Esialgne tõlge
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
TAMARA ĆAPETA
esitatud 8. veebruaril 2024(1)
Kohtuasi C‑598/22
Società Italiana Imprese Balneari Srl
versus
Comune di Rosignano Marittimo,
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
Agenzia del demanio – Direzione regionale Toscana e Umbria,
Regione Toscana
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Consiglio di Stato (Itaalia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu))
Eelotsusetaotlus – ELTL artikkel 49 – Riigihankelepingud ja asutamisvabadus – Mereäärse riigivara valdamise kontsessioonid – Lõppemine ja pikendamine – Riigisisesed eeskirjad, milles on kontsessiooni lõppemisel ette nähtud riigimaale ehitatud teisaldamatute ehitiste ilma hüvitiseta üleminek riigile – Muud niisuguse regulatsiooni aspektid – Mõiste „piirang“
I. Sissejuhatus
1. Itaalias on mereäär, sealhulgas rannad, riigi omandis. Seepärast on majandustegevuseks Itaalia rannal vaja kontsessiooni.
2. Ühes selliseid kontsessioone reguleerivas riigisiseses õigusnormis on sätestatud, et avalikku randa ehitatud teisaldamatud ehitised lähevad pärast kontsessiooniperioodi lõppu automaatselt riigi omandisse, ilma et need ehitanud kontsessionäärile tuleks maksta hüvitist.
3. Kas niisugune õigusnorm kujutab endast asutamisvabaduse piirangut, mida on silmas peetud ELTL artiklis 49?
II. Põhikohtuasjas lahendatava vaidluse taust, eelotsuse küsimus ja menetlus Euroopa Kohtus
4. Alates 1928. aastast on Società Italiana Imprese Balneari Srl (SIIB) pidanud mereäärset veekeskust „Bagni Ausonia“, mis asub Comune di Rosignano Marittimos (Rosignano Marittimo vald Itaalias; edaspidi „vald“). See veekeskus asub suures osas maal, mis kuulub mereäärse riigivara hulka ja mille suhtes on SIIB‑le järjestikku antud kontsessiooniõigusi.
5. Aastate jooksul on see äriühing ehitanud sellele riigi omandisse kuuluvale maale mitmesuguseid ehitisi.
6. Viimati tegi vald sellele kinnisasjale lisandunud ehitiste inventuuri 1958. aastal.
7. 20. novembril 2007, mil kestis 2003. aastast kuni 2008. aasta lõpuni väldanud SIIB kontsessioon nr 27/2003, tegi vald otsuse, millega ta arvutas ümber selle kontsessiooni eest makstavad tasud. Tasude suurendamine tulenes sellest, et mõningad kontsessiooni alusel ehitatud ehitised hinnati ümber raskesti teisaldatavaks, mis tähendas, et need kvalifitseerusid nüüd riigi omandis olevateks olulisteks osadeks. Need teisaldamatud ehitised olid riigi omandisse kuuluval maal olemas juba samale kontsessionäärile SIIB‑le alates 1. jaanuarist 1999 kuni 31. detsembrini 2002 kuulunud eelmise kontsessiooni nr 36/2002 lõppemise kuupäeval.
8. 20. novembri 2007. aasta otsus nr 31787 põhineb meresõiduseadustiku (Codice della navigazione) artiklil 49. Selles artiklis on sätestatud:
„Kui kontsessioonilepingus ei ole ette nähtud teisiti, jäävad kontsessiooni lõppemisel riigi omandisse kuuluvale maa‑alale ehitatud teisaldamatud ehitised riigi omandisse tasu või hüvitiseta, ilma et see piiraks kontsessiooni andva ametiasutuse õigust anda korraldus selle lammutamiseks ja seega riigivara tagastamiseks selle algses seisundis.“
9. Vald algatas 2008. aastal haldusmenetluse selleks, et anda pärast 1958. aastat sellel mereäärsel alal rajatud olulised osad üle riigile. Vastuseks Euroopa Kohtu kirjalikele küsimustele selgitas eelotsusetaotluse esitanud kohus, et seda menetlust ei ole lõpule viidud. Nimetatud kohus märkis oma vastuses siiski ka seda, et haldusteatis vara üleandmise kohta riigile oleks igal juhul vaid deklaratiivne, sest meresõiduseadustiku artiklist 49 tulenevalt läheb omand kontsessiooniperioodi lõppedes riigile üle ex lege.
10. Vald andis 2009. aasta mais SIIB‑le uue kontsessiooni (nr 181/2009)(2) sama koha suhtes. Selle kontsessiooni andmise menetluse käigus teatas SIIB, et kõik ehitised sellel maa-alal on kergesti teisaldatavad.(3) Pärast kohapealset kontrolli ei olnud vald 26. novembri 2014. aasta otsuses lõpuks selle kirjeldusega nõus. Ta oli seisukohal, et kontsessioonialusel riigi omandisse kuuluval maal on ehitisi, mille riik on meresõiduseadustiku artiklist 49 tulenevalt juba omandanud.
11. Vald kinnitas seda järeldust uuesti 16. aprilli 2015. aasta otsuses.(4) Selle alusel ta ka suurendas tasusid, mida SIIB pidi maksma, alates 2009. aastast.
12. SIIB vaidlustas 26. novembri 2014. aasta ja 16. aprilli 2015. aasta otsused Tribunale amministrativo regioniale per la Toscanas (Toscana maakonna halduskohus, Itaalia). Ta väitis, et kuna kontsessiooni pikendati, oli omandi üleminek riigile võimatu. Nimetatud kohus liitis need kohtuasjad ja jättis 10. märtsi 2021. aasta otsusega kõik nõuded tervikuna rahuldamata.
