Προσωρινό κείμενο
ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΗΣ ΓΕΝΙΚΗΣ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
TAMARA ĆAPETA
της 8ης Φεβρουαρίου 2024 (1)
Υπόθεση C‑598/22
Società Italiana Imprese Balneari Srl
κατά
Comune di Rosignano Marittimo,
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
Agenzia del demanio – Direzione regionale Toscana e Umbria,
Regione Toscana
[αίτηση του Consiglio di Stato
(Συμβουλίου της Επικρατείας, Ιταλία)
για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
«Προδικαστική παραπομπή – Άρθρο 49 ΣΛΕΕ – Δημόσιες συμβάσεις και ελευθερία εγκατάστασης – Άδειες παραχώρησης για κατάληψη έκτασης επί της παραθαλάσσιας ζώνης που ανήκει στο Δημόσιο – Λήξη και ανανέωση – Εθνική ρύθμιση η οποία προβλέπει ότι, κατά τη λήξη ισχύος της άδειας παραχώρησης, οι μη μετακινούμενες εγκαταστάσεις που έχουν κατασκευαστεί επί της έκτασης του Δημοσίου καταλείπονται στο Δημόσιο άνευ παροχής ανταλλάγματος – Λοιπά χαρακτηριστικά της εν λόγω ρύθμισης – Έννοια του “περιορισμού”»
I. Εισαγωγή
1. Ο ιταλικός αιγιαλός, συμπεριλαμβανομένων των παραλιών του, αποτελεί δημόσια περιουσία. Επομένως, η λειτουργία επιχείρησης σε ιταλική παραλία απαιτεί άδεια παραχώρησης.
2. Εθνικός κανόνας ο οποίος ρυθμίζει τις εν λόγω άδειες παραχώρησης προβλέπει ότι οι μη μετακινούμενες εγκαταστάσεις οι οποίες έχουν κατασκευαστεί επί δημόσιας παραλίας περιέρχονται αυτομάτως στην ιδιοκτησία του Δημοσίου κατά τη λήξη της περιόδου παραχώρησης, χωρίς να οφείλεται παροχή αντισταθμίσματος στον παραχωρησιούχο που τις κατασκεύασε.
3. Συνιστά ο εν λόγω κανόνας περιορισμό της ελευθερίας εγκατάστασης, όπως προβλέπεται στο άρθρο 49 ΣΛΕΕ;
II. Το ιστορικό της διαφοράς της κύριας δίκης, το προδικαστικό ερώτημα και η διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου
4. Από το 1928 η Società Italiana Imprese Balneari Srl (στο εξής: SIIB) εκμεταλλεύεται το παραθαλάσσιο θέρετρο «Bagni Ausonia» στον Comune di Rosignano Marittimo (Δήμο Rosignano Marittimo, Ιταλία, στο εξής: Δήμος). Το εν λόγω θέρετρο βρίσκεται, κατά το μεγαλύτερο μέρος του, σε έκταση κείμενη επί της ανήκουσας στο Δημόσιο παραθαλάσσιας ζώνης, για την οποία έχουν χορηγηθεί στη SIIB διαδοχικές άδειες παραχώρησης.
5. Με την πάροδο των ετών, η εταιρία αυτή κατασκεύασε διάφορα κτίσματα επί της εν λόγω έκτασης του Δημοσίου.
6. Η τελευταία απογραφή των εγκαταστάσεων που είχαν ενσωματωθεί στο συγκεκριμένο ακίνητο διενεργήθηκε από τον Δήμο το 1958.
7. Στις 20 Νοεμβρίου 2007, κατά τη διάρκεια της ισχύος της υπ’ αριθ. 27/2003 άδειας παραχώρησης που είχε χορηγηθεί υπέρ της SIIB και κάλυπτε το διάστημα από το 2003 έως τα τέλη του 2008, ο Δήμος εξέδωσε απόφαση για εκ νέου υπολογισμό των οφειλόμενων τελών σε σχέση με τη συγκεκριμένη παραχώρηση. Η αύξηση των τελών ήταν συνέπεια του χαρακτηρισμού ορισμένων από τις εγκαταστάσεις που είχαν κατασκευαστεί επί της υπό παραχώρηση έκτασης ως δυνάμενων να αφαιρεθούν δυσχερώς, με αποτέλεσμα να ανήκουν πλέον στο Δημόσιο. Οι εν λόγω μη μετακινούμενες εγκαταστάσεις υφίσταντο ήδη επί της συγκεκριμένης έκτασης του Δημοσίου κατά την ημερομηνία λήξης της υπ’ αριθ. 36/2002 άδειας παραχώρησης που ίσχυε προηγουμένως υπέρ της ίδιας παραχωρησιούχου, ήτοι της SIIB, και κάλυπτε το διάστημα από την 1η Ιανουαρίου 1999 έως τις 31 Δεκεμβρίου 2002.
8. Η απόφαση 31787 της 20ής Νοεμβρίου 2007 ερείδεται στο άρθρο 49 του Codice della navigazione (Κώδικα Ναυσιπλοΐας). Το εν λόγω άρθρο ορίζει τα εξής:
«Εάν δεν ορίζεται διαφορετικά στην πράξη παραχώρησης, κατά τη λήξη ισχύος της άδειας παραχώρησης, οι μη μετακινούμενες εγκαταστάσεις που έχουν κατασκευαστεί επί της έκτασης του Δημοσίου περιέρχονται στην ιδιοκτησία του Δημοσίου χωρίς να υφίσταται υποχρέωση αποζημίωσης ή επανόρθωσης, με την επιφύλαξη της δυνατότητας της παραχωρούσας αρχής να διατάξει την κατεδάφισή τους προς επαναφορά της έκτασης στην προτέρα κατάσταση».
9. Το 2008 ο Δήμος κίνησε διοικητική διαδικασία με σκοπό την ενσωμάτωση στο ακίνητο επί της παραθαλάσσιας ζώνης των εγκαταστάσεων που είχαν περιέλθει στην ιδιοκτησία του Δημοσίου μετά το 1958. Στην απάντησή του στις γραπτές ερωτήσεις του Δικαστηρίου, το αιτούν δικαστήριο επισήμανε ότι η εν λόγω διαδικασία ουδέποτε ολοκληρώθηκε. Εντούτοις, το αιτούν δικαστήριο διευκρίνισε με την απάντησή του ότι μια διοικητική απόφαση περί μεταβίβασης κυριότητας στο Δημόσιο έχει, εν πάση περιπτώσει, δηλωτικό μόνο χαρακτήρα, δεδομένου ότι η απόκτηση δικαιώματος κυριότητας από το Δημόσιο συντελείται ex lege κατά τη λήξη της περιόδου παραχώρησης, δυνάμει του άρθρου 49 του Κώδικα Ναυσιπλοΐας.
10. Τον Μάιο του 2009 ο Δήμος χορήγησε στη SIIB νέα άδεια παραχώρησης (αριθ. 181/2009) (2) για την ίδια τοποθεσία. Κατά τη διάρκεια της διαδικασίας για τη χορήγηση της τελευταίας αυτής άδειας παραχώρησης, η SIIB ισχυρίστηκε ότι όλα τα κτίσματα επί της εν λόγω έκτασης μπορούσαν να αφαιρεθούν ευχερώς (3). Μετά από επιτόπια επιθεώρηση, ο Δήμος απέρριψε τελικά τον εν λόγω ισχυρισμό με απόφαση της 26ης Νοεμβρίου 2014. Έκρινε ότι η υπό παραχώρηση έκταση του Δημοσίου περιλάμβανε μη μετακινούμενες εγκαταστάσεις οι οποίες είχαν ήδη περιέλθει στην ιδιοκτησία του Δημοσίου δυνάμει του άρθρου 49 του Κώδικα Ναυσιπλοΐας.
11. Ο Δήμος επανέλαβε την εν λόγω διαπίστωση με απόφαση της 16ης Απριλίου 2015 (4). Στο πλαίσιο αυτό, αύξησε επίσης τα οφειλόμενα από την SIIB τέλη με ισχύ από το 2009.
12. Η SIIB άσκησε ένδικη προσφυγή κατά των αποφάσεων της 26ης Νοεμβρίου 2014 και της 16ης Απριλίου 2015 ενώπιον του Tribunale amministrativo regionale per la Toscana (διοικητικού πρωτοδικείου περιφέρειας Τοσκάνης, Ιταλία). Υποστήριξε ότι, δεδομένου ότι η άδεια παραχώρησης είχε ανανεωθεί, δεν ήταν δυνατή η μεταβίβαση στο Δημόσιο. Το δικαστήριο αυτό συνεκδίκασε τις υποθέσεις και απέρριψε όλα τα αιτήματα στο σύνολό τους με απόφαση της 10ης Μαρτίου 2021.
