Väliaikainen versio
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
TAMARA ĆAPETA
8 päivänä helmikuuta 2024 (1)
Asia C‑598/22
Società Italiana Imprese Balneari Srl
vastaan
Comune di Rosignano Marittimo,
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
Agenzia del demanio – Direzione regionale Toscana e Umbria ja
Regione Toscana
(Ennakkoratkaisupyyntö – Consiglio di Stato (ylin hallintotuomioistuin, Italia))
Ennakkoratkaisupyyntö – SEUT 49 artikla – Julkiset hankinnat ja sijoittautumisvapaus – Julkisomisteisten merellisten hyödykkeiden hyödyntämistä koskevat konsessiot – Voimassaolon päättyminen ja uusiminen – Kansallinen lainsäädäntö, jossa säädetään konsession päättyessä, että julkisomisteiselle maalle rakennetut kiinteät rakennelmat siirtyvät maksutta valtiolle – Tällaisen sääntelyn muut ominaispiirteet – Rajoituksen käsite
I Johdanto
1. Italiassa merenranta, rannat mukaan lukien, on julkista omaisuutta. Liiketoiminnan harjoittaminen italialaisella rannalla edellyttää siten konsessiota.
2. Tällaisia konsessioita sääntelevässä kansallisessa säännöksessä säädetään, että yleiselle rannalle rakennetut kiinteät rakennelmat jäävät automaattisesti valtiolle konsession voimassaoloajan päätyttyä ja ettei ne rakentaneelle konsessionhaltijalle makseta lainkaan korvausta.
3. Rajoitetaanko tällaisella säännöksellä sijoittautumisvapautta, sellaisena kuin siitä määrätään SEUT 49 artiklassa?
II Pääasian tausta, ennakkoratkaisukysymys ja menettely unionin tuomioistuimessa
4. Società Italiana Imprese Balneari Srl (jäljempänä SIIB) on vastannut vuodesta 1928 lähtien Rosignano Marittimon kunnassa (Comune di Rosignano Marittimo, jäljempänä kunta) meren rannalla sijaitsevan Bagni Ausonia ‑majoitusliikkeen toiminnasta. Majoitusliike sijaitsee suurelta osin julkisomisteiseen merelliseen hyödykkeeseen kuuluvalla maalla, jota varten SIIB:lle myönnettiin peräkkäisiä konsessioita.
5. Kyseinen yritys on rakentanut vuosien saatossa erilaisia rakennuksia kyseiselle julkisomisteiselle maalle.
6. Kyseiselle hyödykkeelle rakennettuja rakenteita inventoitiin mainitussa kunnassa viimeksi vuonna 1958.
7. SIIB:n konsession nro 27/2003, joka oli voimassa vuodesta 2003 vuoden 2008 loppuun, aikana kunta teki 20.11.2007 päätöksen, jossa kyseisen konsession perusteella maksettavaksi tulevat maksut laskettiin uudelleen. Maksujen korotus oli seurausta siitä, että jotkin konsession piiriin kuuluvat rakennelmat luokiteltiin uudelleen sellaisiksi, joiden poistaminen on vaikeaa, mikä tarkoitti, että niiden katsottiin nyt kuuluvan julkiseen omaisuuteen. Nämä kiinteät rakennelmat olivat olemassa kyseisellä julkisomisteisella maa-alueella jo ajankohtana, jona 1.1.1999–31.12.2002 voimassa olleen ja samalle konsessionhaltijalle eli SIIB:lle myönnetyn edellisen konsession nro 36/2002 voimassaolo päättyi.
8. 20.11.2007 tehty päätös nro 31787 perustuu merenkulkulain (Codice della navigazione) 49 §:ään. Viimeksi mainitussa säädetään seuraavaa:
”Ellei konsessiosopimuksessa toisin sovita, konsession päättyessä kaikki julkisomisteiselle alueelle rakennetut kiinteät rakennukset jäävät valtion omaisuudeksi ilman mitään korvausta tai hyvitystä, lukuun ottamatta konsession myöntävän viranomaisen mahdollisuutta määrätä tällaisten rakennelmien purkamisesta ja julkisomisteisen hyödykkeen palauttamisesta alkuperäiseen tilaansa.”
9. Kunta aloitti vuonna 2008 hallinnollisen menettelyn merelliselle hyödykkeelle vuoden 1958 jälkeen tehtyjä, valtiolle siirtyneitä rakennelmia koskevien oikeuksien siirtämiseksi. Vastauksessaan unionin tuomioistuimen esittämiin kirjallisiin kysymyksiin ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin selvensi, ettei tätä menettelyä ole koskaan saatettu päätökseen. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kuitenkin selitti vastauksessaan, että omaisuuden siirtämistä valtiolle koskeva hallinnollinen lausuma olisi joka tapauksessa luonteeltaan ainoastaan toteava, koska merenkulkulain 49 §:n nojalla valtio saa omistusoikeuden ex lege konsession voimassaoloajan päättyessä.
10. Kunta myönsi toukokuussa 2009 SIIB:lle uuden konsession (nro 181/2009)(2) samaa kohdetta varten. Kyseisen konsession myöntämismenettelyn kuluessa SIIB totesi, että kaikki kohteessa olevat rakennelmat oli helppo poistaa.(3) Paikan päällä tehdyn tarkastuksen jälkeen kunta hylkäsi tällaisen luonnehdinnan 26.11.2014 tekemällään päätöksellä. Se katsoi, että julkisomisteisella alueella, jota konsessio koski, oli kiinteitä rakennelmia, jotka oli jo liitetty julkiseen omaisuuteen merenkulkulain 49 §:n nojalla.
11. Kunta toisti tämän toteamuksen 16.4.2015 päivätyssä päätöksessä.(4) Tämän perusteella se myös korotti SIIB:n maksettavaksi tulevia maksuja vuodesta 2009 alkaen.
12. SIIB riitautti 26.11.2014 ja 16.4.2015 tehdyt päätökset Tribunale amministrativo regionale per la Toscanassa (alueellinen hallintotuomioistuin, Toscana, Italia). Se väitti, että koska konsessio oli uusittu, omistusoikeus ei voinut siirtyä valtiolle. Mainittu tuomioistuin yhdisti kyseiset asiat ja hylkäsi kaikki vaatimukset kokonaisuudessaan 10.3.2021 antamallaan tuomiolla.