13. Seoses ehitiste kvalifitseerimisega riigi omandisse kuuluvateks olulisteks osadeks vastavalt meresõiduseadustiku artiklile 49 asus Tribunale amministrativo regionale per la Toscana (Toscana maakonna halduskohus) seisukohale, et omandi üleminek toimus mõlema poole vahel alla kirjutatud kontsessioonilepingus kokku lepitud kinnituse alusel, mitte valla ühepoolse otsuse tulemusel. Nimetatud kohtu hinnangul tuleneb omandi üleminek ilma rahalise hüvitiseta meresõiduseadustiku artikli 49 kohaselt sellest, et pooled ei ole ette näinud teisiti. Kuna lepingupooled ei ole kontsessioonilepingus sõnaselgelt ette näinud teistsugust õiguslikku korda seoses riigi omandisse kuuluvate mereäärsete kinnisasjade oluliste osadega, on nad andnud nõusoleku meresõiduseadustiku artiklis 49 sätestatud dispositiivse korra kohaldamiseks.
14. SIIB kaebas selle kohtuotsuse edasi Consiglio di Statole (Itaalia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu), kes on käesolevas asjas eelotsusetaotluse esitanud kohus.
15. Edasikaebuses väitis SIIB muu hulgas, et raskesti teisaldatavate ehitiste eest hüvitise maksmiseta omandi ülemineku tagajärg on vastuolus liidu õigusega, iseäranis proportsionaalsuse põhimõttega, selles osas, mis puudutab ELTL artiklites 49 ja 56 sätestatud turuvabaduste piiranguid, nagu Euroopa Kohus on märkinud oma otsuses Laezza.(5)
16. Kuna Consiglio di Statol (kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) tekkis kahtlusi, kas meresõiduseadustiku artikkel 49 on liidu õigusega kooskõlas, otsustas ta menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:
„Kas ELTL artiklitega 49 ja 56 ning kohtuotsusest Laezza (C‑375/14) tulenevate põhimõtetega, niivõrd kui neid peetakse kohaldatavaks, on vastuolus sellise riigisisese õigusnormi nagu [meresõiduseadustiku] artikkel 49 tõlgendus, mille kohaselt on ette nähtud kontsessionääri poolt tasuta ja hüvitiseta üleandmine kontsessiooni kehtivusaja lõppedes, kui kontsessiooni uuendatakse katkematult, ka uue sätte alusel, ehitustööde puhul, mida tehakse riigiomandisse kuuluval maa-alal, mis moodustab osa veekeskuse tegevuseks kasutatavate varade kompleksist, kuna sellise kohese tagastamise mõju võib olla piirang, mis ületab liikmesriigi seadusandja tegelikult taotletava eesmärgi saavutamiseks vajalikku ja on seetõttu eesmärgiga ebaproportsionaalne?“
17. SIIB, vald, Itaalia valitsus ja Euroopa Komisjon on esitanud Euroopa Kohtule oma kirjalikud seisukohad.
18. Euroopa Kohus palus eelotsusetaotluse esitanud kohtult mitut lisaselgitust, millele see kohus vastas 8. septembril 2023.
III. Analüüs
A. Vastuvõetavus
19. Komisjon ja Itaalia on oma kirjalikes seisukohtades käsitlenud käesoleva eelotsusetaotluse vastuvõetavust.
20. Komisjon osutas sellele, et käesoleval juhul on tegu puhtriigisisese olukorraga. Itaalia kontsessionäär on vaidlustanud mereäärse riigivara suhtes antavaid kontsessioone käsitlevad eeskirjad. Siiski peab komisjon eelotsuse küsimust vastuvõetavaks, viidates kohtuotsusele Ullens de Schooten, milles selgitati, et Euroopa Kohus saab tunnistada end pädevaks ka puhtriigisisestes olukordades, kui riigisisestel eeskirjadel, mille õiguspärasus on vaidluse all, võib olla tagajärgi teiste liikmesriikide kodanikele või äriühingutele.(6)
21. Olen selle seisukohaga nõus. Esiteks on kontsessioone käsitlevad Itaalia eeskirjad kontsessionääride suhtes kohaldatavad olenemata sellest, kas neil on Itaalia või muu liikmesriigi kodakondsus. Teiseks annab Itaalia mere- (või järve)äärsetel aladel majandustegevuse alustamise majanduslik atraktiivsus tunnistust teatava piiriülese huvi olemasolust, nagu Euroopa Kohus on juba kinnitanud oma otsuses Promoimpresa.(7) Lisaks kinnitas seda võimalikku piiriülest mõju ka eelotsusetaotluse esitanud kohtu vastus Euroopa Kohtu selgituspalvele.
22. Seepärast, isegi kui eelotsusetaotluses ei ole seda selgelt märgitud,(8) saab Euroopa Kohus käesolevas asjas järeldada, et vaidlusalune riigisisene õigusnorm pakub piiriülest huvi(9).
23. Itaalia valitsuse argument vastuvõetavuse kohta on teiselaadne. Nimetatud valitsus on seisukohal, et vastusest eelotsuse küsimusele ei ole abi eelotsusetaotluse esitanud kohtu menetluses oleva vaidluse lahendamisel. Isegi kui Euroopa Kohtu vastuse tagajärg oleks meresõiduseadustiku artikli 49 kohaldamatus, ei oleks sellel tagajärgi eelotsusetaotluse esitanud kohtu menetluses olevas asjas.
