Ideiglenes változat
TAMARA ĆAPETA
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2024. február 8.(1)
C‑598/22. sz. ügy
Società Italiana Imprese Balneari Srl
kontra
Comune di Rosignano Marittimo,
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
Agenzia del demanio – Direzione regionale Toscana e Umbria,
Regione Toscana
(a Consiglio di Stato [államtanács, Olaszország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Előzetes döntéshozatal – EUMSZ 49. cikk – Közbeszerzési szerződések és a letelepedés szabadsága – Az állami tulajdonban lévő tengerparti területek használatára vonatkozó koncessziók – Lejárat és megújítás – Nemzeti szabályozás, amely a koncesszió lejártakor előírja az állami tulajdonban lévő területen létrehozott, eltávolíthatatlan építmények ingyenes átadását az államnak – Az ilyen szabályozás egyéb jellemzői – A »korlátozás« fogalma”
I. Bevezetés
1. Az olasz tengerpart, beleértve a strandokat is, köztulajdon. Valamely vállalkozásnak az olasz tengerparton való folytatásához tehát koncesszióra van szükség.
2. A koncessziókra vonatkozó egyik nemzeti szabály előírja, hogy a nyilvános strandon épített eltávolíthatatlan építmények a koncessziós időszak lejártát követően automatikusan az állam tulajdonába kerülnek, anélkül, hogy az azokat létrehozó koncessziós jogosultnak bármiféle kártalanítást kellene nyújtani.
3. Korlátozza‑e az ilyen szabályozás a letelepedés szabadságát az EUMSZ 49. cikk értelmében?
II. Az alapeljárás előzményei, az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés és a Bíróság előtti eljárás
4. A Società Italiana Imprese Balneari Srl (SIIB) 1928 óta üzemelteti a Comune di Rosignano Marittimoban (Rosignano Marittimo önkormányzat, Olaszország; a továbbiakban: önkormányzat) található „Bagni Ausonia” nevű fürdőlétesítményt. Ez a fürdőlétesítmény nagyrészt egy állami tulajdonban lévő tengerparti területen található, amely tekintetében a SIIB‑nek egymást követő koncessziókat ítéltek oda.
5. Az évek során e társaság különböző építményeket épített az állami tulajdonban lévő területen.
6. Az e területen létrehozott építményeket az önkormányzat utoljára 1958‑ban írta össze.
7. 2007. november 20‑án, a SIIB 27/2003. sz. koncessziójának ideje alatt, amely 2003‑tól 2008 végéig tartott, az önkormányzat határozatot fogadott el, amelyben újraszámolta a koncesszióért fizetendő díjakat. A díjak emelkedése a koncesszió alá tartozó egyes építmények nehezen eltávolíthatóvá való átminősítésének az eredménye, ami azt jelenti, hogy azok a továbbiakban állami vagyontartozéknak minősültek. Ezek az eltávolíthatatlan építmények a 36/2002. sz. korábbi koncesszió lejártakor – amely 1999. január 1‑jétől 2002. december 31‑ig tartott, és amelyet ugyanazon koncessziós jogosultnak, a SIIB‑nek ítéltek oda – már léteztek ezen állami tulajdonban lévő területen.
8. A 2007. november 20‑i 31787. sz. határozat a Codice della navigazione (a hajózásról szóló törvénykönyv) 49. cikkén alapul. Ez utóbbi a következőket írja elő:
„Ha a koncessziós aktus másként nem rendelkezik, a koncesszió megszűnésekor az állami tulajdonban lévő területen épült, el nem távolítható építmények ellenszolgáltatás vagy visszatérítés nélkül az állam tulajdonában maradnak, anélkül, hogy ez érintené a koncesszióba adó hatóság arra vonatkozó jogát, hogy elrendelje annak elbontását az állami tulajdon eredeti állapotának visszaállítása mellett.”