13. Rakennusten luokittelusta julkiseen omaisuuteen kuuluviksi merenkulkulain 49 §:n nojalla Tribunale amministrativo regionale per la Toscana totesi, että tämä oli seurausta sen tunnustamisesta yhteisymmärryksessä molempien osapuolten allekirjoittamassa konsessiosopimuksessa eikä kunnan yksipuolisesta päätöksestä. Kyseisen tuomioistuimen mukaan se, ettei omaisuuden siirrosta makseta taloudellista korvausta, on merenkulkulain 49 §:n mukaan seurausta siitä, etteivät sopimuspuolet ole sopineet toisin. Koska sopimuspuolet eivät olleet nimenomaisesti sopineet konsessiosopimuksessa, että julkiseen omaisuuteen kuuluviin merellisiin hyödykkeisiin sovelletaan muuta sääntelyä, niiden katsottiin antaneen suostumuksen merenkulkulain 49 §:ssä säädetyn dispositiivisen sääntelyn soveltamiseen.
14. SIIB valitti kyseisestä tuomiosta Consiglio di Statoon (ylin hallintotuomioistuin, Italia), joka on käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin.
15. Valituksessaan SIIB väitti muun muassa, että rakenteiden, joiden poistaminen on vaikeaa, ilman korvausta valtiolle siirtämisen vaikutus on unionin oikeuden ja etenkin SEUT 49 ja SEUT 56 artiklassa taattuihin markkinavapauksiin kohdistuvien rajoitusten oikeasuhteisuutta koskevan periaatteen vastaista, kuten unionin tuomioistuin on todennut tuomiossa Laezza.(5)
16. Consiglio di Stato oli epävarma merenkulkulain 49 §:n yhteensopivuudesta unionin oikeuden kanssa, joten se päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Ovatko SEUT 49 ja SEUT 56 artikla ja tuomiossa Laezza (C‑375/14) vahvistetut periaatteet, siltä osin kuin niitä voidaan soveltaa käsiteltävässä asiassa, esteenä sellaiselle [merenkulkulain] 49 §:n kaltaisen kansallisen säännöksen tulkinnalle, jonka mukaan konsessionhaltija luovuttaa kylpylaitoksen toiminnasta vastaavan yrityksen toimintaa varten järjestettyjen hyödykkeiden kokonaisuuteen kuuluvat julkisomisteiselle alueelle rakennetut rakennukset ilman korvausta ja hyvitystä konsession päättyessä, kun mainittu konsessio uusitaan sen keskeytymättä, vaikkakin uuden menettelyn nojalla, koska tällainen välittömän julkiseen omaisuuteen liittämisen vaikutus saattaa olla rajoitus, joka ylittää sen, mikä on kansallisen lainsäätäjän tosiasiallisen tavoitteen saavuttamisen kannalta tarpeellista ja on siten tavoitteeseensa nähden suhteeton?”
17. Kirjallisia huomautuksia unionin tuomioistuimelle esittivät SIIB, kunta, Italian hallitus ja Euroopan komissio.
18. Unionin tuomioistuin pyysi ennakkoratkaisua pyytäneeltä tuomioistuimelta useita lisäselvennyksiä, jotka se toimitti 8.9.2023.
III Asian tarkastelu
A Tutkittavaksi ottaminen
19. Komissio ja Italian hallitus tarkastelivat kirjallisissa huomautuksissaan nyt käsiteltävän ennakkoratkaisupyynnön tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä.
20. Komissio huomautti, että käsiteltävässä asiassa kyseessä oleva tilanne on täysin jäsenvaltion sisäinen. Italialainen konsessionhaltija riitauttaa julkisomisteisten merellisten hyödykkeiden hyödyntämistä koskevista konsessioista annetut Italian säännökset. Komissio kuitenkin katsoo, että ennakkoratkaisupyyntö voidaan ottaa tutkittavaksi, ja siteeraa tuomiota Ullens de Schooten, jossa selvennettiin, että unionin tuomioistuin voi todeta olevansa toimivaltainen täysin jäsenvaltion sisäisissä asioissa, jos kansalliset säännökset, joiden pätevyys on kyseessä, voivat vaikuttaa muiden jäsenvaltioiden kansalaisiin tai yrityksiin.(6)
21. Olen samaa mieltä. Ensinnäkin konsessioita koskevia Italian säännöksiä sovelletaan erotuksetta kaikkiin konsessionhaltijoihin, ovatpa ne sitten Italian tai jonkin muun jäsenvaltion kansalaisia. Toiseksi liiketoiminnan aloittamiseen Italian rannikolla (tai järvialueilla) liittyvä taloudellinen houkuttelevuus vahvistaa, että kyseessä on varma rajat ylittävä intressi, kuten unionin tuomioistuin on jo todennut tuomiossa Promoimpresa.(7) Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen vastaus unionin tuomioistuimen lisäselvennyspyyntöön vahvistaa lisäksi tällaisen mahdollisen rajat ylittävän vaikutuksen olemassaolon.
22. Näin ollen, vaikka ennakkoratkaisupyyntöön ei sisällykään selkeää mainintaa tästä,(8) unionin tuomioistuin voi käsiteltävässä asiassa päätellä, että kyseessä olevaan kansalliseen säännökseen liittyy rajat ylittävä intressi.(9)
23. Italian hallituksen tutkittavaksi ottamisesta esittämä väite on eriluonteinen. Kyseinen hallitus katsoo, että vastaus ennakkoratkaisukysymykseen ei auta ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen käsiteltävänä olevan asian ratkaisemisessa. Vaikka unionin tuomioistuimen antama vastaus johtaisi siihen, ettei merenkulkulain 49 §:ää voida soveltaa, tämä ei sen mukaan vaikuttaisi ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa käsiteltävään asiaan.
