu.
51. Jedinou možností, jak provozovat přímořské letovisko na italských plážích, je tedy uzavření koncese se státem. Dotčená italská právní úprava platí pro všechny potenciální koncesionáře stejně(24). Všechny hospodářské subjekty se proto potýkají se stejnou úvahou, zda je ekonomicky výhodné ucházet se o koncesi s vědomím, že po skončení jejího trvání budou vybudované neodstranitelné stavby převedeny do vlastnictví státu. Tato právní úprava se tak stává pouze jedním z prvků, které je třeba v rámci ekonomické kalkulace, zda hospodářskou činnost spočívající v provozování mořského letoviska na italských plážích provozovat, zohlednit.
52. Pokud by ovšem byl stát povinen poskytnout koncesionáři za neodstranitelné stavby, které na pozemku po skončení koncese zůstanou, náhradu, mohlo by to investici ještě více zatraktivnit. Pokud si je však investor předem vědom toho, že taková náhrada poskytnuta nebude, samo o sobě ho to od toho, aby se o udělení koncese ucházel, neodradí.
53. Souhlasím proto s Komisí, že pokud je doba trvání koncese dostatečně dlouhá, aby umožnila amortizaci investice, a pokud koncesionář předem ví, že jakékoli neodstranitelné stavby, které na pozemku v rámci koncese vybuduje, budou po skončení koncese převedeny na stát, taková právní úprava investora od založení podniku na italských plážích neodradí.
54. Za zmínku stojí dva další aspekty článku 49 zákona o námořní a letecké dopravě. Zaprvé stanoví možnost v koncesní smlouvě ujednat finanční náhradu. Pokud se tedy ukáže, že doba trvání koncese není pro návratnost investice dostatečná, lze se státem dohodnout určitou výši náhrady.
55. Zadruhé neexistenci finanční náhrady za převáděné neodstranitelné stavby je třeba posuzovat s ohledem na možnost obce uložit koncesionáři povinnost uvést na vlastní náklady veřejný statek do původního stavu.
56. Proto je právní úpravu, jako je právní úprava uvedená v článku 49 zákona o námořní a letecké dopravě, možné označit za úpravu mající příliš nepřímé a nahodilé dopady na to, aby provozovatele mohla od založení podniku na italských plážích odradit. Nevyvolává tedy uplatnění zákazu podle článku 49 SFEU.
57. Taková právní úprava však musí být dostatečně transparentní a jasná, aby hospodářským subjektům umožnila rozhodnout se, zda za účelem založení podniku na italské pláži investovat. Posouzení, zda je článek 49 zákona o námořní a letecké dopravě dostatečně transparentní, přísluší vnitrostátnímu soudu.
b) Má nějaký význam, že koncese byla obnovena?
58. Společnost SIIB se domnívá, že skutečnost, že její koncese byla obnovena, znamená, že nemůže dojít k převodu do vlastnictví státu.
59. Podle mého názoru tento faktor nic nemění na předchozím závěru, že sporná právní úprava nepředstavuje omezení práva na usazování.
60. Právě naopak, právní úprava, která by s hospodářskými subjekty, které poprvé vstoupí do koncese, zacházela jinak než se subjekty, které pokračují v podnikání na základě obnovené koncese, by byla v rozporu s unijním právem.
61. Taková právní úprava by stávající koncesionáře postavila do výhodnější pozice než nové koncesionáře. Pokud by nebylo možné neodstranitelné stavby do vlastnictví státu převést, když je stejnému hospodářskému subjektu na stejném pozemku udělena obnovená koncese, nemělo by to vliv na hodnotu koncese, a tedy ani na splatné poplatky. Avšak nový účastník takové koncese by musel platit vyšší poplatky, protože v takovém případě by k převodu vlastnictví došlo a tím by se hodnota koncese zvýšila.
62. Vzhledem k tomu, že je pravděpodobnější, že stávající koncesionáři jsou italské státní příslušnosti, představovala by taková právní úprava nepřímou diskriminaci na základě státní příslušnosti, kterou zakazuje článek 49 SFEU(25).
63. Proto právní úprava, podle které neodstranitelné stavby vybudované v rámci veřejného statku po uplynutí doby platnosti koncese připadají státu, i když je nová koncese na stejném pozemku udělena stejnému hospodářskému subjektu, nepředstavuje omezení svobody usazování podle článku 49 SFEU.
c) Ochrana legitimního očekávání
64. Společnost SIIB se rovněž dovolávala zásady ochrany legitimního očekávání. I když ji předkládající soud do položené otázky nezahrnul, budu se tímto argumentem stručně zabývat.