9. 2008‑ban az önkormányzat közigazgatási eljárást indított az 1958 után az államnak átadott, tengerparti területen található vagyontartozékok állami tulajdonba kerülése érdekében. A Bíróság által feltett írásbeli kérdésekre adott válaszában a kérdést előterjesztő bíróság pontosította, hogy ez az eljárás soha nem fejeződött be. Mindazonáltal a kérdést előterjesztő bíróság válaszában kifejtette, hogy az államnak történő átadással kapcsolatos közigazgatási nyilatkozat mindenesetre csak deklaratív jellegű lehet, mivel a tulajdonjog állam általi megszerzése a hajózási törvénykönyv 49. cikke értelmében a koncessziós időszak lejártakor ex lege következik be.
10. 2009 májusában az önkormányzat új koncessziót adott ki a SIIB‑nek (181/2009. sz.)(2) ugyanarra a helyszínre. Az említett koncesszió odaítélésére irányuló eljárás során a SIIB kijelentette, hogy a területen lévő összes épület könnyen eltávolítható.(3) A helyszín megtekintését követően az önkormányzat 2014. november 26‑i határozatában végül elutasította ezt a minősítést. Úgy vélte, hogy a koncesszióba adott, állami tulajdonban lévő terület olyan eltávolíthatatlan építményeket foglal magában, amelyeket az állam a hajózásról szóló törvénykönyv 49. cikke alapján már megszerzett.
11. Az önkormányzat 2015. április 16‑i határozatában megismételte ezt a megállapítást.(4) Ennek alapján a SIIB által fizetendő díjakat is megemelte a 2009‑es évtől kezdődően.
12. A SIIB a Tribunale amministrativo regionale per la Toscana (toszkánai tartományi közigazgatási bíróság, Olaszország) előtt megtámadta a 2014. november 26‑i és a 2015. április 16‑i határozatokat. Azt állította, hogy mivel a koncessziót megújították, a tulajdonjog nem szállhatott az államra. Az említett bíróság egyesítette ezeket az ügyeket, és 2021. március 10‑i ítéletével valamennyi keresetet teljes egészében elutasította.
13. Az építményeknek a hajózásról szóló törvénykönyv 49. cikke szerinti állami vagyontartozéknak minősítése tekintetében a Tribunale amministrativo regionale per la Toscana (toszkánai tartományi közigazgatási bíróság) úgy ítélte meg, hogy ez az átadás a mindkét fél által aláírt koncessziós jogcímben elfogadott és átültetett elismerés eredménye, és nem az önkormányzat egyoldalú határozatának eredménye. A bíróság álláspontja szerint a tulajdon pénzbeli kártalanítás nélküli átadása a hajózásról szóló törvénykönyv 49. cikke szerint a felek eltérő kikötésének hiánya miatt következik be. Mivel a felek a koncessziós szerződésben nem írtak elő kifejezetten eltérő jogi szabályozást a tengerparton található, állami vagyontartozékokra vonatkozóan, a bíróság úgy tekintette őket, mint akik hozzájárultak a hajózásról szóló törvénykönyv 49. cikkében előírt szabályozási rendszerhez.
14. A SIIB ezen ítélettel szemben fellebbezést nyújtott be a Consiglio di Statóhoz (államtanács, Olaszország), a jelen ügyben kérdést előterjesztő bírósághoz.
15. A fellebbezésben a SIIB többek között azzal érvelt, hogy a nehezen eltávolítható építmények kártalanítás nélküli átadásának joghatása ellentétes az uniós joggal, és különösen az EUMSZ 49. és EUMSZ 56. cikkben foglalt, a piaci szabadságok korlátozására vonatkozó arányosság elvével, amint azt a Bíróság a Laezza ítéletben(5) kifejtette.