24. Oma selgitavas vastuses selgitas Consiglio di Stato (kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) aga, et SIIB‑l on isiklik, konkreetne ja praegu kestev õiguslik huvi vaidlustada tema ehitatud teisaldamatute ehitiste ülevõtmist riigi omandisse. Kui need ehitised on õiguspäraselt riigi omandis, mõjutab see tasusid, mida tuleb maksta vaidlusaluse riigi omandisse kuuluva ala valduse eest.
25. Eelotsusemenetluses on põhimõtteliselt eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne kindlaks teha, kas vaidluse tõhusaks lahendamiseks on vaja vastust liidu õiguse tõlgendamise või kehtivusega seotud küsimusele.(10) Eelotsusetaotluse esitanud kohtu selgitusi arvesse võttes ei ole Euroopa Kohtul käesolevas asjas põhjust oma pädevuses kahelda.
26. Seepärast teen Euroopa Kohtule ettepaneku tunnistada eelotsusetaotlus vastuvõetavaks.
B. Kohaldatav liidu õigus
27. Nappide loodusressursside kontsessioone käsitlevad riigisisesed eeskirjad kuuluvad teenuste direktiivi kohaldamisalasse.(11) Selle direktiivi ülevõtmise tähtaeg möödus aga alles 28. detsembril 2009,(12) samas kui käesoleva juhtumi olulised asjaolud toimusid varasemal kuupäeval(13).
28. Kuna teenuste direktiiv ei ole põhikohtuasjas ratione temporis kohaldatav, eeldab eelotsuse küsimus esmase õiguse tõlgendamist.(14)
29. Eelotsusetaotluse esitanud kohus mainib nii ELTL artiklit 49, mis on seotud asutamisvabadusega, kui ka artiklit 56, mis on seotud teenuste osutamise vabadusega.
30. Euroopa Kohus on juba selgitanud, et niisugused kontsessioonid nagu põhikohtuasjas, mis võimaldavad turismi‑ ja puhkeotstarbelist majandustegevust, puudutavad asutamisõigust seoses riigimaa kasutamisega.(15)
31. Järelikult tuleb eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimusele vastata ELTL artiklit 49 arvesse võttes.
C. Sisu
32. Käesoleval juhul tuleb Euroopa Kohtul vastata, kas ELTL artikliga 49 on vastuolus riigisisene õigusnorm, mille kohaselt lähevad kontsessionääri poolt riigimaale ehitatud ehitised, mida ei ole kerge teisaldada, kontsessiooni lõppedes riigi omandisse, ilma et selle eest makstaks tasu või hüvitist, isegi kui kontsessiooni pikendati.
33. SIIB on seisukohal, et niisugune automaatne üleminek ilma hüvitiseta on vastuolus liidu õigusega, iseäranis ELTL artiklites 49 ja 56 sätestatud põhimõttega, mille kohaselt peavad turuvabaduste piirangud olema proportsionaalsed. Selles osas tugineb SIIB kohtuotsusele Laezza.
34. Aluslepinguga tagatud turuvabaduste väidetavate piirangute analüüs on kaheastmeline. Esiteks tuleb liikmesriigi kohtul kindlaks teha, kas vaidlusalune riigisisene õigusnorm kuulub aluslepingus sätestatud asjaomase keelu, käesoleval juhul asutamisvabaduse piirangu kohaldamisalasse. Kui riigisisene õigusnorm kuulub ELTL artikli 49 kohaldamisalasse, tuleb teise sammuna hinnata, kas see võib olla põhjendatud. Sellele järeldusele jõudmiseks tuleb liikmesriigi kohtul kindlaks teha üldine huvi, millega võib seda õigusnormi õiguspäraselt põhjendada, ja kas see õigusnorm on selle üldise huvi saavutamiseks sobiv ja vajalik.
35. Seepärast hindan kõigepealt, kas niisugune riigisisene õigusnorm nagu meresõiduseadustiku artikkel 49 kujutab endast asutamisvabaduse piirangut, mida on silmas peetud ELTL artiklis 49. Olen seisukohal, et selline õigusnorm võib olla väljaspool ELTL artiklis 49 sätestatud keelu kohaldamisala (1). Teise võimalusena hindan, kas niisugune riigisisene õigusnorm võib olla põhjendatud (2).
1. Kas vaidlusalune riigisisene õigusnorm on asutamisvabaduse piirang?
36. ELTL artikkel 49 keelab meetmed, mis kitsendavad ühe liikmesriigi kodanike asutamisvabadust teise liikmesriigi territooriumil.
37. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt kujutavad endast ELTL artikli 49 tähenduses piirangut kõik riigisisesed meetmed, mis, olgugi et neid kohaldatakse kodakondsuse põhjal vahet tegemata, takistavad liidu kodanikel aluslepinguga tagatud asutamisvabaduse teostamist või muudavad selle vähem atraktiivseks.(16)
38. Selleks et vastata, millised meetmed muudavad asutamisvabaduse teiste liikmesriikide kodanike jaoks vähem atraktiivseks, on kaks võimalikku lähenemisviisi: kas pidada mis tahes riiklikku reguleerimist vähemalt teataval määral takistuseks majandustegevuse alustamisel või jätta asjaomase turu teatavat laadi reguleerimine ELTL artikli 49 kohaldamisalast välja. Minu arvates ei ole Euroopa Kohtu praktikas nende kahe võimaliku tõlgenduse vahel selget valikut tehtud.