13. Όσον αφορά τον χαρακτηρισμό των κτισμάτων ως δημόσιας περιουσίας δυνάμει του άρθρου 49 του Κώδικα Ναυσιπλοΐας, το Tribunale amministrativo regionale per la Toscana (διοικητικό πρωτοδικείο περιφέρειας Τοσκάνης) έκρινε ότι η εν λόγω μεταβίβαση ήταν αποτέλεσμα συμφωνημένης σχετικής αναγνώρισης στο πλαίσιο της άδειας παραχώρησης την οποία είχαν υπογράψει αμφότεροι οι συμβαλλόμενοι και όχι αποτέλεσμα μονομερούς απόφασης του Δήμου. Κατά το δικαστήριο αυτό, η μεταβίβαση κυριότητας άνευ χρηματικού αντισταθμίσματος προκύπτει, κατά το άρθρο 49 του Κώδικα Ναυσιπλοΐας, από την έλλειψη αντίθετης συμφωνίας των συμβαλλομένων. Δεδομένου ότι οι συμβαλλόμενοι δεν προέβλεψαν ρητά στη σύμβαση παραχώρησης διαφορετικό νομικό καθεστώς για την ακίνητη περιουσία του Δημοσίου επί της παραθαλάσσιας ζώνης, κρίθηκε ότι είχαν αποδεχτεί το καθεστώς της περιέλευσης στην ιδιοκτησία του Δημοσίου των μη μετακινούμενων εγκαταστάσεων που προβλέπεται στο άρθρο 49 του Κώδικα Ναυσιπλοΐας.
14. Η SIIB άσκησε έφεση κατά της ανωτέρω απόφασης ενώπιον του Consiglio di Stato (Συμβουλίου της Επικρατείας, Ιταλία), ήτοι του αιτούντος δικαστηρίου στην υπό κρίση υπόθεση.
15. Με την έφεσή της, η SIIB υποστήριξε, μεταξύ άλλων, ότι η έννομη συνέπεια της άνευ παροχής αντισταθμίσματος μεταβίβασης της κυριότητας επί των εγκαταστάσεων που δεν μπορούν να αφαιρεθούν ευχερώς αντιβαίνει στο δίκαιο της Ένωσης και, ειδικότερα, στην αρχή της αναλογικότητας όσον αφορά τους περιορισμούς των ελευθεριών εντός της αγοράς οι οποίες κατοχυρώνονται στα άρθρα 49 και 56 ΣΛΕΕ, όπως διατυπώθηκαν από το Δικαστήριο στην απόφαση Laezza (5).
16. Το Consiglio di Stato (Συμβούλιο της Επικρατείας), καθόσον διατηρεί αμφιβολίες ως προς τη συμβατότητα του άρθρου 49 του Κώδικα Ναυσιπλοΐας με το δίκαιο της Ένωσης, αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο το ακόλουθο προδικαστικό ερώτημα:
«Αντιτίθενται τα άρθρα 49 και 56 ΣΛΕΕ και οι αρχές που απορρέουν από την απόφαση Laezza (C‑375/14), κατά το μέρος που έχουν εφαρμογή εν προκειμένω, στην ερμηνεία εθνικής διάταξης όπως το άρθρο 49 [του Codice della navigazione (Κώδικα Ναυσιπλοΐας)] υπό την έννοια ότι η διάταξη αυτή επιβάλλει ο παραχωρησιούχος να μεταβιβάσει άνευ ανταλλάγματος ή παροχής αντισταθμίσματος, κατά τη λήξη ισχύος της άδειας παραχώρησης, στην περίπτωση που η εν λόγω άδεια έχει ανανεωθεί χωρίς να προηγηθεί διακοπή, έστω και δυνάμει νέας απόφασης, την κυριότητα επί των κτισμάτων τα οποία έχουν κατασκευαστεί επί εκτάσεως του Δημοσίου και περιλαμβάνονται στα πράγματα που είναι οργανωμένα ως σύνολο με σκοπό τη λειτουργία επιχείρησης εκμετάλλευσης παραθεριστικού θερέτρου, λαμβανομένου υπόψη ότι η έννομη συνέπεια της άμεσης περιέλευσης στην ιδιοκτησία του Δημοσίου συνιστά ενδεχομένως περιορισμό ο οποίος υπερβαίνει το μέτρο που είναι αναγκαίο για την επίτευξη του σκοπού τον οποίον επιδιώκει πραγματικά ο εθνικός νομοθέτης και είναι, ως εκ τούτου, δυσανάλογος προς τον σκοπό αυτόν;»
17. Η SIIB, ο Δήμος, η Ιταλική Κυβέρνηση και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή υπέβαλαν γραπτές παρατηρήσεις στο Δικαστήριο.
18. Το Δικαστήριο ζήτησε από το αιτούν δικαστήριο ορισμένες συμπληρωματικές διευκρινίσεις, τις οποίες αυτό παρέσχε στις 8 Σεπτεμβρίου 2023.
III. Ανάλυση
Α. Παραδεκτό
19. Στις γραπτές παρατηρήσεις τους, η Επιτροπή και η Ιταλική Κυβέρνηση εξέτασαν το παραδεκτό της υπό κρίση αιτήσεως προδικαστικής αποφάσεως.
20. Η Επιτροπή επισήμανε ότι η υπό κρίση υπόθεση αφορά αμιγώς εσωτερική κατάσταση. Ιταλός παραχωρησιούχος αμφισβητεί τους ιταλικούς κανόνες που διέπουν τις άδειες παραχώρησης εκτάσεων επί της παραθαλάσσιας ζώνης που ανήκει στο Δημόσιο. Εντούτοις, η Επιτροπή θεωρεί ότι το ερώτημα είναι παραδεκτό παραπέμποντας στην απόφαση Ullens de Schooten, με την οποία διευκρινίστηκε ότι μπορεί να θεμελιωθεί αρμοδιότητα του Δικαστηρίου σε αμιγώς εσωτερικές υποθέσεις, εάν οι εθνικοί κανόνες των οποίων το κύρος αμφισβητείται μπορούν ενδεχομένως να επηρεάσουν πολίτες ή εταιρίες άλλων κρατών μελών (6).
21. Με βρίσκει σύμφωνο η συγκεκριμένη τοποθέτηση. Πρώτον, οι ιταλικοί κανόνες που διέπουν τις άδειες παραχώρησης εφαρμόζονται εξίσου σε κάθε παραχωρησιούχο είτε αυτός έχει την ιταλική ιθαγένεια είτε την ιθαγένεια άλλου κράτους μέλους. Δεύτερον, η οικονομική ελκυστικότητα της ίδρυσης επιχείρησης σε ιταλικές παραθαλάσσιες (ή παραλίμνιες) εκτάσεις επιβεβαιώνει την ύπαρξη βέβαιου διασυνοριακού ενδιαφέροντος, όπως επιβεβαίωσε το Δικαστήριο στην απόφαση Promoimpresa (7). Εξάλλου, οι εν λόγω δυνητικές διασυνοριακές συνέπειες επιβεβαιώθηκαν από την απάντηση του αιτούντος δικαστηρίου στο αίτημα του Δικαστηρίου για παροχή διευκρινίσεων.
22. Ως εκ τούτου, ακόμη και ελλείψει σαφούς σχετικής αναφοράς εντοπιζόμενης στην αίτηση προδικαστικής αποφάσεως (8), το Δικαστήριο μπορεί να καταλήξει, εν προκειμένω, στο συμπέρασμα ότι ο επίμαχος εθνικός κανόνας παρουσιάζει διασυνοριακό ενδιαφέρον (9).
23. Το επιχείρημα που προέβαλε η Ιταλική Κυβέρνηση ως προς το ζήτημα του παραδεκτού είναι διαφορετικό. Η Ιταλική Κυβέρνηση εκτιμά ότι η απάντηση στο προδικαστικό ερώτημα δεν είναι λυσιτελής για την επίλυση της διαφοράς της οποίας έχει επιληφθεί το αιτούν δικαστήριο. Κατά την ίδια, ακόμη και αν η απάντηση που δοθεί από το Δικαστήριο έχει ως αποτέλεσμα τη μη εφαρμογή του άρθρου 49 του Κώδικα Ναυσιπλοΐας, τούτο ουδόλως θα επηρεάσει την υπόθεση που εκκρεμεί ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου.
24. Εντούτοις, στην απάντησή του επί του αιτήματος για παροχή διευκρινίσεων, το Consiglio di Stato (Συμβούλιο της Επικρατείας) εξηγεί ότι η SIIB έχει προσωπικό, συγκεκριμένο και ενεστώς έννομο συμφέρον να προσβάλει το κύρος της μεταβίβασης στο Δημόσιο των μη μετακινούμενων εγκαταστάσεων που κατασκεύασε η ίδια. Εάν κριθεί νόμιμη η περιέλευση των εν λόγω εγκαταστάσεων στην ιδιοκτησία του Δημοσίου, τούτο επιδρά στο ύψος των τελών που οφείλονται για την κατάληψη της επίμαχης έκτασης του Δημοσίου.