24. Vastauksessaan selvennyspyyntöön Consiglio di Stato kuitenkin selitti, että SIIB:llä on henkilökohtainen, erityinen ja ajankohtainen oikeudellinen intressi sen pätevyyden riitauttamiseen, että sen rakentamat kiinteät rakennelmat siirrettiin valtion omistukseen. Jos omistusoikeus näihin rakennelmiin siirretään pätevästi valtiolle, tämä vaikuttaa kyseessä olevan julkisomisteisen alueen hyödyntämisestä maksettaviin maksujen kustannuksiin.
25. Ennakkoratkaisumenettelyssä on lähtökohtaisesti ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävä ratkaista, onko vastaus unionin oikeuden tulkintaa tai pätevyyttä koskevaan kysymykseen tarpeen riita-asian todellisen ratkaisemisen kannalta.(10) Kun otetaan huomioon ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämä selvennys, unionin tuomioistuimella ei ole mitään syytä epäillä toimivaltaansa käsiteltävässä asiassa.
26. Ehdotan näin ollen, että unionin tuomioistuin ottaa ennakkoratkaisupyynnön tutkittavaksi.
B Sovellettava unionin oikeus
27. Niukkoja luonnonvaroja koskevista konsessioista annetut kansalliset säännökset kuuluvat palveludirektiivin soveltamisalaan.(11) Kyseisen direktiivin täytäntöönpanon määräaika päättyi kuitenkin 28.12.2009,(12) kun taas käsiteltävän asian kannalta merkitykselliset tosiseikat tapahtuivat jo aiemmin.(13)
28. Koska palveludirektiiviä ei voida soveltaa pääasian oikeudenkäynnissä kyseessä olevaan asiaan ajallisesti, ennakkoratkaisukysymys edellyttää primaarioikeuden tulkintaa.(14)
29. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin mainitsee sekä sijoittautumisvapautta koskevan SEUT 49 artiklan että palvelujen tarjoamisen vapautta koskevat SEUT 56 artiklan.
30. Unionin tuomioistuin on jo selventänyt, että käsiteltävässä asiassa kyseessä olevien kaltaiset konsessiot, jotka mahdollistavat taloudellisen matkailu- ja virkistyskäytön, kuuluvat julkisomisteiselle alueelle sijoittautumista koskevan oikeuden soveltamisalaan.(15)
31. Tästä seuraa, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kysymykseen on vastattava SEUT 49 artiklan valossa.
C Asiakysymys
32. Käsiteltävässä asiassa unionin tuomioistuinta pyydetään vastaamaan siihen, onko SEUT 49 artikla esteenä kansalliselle säännökselle, jonka mukaan konsessionhaltijan julkisomisteiselle alueelle rakentamista rakennelmista, jotka eivät ole helposti poistettavissa, tulee konsession päättyessä valtion omaisuutta ilman korvausta tai hyvitystä, vaikka konsessio uusittiin.
33. SIIB katsoo, että tällainen automaattinen omistusoikeuden siirtäminen ilman korvausta on unionin oikeuden ja etenkin SEUT 49 ja SEUT 56 artiklassa vahvistettuihin markkinavapauksiin kohdistuvien rajoitusten oikeasuhteisuutta koskevan periaatteen vastainen. Se vetoaa tältä osin tuomioon Laezza.
34. Perussopimuksissa taattuihin markkinavapauksiin väitetysti kohdistuvia rajoituksia arvioidaan kahdessa vaiheessa. Ensinnäkin kansallisen tuomioistuimen olisi määritettävä, kuuluuko kyseessä oleva kansallinen säännös asiaa koskevan perustamissopimukseen sisältyvän kiellon – käsiteltävässä asiassa sijoittautumisvapauden rajoittamista koskevan kiellon – soveltamisalaan. Jos kansallinen säännös kuuluu SEUT 49 artiklan soveltamisalaan, toisessa vaiheessa arvioidaan, voiko se olla perusteltu. Jotta rajoituksen voitaisiin katsoa olevan perusteltu, kansallisen tuomioistuimen olisi määritettävä yleinen etu, joka voisi oikeuttaa säännöksen, ja se, soveltuuko säännös kyseisen yleisen edun saavuttamiseen ja onko se tarpeen sen kannalta.
35. Arvioin näin ollen ensin, rajoitetaanko merenkulkulain 49 §:n kaltaisella kansallisella säännöksellä SEUT 49 artiklassa vahvistettua sijoittautumisvapautta. Tällainen kansallinen säännös voisi nähdäkseni jäädä SEUT 49 artiklassa määrätyn kiellon ulkopuolelle (1). Toissijaisesti arvioin, voiko tällainen kansallinen säännös on olla perusteltu (2).
1. Rajoitetaanko kyseessä olevalla kansallisella toimenpiteellä sijoittautumisvapautta?
36. SEUT 49 artiklassa kielletään toimenpiteet, joilla rajoitetaan jäsenvaltion kansalaisen vapautta sijoittautua toisen jäsenvaltion alueelle.
37. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 49 artiklassa tarkoitettuna rajoituksena on pidettävä sellaisia kansallisia toimenpiteitä, joilla kielletään unionin kansalaista käyttämästä perussopimuksessa taattua sijoittautumisvapautta, haitataan sitä tai tehdään siitä vähemmän houkuttelevaa, vaikka kyseisiä toimenpiteitä sovellettaisiinkin ilman kansalaisuuteen perustuvaa syrjintää.(16)
38. Siihen kysymykseen, minkälaiset toimenpiteet tekevät sijoittautumisvapauden käyttämisestä vähemmän houkuttelevaa muiden jäsenvaltioiden kansalaisille, vastaamiseksi on mahdollista omaksua kaksi lähestymistapaa: joko minkä tahansa valtion sääntelyn olisi katsottavan muodostavan ainakin jonkinlaisen esteen liiketoiminnan aloittamiselle tai merkityksellisten markkinoiden tietyt sääntelytyypit voidaan jättää SEUT 49 artiklan soveltamisalan ulkopuolelle. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä ei mielestäni ole esitetty selvästi valintaa näiden kahden mahdollisen tulkinnan välillä.