39. Ühest küljest on olemas kohtuotsuseid, milles on selgitatud, et iga kui tahes väike piirang tingib turuvabadusi, sealhulgas asutamisvabadust puudutavaid keelde kehtestavate aluslepingunormide kohaldamise.(17)
40. Kui Euroopa Kohus peaks käesolevas asjas kasutama seda lähenemisviisi, kvalifitseerub niisugune õigusnorm nagu vaidlusalune automaatselt piiranguks. See aga ei tähenda, et niisugune õigusnorm on keelatud. See võib siiski olla põhjendatud.
41. Teisest küljest on ühes teises kohtupraktika suunas jäetud aluslepingu kohaldamisalast välja riigisisesed meetmed, mis ei kujuta endast tegelikku takistust turule pääsemisel.(18)
42. Kui Euroopa Kohus peaks käesolevas asjas kasutama niisugust lähenemisviisi, on tal vaja hinnata, kas selline riigisisene meede, nagu on käesolevas asjas vaidluse all, tõepoolest heidutaks ettevõtjat alustamast majandustegevust Itaalia rannal. Kui Euroopa Kohus peaks leidma, et see ei oleks heidutav, ei peetaks niisugust riigisisest õigusnormi asutamisvabaduse piiranguks ja seega ei pea see olema põhjendatud.
43. Üks kriteerium, mida Euroopa Kohus oma praktikas kohaldas, on „liiga ebaselge ja kaudse mõju“ kriteerium. Kui leitakse, et riigisisesel õigusnormil on turuvabaduse kasutamisele „liiga ebaselge ja kaudne mõju“, jäetakse see aluslepingu asjaomase sätte kohaldamisalast välja.
44. Seda kriteeriumi kohaldati kohtupraktikas kõikide turuvabaduste,(19) sealhulgas asutamisvabaduse(20) suhtes.
a) Hüvitiseta üleandmine kontsessiooniperioodi möödudes
45. Kas ettevõtjat tõepoolest heidutaks Itaalia rannal majandustegevust alustamast see, kui ta teaks, et kontsessiooniperioodi lõppedes ei hüvitata talle teisaldamatuid ehitisi, mis lähevad automaatselt riigi omandisse?
46. Itaalia valitsus ja komisjon pakkusid välja, et meresõiduseadustiku artikkel 49 ei pruugi tingimata kujutada endast asutamisvabaduse piirangut. Komisjoni sõnul on riigimaale ehitatud teisaldamatute ehitiste omandi üleminek riigimaa mõistele olemuslikult omane. Üldsuse võimalused seda ala kasutada väheneksid tunduvalt, kui niisugusele maale ehitatud teisaldamatud ehitised jääksid kontsessionääride omandisse.
47. Olen selle argumendiga nõus. See on riigivara võõrandamatuse sisuline tunnus.(21)
48. Itaalia õiguse kohaselt, nagu on selgitanud Itaalia valitsus, on kontsessionääri õigused kontsessiooniala suhtes võrreldavad servituutidega.(22) Kontsessionääril on need õigused vaid kontsessiooni kestel.(23)
49. Kui ühelgi kontsessionääril oleks lubatud õigused riigimaale ehitatud teisaldamatute ehitiste suhtes säilitada, väheneksid oluliselt selle ala avalik-õiguslik olemus ja riigi praktilised võimalused seda ala kasutada.
50. Käesolevas asjas ei ole vaieldud vastu Itaalia võimalusele jätta oma rannad riigi omandisse. Nimelt on niisugune otsus tõepoolest liikmesriikide pädevuses. Sellise poliitilise otsuse tulemusel on igal ettevõtjal, kes soovib pidada Itaalia rannal puhkekeskust, vaja kontsessiooni, mille olemus on selline, et kontsessiooniperioodi möödudes jäävad maa ja kõik selle teisaldamatud osad riigi omandisse.
51. Ainus võimalus pidada Itaalia rannal puhkekeskust on seega sõlmida riigiga kontsessioon. Vaidlusalune Itaalia õigusnorm on võrdselt kohaldatav kõikide võimalike kontsessionääride suhtes.(24) Seega tekib kõikidel ettevõtjatel ühtviisi küsimus, kas kontsessiooni nimel konkureerida on majanduslikus mõttes tasuv, kui on teada, et kontsessiooni lõppedes lähevad ehitatud teisaldamatud ehitised üle riigi omandisse. Niisiis muutub see reegel lihtsalt üheks asjaoluks, mida on vaja arvesse võtta, otsustades, kas alustada Itaalia rannal puhkekeskuse pidamises seisnevat majandustegevust.
52. Muidugi, kui riik oleks kohustatud hüvitama kontsessionäärile teisaldamatud ehitised, mis jäävad sellele maa-alale pärast kontsessiooni lõppemist, võiks see muuta investeeringu atraktiivsemaks. Ent kui investor teab juba ette, et sellist hüvitist ei tule, ei heidutaks see iseenesest teda kaalumast kontsessiooniks pakkumuse tegemist.
53. Seepärast olen komisjoniga nõus, et kui kontsessioon kestab piisavalt kaua, et investeeringut oleks võimalik amortiseerida, ja kui kontsessionäärile on ette teada, et teisaldamatud ehitised, mida ta mereäärsele alale ehitab, lähevad kontsessiooni lõppedes üle riigi omandisse, ei heidutaks niisugune reegel investorit alustamast majandustegevust Itaalia rannal.
54. Sellele lisandub veel kaks meresõiduseadustiku artikli 49 aspekti. Esiteks on selles ette nähtud võimalus määrata kontsessioonilepingus rahaline hüvitis. Seega, kui kontsessiooniperioodist ei pruugi investeerimiskasumi saamiseks piirata, võidakse riigiga kokku leppida teatavas summas hüvitis.