65. Z ustálené judikatury Soudního dvora vyplývá, že zásada ochrany legitimního očekávání předpokládá, že zúčastněné straně byla příslušnými orgány poskytnuta konkrétní, nepodmíněná a shodující se ujištění z oprávněných a spolehlivých zdrojů. Toto právo má totiž každý jednotlivec, pokud u něj orgány tím, že mu poskytly konkrétní ujištění, vyvolaly podloženou naději(26).
66. Hospodářské subjekty však nejsou oprávněny legitimně očekávat, že bude zachován existující stav, který může být změněn v rámci posuzovací pravomoci příslušných orgánů(27).
67. Jak vysvětlila italská vláda, italské právní předpisy v tehdejší podobě patrně při udělování nových koncesí dávaly přednost stávajícím koncesionářům. Tyto právní předpisy byly změněny až v roce 2011 v reakci na řízení pro porušení povinnosti, které zahájila Komise kvůli tomu, že Itálie neprovedla směrnici o službách(28).
68. Taková právní úprava, která by sama o sobě byla v rozporu s unijním právem(29), by snad mohla vytvořit určitý předpoklad, že předchozí koncesionář v soutěži o novou koncesi uspěje. To musí v rámci rozhodování o projednávané věci posoudit předkládající soud.
69. O takový předpoklad se však v tomto případě nejedná. To znamená, že nezáleží na tom, zda společnost SIIB mohla tvrdit, že měla legitimní očekávání, že její koncese bude obnovena; důležité je, že nemohla tvrdit, že měla legitimní očekávání, že po takovém obnovení koncese nebudou neodstranitelné stavby převedeny na stát a neovlivní tak hodnotu koncese.
70. V době, kdy nastaly skutečnosti ve věci v původním řízení, byl již článek 49 zákona o námořní a letecké dopravě vykládán a uplatňován v praxi tak, že po skončení doby platnosti koncese zakládal bezúplatný převod neodstranitelných staveb do vlastnictví státu.
71. Zásada ochrany legitimního očekávání proto nemůže mít v projednávaném případě vliv na závěr, že vnitrostátní právní úprava, která stanoví převod neodstranitelných staveb do vlastnictví státu bez náhrady i v případě, kdy je stejnému koncesionáři udělena nová koncese, nepředstavuje omezení svobody usazování.
d) Význam rozsudku ve věci Laezza
72. Předkládající soud se ve své otázce ptá na relevanci rozsudku Soudního dvora ve věci Laezza.
73. Tento případ se týkal italské právní úpravy, která upravovala koncese pro provozování her a přijímání sázek. Tato právní úprava držitelům koncese ukládala povinnost v okamžiku uplynutí doby platnosti koncese bezúplatně postoupit užívací práva k vlastněnému hmotnému a nehmotnému majetku, který tvořil jejich síť pro provozování her a přijímání sázek.
74. Soudní dvůr nejprve dospěl k závěru, že právní úprava dotčená v této věci spadá do působnosti článku 49 SFEU(30), a poté ji shledal nepřiměřenou legitimnímu cíli, který sledovala(31).
75. Situace v této věci se výrazně liší od situace nyní projednávané Soudním dvorem, i když se na první pohled se může jevit, že právní úprava, o kterou se jednalo ve věci Laezza, je právní úpravě, která je relevantní v projednávané věci, podobná. Stejně jako článek 49 zákona o námořní a letecké dopravě i právní úprava ve věci Laezza vyžadovala, aby byl majetek vytvořený v době platnosti koncese po jejím skončení bezúplatně postoupen orgánům veřejné moci. Je nicméně okamžitě zřejmé, že mezi těmito dvěma právními úpravami existuje důležitý rozdíl. Zatímco právní úprava v projednávané věci se týká pouze neodstranitelných staveb, právní úprava ve věci Laezza se týkala veškerého majetku, hmotného i nehmotného, vytvořeného během platnosti koncese. To by k rozlišení těchto dvou případů mohlo stačit.
76. Co však podle mého názoru tyto dva případy odlišuje ještě víc, je kontext, do kterého jsou sporné právní úpravy zasazeny.