39. Yhtäältä on tuomioita, joissa selitetään, että mikä tahansa rajoitus, onpa se miten vähäinen tahansa, johtaa niiden perussopimusten määräysten soveltamiseen, joissa asetetaan markkinavapauksia, sijoittautumisvapaus mukaan luettuna, koskevia kieltoja.(17)
40. Jos unionin tuomioistuin omaksuu tällaisen lähestymistavan käsiteltävässä asiassa, kyseessä olevan kaltainen säännös luokiteltaisiin automaattisesti rajoitukseksi. Tämä ei kuitenkaan tarkoita, että tällainen säännös olisi kielletty. Se voi olla edelleen perusteltu.
41. Toisaalta toisessa oikeuskäytäntölinjassa jätetään perustamissopimuksen soveltamisalan ulkopuolelle kansalliset toimenpiteet, jotka eivät muodosta todellista estettä markkinoille pääsylle.(18)
42. Jos unionin tuomioistuin omaksuu tällaisen lähestymistavan käsiteltävässä asiassa, sen olisi arvioitava, estäisikö kyseessä olevan kaltainen kansallinen toimenpide todellakin elinkeinonharjoittajaa aloittamasta liiketoimintaa Italian rannoilla. Jos unionin tuomioistuin katsoo, ettei se estä tätä, tällaista kansallista säännöstä ei voitaisi pitää sijoittautumisoikeuden rajoituksena, eikä sitä näin ollen tarvitsisi oikeuttaa.
43. Yksi arviointiperusteista, joita unionin tuomioistuin on soveltanut oikeuskäytännössään, on ”liian sattumanvarainen ja välillinen vaikutus”. Jos kansallisen säännöksen ”vaikutusta” pidetään ”liian sattumanvaraisena ja välillisenä”, kyseinen säännös jätetään perustamissopimuksen asiaa koskevan määräyksen soveltamisalan ulkopuolelle.
44. Tällaista arviointiperustetta sovellettiin oikeuskäytännössä kaikkien markkinavapauksien yhteydessä,(19) sijoittautumisvapaus mukaan lukien.(20)
a) Omistusoikeuden siirto ilman korvausta konsession voimassaoloajan päättyessä
45. Luopuisiko elinkeinonharjoittaja liiketoiminnan aloittamisesta italialaisella rannalla, jos hän tietää, että konsession voimassaoloajan päättyessä hänelle ei makseta korvausta rakentamistaan kiinteistä rakennelmista, jotka siirtyisivät automaattisesti valtiolle?
46. Italian hallitus ja komissio katsovat, että merenkulkulain 49 §:llä ei väistämättä rajoiteta sijoittautumisvapautta. Komission mukaan rakennettujen kiinteiden rakennelmien siirtäminen valtion omistukseen liittyy erottamattomasti julkisomisteisen maan käsitteeseen. Yleisön mahdollisuudet käyttää tällaista aluetta heikkenisivät merkittävästi, jos konsessionhaltijat omistaisivat edelleen tällaiselle alueelle rakennetut kiinteät rakennelmat.
47. Yhdyn tähän näkemykseen. Tämä muodostaa julkisen alueen luovuttamattomuuden ytimen.(21)
48. Kuten Italian hallitus selitti, Italian lainsäädännössä oikeudet, jotka konsessionhaltija saa konsession kohteena olevaan maa-alueeseen, ovat rinnastettavissa nautintaoikeuksiin.(22) Konsessionhaltija on tällaisten oikeuksien haltija ainoastaan konsession voimassaoloajan.(23)
49. Jos konsessionhaltijan sallittaisiin säilyttää oikeudet julkiselle alueelle rakennettuihin kiinteisiin rakennelmiin, tämän alueen julkinen luonne ja valtion mahdollisuudet käyttää sitä käytännössä heikkenisivät merkittävästi.
50. Italian mahdollisuutta säilyttää rantansa julkisina alueina ei ole kyseenalaistettu käsiteltävässä asiassa. Tällainen päätös kuuluu nimittäin jäsenvaltioiden toimivaltaan. Tällaisesta politiikasta seuraa, että jokaisen talouden toimijan, joka haluaa harjoittaa matkailu- tai virkistystoimintaa italialaisella rannalla, on saatava siihen konsessio, jonka luonteeseen kuuluu, että konsession voimassaolon päättyessä maa ja kaikki sillä olevat kiinteät rakennelmat siirtyvät valtiolle.
51. Ainoa mahdollisuus harjoittaa tällaista toimintaa Italian rannoilla on tehdä valtion kanssa konsessiosopimus. Kyseessä olevaa Italian säännöstä sovelletaan erotuksetta kaikkiin mahdollisiin konsessionhaltijoihin.(24) Kaikilla talouden toimijalla on siten sama huoli, nimittäin se, onko taloudellisesti kannattavaa kilpailla konsessiosta tietäen, että sen voimassaolon päättyessä rakennetut kiinteät rakennelmat siirtyvät valtion omistukseen. Tästä säännöksestä tulee siten yksinkertaisesti yksi niistä seikoista, joita on tarkasteltava tehtäessä taloudellisia laskelmia sen määrittämiseksi, aletaanko harjoittaa matkailu- tai virkistystoiminnasta koostuvaa taloudellista toimintaa italialaisella rannalla.
52. Jos valtio olisi velvollinen maksamaan konsessionhaltijalle korvausta kiinteistä rakennelmista, jotka jäävät maa-alueelle konsession voimassaolon päättymisen jälkeen, tämä voisi tietenkin tehdä investoinnista vieläkin houkuttelevampaa. Jos investoija kuitenkin tietää etukäteen, ettei tällaista korvausta suoriteta, tämä ei itsessään saisi sitä luopumaan konsessiota koskevan tarjouksen jättämisestä.
53. Olen näin ollen samaa mieltä komission kanssa siitä, että jos konsession kesto on riittävän pitkä, jotta investointi voidaan kuolettaa, ja jos konsessionhaltija tietää etukäteen, että kiinteät rakennelmat, joita se rakentaa merelliselle hyödykkeelle, siirtyvät valtiolle konsession päättyessä, tällainen säännös ei saisi investoijaa luopumaan liiketoiminnan harjoittamisesta italialaisella rannalla.