55. Teiseks tuleb võõrandatud teisaldamatute ehitiste eest makstava rahalise hüvitise puudumist hinnates arvesse võtta, et vald võib kohustada kontsessionääri tema omal kulul ennistama riigi omandis oleva vara algse seisundi.
56. Seetõttu võib niisugust õigusnormi nagu see, mida sisaldab meresõiduseadustiku artikkel 49, kirjeldada kui normi, millel on liiga kaudne ja ebaselge toime, et see võiks heidutada ettevõtjat alustamast ettevõtlust Itaalia rannal. Seepärast ei tingi see ELTL artiklis 49 sätestatud keelu kohaldamist.
57. Sellegipoolest peab niisugune õigusnorm olema piisavalt läbipaistev ja selge, et ettevõtjad saaksid otsustada, kas investeerida majandustegevuse alustamisse Itaalia rannal või mitte. Hinnangu andmine selle kohta, kas meresõiduseadustiku artikkel 49 on piisavalt läbipaistev, on liikmesriigi kohtu pädevuses.
b) Kas kontsessiooni pikendamine muudab midagi?
58. SIIB on seisukohal, et tema kontsessiooni pikendamise fakt tähendab, et üleminekut riigi omandisse ei saa toimuda.
59. Minu arvates ei muuda see asjaolu eelnenud järeldust, et vaidlusalune õigusnorm ei piira asutamisvabadust.
60. Vastupidi, õigusnorm, mille kohaselt koheldakse esimest korda kontsessiooni sõlmivaid ettevõtjaid teisiti kui neid, kes jätkavad oma majandustegevust pikendatud kontsessiooni alusel, oleks liidu õigusega vastuolus.
61. Niisugused õigusnormid asetaksid senised kontsessionäärid uutest soodsamasse olukorda. Kui teisaldamatuid ehitisi ei saaks riigi omandisse võõrandada, kui samale isikule antakse samal maa-alal pikendatud kontsessioon, ei mõjutaks see kontsessiooni väärtust ega seega ka makstavaid tasusid. Uus niisuguse kontsessiooni sõlmija aga peaks maksma suuremaid tasusid, sest sel juhul läheks omandiõigus üle ja seega suurendaks kontsessiooni väärtust.
62. Kuna tõenäolisemalt on senistel kontsessionääridel Itaalia kodakondsus, kujutaks niisugune õigusnorm endast kaudset diskrimineerimist kodakondsuse tõttu, mis on ELTL artikli 49 kohaselt keelatud.(25)
63. Seepärast ei ole õigusnorm, mille kohaselt lähevad riigimaale ehitatud teisaldamatud ehitised kontsessiooniperioodi lõppedes riigi omandisse, isegi kui samale ettevõtjale antakse samal maa-alal uus kontsessioon, ELTL artikli 49 tähenduses asutamisvabaduse piirang.
c) Õiguspärase ootuse kaitse
64. Samuti tugines SIIB õiguspärase ootuse kaitse põhimõttele. Kuigi eelotsusetaotluse esitanud kohus seda eelotsuse küsimusse ei hõlmanud, käsitlen seda argumenti lühidalt.
65. Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt eeldab õiguspärase ootuse kaitse põhimõte seda, et isikule, keda puudutab pädevate asutuste tegevus, on antud täpsed, tingimusteta ja ühtelangevad tagatised, mis pärinevad volitatud ja usaldusväärsetest allikatest. See õigus on igal isikul, kellele ametiasutused on konkreetseid kinnitusi andes tekitanud põhjendatud lootusi.(26)
66. Ettevõtjad ei saa siiski põhjendatavalt tugineda õiguspärasele ootusele, et säilib hetkeolukord, mida pädevad ametiasutused võivad oma kaalutlusõigust kasutades muuta.(27)
67. Nagu Itaalia valitsus on selgitanud, näib, et sel ajal kehtinud Itaalia õigusnormid andsid uute kontsessioonide andmisel eelise olemasolevatele kontsessionääridele. Neid õigusnorme muudeti alles 2011. aastal, reageerides komisjoni algatatud rikkumismenetlusele, mis puudutas teenuste direktiivi üle võtmata jätmist Itaalia poolt.(28)
68. Sellised õigusnormid, mis ise oleksid vastuolus liidu õigusega,(29) võisid ehk luua teatava eelduse, et uue kontsessiooni saamise konkursi võidab senine kontsessionäär. Seda tuleb hinnata eelotsusetaotluse esitanud kohtul, kui ta oma menetluses olevat juhtumit lahendab.
69. Käesolevas asjas aga ei ole vaidluse all sedalaadi eeldus. See tähendab, et ei ole oluline, kas SIIB sai tugineda õiguspärasele ootusele, et tema kontsessiooni pikendatakse; oluline on see, et ta ei saanud tugineda õiguspärasele ootusele, et pärast kontsessiooni pikendamist ei lähe teisaldamatud ehitised üle riigi omandisse ega mõjuta nii kontsessiooni väärtust.
70. Põhikohtuasja faktiliste asjaolude tekkimise ajal oli meresõiduseadustiku artiklit 49 juba praktikas tõlgendatud ja kohaldatud nii, et selle alusel lähevad kontsessiooniperioodi lõppedes teisaldamatud ehitised üle riigi omandisse ilma hüvitiseta.