25. Στο πλαίσιο της διαδικασίας για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως, εναπόκειται, κατ’ αρχήν, στο αιτούν δικαστήριο να κρίνει εάν η απάντηση στο ερώτημα σχετικά με την ερμηνεία ή το κύρος του δικαίου της Ένωσης είναι αναγκαία για την αποτελεσματική επίλυση της διαφοράς (10). Λαμβανομένων υπόψη των διευκρινίσεων που παρέσχε το αιτούν δικαστήριο, δεν υπάρχει λόγος να αμφισβητήσει το Δικαστήριο την αρμοδιότητά του στην υπό κρίση υπόθεση.
26. Ως εκ τούτου, προτείνω στο Δικαστήριο να κρίνει παραδεκτή την αίτηση προδικαστικής αποφάσεως.
Β. Το εφαρμοστέο δίκαιο της Ένωσης
27. Οι εθνικοί κανόνες σχετικά με τις άδειες παραχώρησης που αφορούν σπάνιους φυσικούς πόρους εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας για τις υπηρεσίες (11). Εντούτοις, η προθεσμία μεταφοράς της εν λόγω οδηγίας στο εθνικό δίκαιο έληξε στις 28 Δεκεμβρίου 2009 (12), ενώ τα κρίσιμα πραγματικά περιστατικά της υπό κρίση υπόθεσης έλαβαν χώρα σε προγενέστερη ημερομηνία (13).
28. Δεδομένου ότι η οδηγία για τις υπηρεσίες δεν έχει εφαρμογή ratione temporis στην υπόθεση της κύριας δίκης, το προδικαστικό ερώτημα απαιτεί ερμηνεία του πρωτογενούς δικαίου (14).
29. Το αιτούν δικαστήριο μνημονεύει τόσο το άρθρο 49 σχετικά με την ελευθερία εγκατάστασης όσο και το άρθρο 56 ΣΛΕΕ σχετικά με την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών.
30. Το Δικαστήριο έχει διευκρινίσει ότι συμβάσεις παραχώρησης όπως αυτές της υπό κρίση υπόθεσης, οι οποίες καθιστούν δυνατή την οικονομική εκμετάλλευση με τουριστικούς-ψυχαγωγικούς σκοπούς, εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του δικαιώματος εγκατάστασης σε κοινόχρηστη έκταση (15).
31. Επομένως, στο ερώτημα που υπέβαλε το αιτούν δικαστήριο πρέπει να δοθεί απάντηση υπό το πρίσμα του άρθρου 49 ΣΛΕΕ.
Γ. Επί της ουσίας
32. Στην υπό κρίση υπόθεση, το Δικαστήριο καλείται να απαντήσει στο ερώτημα εάν το άρθρο 49 ΣΛΕΕ αντιτίθεται σε εθνικό κανόνα κατά τον οποίο οι εγκαταστάσεις που έχουν κατασκευαστεί από τoν παραχωρησιούχο επί εκτάσεως του Δημοσίου και δεν μπορούν να αφαιρεθούν ευχερώς καθίστανται, κατά τη λήξη ισχύος της άδειας παραχώρησης, δημόσια περιουσία, χωρίς την καταβολή ανταλλάγματος ή την παροχή αντισταθμίσματος, μολονότι η άδεια παραχώρησης έχει ανανεωθεί.
33. Η SIIB θεωρεί ότι μια τέτοια αυτόματη μεταβίβαση κυριότητας χωρίς την παροχή αντισταθμίσματος αντιβαίνει στο δίκαιο της Ένωσης και, ιδίως, στην αρχή της αναλογικότητας όσον αφορά τους περιορισμούς των ελευθεριών εντός της αγοράς οι οποίες κατοχυρώνονται στα άρθρα 49 και 56 ΣΛΕΕ. Επικαλείται, συναφώς, την απόφαση Laezza.
34. Η ανάλυση των προβαλλόμενων περιορισμών των ελευθεριών εντός της αγοράς τις οποίες εγγυώνται οι Συνθήκες πραγματοποιείται σε δύο στάδια. Πρώτον, το εθνικό δικαστήριο θα πρέπει να εξακριβώσει εάν ο επίμαχος εθνικός κανόνας εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της σχετικής απαγόρευσης της Συνθήκης, εν προκειμένω, της απαγόρευσης του περιορισμού της ελευθερίας εγκατάστασης. Εάν ο εθνικός κανόνας εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 49 ΣΛΕΕ, το δεύτερο στάδιο συνίσταται στην εκτίμηση του κατά πόσον μπορεί να δικαιολογηθεί ο εν λόγω περιορισμός. Προκειμένου να καταλήξει στο συμπέρασμα αυτό, το εθνικό δικαστήριο θα πρέπει να προσδιορίσει το γενικό συμφέρον που θα μπορούσε να δικαιολογήσει βασίμως τον κανόνα, καθώς και το κατά πόσον ο κανόνας είναι κατάλληλος και αναγκαίος για την επίτευξη του οικείου γενικού συμφέροντος.
35. Ως εκ τούτου, θα εξετάσω, κατ’ αρχάς, κατά πόσον ορισμένος εθνικός κανόνας, όπως το άρθρο 49 του Κώδικα Ναυσιπλοΐας, συνιστά περιορισμό της ελευθερίας εγκατάστασης υπό την έννοια του άρθρου 49 ΣΛΕΕ. Φρονώ ότι ο εν λόγω εθνικός κανόνας θα μπορούσε να αποκλειστεί από το πεδίο εφαρμογής της προβλεπόμενης στο άρθρο 49 ΣΛΕΕ απαγόρευσης (1). Επικουρικώς, θα εξετάσω κατά πόσον μπορεί να δικαιολογηθεί ο εν λόγω εθνικός κανόνας (2).
1. Συνιστά το επίμαχο εθνικό μέτρο περιορισμό της ελευθερίας εγκατάστασης;
36. Το άρθρο 49 ΣΛΕΕ απαγορεύει τα μέτρα τα οποία περιορίζουν την εγκατάσταση των υπηκόων ενός κράτους μέλους στην επικράτεια ενός άλλου κράτους μέλους.
37. Κατά πάγια νομολογία, περιορισμό υπό την έννοια του άρθρου 49 ΣΛΕΕ αποτελεί κάθε εθνικό μέτρο το οποίο, ακόμη και μη συνεπαγόμενο δυσμενείς διακρίσεις λόγω ιθαγένειας, αποτρέπει, παρακωλύει ή καθιστά λιγότερο ελκυστική την εκ μέρους των υπηκόων της Ένωσης άσκηση, της ελευθερίας εγκατάστασης που κατοχυρώνει η Συνθήκη (16).
38. Πρέπει να ληφθούν υπόψη δύο πιθανές προσεγγίσεις προκειμένου να δοθεί απάντηση στο ερώτημα τι είδους μέτρα καθιστούν την ελευθερία εγκατάστασης λιγότερο ελκυστική για τους υπηκόους άλλων κρατών μελών: είτε κάθε κρατική ρύθμιση πρέπει να θεωρηθεί ότι συνιστά τουλάχιστον ορισμένο κώλυμα για την ίδρυση επιχείρησης· είτε ορισμένες ρυθμίσεις της οικείας αγοράς μπορούν να εξαιρεθούν από το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 49 ΣΛΕΕ. Κατά τη γνώμη μου, η νομολογία του Δικαστηρίου δεν έχει προβεί με σαφήνεια στην επιλογή μεταξύ των δύο αυτών πιθανών ερμηνειών.
39. Αφενός, υφίστανται αποφάσεις οι οποίες διαλαμβάνουν ότι κάθε περιορισμός, έστω και αν είναι ήσσονος σημασίας, ενεργοποιεί την εφαρμογή των κανόνων της Συνθήκης, στο μέτρο που επιβάλλει απαγορεύσεις σε σχέση με τις ελευθερίες εντός της αγοράς, συμπεριλαμβανομένης της ελευθερίας εγκατάστασης (17).
40. Εάν το Δικαστήριο υιοθετήσει μια τέτοια προσέγγιση στην υπό κρίση υπόθεση, κανόνας όπως ο επίμαχος θα χαρακτηριστεί αυτόματα ως περιορισμός. Εντούτοις, αυτό δεν σημαίνει ότι ο εν λόγω κανόνας είναι απαγορευμένος. Ενδεχομένως μπορεί να δικαιολογηθεί.
41. Αφετέρου, μερίδα της νομολογίας εξαίρεσε από το πεδίο εφαρμογής της Συνθήκης τα εθνικά μέτρα τα οποία δεν συνιστούν πραγματικό εμπόδιο για την πρόσβαση στην αγορά (18).