54. Kaksi muuta merenkulkulain 49 §:ään liittyvää näkökohtaa ovat mainitsemisen arvoisia. Ensinnäkin siinä säädetään mahdollisuudesta määrätä konsessiosopimuksessa taloudellisesta korvauksesta. Näin ollen, jos konsession voimassaoloaika ei osoittaudu riittäväksi tuoton saamiseksi investoinnille, valtion kanssa voidaan sopia tietynsuuruisesta korvauksesta.
55. Toiseksi sitä, ettei valtiolle siirtyvistä kiinteistä rakennelmista makseta mitään taloudellista korvausta, on arvioitava ottaen huomioon se mahdollisuus, että kunta voi velvoittaa konsessionhaltijan palauttamaan julkisen alueen alkuperäiseen tilaansa omalla kustannuksellaan.
56. Merenkulkulain 49 §:ään sisältyvän kaltaista säännöstä on siten mahdollista luonnehtia liian välilliseksi ja sattumanvaraiseksi, jotta se voisi estää toimijaa harjoittamasta liiketoimintaa italialaisella rannalla. Se ei näin ollen johda SEUT 49 artiklaan sisältyvän kiellon soveltamiseen.
57. Tällaisen säännöksen on kuitenkin oltava riittävän läpinäkyvä, jotta talouden toimijat voivat päättää, investoivatko ne liiketoiminnan harjoittamiseen italialaisella rannalla. Kansallisen tuomioistuimen tehtävä on arvioida, onko merenkulkulain 49 § riittävän läpinäkyvä.
b) Onko konsession uusimisella merkitystä?
58. SIIB katsoo sen tosiseikan, että sen konsessio uusittiin, tarkoittavan, ettei valtion omistukseen siirtämistä voida tehdä.
59. Tällaisella tekijällä ei mielestäni ole mitään merkitystä sen edellä esitetyn päätelmän kannalta, että kyseessä olevalla säännöksellä ei rajoiteta sijoittautumisoikeutta.
60. Säännös, jolla konsessiosopimuksen ensimmäistä kertaa tekeviä talouden toimijoita kohdeltaisiin eri tavalla kuin niitä, jotka jatkavat liiketoimintaansa uusitun konsession perusteella, olisi päinvastoin unionin oikeuden vastainen.
61. Tällaisilla säännöksillä nykyiset konsessionhaltijat asetettaisiin edullisempaan asemaan uusiin konsessionhaltijoihin nähden. Jos kiinteitä rakennelmia ei voida siirtää valtion omistukseen silloin, kun samalle talouden toimijalle myönnetään uusittu konsessio samalle maa-alueelle, tämä ei vaikuttaisi konsession arvoon eikä siten maksettaviin maksuihin. Toimijan, jolle tällainen konsessio myönnetään ensimmäistä kertaa, olisi kuitenkin maksettava korkeampia maksuja, sillä tällaisessa tapauksessa omistusoikeus siirtyisi valtiolle ja se lisäisi siten konsession arvoa.
62. Koska on todennäköisempää, että nykyiset konsessionhaltijat ovat Italian kansalaisia, tällainen säännös merkitsisi SEUT 49 artiklassa kiellettyä kansalaisuuteen perustuvaa välillistä syrjintää.(25)
63. Näin ollen säännös, jonka mukaan julkiselle alueelle rakennetut kiinteät rakennelmat siirtyvät valtiolle konsession voimassaoloajan päättyessä, vaikka samalle talouden toimijalle myönnettäisiin uusi konsessio samalle maa-alueelle, ei ole SEUT 49 artiklan mukainen sijoittautumisvapauden rajoitus.
c) Luottamuksensuoja
64. SIIB vetosi myös luottamuksensuojan periaatteeseen. Vaikka ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei maininnut kyseistä periaatetta ennakkoratkaisukysymyksessään, tarkastelen tätä väitettä lyhyesti.
65. Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan luottamuksensuojan periaate edellyttää, että toimivaltaiset viranomaiset ovat antaneet asianomaiselle täsmällisiä, ehdottomia ja yhtäpitäviä vakuutteluja, jotka on saatu toimivaltaisista ja luotettavista lähteistä. Tätä oikeutta sovelletaan jokaiseen yksityiseen, joka on tilanteessa, josta ilmenee, että hänelle on viranomaisten antamien täsmällisten vakuuttelujen vuoksi syntynyt perusteltuja odotuksia.(26)
66. Talouden toimijat eivät kuitenkaan voi perustellusti luottaa sellaisen olemassa olevan tilanteen säilymiseen, jota voidaan muuttaa kansallisten viranomaisten harkintavallan rajoissa.(27)
67. Kuten Italian hallitus selitti, vaikuttaa siltä, että Italian lainsäädännössä, sellaisena kuin se oli tuolloin voimassa, annettiin uusia konsessioita myönnettäessä etusija nykyisille konsessionhaltijoille. Kyseistä lainsäädäntöä muutettiin vuonna 2011, kun komissio oli aloittanut Italiaan vastaan rikkomismenettelyn palveludirektiivin virheellisestä täytäntöönpanosta.(28)
68. Tällaisesta lainsäädännöstä, joka itsessään olisi unionin oikeuden vastainen,(29) on kenties voinut syntyä olettama siitä, että edellinen konsessionhaltija voittaisi kilpailun uudesta konsessiosta. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen asia on arvioida tätä ratkaistessaan käsiteltävänään olevan asian.
69. Käsiteltävässä asiassa ei kuitenkaan ole kyse tällaisesta olettamasta. Sillä, voisiko SIIB väittää, että sillä oli perusteltu luottamus siihen, että sen konsessio uusittaisiin, ei siten ole merkitystä; ratkaisevaa on se, ettei se voi vedota perusteltuun luottamukseen siihen, että konsession uusimisen jälkeen kiinteät rakennelmat eivät siirtyisi valtion omistukseen, mikä vaikuttaa konsession arvioon.
70. Pääasian tosiseikkojen tapahtuma-aikaan merenkulkulain 49 §:ää tulkittiin ja sovellettiin jo käytännössä siten, että konsession voimassaoloajan päättyessä kiinteiden rakennelmien omistusoikeus siirtyy ilman korvausta valtiolle.