16. Mivel kétségei támadtak a hajózásról szóló törvénykönyv 49. cikkének az uniós joggal való összeegyeztethetőségét illetően, a Consiglio di Stato (államtanács, Olaszország) úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdést terjeszti a Bíróság elé:
„Ellentétes‑e az EUMSZ 49. és EUMSZ 56. cikkel, valamint a Laezza ítéletből (C‑375/14) levezethető alapelvekkel – amennyiben azok a jelen ügyben alkalmazhatónak tekinthetők – a [hajózásról szóló törvénykönyv] 49. cikkéhez hasonló nemzeti rendelkezés olyan értelmezése, amely arra kötelezi a koncessziós jogosultat, hogy a koncesszió lejártakor annak a folyamatosság megszakadása nélkül, akár új határozattal történő megújításakor ingyenesen és kártalanítás nélkül adja át az állami tulajdonú területen megvalósított azon építményeket, amelyek a fürdőlétesítmény üzemeltetése szempontjából szervezett javak összességének részét képezik, és az azonnali állami tulajdonba vétel hatása a nemzeti jogalkotó által ténylegesen kitűzött cél eléréséhez szükséges mértéket meghaladó, ezért a célhoz képest aránytalan korlátozásnak minősülhet?”
17. A Bírósághoz a SIIB, az önkormányzat, az olasz kormány és az Európai Bizottság írásbeli észrevételeket nyújtott be.
18. A Bíróság számos további pontosítást kért a kérdést előterjesztő bíróságtól, amelyre e bíróság 2023. szeptember 8‑án válaszolt.
III. Elemzés
A. Elfogadhatóság
19. A Bizottság és az olasz kormány írásbeli beadványaikban megvitatta az előzetes döntéshozatal iránti kérelem elfogadhatóságát.
20. A Bizottság hangsúlyozta, hogy a szóban forgó helyzet tisztán belső jellegű. Egy olasz koncessziós jogosult vitatja az állami tulajdonban lévő tengerparti területek koncesszióira vonatkozó olasz szabályokat. Mindazonáltal a Bizottság úgy véli, hogy a kérdés elfogadható, hivatkozva az Ullens de Schooten ítéletre, amely kimondta, hogy a Bíróság megállapíthatja a joghatóságát tisztán belső ügyekben, ha azok a nemzeti szabályok, amelyek érvényessége kérdéses, potenciálisan más tagállamok állampolgárait vagy társaságait is érinthetik.(6)
21. Egyetértek ezzel az állásponttal. Először is, a koncessziókra vonatkozó olasz szabályok ugyanúgy alkalmazandók minden koncessziós jogosultra, függetlenül attól, hogy olasz állampolgár vagy más tagállam állampolgára. Másodszor, az olasz tengerparti (vagy tóparti) területeken való vállalkozás létesítésének gazdasági vonzereje alátámasztja egy egyértelmű határokon átnyúló érdek fennállását, amint azt a Bíróság a Promoimpresa ítéletben(7) már megállapította. Ezt a lehetséges határokon átnyúló hatást egyébként a kérdést előterjesztő bíróságnak a Bíróság további pontosításra irányuló kérésére adott válasza is megerősítette.
22. Ezért az előzetes döntéshozatalra utaló határozatban erre vonatkozó egyértelmű utalás nélkül(8) is megállapíthatja a Bíróság a jelen ügyben, hogy a szóban forgó nemzeti szabály határokon átnyúló érdeket érint.(9)
23. Az olasz kormánynak az elfogadhatóság kérdésére vonatkozó érve más jellegű. E kormány úgy véli, hogy az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésre adandó válasz nem segíti a kérdést előterjesztő bíróság előtti jogvita eldöntését. Véleménye szerint, még ha a Bíróság által adott válasz a hajózásról szóló törvénykönyv 49. cikkének alkalmazhatatlanságát eredményezné is, ez nem lenne hatással a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő ügyre.
24. Mindazonáltal a Consiglio di Stato (államtanács) a pontosításra irányuló kérésre adott válaszában kifejtette, hogy a SIIB‑nek személyes, konkrét és fennálló érdeke fűződik ahhoz, hogy vitassa az általa épített eltávolíthatatlan építmények állami tulajdonba adásának érvényességét. Ha ezek az építmények érvényesen az állam tulajdonába kerülnek, ez befolyásolja a szóban forgó közterület használatáért fizetendő díjak mértékét.