71. Seepärast ei saa õiguspärase ootuse kaitse põhimõte muuta käesolevas asjas järeldust, et riigisisene õigusnorm, milles on ette nähtud teisaldamatute ehitiste hüvitiseta üleminek riigi omandisse, isegi kui samale kontsessionäärile antakse uus kontsessioon, ei kujuta endast asutamisvabaduse piirangut.
d) Kohtuotsuse Laezza asjakohasus
72. Oma küsimuses soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas Euroopa Kohtu otsus Laezza on käesolevas asjas asjakohane.
73. See kohtuasi puudutas Itaalia õigusnormi, mis reguleeris hasartmängude korraldamist ja kihlveopanuste vastuvõtmist. Selle reegliga oli kehtestatud kontsessionääridele kohustus anda kontsessiooni kehtivusperioodi lõppemise hetkel tasuta üle nende omandisse kuuluv materiaalne ja immateriaalne vara, mis kuulub hasartmängude korraldamise ja panuste vastuvõtmise võrgustikku.
74. Euroopa Kohus järeldas esmalt, et selles kohtuasjas vaidluse all olev norm kuulub ELTL artikli 49 kohaldamisalasse,(30) ja leidis seejärel, et see on taotletava õiguspärase eesmärgi saavutamiseks ebaproportsionaalne(31).
75. Olukord nimetatud kohtuasjas erines suuresti olukorrast käesolevas Euroopa Kohtu asjas, olgugi et esmapilgul võib kohtuasjas Laezza vaidluse all olnud õigusnorm näida samalaadne sellega, mis on käesolevas asjas oluline. Samamoodi nagu meresõiduseadustiku artiklis 49, oli kohtuasjas Laezza vaidluse all olnud õigusnormis ette nähtud, et kontsessiooniperioodil loodud varad lähevad kontsessiooni lõppedes tasuta üle ametiasutustele. Siiski on kohe ilmne, et nende kahe õigusnormi vahel on oluline erinevus. Kui käesolevas asjas käsitletav õigusnorm on seotud ainult teisaldamatute ehitistega, oli kohtuasjas Laezza vaidluse all olnu seotud kõikide kontsessiooni kehtivusajal loodud materiaalsete ja immateriaalsete varadega. Sellest võib tõepoolest piisata nende kahe juhtumi eristamiseks.
76. Minu arvates aga eristab neid kahte kohtuasja veelgi olulisemalt kontekst, millesse vaidlusalused õigusnormid asetuvad.
77. Ühest küljest oli kohtuasjas Laezza kontsessiooni vaja selleks, et kontrollida majandustegevust turul, mida peeti sotsiaalselt problemaatiliseks, mis oligi kontsessiooni ettenägemise põhjus. Põhimõtteliselt on nõue, et majandustegevuseks on vaja luba, tunnistatud Euroopa Kohtu praktikas turuvabaduste piiranguks. Kohtuasjas Laezza viitas Euroopa Kohus lihtsalt varasematele kohtuasjadele, mis käsitlesid lube, täpsustamata, miks kujutab vaidlusalune loanõue endast piirangut.(32)
78. Teisest küljest kuulub riigi otsus jätta teatavat liiki maa riigi omandisse, mille tõttu on mis tahes eraõiguslikuks majandustegevuseks sellel maal vaja kontsessiooni, teistsugusesse konteksti kui olukord kohtuasjas Laezza. Poliitiline otsus niisuguste õigusnormide taga seisneb arusaamas, et teatav maa tuleb säilitada üldsusele kasutamiseks, ning seepärast jääb see riigi omandisse.
79. On olemas eri liiki kontsessioone, mida võidakse seetõttu liidu õiguses ka erinevalt liigitada. Näiteks erineb käesolevas asjas antud kontsessioon teenuste kontsessioonidest, mille kaudu rahuldab riik erainvestoritele kontsessioonide andmise kaudu teatavaid üldisi vajadusi (nagu maantee rajamine või lennujaama ehitamine).(33) Kontsessiooni õiguslik käsitlemine peaks olenema kontsessiooni laadist ja eesmärgist.
80. Kontsessioonidel, mis on seotud otsusega jätta teatav maa riigi omandisse, on teatavaid olemuslikke erijooni. Üks nendest on see, et majandustegevus, mille jaoks kontsessioon antakse, on riigimaast lahutamatu. Hasartmänge võib korraldada eraomandis oleval kinnisasjal või isegi virtuaalselt, käesolevas asjas aga on luba (kontsessioon) otseselt seotud teatava konkreetse, riigi omandis oleva maatüki kasutamisega.
81. Sel põhjusel ei saa seda, et Euroopa Kohus tunnistas õigusnormi, mis kohustab andma hasartmänguga seoses omandatud ehitise ametiasutustele üle, asutamisvabaduse piiranguks, iseenesest üle kanda olukorrale, kus riigimaale ehitatud teisaldamatu ehitis võõrandub kontsessiooni lõppedes automaatselt.
82. Selline õigusnorm ei ole asutamisvabaduse piirang omadel põhjustel, mis erinevad nendest, mille tõttu kvalifitseerub piiranguks hasartmänguteenuste osutamise luba. Miks käesolevas asjas vaidluse all olev õigusnorm ei ole piirang, olen põhjalikumalt argumenteerinud käesoleva ettepaneku punktides 45–63.
83. Eespool loetletud põhjustel olen seisukohal, et kohtuotsus Laezza on põhikohtuasja asjaoludest liialt kaugel, et olla käesolevas asjas mutatis mutandis kohaldatav.