71. Luottamuksensuojan periaate ei näin ollen voi vaikuttaa siihen käsiteltävässä asiassa tehtävään päätelmään, että kansallisella säännöksellä, jossa säädetään kiinteiden rakennelmien siirtämisestä ilman korvausta valtion omistukseen, vaikka samalle konsessionhaltijalle myönnetään uusi konsessio, ei rajoiteta sijoittautumisvapautta.
d) Tuomion Laezza merkityksellisyys
72. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kysymyksessään unionin tuomioistuimen tuomion Laezza merkityksellisyyttä.
73. Kyseinen asia käsitteli vedonlyöntien keräämistoimintaa varten myönnettäviä toimilupia koskevaa Italian säännöstä. Siinä toimiluvan haltija velvoitettiin luovuttamaan vastikkeetta oikeus käyttää sellaisia aineelliseen tai aineettomaan omaisuuteen kuuluvia hyödykkeitä, jotka muodostavat pelin hallinnointi- ja keräysverkoston, siinä tapauksessa, että toiminta päättyy toimiluvan voimassaoloajan päätyttyä.
74. Unionin tuomioistuin katsoi ensin, että kyseessä oleva säännös kuuluu SEUT 49 artiklan soveltamisalaan,(30) ja totesi sen jälkeen, että kyseisellä säännöksellä ylitetään se, mikä on tarpeen sillä oikeutetusti tavoitellun päämäärän saavuttamiseksi.(31)
75. Mainitussa asiassa tarkasteltavana ollut tilanne eroaa merkittävästi unionin tuomioistuimessa nyt käsiteltävästä tilanteesta, vaikka tuomiossa Laezza kyseessä ollut säännös saattaakin ensi näkemältä vaikuttaa samankaltaiselta kuin käsiteltävässä asiassa kyseessä oleva. Merenkulkulain 49 §:n tapaan tuomiossa Laezza kyseessä olleessa säännöksessä edellytettiin, että toimiluvan voimassaoloaikana syntyneet hyödykkeet siirretään vastikkeetta viranomaisille toimiluvan päättyessä. On kuitenkin välittömästi ilmeistä, että näillä kahdella säännöksellä on yksi merkittävä ero. Käsiteltävässä asiassa kyseessä oleva säännös koskee ainoastaan kiinteitä rakennelmia, kun taas tuomiossa Laezza tarkasteltu säännös koski kaikkia aineelliseen tai aineettomaan omaisuuteen kuuluvia hyödykkeitä, jotka ovat syntyneet toimiluvan voimassaoloaikana. Tämä saattaisi todellakin riittää näiden kahden asian erottamiseen toisistaan.
76. Nämä kaksi asiaa erottaa toisistaan kuitenkin mielestäni vieläkin tärkeämpi seikka, nimittäin kyseisten säännösten asiayhteys.
77. Yhtäältä tuomio Laezza koski asiaa, jossa edellytettiin toimilupaa, jotta voitiin valvoa taloudellista toimintaa markkinoilla, joita pidettiin yhteiskunnallisesti ongelmallisina, mikä oli siis syynä toimiluvasta säätämiselle. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä toimiluvan edellyttämistä liiketoiminnan harjoittamiseksi pidetään lähtökohtaisesti markkinavapauksien rajoittamisena. Tuomiossa Laezza unionin tuomioistuin nimittäin viittasi yksinkertaisesti toimilupia koskeviin aiempiin asioihin täsmentämättä, miksi kyseessä ollut toimilupavaatimus muodosti rajoituksen.(32)
78. Toisaalta valtion päätös säilyttää tietyntyyppiset maa-alueet julkisessa omistuksessa, jolloin tällaisella maa-alueella harjoitettavaan yksityiseen taloudelliseen toimintaan tarvitaan konsessio, kuuluu toisenlaiseen asiayhteyteen kuin tuomiossa Laezza. Tällaisen säännöksen taustalla oleva poliittinen päätös perustuu siihen ajatukseen, että tietyt maa-alueet olisi säilytettävä yleisessä käytössä ja niiden olisi siten pysyttävä valtion omistuksessa.
79. On olemassa erityyppisiä konsessioita, jotka voidaan myös luokitella eri tavalla unionin oikeudessa. Esimerkiksi käsiteltävässä asiassa myönnetty konsessio eroaa yksityisille investoijille myönnettävistä palvelukonsessioista, joiden avulla valtio tyydyttää tiettyä julkisia tarpeita (kuten tien tai lentoaseman rakentaminen).(33) Konsession oikeudellisen kohtelun olisi määräydyttävä sen luonteen ja tarkoituksen perusteella.
80. Konsessioilla, jotka liittyvät päätökseen säilyttää tietyt maa-alueet julkisina alueina, on joitain luontaisia piirteitä. Yksi tällainen piirre on se, että taloudellista toimintaa, jota varten konsessio myönnetään, ei voida erottaa kyseisen alueen julkisesta luonteesta. Vedonlyöntiä voidaan järjestää yksityisomistuksessa olevalla alueella tai jopa virtuaalisesti, kun taas käsiteltävässä asiassa kyseessä oleva konsessio liittyy suoraan tietyn valtion omistaman maa-alueen käyttöön.
81. Tästä syystä sitä, että unionin tuomioistuin piti säännöstä, jossa edellytetään vedonlyönnin yhteydessä hankitun omaisuuden siirtämistä viranomaisille, sijoittautumisvapauden rajoituksena, ei voida sellaisenaan soveltaa tilanteeseen, jossa julkiselle alueelle rakennetut kiinteät rakennelmat siirretään automaattisesti valtiolle konsession voimassaolon päättyessä.
82. Tällaisella säännöksellä ei rajoiteta sijoittautumisvapautta omista syistä, jotka eroavat niistä, jotka tekevät vedonlyöntipalveluja koskevasta toimiluvasta rajoituksen. Olen käsitellyt tämän ratkaisuehdotuksen 45–63 kohdassa sitä, miksi käsiteltävässä asiassa kyseessä oleva säännös ei ole rajoitus.
83. Edellä esitetyistä syistä katson, että tuomio Laezza eroaa liiaksi pääasian oikeudenkäynnin olosuhteista, jotta sitä voitaisiin soveltaa mutatis mutandis käsiteltävässä asiassa.