77. Na jedné straně se v případě Laezza jednalo o případ, kdy byla koncese vyžadována za účelem kontroly hospodářské činnosti na trhu, který byl považován za společensky problematický – což bylo důvodem pro uložení koncese. Judikatura Soudního dvora v zásadě nezbytnost koncese k podnikání za omezení svobod vnitřního trhu považuje. V rozsudku Laezza Soudní dvůr pouze odkázal na dřívější případy týkající se koncesí, aniž by upřesnil, proč předmětný požadavek na koncesi omezení představuje(32).
78. Na druhou stranu rozhodnutí státu ponechat určitý druh pozemku ve veřejném vlastnictví, které má za následek nezbytnost koncese pro jakoukoli soukromou hospodářskou činnost na tomto pozemku, spadá do jiného kontextu než věc Laezza. Politické rozhodnutí, které za těmito právními úpravami stojí, vychází z myšlenky, že určitý pozemek by měl být zachována pro veřejné užívání, a proto zůstává ve vlastnictví státu.
79. Existují různé typy koncesí, které mohou být podle unijního práva kategorizovány různě. Koncese udělená v tomto případě se například liší od koncesí na služby, jimiž stát uspokojuje určité veřejné potřeby prostřednictvím koncesí udělených soukromým investorům (například výstavba silnice nebo letiště)(33). Povaha a účel koncese by měly určovat její právní režim.
80. Koncese spojené s rozhodnutím ponechat určitý pozemek ve veřejném vlastnictví mají některé neodmyslitelné rysy. Jedním z nich je, že hospodářská činnost, pro kterou je koncese udělena, je neoddělitelná od veřejné povahy tohoto pozemku. Zatímco hazardní hry mohou být organizovány na soukromém pozemku, nebo dokonce virtuálně, koncese v projednávaném případě je přímo spojena s užíváním konkrétního pozemku ve vlastnictví státu.
81. Z tohoto důvodu skutečnost, že Soudní dvůr považoval právní úpravu, která vyžaduje postoupení nabytého majetku v souvislosti s hazardními hrami na veřejné orgány, za omezení svobody usazování, není sama o sobě přenositelná na situaci, kdy je neodstranitelný majetek na veřejném pozemku automaticky převeden po uplynutí doby platnosti udělené koncese.
82. Taková právní úprava nepředstavuje omezení svobody usazování z důvodů sobě vlastních, odlišných od těch, které charakterizují koncesi k provozování hazardních her. Argumenty, proč právní úprava, která je předmětem projednávané věci, není omezením, jsem podrobněji popsala v bodech 45 až 63 tohoto stanoviska.
83. Z výše uvedených důvodů se domnívám, že věc Laezza je příliš vzdálená okolnostem věci v původním řízení, než aby ji bylo možné v projednávané věci použít obdobně.
Dílčí závěr
84. Na základě výše uvedeného se domnívám, že vnitrostátní právní úprava, jako je článek 49 zákona o námořní a letecké dopravě, nepředstavuje omezení práva na usazování, a proto se na ni nevztahuje zákaz podle článku 49 SFEU.
2. Lze předmětné vnitrostátní opatření odůvodnit?
85. Pokud se Soudní dvůr přesto rozhodne takovou právní úpravu, jakou je článek 49 zákona o námořní a letecké dopravě, označit za omezení svobody usazování, je třeba posoudit, zda by takové omezení mohlo být odůvodněné.
86. Nediskriminační omezení svobody usazování nejsou zakázána, pokud přiměřeným způsobem naplňují naléhavý důvod obecného zájmu. Omezení je přiměřené, pokud je způsobilé zaručit uskutečnění sledovaného cíle koherentním způsobem a pokud nepřekračuje meze toho, co je k jeho dosažení nezbytné(34).
87. Pokud by toto ustanovení bylo shledáno omezením práva na usazování, italská vláda jako odůvodnění článku 49 zákon o námořní a letecké dopravě předložila několik důvodů obecného zájmu: ochrana veřejného majetku, ochrana veřejných financí, jakož i cestovního ruchu, kultury a životního prostředí. Všechny tyto důvody mohou skutečně sloužit jako legitimní cíle z hlediska unijního práva(35).
88. V rámci rozdělení pravomocí v řízení o předběžné otázce mezi Soudní dvůr a vnitrostátní soudy přísluší vnitrostátním soudům ověřit, zda je vnitrostátní opatření, které omezuje některou ze svobod vnitřního trhu, pro dosažení stanovených veřejných cílů skutečně vhodné a nezbytné.