25. Az előzetes döntéshozatali eljárásban elvileg a kérdést előterjesztő bíróság feladata annak meghatározása, hogy az uniós jog értelmezésére vagy érvényességére vonatkozó kérdésre adott válasz szükséges‑e a jogvita hatékony rendezéséhez.(10) Tekintettel a kérdést előterjesztő bíróság általi pontosításra, a Bíróságnak nincs oka arra, hogy kétségbe vonja a jelen ügyben fennálló joghatóságát.
26. Azt javaslom tehát a Bíróságnak, hogy az előzetes döntéshozatal iránti kérelmet nyilvánítsa elfogadhatónak.
B. Az alkalmazandó uniós jog
27. A szűkös természeti erőforrásokra vonatkozó koncessziókkal kapcsolatos nemzeti szabályok a szolgáltatási irányelv hatálya alá tartoznak.(11) Márpedig ezen irányelv átültetésének határideje 2009. december 28‑án járt le,(12) míg a jelen ügy tárgyát képező tényállás egy korábbi időpontban valósult meg.(13)
28. Mivel a szolgáltatási irányelv időbeli hatálya miatt nem alkalmazható az alapügyre, az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés az elsődleges jog értelmezését teszi szükségessé.(14)
29. A kérdést előterjesztő bíróság a letelepedés szabadságára vonatkozó EUMSZ 49. cikket és a szolgáltatásnyújtás szabadságára vonatkozó EUMSZ 56. cikket egyaránt említi.
30. A Bíróság már megállapította, hogy az olyan koncessziók, mint amilyenek a jelen ügyben is szerepelnek, amelyek lehetővé teszik a turisztikai‑rekreációs céllal történő gazdasági tevékenységek végzését, az állami tulajdonban lévő területre vonatkozó letelepedési jog hatálya alá tartoznak.(15)
31. Ebből következik, hogy a kérdést előterjesztő bíróság kérdésére az EUMSZ 49. cikk alapján kell válaszolni.
C. Az ügy érdeméről
32. A jelen ügyben a Bíróságnak arra a kérdésre kell választ adnia, hogy az EUMSZ 49. cikkel ellentétes‑e az olyan nemzeti szabály, amely szerint a koncessziós jogosult által állami tulajdonú területen létrehozott, nehezen eltávolítható építmények a koncesszió lejártakor ingyenesen vagy kártalanítás nélkül állami tulajdonba kerülnek, még a koncesszió megújítása esetén is.
33. A SIIB úgy véli, hogy az ilyen automatikus, kártalanítás nélküli átadás ellentétes az uniós joggal, és különösen az EUMSZ 49. és EUMSZ 56. cikkben foglalt, a piaci szabadságok korlátozására vonatkozó arányosság elvével. E tekintetben a SIIB a Laezza ítéletre hivatkozik.
34. A Szerződések által biztosított piaci szabadságok állítólagos korlátozásának elemzése két lépésben történik. Először is a nemzeti bíróságnak meg kell állapítania, hogy a szóban forgó nemzeti szabályozás a Szerződés vonatkozó tilalmának hatálya alá tartozik‑e, jelen esetben a letelepedés szabadságának korlátozására vonatkozó tilalom alá. Amennyiben a nemzeti szabály az EUMSZ 49. cikk hatálya alá tartozik, a második lépés annak vizsgálata, hogy a szabály igazolható‑e. Ez utóbbi megállapításához a nemzeti bíróságnak meg kell állapítania azt a közérdeket, amely jogszerűen igazolhatja a szabályt, valamint azt, hogy a szabály alkalmas és szükséges‑e ezen közérdek megvalósításához.
35. Először tehát azt vizsgálom meg, hogy egy olyan nemzeti szabály, mint a hajózásról szóló törvénykönyv 49. cikke, az EUMSZ 49. cikk szerinti letelepedés szabadsága korlátozásának minősül‑e. Úgy vélem, hogy ez a nemzeti szabály kizárható az EUMSZ 49. cikkben előírt tilalom hatálya alól (1). Másodsorban, azt fogom megvizsgálni, hogy a nemzeti szabály igazolható‑e (2).
1. Korlátozza‑e a szóban forgó nemzeti intézkedés a letelepedés szabadságát?
36. Az EUMSZ 49. cikk tiltja az olyan intézkedéseket, amelyek korlátozzák az egyik tagállam állampolgárainak egy másik tagállam területén való letelepedését.
37. Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az EUMSZ 49. cikk értelmében vett korlátozásnak minősül minden olyan nemzeti intézkedés, amely – legyen bár állampolgársági alapon történő megkülönböztetés nélkül alkalmazandó – akadályozza, megzavarja vagy kevésbé vonzóvá teszi az uniós polgárok számára a Szerződés által biztosított letelepedés szabadságának gyakorlását.(16)
38. Kétféle megközelítés lehetséges annak a kérdésnek a megválaszolására, hogy milyen intézkedések teszik kevésbé vonzóvá a letelepedés szabadságát más tagállamok állampolgárai számára: vagy úgy kell tekinteni, hogy bármely állami szabályozás legalábbis bizonyos mértékű akadályt jelent a vállalkozásalapításban; vagy pedig az érintett piac szabályozásának bizonyos típusai kizárhatók az EUMSZ 49. cikk hatálya alól. Véleményem szerint a Bíróság ítélkezési gyakorlata nem tette egyértelművé a két lehetséges értelmezés közötti választást.
39. Egyrészt vannak olyan ítéletek, amelyek kifejtik, hogy minden – akár csekély mértékű – korlátozás is kiváltja a Szerződés azon szabályainak alkalmazását, amelyek a piaci szabadságok, köztük a letelepedés szabadsága korlátozásának tilalmát írják elő.(17)
40. Ha a Bíróság a jelen ügyben ezt a megközelítést fogadná el, a szóban forgóhoz hasonló szabály automatikusan korlátozásnak minősülne. Ez azonban nem jelenti azt, hogy az ilyen szabály tilos lenne. Ezt még mindig lehet igazolni.
41. Ezzel szemben az ítélkezési gyakorlat egy másik irányzata kizárja a Szerződés hatálya alól azokat a nemzeti intézkedéseket, amelyek nem képezik valós akadályát a piacra jutásnak.(18)
42. Amennyiben a Bíróság a jelen ügyben ezt a megközelítést alkalmazza, meg kell vizsgálni, hogy a szóban forgóhoz hasonló nemzeti intézkedés valóban visszatartja‑e a vállalkozót attól, hogy az olasz tengerparton vállalkozást hozzon létre. Amennyiben a Bíróság azt állapítja meg, hogy nem, az ilyen nemzeti szabályozás nem tekinthető a letelepedési jog korlátozásának, és ezért nem szükséges igazolni.
43. A Bíróság ítélkezési gyakorlatában alkalmazott egyik teszt a „túl bizonytalan és közvetett hatás” tesztje. Ha egy nemzeti szabály „hatása” a piaci szabadság gyakorlására „túl bizonytalannak és túl közvetettnek” minősülne, akkor ez a szabály ki lenne zárva a Szerződés vonatkozó rendelkezésének hatálya alól.
44. Ilyen tesztet alkalmazott az ítélkezési gyakorlat az összes piaci szabadsággal kapcsolatban,(19) beleértve a letelepedés szabadságát is.(20)
a) Kártalanítás nélküli átadás a koncessziós időszak lejártakor
45. Visszatartana‑e egy vállalkozót attól, hogy az olasz tengerparton vállalkozást hozzon létre, ha tudná, hogy a koncessziós időszak végén nem kap kártalanítást az általa létrehozott, eltávolíthatatlan építményekért, amelyek automatikusan az állam tulajdonába kerülnek?
46. Az olasz kormány és a Bizottság azt állítja, hogy a hajózásról szóló törvénykönyv 49. cikke nem feltétlenül jelenti a letelepedés szabadságának korlátozását. A Bizottság szerint az állami tulajdonba épített, eltávolíthatatlan építmények átadása az állami tulajdonban lévő terület forgalmának lényegéhez tartozik. Egy ilyen területnek a nyilvánosság általi lehetséges használata jelentősen csökkenne, ha a koncessziós jogosultak maradnának a területen létrehozott, eltávolíthatatlan építmények tulajdonosai.