42. Εάν το Δικαστήριο υιοθετήσει μια τέτοια προσέγγιση στην υπό κρίση υπόθεση, πρέπει να εκτιμήσει κατά πόσον ορισμένο εθνικό μέτρο, όπως το επίμαχο, αποτρέπει πράγματι ορισμένο επιχειρηματία από το να εγκαταστήσει επιχείρηση σε ιταλική παραλία. Εάν το Δικαστήριο κρίνει ότι δεν συντρέχει τέτοια περίπτωση, ο εν λόγω εθνικός κανόνας δεν μπορεί να θεωρηθεί ως περιορισμός του δικαιώματος εγκατάστασης και, ως εκ τούτου, δεν χρήζει δικαιολόγησης.
43. Ένα από τα κριτήρια που έχει εφαρμόσει το Δικαστήριο στη νομολογία του συνίσταται στο «υπερβολικά αβέβαιο και έμμεσο αποτέλεσμα». Εάν ορισμένος εθνικός κανόνας θεωρηθεί ότι έχει «υπερβολικά αβέβαιο και έμμεσο αποτέλεσμα» επί της ασκήσεως ορισμένης ελευθερίας εντός της αγοράς, ο εν λόγω κανόνας εξαιρείται από το πεδίο εφαρμογής της οικείας διάταξης της Συνθήκης.
44. Το εν λόγω κριτήριο έχει εφαρμοστεί στη νομολογία όσον αφορά το σύνολο των ελευθεριών εντός της αγοράς (19), συμπεριλαμβανομένης της ελευθερίας εγκατάστασης (20).
α) Μεταβίβαση, κατά τη λήξη της περιόδου παραχώρησης, χωρίς παροχή αντισταθμίσματος
45. Θα ήταν αποτρεπτική για ορισμένο επιχειρηματία η εγκατάσταση επιχείρησης σε ιταλική παραλία εάν γνώριζε ότι, κατά τη λήξη της περιόδου παραχώρησης, δεν θα λάβει αντιστάθμισμα για τις μη μετακινούμενες εγκαταστάσεις τις οποίες κατασκεύασε και οι οποίες θα περιέλθουν αυτομάτως στην ιδιοκτησία του Δημοσίου;
46. Η Ιταλική Κυβέρνηση και η Επιτροπή υποστηρίζουν ότι το άρθρο 49 του Κώδικα Ναυσιπλοΐας δεν συνιστά κατ’ ανάγκην περιορισμό της ελευθερίας εγκατάστασης. Κατά την Επιτροπή, η περιέλευση στην ιδιοκτησία του Δημοσίου των κατασκευασθεισών μη μετακινούμενων εγκαταστάσεων είναι σύμφυτη με την έννοια της κρατικής κοινόχρηστης περιουσίας. Η ελεύθερη χρήση μιας τέτοιας έκτασης από το κοινό θα μειωνόταν σημαντικά εάν οι παραχωρησιούχοι εξακολουθούσαν να έχουν στην κυριότητά τους τις μη μετακινούμενες εγκαταστάσεις που κατασκευάστηκαν επί της οικείας έκτασης.
47. Συμφωνώ με το εν λόγω επιχείρημα. Αυτή είναι η ουσία του αναπαλλοτρίωτου της δημόσιας περιουσίας (21).
48. Κατά το ιταλικό δίκαιο, όπως διευκρίνισε η Ιταλική Κυβέρνηση, τα δικαιώματα τα οποία αποκτά ο παραχωρησιούχος επί της έκτασης που τελεί υπό παραχώρηση είναι ανάλογα με τα δικαιώματα δουλείας (22). Ο παραχωρησιούχος είναι κάτοχος των εν λόγω δικαιωμάτων μόνον κατά τη διάρκεια της παραχώρησης (23).
49. Εάν επιτρεπόταν στον παραχωρησιούχο να διατηρήσει τα δικαιώματα επί των μη μετακινούμενων εγκαταστάσεων που έχουν κατασκευαστεί επί της κοινόχρηστης δημόσιας έκτασης, ο δημόσιος χαρακτήρας και η πρακτική δυνατότητα διάθεσης της περιουσίας αυτής από το κράτος θα έφθιναν σημαντικά.
50. Η υπό κρίση υπόθεση δεν εγείρει ζήτημα σχετικά με τη δυνατότητα της Ιταλίας να διατηρεί τις παραλίες της υπό κρατική ιδιοκτησία. Πράγματι, μια τέτοια απόφαση εμπίπτει στην αρμοδιότητα των κρατών μελών. Το αποτέλεσμα μιας τέτοιας πολιτικής είναι ότι κάθε οικονομικός φορέας ο οποίος επιθυμεί να προβεί στην εκμετάλλευση παραθαλάσσιου θερέτρου σε ιταλική παραλία πρέπει να αποκτήσει άδεια παραχώρησης, η φύση της οποίας συνεπάγεται ότι, κατά τη λήξη της περιόδου παραχώρησης, η έκταση και κάθε μη μετακινούμενο πράγμα επί της εν λόγω έκτασης περιέρχονται στο Δημόσιο.
51. Η μόνη δυνατότητα εκμετάλλευσης παραθαλάσσιου θερέτρου στις ιταλικές παραλίες είναι η σύναψη σύμβασης παραχώρησης με το κράτος. Ο επίμαχος ιταλικός κανόνας εφαρμόζεται εξίσου σε όλους τους δυνητικούς παραχωρησιούχους (24). Ως εκ τούτου, όλοι οι οικονομικοί φορείς αντιμετωπίζουν τον ίδιο προβληματισμό, ήτοι κατά πόσον είναι οικονομικά βιώσιμη η συμμετοχή σε διαγωνισμό για την ανάθεση σύμβασης παραχώρησης, λαμβανομένου υπόψη ότι, κατά τη λήξη ισχύος της παραχώρησης, οι μη μετακινούμενες εγκαταστάσεις που έχουν κατασκευαστεί στην παραχωρούμενη έκταση θα περιέλθουν στην ιδιοκτησία του Δημοσίου. Επομένως, ο εν λόγω κανόνας καθίσταται απλώς ένα από τα στοιχεία που πρέπει να ληφθούν υπόψη κατά τη διενέργεια οικονομικών υπολογισμών προκειμένου να ληφθεί απόφαση ως προς το ενδεχόμενο της άσκησης οικονομικής δραστηριότητας με αντικείμενο την εκμετάλλευση παραθαλάσσιου θερέτρου σε ιταλική παραλία.
52. Ασφαλώς, υποχρέωση του κράτους να παράσχει αντιστάθμισμα στον παραχωρησιούχο για τις μη μετακινούμενες εγκαταστάσεις που παραμένουν επί της οικείας εκτάσεως μετά τη λήξη ισχύος της άδειας παραχώρησης θα καθιστούσε ενδεχομένως την επένδυση ακόμη πιο ελκυστική. Εντούτοις, εάν ο επενδυτής γνωρίζει εκ των προτέρων ότι δεν θα υπάρξει τέτοιο αντιστάθμισμα, η γνώση, αυτή καθεαυτήν, δεν θα τον αποτρέψει από το να υποβάλει προσφορά για την ανάθεση της σύμβασης παραχώρησης.
53. Επομένως, συμφωνώ με την Επιτροπή ότι, εάν η διάρκεια της παραχώρησης είναι αρκετά μεγάλη ώστε να καταστήσει δυνατή την απόσβεση επένδυσης και εάν ο παραχωρησιούχος γνωρίζει εκ των προτέρων ότι όλες οι μη μετακινούμενες εγκαταστάσεις που κατασκευάζει επί της παραθαλάσσιας ζώνης που ανήκει στο Δημόσιο θα περιέλθουν στην ιδιοκτησία του Δημοσίου κατά τη λήξη ισχύος της άδειας παραχώρησης, ο εν λόγω κανόνας δεν θα αποτρέψει τον επενδυτή από το να εγκαταστήσει επιχείρηση σε ιταλική παραλία.
54. Αξίζει να αναφερθούν δύο επιπλέον πτυχές του άρθρου 49 του Κώδικα Ναυσιπλοΐας. Πρώτον, το εν λόγω άρθρο παρέχει τη δυνατότητα να προβλεφθεί στη σύμβαση παραχώρησης η παροχή χρηματικού αντισταθμίσματος. Ως εκ τούτου, εάν η περίοδος παραχώρησης αποδειχθεί ανεπαρκής προς απόσβεση της επένδυσης, μπορεί να συμφωνηθεί με το κράτος η καταβολή ορισμένου ποσού ως αντισταθμίσματος.