Välipäätelmä
84. Edellä esitetyn perusteella katson, että merenkulkulain 49 §:n kaltaisella säännöksellä ei rajoiteta sijoittautumisoikeutta, minkä vuoksi SEUT 49 artiklassa määrättyä kieltoa ei sovelleta.
2. Voiko kyseessä oleva kansallinen toimenpide olla perusteltu?
85. Jos unionin tuomioistuin kuitenkin päättää pitää merenkulkulain 49 §:n kaltaista säännöstä sijoittautumisvapauden rajoituksena, on tarpeen arvioida, voisiko tällainen rajoitus olla perusteltu.
86. Sijoittautumisvapauden syrjimättömät rajoitukset eivät ole kiellettyjä, jos niillä on yleistä etua koskeva pakottava syy ja ne ovat oikeasuhteisia. Rajoitus on oikeasuhteinen, jos sillä voidaan taata johdonmukaisesti tavoiteltavan päämäärän saavuttaminen eikä se mene pidemmälle kuin on tarpeen tämän päämäärän saavuttamiseksi.(34)
87. Italian hallitus esitti useita yleistä etua koskevia pakottavia syitä merenkulkulain 49 §:n oikeuttamisperusteina siltä varalta, että kyseistä säännöstä pidettäisiin sijoittautumisoikeuden rajoituksena: julkisen omaisuuden suoja, julkistalouden suojelu sekä matkailun, kulttuurin ja ympäristön suojelu. Kaikki nämä syyt voivat todellakin olla oikeutettuja tavoitteita unionin oikeuden näkökulmasta.(35)
88. Ennakkoratkaisumenettelyssä vallitsevassa unionin tuomioistuimen ja kansallisten tuomioistuinten välisen toimivallanjaon mukaisesti on jälkimmäisten tehtävä varmistua sitä, voidaanko jotakin markkinavapautta rajoittavalla kansallisella toimenpiteellä todellakin saavuttaa asetetut yleisen edun mukaiset päämäärät ja onko se tarpeen näiden päämäärien saavuttamiseksi.
89. Vaikka unionin tuomioistuin ei itse voi arvioida kansallisten toimenpiteiden oikeasuhteisuutta, se voi antaa ohjeita säännöksen oikeasuhteisuuden arvioinnissa tarvittavista menetelmistä. Tältä osin on hyödyllistä toistaa, että soveltuvuutta ja tarpeellisuutta on arvioitava jokaisen toimenpiteen perusteluksi erikseen esitetyn syyn osalta. Kansallisen tuomioistuimen on kysyttävä ensinnäkin, edistääkö kyseessä oleva kansallinen toimenpide todellakin toivotun päämäärän saavuttamista, ja toiseksi, voitaisiinko sama tavoite saavuttaa erilaisella toimenpiteellä, jolla sijoittautumisvapautta rajoitetaan vähemmän.
90. Julkisen omaisuuden suojelusta oikeuttamisperusteena Italian hallitus toteaa, että kyseessä olevalla säännöksellä estetään se, ettei suuri yleisö voi käyttää aluetta, jos osa kyseisestä maa-alueesta siirtyy yksityisomistukseen. Kuten olen jo todennut, tällainen säännös liittyy erottamattomasti julkisomisteisen maan käsitteeseen (tämän ratkaisuehdotuksen 47 kohta). On sekä asianmukaista että tarpeellista, että julkiselle maa-alueelle rakennetut kiinteät rakennelmat siirtyvät takaisin valtion omistukseen konsession voimassaolon päätyttyä. Merenkulkulain 49 § ei siten mielestäni ole rajoitus. Jos tätä näkemystä ei kuitenkaan hyväksytä, samoja perusteluja voitaisiin käyttää kyseisen säännöksen oikeuttamiseen.
91. Voidaan lisätä, että Italian säännös koskee ainoastaan rakenteita, joita ei voida helposti poistaa. Näin ollen, toisin kuin tuomiossa Laezza kyseessä olleella säännöksellä, sillä ei ylitetä sitä, mikä on tarpeen julkisen omaisuuden suojelemiseksi.
92. Julkisen omaisuuden suojelu ei kuitenkaan välttämättä oikeuta omistusoikeuden siirtämistä ilman korvausta. Valtion omistukseen siirtäminen voitaisiin saavuttaa myös, jos valtio maksaisi konsessionhaltijalle korvausta rakennelmista, jotka konsessionhaltija on jo rakentanut mutta jotka jäävät julkisomisteiselle maa-alueelle. Italian hallitus vetosi tältä osin oikeuttamisperusteena julkistalouden suojeluun.
93. Kyseessä oleva säännös soveltuu kiistatta julkistalouden suojeluun, koska valtion varoista ei tarvitse maksaa korvausta. Onko kuitenkin olemassa vähemmän rajoittava vaihtoehto, jolla voidaan saavuttaa sama päämäärä?
94. Konsession ehtojen on ymmärtääkseni annettava elinkeinonharjoittajalle mahdollisuus saada kohtuullista tuottoa investoinnilleen konsession voimassaoloaikana. Korvauksen maksamiselle voisi olla perusteet, jos tämä osoittautuu mahdottomaksi. Näin voisi olla silloin, jos kiinteät rakennelmat (kuten merelle johtavat portaat, varastotilat tai ravintolarakennukset) ovat tarpeen palvelun tarjoamiseksi rannalla, mutta niiden rakentamiskustannukset ylittävät konsession voimassaoloaikana saatavat voitot.
95. Tällainen taloudellinen huolenaihe oli tärkeä unionin tuomioistuimelle tuomiossa Laezza, jossa se totesi, että mainitussa asiassa kyseessä olleella toimenpiteellä rajoitettiin sijoittautumisoikeutta. Unionin tuomioistuimen mukaan yrityksen riski joutua luovuttamaan omistamansa omaisuuden käyttöoikeus ilman rahamääräistä vastiketta voi estää sitä saamasta tuottoa sijoitukselleen.(36)
96. Merenkulkulain 49 §:ssä säädetään kuitenkin, että omistusoikeus siirtyy ilman korvausta, elleivät valtio ja konsessionhaltija toisin sovi. Kyseisessä säännöksessä otetaan huomioon mahdollisten konsessionhaltijoiden taloudellinen huoli siitä, että niiden liiketoiminta ei tuota voittoa tai niille aiheutuu tappioita, jos rakenteista, joihin ne ovat investoineet, ei makseta korvausta konsession voimassaolon päättyessä.