89. Ačkoliv Soudní dvůr sám provádět posouzení proporcionality vnitrostátních opatření nemůže, může ohledně nezbytných metod při posuzování proporcionality právní úpravy poskytnout vodítka. V tomto ohledu je užitečné zopakovat, že posouzení vhodnosti a nezbytnosti je třeba provést ve vztahu ke každému nabízenému odůvodnění zvlášť. Vnitrostátní soud se musí nejprve zeptat, zda sporné vnitrostátní opatření skutečně přispívá k požadovanému cíli, a zadruhé, zda by stejného cíle mohlo být dosaženo jiným opatřením, které by svobodu usazování omezovalo méně.
90. Pokud jde o odůvodnění ochranou veřejného vlastnictví, italská vláda tvrdí, že sporná právní úprava brání tomu, aby se území stalo pro veřejné užívání nedostupným v důsledku přeměny části tohoto pozemku na soukromé vlastnictví. Jak jsem již uvedla, taková právní úprava je neodmyslitelnou součástí pojmu „veřejný statek“ (bod 47 tohoto stanoviska). Je jak vhodné, tak nezbytné, aby se neodstranitelné stavby vybudované na veřejném pozemku po skončení doby platnosti koncese vrátily zpět do vlastnictví státu. Proto podle mého názoru článek 49 zákona o námořní a letecké dopravě omezení nepředstavuje. Pokud by to však nebylo přijato, mohly by pro účely odůvodnění této právní úpravy být použity stejné argumenty.
91. Lze dodat, že italská právní úprava se týká pouze staveb, které nelze snadno odstranit. Proto na rozdíl od právní úpravy, která byla předmětem sporu ve věci Laezza, nepřekračuje rámec toho, co je k ochraně veřejného majetku nezbytné.
92. Ochrana veřejného majetku však nutně neospravedlňuje převod bez náhrady. Převodu do státního vlastnictví by mohlo být dosaženo také tehdy, pokud by stát koncesionáři vyplatil náhradu za stavby, které vybudoval, ale které zůstanou na pozemcích ve vlastnictví státu. V tomto ohledu italská vláda jako odůvodnění uvádí ochranu veřejných financí.
93. Předmětná právní úprava je pro ochranu veřejných financí bezpochyby vhodná, protože není třeba z veřejných prostředků činit žádné platby. Existuje však k dosažení stejného cíle méně omezující alternativa?
94. Jak tomu rozumím, podmínky koncese musí podnikateli během doby trvání koncese umožňovat dosažení přiměřeného zisku ze své investice. Pokud by se to ukázalo jako nemožné, mohl by důvod pro náhradu existovat. To může nastat v případě, že jsou pro poskytování služeb na pláži nezbytné neodstranitelné stavby (např. schody vedoucí k moři, sklady nebo restaurační budovy), ale jejich výstavba stojí více, než je zisk z nich v průběhu doby trvání koncese.
95. Tento ekonomický zájem byl pro Soudní dvůr ve věci Laezza důležitý, aby shledal, že opatření, o které se v tomto případu jednalo, představovalo omezení práva na usazování. Soudní dvůr měl za to, že riziko pro podnik, že bude muset převést bez finanční protihodnoty užívací právo k jím vlastněnému majetku, mu může též znemožnit návratnost jeho investice(36).
96. Článek 49 zákona o námořní a letecké dopravě však stanoví, že vlastnictví se převádí bez náhrady, nedojde-li k jiné dohodě mezi státem a koncesionářem. Tato právní úprava zohledňuje ekonomické obavy potenciálních koncesionářů, že jejich podnikání nebude přinášet žádný zisk nebo utrpí ztráty, pokud za stavby, do nichž investovali, neobdrží po skončení platnosti koncese náhradu.
97. Vzhledem k tomu, že koncesionář platnou právní úpravu předem znal, může si vyjednat přiměřenou náhradu, pokud jsou nezbytné investice příliš velké na to, aby se během doby trvání koncese vrátily.
98. A konečně, pokud by se odcházejícímu koncesionáři vyplácely dodatečné náhrady, dostalo by to nové konkurenty, kteří by se ucházeli o novou koncesi na stejném pozemku, do méně výhodné pozice. Taková možnost by byla v rozporu s unijním právem, které vyžaduje, aby členské státy, pokud se rozhodnou nabídnout veřejné statky pro soukromé hospodářské činnosti, umožnily spravedlivou přeshraniční hospodářskou soutěž(37).