55. Δεύτερον, η μη πρόβλεψη κανενός χρηματικού αντισταθμίσματος για τις μεταβιβαζόμενες μη μετακινούμενες εγκαταστάσεις πρέπει να εκτιμηθεί υπό το φως της δυνατότητας του Δήμου να υποχρεώσει τον παραχωρησιούχο να επαναφέρει, με επιβάρυνση του τελευταίου, την έκταση του Δημοσίου στην αρχική της κατάσταση.
56. Συνεπώς, είναι δυνατόν να κριθεί ότι ένας κανόνας όπως ο κανόνας του άρθρου 49 του Κώδικα Ναυσιπλοΐας έχει υπερβολικά έμμεσα και αβέβαια αποτελέσματα ώστε να αποτρέψει έναν οικονομικό φορέα από την εγκατάσταση επιχείρησης σε ιταλική παραλία. Επομένως, ο εν λόγω κανόνας δεν ενεργοποιεί την εφαρμογή της απαγόρευσης του άρθρου 49 ΣΛΕΕ.
57. Εντούτοις, ένας τέτοιος κανόνας πρέπει να είναι αρκούντως διαφανής, προκειμένου να παρέχει στους οικονομικούς φορείς τη δυνατότητα να αποφασίσουν εάν θα προβούν σε επενδύσεις προς τον σκοπό της εγκατάστασης επιχείρησης σε ιταλική παραλία. Εναπόκειται στο εθνικό δικαστήριο να εκτιμήσει κατά πόσον το άρθρο 49 του Κώδικα Ναυσιπλοΐας είναι αρκούντως διαφανές.
β) Ασκεί επιρροή η ανανέωση της άδειας παραχώρησης;
58. Η SIIB θεωρεί ότι το γεγονός ότι ανανεώθηκε η άδεια παραχώρησης που κατείχε συνεπάγεται ότι δεν είναι δυνατή η μεταβίβαση στο Δημόσιο.
59. Κατά τη γνώμη μου, το εν λόγω στοιχείο ουδόλως ασκεί επιρροή στο ανωτέρω συμπέρασμα ότι ο επίμαχος κανόνας δεν συνιστά περιορισμό του δικαιώματος εγκατάστασης.
60. Αντιθέτως, ένας κανόνας ο οποίος θα αντιμετώπιζε διαφορετικά τους οικονομικούς φορείς που συνάπτουν για πρώτη φορά σύμβαση παραχώρησης από εκείνους που συνεχίζουν να ασκούν την επιχειρηματική δραστηριότητά τους βάσει της ανανεωμένης άδειας παραχώρησης θα αντέβαινε στο δίκαιο της Ένωσης.
61. Τέτοιοι κανόνες θα έθεταν τους υφιστάμενους παραχωρησιούχους σε πλεονεκτικότερη θέση σε σχέση με τους νέους παραχωρησιούχους. Ο αποκλεισμός της περιέλευσης στο Δημόσιο των μη μετακινούμενων εγκαταστάσεων, στην περίπτωση που χορηγούνταν ανανεωμένη άδεια παραχώρησης επί της ίδιας έκτασης στον ίδιο οικονομικό φορέα, δεν θα επηρέαζε την αξία της παραχώρησης και, ως εκ τούτου, τα οφειλόμενα τέλη. Αντιθέτως, το πρόσωπο το οποίο θα σύναπτε για πρώτη φορά σύμβαση παραχώρησης θα καλούνταν να καταβάλει υψηλότερα τέλη, δεδομένου ότι σε μια τέτοια περίπτωση θα είχε συντελεστεί μεταβίβαση της κυριότητας, η οποία θα είχε αυξήσει, κατά συνέπεια, την αξία της παραχώρησης.
62. Δεδομένου ότι είναι πιθανότερο οι υφιστάμενοι παραχωρησιούχοι να έχουν την ιταλική ιθαγένεια, ένας τέτοιος κανόνας θα συνιστούσε έμμεση διάκριση λόγω ιθαγένειας, η οποία απαγορεύεται από το άρθρο 49 ΣΛΕΕ (25).
63. Επομένως, ο κανόνας κατά τον οποίο οι μη μετακινούμενες εγκαταστάσεις που έχουν κατασκευαστεί επί εκτάσεως του Δημοσίου περιέρχονται στο Δημόσιο κατά τη λήξη της περιόδου παραχώρησης, ακόμη και αν έχει χορηγηθεί στον ίδιο οικονομικό φορέα νέα άδεια παραχώρησης για την ίδια έκταση, δεν συνιστά περιορισμό της ελευθερίας εγκατάστασης υπό την έννοια του άρθρου 49 ΣΛΕΕ.
γ) Προστασία της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης
64. Η SIIB επικαλέστηκε επίσης την αρχή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης. Μολονότι το αιτούν δικαστήριο δεν περιέλαβε την αρχή αυτή στο προδικαστικό ερώτημα, εντούτοις, θα εξετάσω εν συντομία το εν λόγω επιχείρημα.
65. Κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, η αρχή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης προϋποθέτει ότι έχουν δοθεί από τις αρμόδιες αρχές στον ενδιαφερόμενο συγκεκριμένες, ανεπιφύλακτες και συγκλίνουσες διαβεβαιώσεις, προερχόμενες από αρμόδιες και αξιόπιστες πηγές. Πράγματι, συναφές δικαίωμα αναγνωρίζεται σε κάθε ιδιώτη στον οποίο οι αρχές δημιούργησαν βάσιμες προσδοκίες, παρέχοντάς του συγκεκριμένες διαβεβαιώσεις (26).
66. Εντούτοις, ένας οικονομικός φορέας δεν μπορεί να τρέφει δικαιολογημένα προσδοκίες για τη διατήρηση μιας υφισταμένης κατάστασης η οποία είναι δυνατό να μεταβληθεί στο πλαίσιο της άσκησης από τις αρμόδιες αρχές της εξουσίας εκτίμησης την οποία διαθέτουν (27).
67. Όπως διευκρίνισε η Ιταλική Κυβέρνηση, φαίνεται ότι η τότε ισχύουσα ιταλική εθνική νομοθετική ρύθμιση ευνοούσε τους υφιστάμενους παραχωρησιούχους στο πλαίσιο της χορήγησης νέων αδειών παραχώρησης. Η εν λόγω νομοθετική ρύθμιση τροποποιήθηκε το 2011, κατόπιν διαδικασίας λόγω παραβάσεως την οποία κίνησε η Επιτροπή λόγω μη μεταφοράς στο εθνικό δίκαιο της οδηγίας για τις υπηρεσίες από την Ιταλία (28).
68. Θα μπορούσε ενδεχομένως να υποτεθεί, βάσει της εν λόγω νομοθετικής ρύθμισης, η οποία αντιβαίνει αφ’ εαυτής στο δίκαιο της Ένωσης (29), ότι, στο πλαίσιο ενός διαγωνισμού για την ανάθεση νέας σύμβασης παραχώρησης, θα αναμενόταν να επιτύχει ο προηγούμενος παραχωρησιούχος. Εναπόκειται στο αιτούν δικαστήριο να προβεί σε μια τέτοια εκτίμηση κατά την επίλυση της διαφοράς της οποίας έχει επιληφθεί.
69. Εντούτοις, το ως άνω ενδεχόμενο δεν αποτελεί αντικείμενο της υπό κρίση υπόθεσης. Με άλλα λόγια, δεν έχει σημασία εάν η SIIB μπορεί να ισχυριστεί ότι έτρεφε δικαιολογημένα προσδοκίες όσον αφορά την ανανέωση της άδειας παραχώρησής της· αυτό που έχει σημασία είναι ότι δεν μπορεί να ισχυριστεί ότι είχε τη δικαιολογημένη προσδοκία ότι, μετά την εν λόγω ανανέωση, οι μη μετακινούμενες εγκαταστάσεις δεν θα περιέρχονταν στην ιδιοκτησία του Δημοσίου και, ως εκ τούτου, δεν θα επηρέαζαν την αξία της παραχώρησης.
70. Ήδη κατά τον χρόνο των πραγματικών περιστατικών της κύριας δίκης, το άρθρο 49 του Κώδικα Ναυσιπλοΐας ερμηνευόταν και εφαρμοζόταν στην πράξη υπό την έννοια ότι η λήξη της περιόδου παραχώρησης συνεπάγεται την περιέλευση των μη μετακινούμενων εγκαταστάσεων στην ιδιοκτησία του Δημοσίου άνευ παροχής αντισταθμίσματος.
71. Επομένως, η αρχή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης δεν μπορεί να θέσει υπό αμφισβήτηση το συμπέρασμα που συνάγεται στην προκειμένη περίπτωση ότι δεν συνιστά περιορισμό της ελευθερίας εγκατάστασης ο εθνικός κανόνας που προβλέπει την περιέλευση των μη μετακινούμενων εγκαταστάσεων στην ιδιοκτησία του Δημοσίου άνευ παροχής αντισταθμίσματος, ακόμη και αν χορηγηθεί νέα άδεια παραχώρησης στον ίδιο παραχωρησιούχο.