97. Jos konsessionhaltija on etukäteen tietoinen sovellettavista säännöistä, se voi neuvotella riittävästä korvauksesta siinä tapauksessa, että tarvittava investointi on liian suuri, jotta sille saataisiin tuottoa konsession voimassaoloaikana.
98. Jos nykyiselle konsessionhaltijalle olisi maksettava jonkinlainen lisäkorvaus, tämä asettaisi samaa maa-aluetta koskevasta uudesta konsessiosta kilpailevat uudet toimijat epäedullisempaan asemaan. Tällainen vaihtoehto olisi unionin oikeuden vastainen, sillä siinä edellytetään, että jäsenvaltiot mahdollistavat oikeudenmukaisen rajat ylittävän kilpailun, jos ne päättävät tarjota julkisia alueita yksityistä taloudellista toimintaa varten.(37)
99. Näin ollen unionin oikeuden nojalla konsessionhaltijalle, jonka konsessio päättyy, ei voida maksaa korvausta, joka ylittää valtion omistukseen siirtyvään kohteeseen tehdyn investoinnin arvon.
100. Edellä esitetyn perusteella vaikuttaa siltä, että vähemmän rajoittavaa vaihtoehtoa julkistalouden suojelemiseksi kuin merenkulkulaissa säädetty ei ole. Kyseinen säännös mahdollistaa korvauksen maksamisen, jos se on tarpeen taloudellisen epätasapainon korjaamiseksi, mutta muutoin, kuten myös unionin oikeudessa edellytetään, se estää korvauksen maksamisen julkisista varoista, millä syrjittäisiin samaa julkista aluetta koskevasta konsessiosta kilpailevia uusia toimijoita.
101. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen, jolla on käytettävissään kaikki tiedot sovellettavien Italian säännösten vaikutuksesta ja keskinäisistä suhteista, on arvioitava, voitaisiinko ehdotettua analyysia todellakin soveltaa Italian rantoja koskevien konsessioiden muodostamassa erityistilanteessa. Kyseisen tuomioistuimen asia on viime kädessä ratkaista, onko merenkulkulain 49 §, asianmukaisessa asiayhteydessään tarkasteltuna, omiaan takaamaan julkisten alueiden ja julkistalouden suojelun ja tarpeen tämän päämäärän saavuttamiseksi.
102. Kun tarkastellaan muita oikeuttamisperusteita – ympäristön, kulttuurin ja matkailun suojelua –, Italian hallitus ei ole selittänyt merenkulkulain 49 §:n erityissäännöksen ja näiden kohteiden suojelun välistä yhteyttä. Vaikka päätös säilyttää rannat osana julkisia alueita voi olla perusteltu ympäristösyistä tai kulttuurisista syistä, näitä yleisiä etuja voidaan suojella paremmin toimenpiteillä, joissa konsessionhaltijoiden edellytetään toteuttavan tiettyjä toimia tai pidättyvän sellaisista. Voitaisiin esimerkiksi edellyttää, että konsessionhaltijat noudattavat sääntöjä ja rakentavat rakennelmat tiettyjen vaatimusten mukaisesti tai huolehtivat historiallisesta tai kulttuurisesta omaisuudesta konsession kohteena olevalla alueella. Kunta voisi tarkastella näitä oikeuttamisperusteita kansallisen menettelyn yhteydessä ja selventää niiden yhteyttä siihen, miksi ne voisivat oikeuttaa merenkulkulain 49 §:n.
103. SIIB vetosi myös elinkeinovapauden ja omistusoikeuden mahdolliseen loukkaamiseen. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei kuitenkaan pyytänyt tulkitsemaan Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 16 ja 17 artiklaa, jotka koskevat näitä oikeuksia. Voi kuitenkin olla hyödyllistä muistuttaa, että unionin tuomioistuin on jo selittänyt, että kansallisen sääntelyn aiheuttaman rajoituksen tarkastelu SEUT 49 artiklan kannalta kattaa myös perusoikeuskirjan 15–17 artiklassa taattujen oikeuksien ja vapauksien käytön mahdolliset rajoitukset, joten perusoikeuskirjan 16 artiklassa tarkoitetun elinkeinovapauden erillinen tarkastelu ei ole tarpeen.(38)
Välipäätelmä
104. Jos käsiteltävässä asiassa kyseessä olevaa kansallista säännöstä luonnehditaan sijoittautumisoikeuden syrjimättömäksi rajoitukseksi, se on nähdäkseni oikeasuhteinen julkisen omaisuuden ja julkistalouden suojelua koskevaan päämäärään nähden. Tällainen säännös ei siten ole SEUT 49 artiklan vastainen.
IV Ratkaisuehdotus
105. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Consiglio di Staton esittämään ennakkoratkaisukysymykseen seuraavasti:
Merenkulkulain (codice della navigazione) 49 §:n kaltaisella kansallisella toimenpiteellä, joka konsession päättyessä johtaa siihen, että konsession kohteena olevalle merelliselle hyödykkeelle rakennetut kiinteät rakennelmat siirtyvät ilman korvausta valtion omistukseen, ei rajoiteta sijoittautumisoikeutta SEUT 49 artiklassa kielletyllä tavalla, jos konsession voimassaoloaika on riittävä konsessionhaltijan tekemän investoinnin kuolettamiseksi. Näin on myös silloin, jos samalle konsessionhaltijalle myönnetään samaa maa-aluetta koskeva uusi konsessio.
Toissijaisesti, jos merenkulkulain 49 §:n kaltaista kansallista säännöstä luonnehditaan sijoittautumisoikeuden syrjimättömäksi rajoitukseksi, tällaista rajoitusta ei kielletä SEUT 49 artiklassa, koska se on oikeasuhteinen julkisen omaisuuden ja julkistalouden suojelua koskeviin oikeutettuihin päämääriin nähden, mistä varmistuminen on kansallisen tuomioistuimen tehtävä.