Vahejäreldus
84. Eeltoodu põhjal olen seisukohal, et niisugune riigisisene õigusnorm nagu meresõiduseadustiku artikkel 49 ei kujuta endast asutamisvabaduse piirangut, mistõttu ELTL artiklis 49 sätestatud keeld ei ole kohaldatav.
2. Kas vaidlusalune riigisisene meede saab olla õigustatud?
85. Kui Euroopa Kohus ikkagi otsustab kvalifitseerida niisuguse õigusnormi nagu meresõiduseadustiku artikkel 49 asutamisvabaduse piiranguks, on vaja hinnata, kas see piirang võib olla õigustatud.
86. Asutamisvabaduse piirangud, mis ei ole diskrimineerivad, ei ole keelatud, kui need proportsionaalselt tulenevad ülekaalukast üldise huviga seotud põhjendusest. Piirang on proportsionaalne, kui see kooskõlaliselt sobib taotletava eesmärgi saavutamiseks ega ulatu kaugemale selle saavutamiseks vajalikust.(34)
87. Itaalia valitsus põhjendas meresõiduseadustiku artiklit 49 mitme põhjusega, mis puudutavad üldist huvi, juhuks kui seda sätet käsitatakse kui asutamisvabaduse piirangut: riigivara kaitse, riigi rahaliste vahendite kaitse ning turismi, kultuuri ja keskkonna kaitse. Kõik need põhjendused võivad tõepoolest teenida õiguspäraseid eesmärke, mis on liidu õiguse seisukohast aktsepteeritavad.(35)
88. Eelotsusemenetluses on Euroopa Kohtu ja liikmesriikide kohtute vahelise pädevuse jaotuse raames viimati nimetatute ülesanne kontrollida, kas ühte turuvabadust piirav riigisisene meede on tõepoolest sobiv ja vajalik seatud üldiste eesmärkide saavutamiseks.
89. Ka siis, kui Euroopa Kohus ise ei saa kontrollida riigisiseste meetmete proportsionaalsust, saab ta anda suuniseid vajalike meetodite kohta õigusnormi proportsionaalsuse hindamisel. Sellega seoses on otstarbekas korrata, et sobivust ja vajalikkust tuleb hinnata eraldi iga nimetatud põhjenduse suhtes. Liikmesriigi kohus peab küsima esiteks, kas vaidlusalune riigisisene meede ka tegelikult aitab kaasa taotletava eesmärgi saavutamisele, ja teiseks, kas sama eesmärk oleks saavutatav teistsuguse, asutamisvabadust vähem piirava meetmega.
90. Mis puudutab põhjendust riigivara kaitse kohta, siis väidab Itaalia valitsus, et vaidlusalune õigusnorm takistab maa-ala muutumist avaliku kasutamise eesmärgil kättesaamatuks, mis juhtuks siis, kui osa sellest maa-alast läheks eraomandisse. Nagu olen juba argumenteerinud, on niisugune reegel riigivarale olemuslikult omane (käesoleva ettepaneku punkt 47). On ühtaegu sobiv ja vajalik, et riigimaale ehitatud teisaldamatud ehitised läheksid pärast kontsessiooni lõppemist riigi omandisse. Seepärast ei ole meresõiduseadustiku artikkel 49 minu hinnangul piirang. Ent kui sellega ei nõustuta, saaks selle reegli põhjenduseks kasutada samu argumente.
91. Võib lisada, et see Itaalia õigusnorm puudutab ainult niisuguseid ehitisi, mida ei saa kergesti teisaldada. Seepärast ei ulatu see erinevalt kohtuasjas Laezza vaidluse all olnud õigusnormist kaugemale riigivara kaitseks vajalikust.
92. Riigivara kaitse siiski ei pruugi õigustada hüvitiseta üleminekut. Riigi omandisse üleminek on võimalik ka nii, et riik hüvitab kontsessionäärile tema ehitatud ehitised, mis jäävad riigi omandis olevale maale. Sellega seoses tugines Itaalia valitsus põhjendusele, mis puudutab riigi rahaliste vahendite kaitset.
93. Kahtlemata sobib vaidlusalune õigusnorm riigi rahaliste vahendite kaitseks, kuna riigi rahakotist ei tule teha ühtegi makset. Ent kas sama eesmärk oleks saavutatav ka vähem piirava muu võimalusega?
94. Minu arusaama kohaselt peavad kontsessiooni tingimused andma ettevõtjale võimaluse saada investeeringult kontsessiooniperioodi jooksul mõistlikku kasumit. Kui see osutub võimatuks, võib hüvitis olla loogiliselt põhjendatav. Nii võib see olla näiteks juhul, kui rannal teenuse osutamiseks on vaja teisaldamatuid ehitisi (nagu mereni viivad trepid, hoidlad või restoranihooned), kuid nende rajamine maksab rohkem kui nendelt kontsessiooniperioodi jooksul saadav kasum.
95. Selline majanduslik kaalutlus oli Euroopa Kohtu jaoks oluline kohtuasjas Laezza, kus ta tunnistas selles asjas vaidluse all olnud meetme asutamisvabaduse piiranguks. Euroopa Kohus asus seisukohale, et ettevõtjat ähvardav oht, et ta peab andma enda omandis oleva vara rahalise tasuta kasutada, takistab tal oma investeeringust kasu saada.(36)
96. Meresõiduseadustiku artiklis 49 aga on sätestatud, et omandiõigus läheb üle ilma hüvitiseta, kui riigi ja kontsessionääri vahel ei ole teistsugust kokkulepet. Selles reeglis on võetud arvesse võimalike kontsessionääride majanduslikke muresid seoses sellega, et nende majandustegevus ei oleks kasumis või oleks kahjumis, kui ehitisi, millesse nad on investeerinud, kontsessiooni lõppedes ei hüvitata.