δ) Το ζήτημα του κατά πόσον ασκεί επιρροή η απόφαση στην υπόθεση Laezza
72. Με το ερώτημά του το αιτούν δικαστήριο διερωτάται ως προς το κατά πόσον ασκεί επιρροή εν προκειμένω η απόφαση του Δικαστηρίου στην υπόθεση Laezza.
73. Η υπόθεση εκείνη αφορούσε ιταλικό κανόνα ο οποίος ρύθμιζε τις άδειες παραχώρησης για τη διαχείριση και αποδοχή στοιχημάτων. Ο κανόνας επέβαλε στον παραχωρησιούχο την υποχρέωση, κατά τη λήξη της περιόδου ισχύος της άδειας παραχώρησης, να παραχωρήσει δωρεάν τη χρήση των ιδιόκτητων υλικών και άυλων αγαθών που αποτελούσαν το δίκτυο αποδοχής στοιχημάτων.
74. Το Δικαστήριο κατέληξε κατ’ αρχάς στο συμπέρασμα ότι ο επίμαχος κανόνας στην εν λόγω υπόθεση εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 49 ΣΛΕΕ (30) και, στη συνέχεια, έκρινε ότι είναι δυσανάλογος σε σχέση με τον θεμιτό σκοπό τον οποίον επιδιώκει (31).
75. Η κατάσταση στην εν λόγω υπόθεση διαφέρει σημαντικά από αυτή που έχει υποβληθεί στην κρίση του Δικαστηρίου, έστω και αν, εκ πρώτης όψεως, ο επίμαχος κανόνας στην απόφαση Laezza φαίνεται ενδεχομένως παρεμφερής με τον κρίσιμο κανόνα στην υπό κρίση υπόθεση. Όπως και το άρθρο 49 του Κώδικα Ναυσιπλοΐας, ο κανόνας στην απόφαση Laezza επέβαλλε τη δωρεάν παραχώρηση στις δημόσιες αρχές, κατά τη λήξη της άδειας παραχώρησης, των αγαθών που δημιουργήθηκαν κατά την περίοδο παραχώρησης. Εντούτοις, καθίσταται προφανές ότι υφίσταται σημαντική διαφορά μεταξύ των δύο κανόνων. Ενώ ο κανόνας στην υπό κρίση υπόθεση αφορά μόνον τις μη μετακινούμενες εγκαταστάσεις, ο επίμαχος κανόνας στην απόφαση Laezza αφορούσε όλα τα υλικά και άυλα αγαθά τα οποία δημιουργήθηκαν κατά τη διάρκεια ισχύος της άδειας παραχώρησης. Πράγματι, τούτο ενδεχομένως αρκεί για τη διάκριση μεταξύ των δύο αυτών υποθέσεων.
76. Εντούτοις, το σημαντικότερο στοιχείο, το οποίο, κατά τη γνώμη μου, διαφοροποιεί τις δύο αυτές υποθέσεις μεταξύ τους, είναι το πλαίσιο στο οποίο εντάσσονται οι επίμαχοι κανόνες.
77. Αφενός, η απόφαση Laezza αφορούσε την περίπτωση κατά την οποία απαιτούνταν άδεια παραχώρησης με σκοπό τον έλεγχο οικονομικής δραστηριότητας στην αγορά, η οποία θεωρούνταν κοινωνικά προβληματική, πράγμα το οποίο ήταν, ως εκ τούτου, και ο λόγος επιβολής υποχρέωσης λήψης άδειας παραχώρησης. Κατ’ αρχήν, κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, η απαίτηση για λήψη άδειας παραχώρησης προς τον σκοπό της άσκησης επιχειρηματικής δραστηριότητας συνιστά περιορισμό των ελευθεριών εντός της αγοράς. Πράγματι, στην απόφαση Laezza, το Δικαστήριο παρέπεμψε απλώς στις προηγούμενες υποθέσεις που αφορούσαν άδειες παραχώρησης, χωρίς να διευκρινίσει τους λόγους για τους οποίους η επίμαχη απαίτηση για λήψη άδειας παραχώρησης συνιστούσε περιορισμό (32).
78. Αφετέρου, η απόφαση ορισμένου κράτους να διατηρήσει ορισμένες εκτάσεις υπό κρατική ιδιοκτησία, όπερ συνεπάγεται την ανάγκη λήψης άδειας παραχώρησης για την άσκηση οποιασδήποτε ιδιωτικής οικονομικής δραστηριότητας στις εν λόγω εκτάσεις, εμπίπτει σε πλαίσιο άλλο από το πλαίσιο της απόφασης Laezza. Η πολιτική απόφαση στην οποία ερείδεται ο συγκεκριμένος κανόνας έγκειται στην άποψη ότι ορισμένες εκτάσεις πρέπει να είναι διαθέσιμες για δημόσια χρήση και, ως εκ τούτου, να αποτελούν μέρος της κρατικής περιουσίας.
79. Υφίστανται διάφορα είδη αδειών παραχώρησης τα οποία μπορούν να κατηγοριοποιηθούν διαφορετικά βάσει του δικαίου της Ένωσης. Για παράδειγμα, η άδεια παραχώρησης που χορηγήθηκε στην υπό κρίση υπόθεση διαφέρει από τις άδειες παραχώρησης για την παροχή υπηρεσιών οι οποίες χορηγούνται σε ιδιώτες επενδυτές και μέσω των οποίων ένα κράτος ικανοποιεί ορισμένες δημόσιες ανάγκες (όπως την κατασκευή οδών ή αερολιμένων) (33). Η φύση και το αντικείμενο της άδειας παραχώρησης πρέπει να καθορίζουν τη νομική μεταχείρισή της.
80. Οι άδειες παραχώρησης που σχετίζονται με την απόφαση να τελούν ορισμένες εκτάσεις υπό κρατική ιδιοκτησία παρουσιάζουν ορισμένα εγγενή χαρακτηριστικά. Ένα χαρακτηριστικό είναι ότι η οικονομική δραστηριότητα για την οποία χορηγείται η άδεια παραχώρησης είναι άρρηκτα συνδεδεμένη με τον δημόσιο χαρακτήρα της οικείας έκτασης. Ενώ η σχετική με τη διαχείριση και αποδοχή στοιχημάτων δραστηριότητα μπορεί να ασκηθεί επί ιδιωτικής έκτασης, ή ακόμη και εικονικά, η παραχώρηση στην υπό κρίση περίπτωση συνδέεται άμεσα με τη χρήση συγκεκριμένης έκτασης που ανήκει στο Δημόσιο.
81. Για τον λόγο αυτόν, το γεγονός ότι, κατά το Δικαστήριο, κανόνας ο οποίος επιβάλλει την παραχώρηση στις δημόσιες αρχές των περιουσιακών στοιχείων που αποκτήθηκαν στο πλαίσιο διαχείρισης και αποδοχής στοιχημάτων συνιστά περιορισμό της ελευθερίας εγκατάστασης δεν ασκεί, αυτό καθεαυτό, επιρροή ως προς περίπτωση κατά την οποία λαμβάνει χώρα αυτόματη περιέλευση στην ιδιοκτησία του Δημοσίου των μη μετακινούμενων εγκαταστάσεων επί έκτασης ανήκουσας στο Δημόσιο κατά τη λήξη ισχύος της άδειας παραχώρησης.
82. Ο τελευταίος αυτός κανόνας δεν συνιστά περιορισμό της ελευθερίας εγκατάστασης λόγω συνδρομής των σχετικών με τον ίδιο λόγους, οι οποίοι διαφέρουν από τους λόγους για τους οποίους η άδεια παραχώρησης με αντικείμενο την παροχή υπηρεσιών διαχείρισης και αποδοχής στοιχημάτων χαρακτηρίστηκε ως περιορισμός. Στα σημεία 45 έως 63 των παρουσών προτάσεων έχω αναπτύξει τα επιχειρήματα ως προς τους λόγους για τους οποίους ο επίμαχος στην υπό κρίση υπόθεση κανόνας δεν συνιστά περιορισμό.
83. Για τους προεκτεθέντες λόγους, φρονώ ότι η απόφαση Laezza πόρρω απέχει από τις περιστάσεις της κύριας δίκης ώστε να μπορεί να τύχει εφαρμογής mutatis mutandis στην υπό κρίση υπόθεση.
Ενδιάμεσο συμπέρασμα
84. Βάσει των προεκτεθέντων, φρονώ ότι εθνικός κανόνας όπως το άρθρο 49 του Κώδικα Ναυσιπλοΐας δεν συνιστά περιορισμό του δικαιώματος εγκατάστασης και, ως εκ τούτου, δεν έχει εφαρμογή η απαγόρευση του άρθρου 49 ΣΛΕΕ.