47. Egyetértek ezzel az érveléssel. Ez a közterület elidegeníthetetlenségének lényege.(21)
48. Az olasz jog szerint, amint azt az olasz kormány kifejtette, a koncessziós jogosult által a koncesszióba adott területen szerzett jogok a szolgalmi jogokhoz hasonlíthatók.(22) A koncessziós jogosult csak a koncesszió időtartama alatt jogosult ezekre a jogokra.(23)
49. Ha a koncessziós jogosultak számára engedélyeznék, hogy a közterületen létrehozott, eltávolíthatatlan építményekre vonatkozó jogokat megtartsák, akkor e terület közterület jellege és tényleges használhatósága az állam számára jelentősen csökkenne.
50. A jelen ügy semmilyen problémát nem vet fel Olaszország azon lehetőségét illetően, hogy köztulajdonban tartsa strandjait. Az ilyen döntés valóban a tagállamok hatáskörébe tartozik. Ez a politika azt eredményezi, hogy minden olyan gazdasági szereplőnek, aki egy olasz strandon fürdőlétesítményt kíván üzemeltetni, koncessziót kell szereznie, amely koncesszió természetéből adódóan a koncessziós időszak lejártával az állam tulajdonába kerül a terület és minden, ami azon a területen található és nem eltávolítható.
51. Az olasz tengerparton csak úgy lehet fürdőlétesítményt üzemeltetni, ha koncessziós szerződést kötnek az állammal. A szóban forgó olasz szabály minden potenciális koncessziós jogosultra egyformán vonatkozik.(24) Ezért minden gazdasági szereplőnek ugyanazzal a problémával kell szembenéznie, vagyis azzal, hogy gazdaságilag életképes‑e pályázni egy koncesszióra annak tudatában, hogy a koncesszió lejárta után a létrehozott, eltávolíthatatlan építmények állami tulajdonba kerülnek. Ez a szabály így csupán az egyik olyan tényező, amelyet a gazdasági számítások során figyelembe kell venni annak eldöntése érdekében, hogy egy olasz strandon fürdőlétesítmény üzemeltetésére irányuló gazdasági tevékenységet folytasson‑e valaki.
52. Természetesen, ha az állam köteles lenne kártalanítani a koncessziós jogosultat a koncesszió lejárta után a területen maradó, eltávolíthatatlan építményekért, az még vonzóbbá teheti a beruházást. Ha azonban a befektető előre tudja, hogy nem lesz ilyen kártalanítás, ez önmagában nem tartaná vissza attól, hogy a koncesszió elnyerésére pályázzon.
53. Egyetértek tehát a Bizottsággal abban, hogy ha a koncesszió időtartama elég hosszú ahhoz, hogy lehetővé tegye a befektetés megtérülését, és ha a koncessziós jogosult előre tudja, hogy az általa a tengerparton létrehozott valamennyi eltávolíthatatlan építmény a koncesszió lejártakor az állam tulajdonába kerül, az ilyen szabály nem tartaná vissza a befektetőt attól, hogy egy olasz strandon vállalkozást hozzon létre.
54. A hajózásról szóló törvénykönyv 49. cikkének két további vonatkozását érdemes megemlíteni. Először is, lehetővé teszi, hogy a koncessziós megállapodás pénzbeli kártalanításról rendelkezzen. Ha tehát a koncessziós időszak nem bizonyulna elegendőnek a befektetés megtérüléséhez, az állammal bizonyos összegű kártalanításban lehet megállapodni.
55. Másodszor, az átadott, eltávolíthatatlan építményekért járó pénzbeli kártalanítás hiányát annak fényében kell értékelni, hogy az önkormányzat arra kötelezheti a koncessziós jogosultat, hogy saját költségén állítsa vissza a közterület eredeti állapotát.
56. Lehetséges tehát, hogy egy olyan szabály, mint amely a hajózásról szóló törvénykönyv 49. cikkében szerepel, túl közvetett és túl bizonytalan hatásokkal jár ahhoz, hogy alkalmas legyen arra, hogy visszatartson egy gazdasági szereplőt attól, hogy egy olasz strandon vállalkozást hozzon létre. Nem vonja tehát maga után az EUMSZ 49. cikkben foglalt tilalom alkalmazását.