97. Kuna kontsessionäär teadis kohaldatavaid reegleid juba ette, võib ta rääkida läbi piisava hüvitise suhtes, kui vajalik investeering on liiga suur, et end kontsessiooniperioodi jooksul ära tasuda.
98. Lõpuks, kui lahkuvale kontsessionäärile makstaks lisahüvitist, asetaks see samal maa-alal uue kontsessiooni pärast konkureerivad uued konkurendid ebasoodsamasse olukorda. Niisugune võimalus oleks vastuolus liidu õigusega, mille kohaselt peavad liikmesriigid võimaldama ausat piiriülest konkurentsi, kui nad otsustavad pakkuda riigi omandis olevaid maa-alasid kasutamiseks eraõiguslikus majandustegevuses.(37)
99. Seepärast ei ole lahkuvale kontsessionäärile hüvitise maksmine summas, mis ületab riigi omandisse üle minevasse asja tehtud investeeringu, liidu õiguse kohaselt võimalik.
100. Eeltoodut arvesse võttes näib mulle, et riigi rahaliste vahendite kaitseks ei leidu muud võimalust, mis oleks vähem piirav kui meresõiduseadustikus sätestatu. See õigusnorm võimaldab hüvitist, kui seda on vaja majandusliku tasakaalutuse lahendamiseks, ent muudel juhtudel takistab, nagu liidu õigus ka nõuab, riiklikust eelarvest tehtavaid makseid, mille tõttu diskrimineeritaks uusi sellesama riigimaa pärast konkureerijaid.
101. Mõistagi on eelotsusetaotluse esitanud kohtul, kellel on olemas kogu teave kohaldatavate Itaalia õigusnormide mõju ja vastastikuste seoste kohta, vaja hinnata, kas väljapakutud analüüsi saab tõepoolest kohaldada konkreetses olukorras, mis on seotud kontsessioonidega Itaalia rannal. Lõpuks on selle kohtu otsustada, kas meresõiduseadustiku artikkel 49 on õigesse konteksti asetatuna sobiv ja vajalik riigi omandisse kuuluvate maa-alade ja rahaliste vahendite kaitseks.
102. Selles osas, mis puudutab lisanduvaid põhjendusi – keskkonna, kultuuri ja turismi kaitset –, ei ole Itaalia valitsus selgitanud seost meresõiduseadustiku artiklis 49 sätestatud konkreetse õigusnormi ja nende huvide kaitse vahel. Isegi kui otsus hoida randu riigi omandis saab olla ajendatud keskkonna või kultuuriga seotud põhjustest, on nende üldiste huvide kaitse paremini saavutatav meetmetega, mis kohustavad kontsessionääre konkreetseks tegevuseks või sellest hoidumiseks. Näiteks saab neid kohustada järgima teatavaid ehitusnorme või kandma hoolt ajalooliste või kultuuriliste väärtuste eest kontsessioonialal. Sellegipoolest võib vald täpsustada neid põhjendusi riigisiseses menetluses ja selgema seose kaudu tõendada, miks võiksid need põhjendused õigustada meresõiduseadustiku artiklit 49.
103. SIIB tugines ka võimalikule ettevõtlusõiguse ja omandiõiguse rikkumisele. Eelotsusetaotluse esitanud kohus ei ole siiski palunud tõlgendada harta artikleid 16 ja 17, mis neid õigusi puudutavad. Sellegipoolest võib olla kasu meeldetuletusest, et Euroopa Kohtu selgituse kohaselt hõlmab liikmesriigi õigusnormidega kehtestatud piirangu analüüs ELTL artikli 49 seisukohast ka harta artiklites 15–17 ette nähtud õiguste ja vabaduste teostamise võimalikke piiranguid, mistõttu harta artiklis 17 sätestatud ettevõtlusvabaduse eraldi hindamine ei ole vajalik.(38)
Vahejäreldus
104. Kui käesolevas asjas vaidluse all olev riigisisene õigusnorm kvalifitseeritakse mittediskrimineerivaks asutamisvabaduse piiranguks, pean seda riigi varade ja rahaliste vahendite kaitse seisukohast proportsionaalseks, kui eelotsusetaotluse esitanud kohtu kontrolli tulemusel ei ilmne vastupidist.
IV. Ettepanek
105. Eeltoodut arvesse võttes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Consiglio di Stato (Itaalia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) küsimusele järgmiselt:
Niisugune riigisisene õigusnorm nagu meresõiduseadustiku (Codice della navigazione) artikkel 49, millest tulenevalt lähevad kontsessioonialale ehitatud teisaldamatud ehitised kontsessiooni lõppedes riigi omandisse, ilma et selle eest makstaks hüvitist, ei kujuta endast ELTL artikliga 49 keelatud asutamisvabaduse piirangut, kui kontsessiooniperioodist piisab kontsessionääri investeeringu amortiseerimiseks. Nii on see ka juhul, kui samale kontsessionäärile antakse samal maa-alal uus kontsessioon.
Teise võimalusena, kui niisugune riigisisene õigusnorm nagu meresõiduseadustiku artikkel 49 kvalifitseeritakse mittediskrimineerivaks asutamisvabaduse piiranguks, ei ole selline piirang ELTL artikliga 49 keelatud, kuna see on proportsionaalne õiguspäraste eesmärkidega kaitsta riigi varasid ja rahalisi vahendeid, mis tuleb kindlaks teha liikmesriigi kohtul.