2. Μπορεί να δικαιολογηθεί το επίμαχο εθνικό μέτρο;
85. Εάν, παρά ταύτα, το Δικαστήριο αποφασίσει να χαρακτηρίσει κανόνα όπως το άρθρο 49 του Κώδικα Ναυσιπλοΐας ως περιορισμό της ελευθερίας εγκατάστασης, είναι αναγκαίο να εκτιμηθεί κατά πόσον ο εν λόγω περιορισμός θα μπορούσε να δικαιολογηθεί.
86. Οι περιορισμοί της ελευθερίας εγκατάστασης οι οποίοι δεν συνεπάγονται δυσμενείς διακρίσεις δεν απαγορεύονται, υπό την προϋπόθεση ότι ανταποκρίνονται σε επιτακτικό λόγο γενικού συμφέροντος κατά τρόπο σύμφωνο με την αρχή της αναλογικότητας. Ο περιορισμός θα είναι αναλογικός εφόσον είναι κατάλληλος για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού κατά συνεπή τρόπο και δεν υπερβαίνει το μέτρο που είναι αναγκαίο για την επίτευξή του (34).
87. Η Ιταλική Κυβέρνηση προέβαλε διάφορους λόγους γενικού συμφέροντος ως δικαιολογητικούς λόγους για το άρθρο 49 του Κώδικα Ναυσιπλοΐας, σε περίπτωση που η εν λόγω διάταξη χαρακτηριστεί ως περιορισμός του δικαιώματος εγκατάστασης: την προστασία της δημόσιας περιουσίας, την προστασία των δημόσιων οικονομικών, καθώς και του τουρισμού, του πολιτισμού και του περιβάλλοντος. Πράγματι, όλοι αυτοί οι λόγοι μπορούν να συνιστούν θεμιτούς σκοπούς από τη σκοπιά του δικαίου της Ένωσης (35).
88. Κατά την κατανομή των αρμοδιοτήτων μεταξύ του Δικαστηρίου και των εθνικών δικαστηρίων στο πλαίσιο της διαδικασίας για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως, εναπόκειται στα εθνικά δικαστήρια να εξακριβώσουν εάν ορισμένο εθνικό μέτρο το οποίο περιορίζει μία από τις ελευθερίες της αγοράς είναι πράγματι κατάλληλο και αναγκαίο για την επίτευξη των δηλωθέντων σκοπών δημοσίου συμφέροντος.
89. Μολονότι το Δικαστήριο δεν μπορεί να προβεί σε έλεγχο της αναλογικότητας των εθνικών μέτρων, εντούτοις, μπορεί να παράσχει καθοδήγηση σχετικά με τις αναγκαίες μεθόδους στο πλαίσιο της εκτίμησης της αναλογικότητας του κανόνα. Συναφώς, είναι χρήσιμο να επαναληφθεί ότι η εκτίμηση της καταλληλότητας και της αναγκαιότητας πρέπει να πραγματοποιείται σε σχέση με κάθε προβαλλόμενο δικαιολογητικό λόγο χωριστά. Το εθνικό δικαστήριο πρέπει να διερωτηθεί, πρώτον, εάν το επίμαχο εθνικό μέτρο συμβάλλει πράγματι στην επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού και, δεύτερον, εάν ο ίδιος σκοπός θα μπορούσε να επιτευχθεί με διαφορετικό μέτρο, ήτοι λιγότερο περιοριστικό της ελευθερίας εγκατάστασης μέτρο.
90. Όσον αφορά την προστασία της δημόσιας περιουσίας ως δικαιολογητικό λόγο, η Ιταλική Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι ο επίμαχος κανόνας αποκλείει το ενδεχόμενο να καταστεί μια έκταση μη προσβάσιμη στο ευρύ κοινό λόγω μετατροπής τμήματος της εν λόγω έκτασης σε ιδιωτικό περιουσιακό στοιχείο. Όπως έχω ήδη εκθέσει, ένας τέτοιος κανόνας είναι σύμφυτος με την έννοια της δημόσιας περιουσίας (σημείο 47 των παρουσών προτάσεων). Είναι σκόπιμο και αναγκαίο οι μη μετακινούμενες εγκαταστάσεις οι οποίες έχουν κατασκευαστεί επί έκτασης ανήκουσας στο Δημόσιο να καταλείπονται στο Δημόσιο μετά τη λήξη ισχύος της άδειας παραχώρησης. Ως εκ τούτου, κατά τη γνώμη μου, το άρθρο 49 του Κώδικα Ναυσιπλοΐας δεν συνιστά περιορισμό. Εντούτοις, εάν τούτο δεν γίνει δεκτό, τα ίδια επιχειρήματα θα μπορούσαν να χρησιμεύσουν προς δικαιολόγηση του εν λόγω κανόνα.
91. Θα μπορούσε να προστεθεί ότι ο ιταλικός κανόνας αφορά μόνον τις εγκαταστάσεις που δεν μπορούν να αφαιρεθούν ευχερώς. Επομένως, σε αντίθεση με τον επίμαχο κανόνα στην απόφαση Laezza, ο εν λόγω κανόνας δεν υπερβαίνει το μέτρο που είναι αναγκαίο για την προστασία της δημόσιας περιουσίας.
92. Εντούτοις, η προστασία της δημόσιας περιουσίας δεν δικαιολογεί κατ’ ανάγκην την άνευ ανταλλάγματος μεταβίβαση. Η περιέλευση στην ιδιοκτησία του Δημοσίου θα μπορούσε επίσης να επιτευχθεί εάν το κράτος παρέσχε στον παραχωρησιούχο αντιστάθμισμα για τις εγκαταστάσεις που έχουν κατασκευαστεί, πλην όμως θα παραμείνουν στην έκταση που ανήκει στο Δημόσιο. Συναφώς, η Ιταλική Κυβέρνηση επικαλέστηκε ως δικαιολογητικό λόγο την προστασία των δημόσιων οικονομικών.
93. Ο επίμαχος κανόνας είναι αναμφίβολα κατάλληλος για την προστασία των δημόσιων οικονομικών, δεδομένου ότι δεν θα χρειαστεί να πραγματοποιηθεί πληρωμή από το δημόσιο ταμείο. Εντούτοις, υφίσταται λιγότερο περιοριστική εναλλακτική λύση για την επίτευξη του ίδιου σκοπού;
94. Κατά τη γνώμη μου, οι όροι της σύμβασης παραχώρησης πρέπει να παρέχουν τη δυνατότητα στον επιχειρηματία να αποκομίσει εύλογο κέρδος από την επένδυσή του κατά τη διάρκεια της περιόδου παραχώρησης. Λόγος για παροχή αντισταθμίσματος θα μπορούσε να συντρέχει στην περίπτωση που η ως άνω αποκόμιση εύλογου κέρδους αποδεικνύεται αδύνατη. Τούτο θα μπορούσε να συμβεί στην περίπτωση που οι μη μετακινούμενες εγκαταστάσεις (όπως τα σκαλοπάτια που οδηγούν στη θάλασσα, οι αποθήκες ή τα κτίρια εστίασης) είναι αναγκαίες για την παροχή της υπηρεσίας στην παραλία, αλλά το κόστος κατασκευής τους υπερβαίνει τα κέρδη κατά τη διάρκεια της περιόδου παραχώρησης.
95. Τέτοιο ζήτημα οικονομικής φύσεως απασχόλησε ιδιαιτέρως το Δικαστήριο στην απόφαση Laezza, στην οποία διαπιστώθηκε ότι το επίμαχο σε εκείνη την υπόθεση μέτρο συνιστούσε περιορισμό του δικαιώματος εγκατάστασης. Το Δικαστήριο έκρινε ότι, πράγματι, το ενδεχόμενο για μια επιχείρηση να υποχρεωθεί να μεταβιβάσει, άνευ χρηματικού ανταλλάγματος, το δικαίωμα χρήσης των περιουσιακών στοιχείων της ενδέχεται να καταστήσει ασύμφορη την επένδυσή της (36).
96. Εντούτοις, το άρθρο 49 του Κώδικα Ναυσιπλοΐας προβλέπει ότι η κυριότητα μεταβιβάζεται χωρίς παροχή αντισταθμίσματος, εκτός εάν έχει επιτευχθεί διαφορετική συμφωνία μεταξύ του κράτους και του παραχωρησιούχου. Ο εν λόγω κανόνας λαμβάνει υπόψη τις οικονομικής φύσεως ανησυχίες των δυνητικών παραχωρησιούχων ότι η επιχείρησή τους δεν θα επιφέρει κέρδη ή θα υποστεί ζημίες στην περίπτωση που, κατά τη λήξη ισχύος της άδειας παραχώρησης, δεν λάβουν αντιστάθμισμα για τις εγκαταστάσεις στις οποίες έχουν επενδύσει.