57. Mindazonáltal egy ilyen szabálynak kellően átláthatónak kell lennie ahhoz, hogy a gazdasági szereplők eldönthessék, hogy befektetnek‑e vagy sem annak érdekében, hogy egy olasz strandon vállalkozást hozzanak létre. A nemzeti bíróság feladata annak értékelése, hogy a hajózásról szóló törvénykönyv 49. cikke kellően átlátható‑e.
b) Számít‑e, ha a koncessziót megújítják?
58. A SIIB úgy véli, hogy a koncesszió megújításával az állami tulajdonba történő átadás nem történhet meg.
59. Véleményem szerint ez a körülmény nem változtat azon az előző megállapításon, hogy a szóban forgó szabály nem minősül a letelepedési jog korlátozásának.
60. Ezzel szemben az uniós jogba ütközne az olyan szabály, amely az első alkalommal a koncessziót elnyerő gazdasági szereplőket másként kezelné, mint azokat, akik a megújított koncesszió alapján folytatják tevékenységüket.
61. Az ilyen szabályok kedvezőbb helyzetbe hoznák a már meglévő, mint az új koncessziós jogosultakat. Ha az eltávolíthatatlan építmények nem kerülnének állami tulajdonba, amikor ugyanaz a gazdasági szereplő ugyanarra a területre megújított koncessziót kap, a koncesszió értéke és így a fizetendő díjak sem változnának. Az ilyen koncesszióba újonnan belépőnek azonban magasabb díjat kellene fizetnie, mivel a tulajdon átadása ilyen esetben megtörténik, és így ez növeli a koncesszió értékét.
62. Mivel valószínűbb, hogy a meglévő koncessziós jogosultak olasz állampolgárságúak, egy ilyen szabály az EUMSZ 49. cikk által tiltott, állampolgársági alapon történő közvetett megkülönböztetést jelentene.(25)
63. Ezért az a szabály, amely szerint a koncessziós időszak lejártakor a közterületen létrehozott, eltávolíthatatlan építmények az állam tulajdonába kerülnek, még akkor is, ha ugyanazon gazdasági szereplő ugyanarra a területre új koncessziót kap, nem jelenti a letelepedés szabadságának az EUMSZ 49. cikk szerinti korlátozását.
c) A bizalomvédelem elve
64. A SIIB a bizalomvédelem elvére is hivatkozott. Bár a kérdést előterjesztő bíróság ezt nem szerepeltette az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésben, röviden foglalkozom ezzel az érvvel.
65. A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint a bizalomvédelem elve azt feltételezi, hogy a hatáskörrel rendelkező hatóságok feljogosított és megbízható forrásból származó, pontos, feltétlen és egybehangzó biztosítékokat nyújtottak az érdekelt számára. Ez a jog minden olyan személyre vonatkozik, aki olyan helyzetben van, amelyben a hatóságok azáltal, hogy konkrét biztosítékokat adtak neki, megalapozott várakozásra adtak okot.(26)
66. A gazdasági szereplők ugyanakkor nem helyezhetnek jogos bizalmat az olyan fennálló helyzet fennmaradásába, amelyet a hatáskörrel rendelkező hatóságok a mérlegelési jogkörük keretein belül módosíthatnak.(27)
67. Az olasz kormány magyarázata szerint úgy tűnik, hogy az akkori olasz jogszabály az új koncessziók odaítélésekor a meglévő koncessziós jogosultakat részesítette előnyben. Ezt a jogszabályt 2011‑ben módosították, miután a Bizottság kötelezettségszegési eljárást indított a szolgáltatási irányelv Olaszország általi átültetésének elmulasztása miatt.(28)
68. Egy ilyen jogszabály talán azt a feltételezést kelthette – és ez már önmagában is ellentétes az uniós joggal(29) –, hogy az előző koncessziós jogosult fog sikerrel járni az új koncesszióért folyó versenyben. Ezt a kérdést előterjesztő bíróságnak kell értékelnie az előtte folyamatban lévő ügy elbírálása során.