99. Náhrada odcházejícímu koncesionáři ve výši, která převyšuje investici do objektu, který je převeden do vlastnictví státu, proto podle unijního práva nepřipadá v úvahu.
100. Vzhledem k předcházejícím úvahám mám za to, že méně omezující alternativa ochrany veřejných financí, než jaká je stanovena v zákoně o námořní a letecké dopravě, neexistuje. Tato právní úprava náhradu umožňuje, je-li to nezbytné pro řešení hospodářské nerovnováhy, ale jinak – jak to ostatně vyžaduje unijní právo – brání platbám z veřejného rozpočtu, které by vedly k diskriminaci nových konkurentů v boji o stejný veřejný statek.
101. Předkládající soud, který má veškeré informace o účincích a vzájemných vztazích platných italských předpisů, musí samozřejmě posoudit, zda lze navrhovanou analýzu na konkrétní situaci koncesí na italských plážích skutečně použít. Nakonec je na tomto soudu, aby rozhodl, zda je článek 49 zákona o námořní a letecké dopravě – zasazený do svého správného kontextu – pro ochranu veřejných statků a veřejných financí vhodný a nezbytný.
102. Pokud jde o další odůvodnění – ochranu životního prostředí, kultury a cestovního ruchu – italská vláda nevysvětlila souvislost mezi konkrétní právní úpravou obsaženou v článku 49 zákona o námořní a letecké dopravě a ochranou těchto zájmů. Ačkoliv rozhodnutí ponechat pláže jako součást veřejného majetku může být motivováno environmentálními nebo kulturními důvody, ochrany těchto veřejných zájmů lze lépe dosáhnout opatřeními, která vyžadují, aby koncesionáři přijali konkrétní opatření nebo se jich zdrželi. Například by mohli být vázáni k výstavbě v souladu s určitými normami nebo k péči o historické či kulturní statky v oblasti, která je předmětem koncese. Obec by nicméně tato odůvodnění v rámci vnitrostátního řízení mohla rozvést a jasněji uvést, jak by tyto důvody mohly článek 49 zákona o námořní a letecké dopravě odůvodnit.
103. Společnost SIIB se rovněž dovolávala možného porušení svobody podnikání a práva na vlastnictví. Předkládající soud však nepožádal o výklad článků 16 a 17 Listiny, které se těchto práv týkají. Může být nicméně užitečné připomenout, že Soudní dvůr již vysvětlil, že posouzení omezení, které představuje vnitrostátní právní úprava, na základě článku 49 SFEU, zahrnuje rovněž případná omezení výkonu práv a svobod upravených v článcích 15 až 17 Listiny, takže samostatné posouzení práva na vlastnictví zakotveného v článku 17 Listiny není nezbytné(38).
Dílčí závěr
104. Pokud je vnitrostátní právní úprava, o kterou se v projednávané věci jedná, charakterizována jako nediskriminační omezení práva na usazování, považuji ji, s výhradou ověření, která má provést předkládající soud, za přiměřenou účelu ochrany veřejného majetku a veřejných financí.
IV. Závěry
105. Ve světle výše uvedených úvah navrhuji, aby Soudní dvůr zodpověděl předběžné otázky položené Consiglio di Stato (Státní rada, Itálie) takto:
„Vnitrostátní opatření, jako je článek 49 Codice della navigazione (zákon o námořní a letecké dopravě), které po skončení platnosti koncese vede k převodu neodstranitelných staveb vybudovaných na koncesovaném přímořském pozemku do vlastnictví státu bez náhrady, nepředstavuje omezení práva na usazování zakázané článkem 49 SFEU, pokud je doba platnosti koncese dostatečná pro amortizaci investice koncesionáře. To platí i v případě, že stejný koncesionář získá na stejném pozemku novou koncesi.
Podpůrně, je-li vnitrostátní právní úprava, jako je článek 49 zákona o námořní a letecké dopravě, charakterizována jako nediskriminační omezení práva na usazování, není takové omezení článkem 49 SFEU zakázáno, v rozsahu, v němž je přiměřené legitimním cílům ochrany veřejného majetku a veřejných financí, ověření čehož zůstává v příslušnosti vnitrostátního soudu.“