97. Εάν ο παραχωρησιούχος γνωρίζει εκ των προτέρων το περιεχόμενο των εφαρμοστέων κανόνων, μπορεί να διαπραγματευτεί την παροχή επαρκούς αντισταθμίσματος στην περίπτωση που η αναγκαία επένδυση είναι υπερβολικά μεγάλη για να καταλειφθεί απλώς στο Δημόσιο κατά τη λήξη της περιόδου παραχώρησης.
98. Τέλος, ενδεχόμενη υποχρέωση επιπρόσθετης καταβολής αποζημίωσης στον απερχόμενο παραχωρησιούχο θα περιήγαγε τους νέους ανταγωνιστές που θα συμμετείχαν σε διαγωνισμό για την ανάθεση νέας σύμβασης παραχώρησης επί της ίδιας έκτασης σε δυσμενέστερη θέση. Ένα τέτοιο ενδεχόμενο αντιβαίνει στο δίκαιο της Ένωσης, το οποίο απαιτεί από τα κράτη μέλη να εξασφαλίζουν τον θεμιτό διασυνοριακό ανταγωνισμό, όταν αποφασίζουν να παραχωρήσουν δημόσιες εκτάσεις για την άσκηση ιδιωτικών οικονομικών δραστηριοτήτων (37).
99. Επομένως, η καταβολή αποζημίωσης στον απερχόμενο παραχωρησιούχο η οποία υπερβαίνει την αξία της επένδυσης σε σχέση με το στοιχείο που περιέρχεται στην ιδιοκτησία του Δημοσίου δεν συνιστά επιλογή βάσει του δικαίου της Ένωσης.
100. Υπό το πρίσμα των προεκτεθέντων, φρονώ ότι, όσον αφορά την προστασία των δημόσιων οικονομικών, δεν υφίσταται λιγότερο περιοριστική εναλλακτική λύση εκείνης που προβλέπεται στον Κώδικα Ναυσιπλοΐας. Ο εν λόγω κανόνας επιτρέπει την παροχή αντισταθμίσματος εφόσον τούτο είναι αναγκαίο για την αντιμετώπιση οικονομικής ανισορροπίας, άλλως, όπως άλλωστε απαιτεί το δίκαιο της Ένωσης, αποκλείει την πραγματοποίηση καταβολής από τον δημόσιο προϋπολογισμό, περίσταση η οποία θα συνεπαγόταν δυσμενή διάκριση σε βάρος των νέων ανταγωνιστών όσον αφορά την ίδια δημόσια έκταση.
101. Ασφαλώς, το αιτούν δικαστήριο, το οποίο διαθέτει όλες τις πληροφορίες σχετικά με τα αποτελέσματα των εφαρμοστέων ιταλικών κανόνων και τη μεταξύ τους σχέση, πρέπει να εκτιμήσει κατά πόσον η προτεινόμενη ανάλυση θα μπορούσε πράγματι να εφαρμοστεί στη συγκεκριμένη περίπτωση των αδειών παραχώρησης για τις ιταλικές παραλίες. Σε τελική ανάλυση, εναπόκειται στο εν λόγω δικαστήριο να αποφανθεί εάν το άρθρο 49 του Κώδικα Ναυσιπλοΐας, θεωρούμενο εντός του πλαισίου στο οποίο ανήκει, είναι κατάλληλο και αναγκαίο για την προστασία της δημόσιας περιουσίας και των δημόσιων οικονομικών.
102. Όσον αφορά τους πρόσθετους δικαιολογητικούς λόγους –ήτοι την προστασία του περιβάλλοντος, του πολιτισμού και του τουρισμού–, η Ιταλική Κυβέρνηση δεν διευκρίνισε τη σύνδεση μεταξύ του ειδικού κανόνα του άρθρου 49 του Κώδικα Ναυσιπλοΐας και της προστασίας των εν λόγω αγαθών. Ακόμη και στην περίπτωση που η απόφαση να διατηρηθούν οι παραλίες ως τμήμα των εκτάσεων που ανήκουν στο Δημόσιο μπορεί να δικαιολογηθεί βάσει περιβαλλοντικών λόγων ή λόγων απτόμενων του πολιτισμού, η προστασία των εν λόγω γενικών συμφερόντων είναι δυνατό να επιτευχθεί αποτελεσματικότερα με τη λήψη μέτρων τα οποία απαιτούν από τους παραχωρησιούχους να προβούν σε συγκεκριμένες ενέργειες ή να απόσχουν από αυτές. Για παράδειγμα, οι παραχωρησιούχοι θα μπορούσαν να υποχρεωθούν να τηρήσουν τους κανόνες περί δόμησης σύμφωνα με ορισμένα πρότυπα ή να προστατεύσουν τα ιστορικά ή πολιτιστικά αγαθά στην υπό παραχώρηση έκταση. Εντούτοις, ο Δήμος μπορεί ενδεχομένως να αναπτύξει τους συγκεκριμένους δικαιολογητικούς λόγους στο πλαίσιο της διαδικασίας ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου και να καταστήσει σαφέστερο τον τρόπο που συνδέονται αυτοί με τη δικαιολόγηση του άρθρου 49 του Κώδικα Ναυσιπλοΐας.
103. Η SIIB επικαλέστηκε επίσης ενδεχόμενη προσβολή της επιχειρηματικής ελευθερίας και του δικαιώματος ιδιοκτησίας. Εντούτοις, το αιτούν δικαστήριο δεν ζήτησε την ερμηνεία των άρθρων 16 και 17 του Χάρτη τα οποία αφορούν τα εν λόγω δικαιώματα. Ωστόσο, ίσως είναι χρήσιμο να υπομνησθεί ότι το Δικαστήριο έχει διευκρινίσει ότι η εξέταση του περιορισμού τον οποίο συνιστά εθνική νομοθετική ρύθμιση υπό το πρίσμα του άρθρου 49 ΣΛΕΕ καλύπτει και τους τυχόν περιορισμούς της άσκησης των δικαιωμάτων και των ελευθεριών που κατοχυρώνονται στα άρθρα 15 έως 17 του Χάρτη, με συνέπεια να μη χρειάζεται χωριστή εξέταση όσον αφορά το δικαίωμα ιδιοκτησίας που κατοχυρώνεται στο άρθρο 17 του Χάρτη (38).
Ενδιάμεσο συμπέρασμα
104. Σε περίπτωση που ο επίμαχος στην υπό κρίση υπόθεση εθνικός κανόνας χαρακτηριστεί ως περιορισμός του δικαιώματος εγκατάστασης μη συνεπαγόμενος δυσμενή διάκριση, φρονώ ότι, υπό την επιφύλαξη των εξακριβώσεων στις οποίες οφείλει να προβεί το αιτούν δικαστήριο, είναι ανάλογος προς τον σκοπό της προστασίας της δημόσιας περιουσίας και των δημόσιων οικονομικών.
IV. Πρόταση
105. Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στο ερώτημα που υπέβαλε το Consiglio di Stato (Συμβούλιο της Επικρατείας, Ιταλία) ως εξής:
Εθνικό μέτρο όπως το άρθρο 49 του Codice della navigazione (Κώδικα Ναυσιπλοΐας), το οποίο, κατά τη λήξη ισχύος της άδειας παραχώρησης, επιφέρει την περιέλευση στην ιδιοκτησία του Δημοσίου, άνευ παροχής αντισταθμίσματος, των μη μετακινούμενων εγκαταστάσεων οι οποίες έχουν κατασκευαστεί στην παραχωρηθείσα έκταση επί της παραθαλάσσιας ζώνης που ανήκει στο Δημόσιο, δεν συνιστά περιορισμό του δικαιώματος εγκατάστασης απαγορευόμενο από το άρθρο 49 ΣΛΕΕ, υπό την προϋπόθεση ότι η περίοδος παραχώρησης είναι επαρκής για την απόσβεση της επένδυσης από τον παραχωρησιούχο. Τούτο ισχύει ακόμη και αν η νέα άδεια παραχώρησης για την ίδια έκταση χορηγηθεί στον ίδιο παραχωρησιούχο.
Επικουρικώς, εάν εθνικός κανόνας όπως το άρθρο 49 του Κώδικα Ναυσιπλοΐας χαρακτηριστεί ως περιορισμός του δικαιώματος εγκατάστασης μη συνεπαγόμενος δυσμενείς διακρίσεις, ο περιορισμός αυτός δεν απαγορεύεται βάσει του άρθρου 49 ΣΛΕΕ, δεδομένου ότι είναι ανάλογος προς τους θεμιτούς σκοπούς της προστασίας της δημόσιας περιουσίας και των δημόσιων οικονομικών, όπερ απόκειται στο αιτούν δικαστήριο να εξακριβώσει.