69. A jelen ügyben azonban nem ilyen feltételezésről van szó. Másként fogalmazva, nem az számít, hogy a SIIB hivatkozhatott‑e arra, hogy jogos bizalmat táplált koncessziójának megújítása tekintetében; az számít, hogy nem hivatkozhatott arra, hogy jogos bizalmat táplált arra vonatkozóan, hogy a megújítást követően a nem eltávolítható építmények nem kerülnek az állam tulajdonába, ily módon befolyásolva a koncesszió értékét.
70. Az alapügy tényállásának idején a hajózásról szóló törvénykönyv 49. cikkét a gyakorlatban már úgy értelmezték és alkalmazták, hogy az a koncessziós időszak lejártát követően lehetővé teszi az eltávolíthatatlan építmények kártalanítás nélkül történő állami tulajdonba adását.
71. Ezért a bizalomvédelem elve nem kérdőjelezheti meg a jelen ügyben azt a megállapítást, hogy az a nemzeti szabályozás, amely az eltávolíthatatlan építmények kártalanítás nélkül történő állami tulajdonba adását írja elő, még akkor is, ha ugyanaz a koncessziós jogosult kap új koncessziót, nem jelenti a letelepedés szabadságának korlátozását.
d) A Laezza ítélet relevanciája
72. Az előterjesztő bíróság kérdése a Bíróság Laezza ítéletének relevanciájára irányul.
73. Az említett ügy egy olasz szabályra vonatkozott, amely a játékok kezelésére és gyűjtésére vonatkozó engedélyeket szabályozta. A szabály azt a kötelezettséget írta elő a koncessziós jogosultak számára, hogy a koncesszió érvényességi idejének lejártakor ingyenesen engedjék át a játékok kezelésére és gyűjtésére szolgáló hálózatot alkotó és a tulajdonukat képező tárgyi eszközök és immateriális javak használatát.
74. A Bíróság először arra a következtetésre jutott, hogy az ebben az ügyben szóban forgó szabály az EUMSZ 49. cikk hatálya alá tartozik,(30) majd megállapította, hogy az aránytalan az általa követett jogszerű célhoz képest.(31)
75. Az említett ügyben fennálló helyzet jelentősen eltér a Bíróság előtt folyamatban lévő ügytől, még akkor is, ha első pillantásra a Laezza ügyben felmerülő szabály hasonlónak tűnhet a jelen ügyben szóban forgó szabályhoz. A hajózásról szóló törvénykönyv 49. cikkéhez hasonlóan a Laezza ügyben szereplő szabály is előírta, hogy a koncessziós időszak alatt keletkezett javakat a koncesszió lejártakor ingyenesen át kell adni a hatóságoknak. Mindazonáltal azonnal nyilvánvaló, hogy e két szabály között fontos különbség van. Míg a jelen ügyben szereplő szabály csak az eltávolíthatatlan építményekre vonatkozik, addig a Laezza ügyben szóban forgó szabály a koncesszió érvényességi ideje alatt keletkezett valamennyi tárgyi eszközre és immateriális javakra vonatkozik. Ez valóban elegendő lehet e két ügy megkülönböztetéséhez.
76. Mindazonáltal véleményem szerint sokkal inkább az a kontextus különbözteti meg a két ügyet, amelybe a szóban forgó szabályok illeszkednek.
77. Egyrészt a Laezza ügyben egy olyan piacon folytatott gazdasági tevékenység ellenőrzésére kellett koncessziót adni, amelyet szociálisan problematikusnak ítéltek, és amely így a koncesszió odaítélésének az oka volt. A Bíróság ítélkezési gyakorlata alapvetően a piaci szabadságok korlátozásának tekinti a vállalkozás folytatásához szükséges koncesszió megkövetelését. A Laezza ügyben a Bíróság csak hivatkozott a koncessziókkal kapcsolatos korábbi ügyekre, anélkül, hogy kifejtette volna, hogy az adott koncesszióra vonatkozó kötelezettség miért jelent korlátozást.(32)
78. Másrészt az állam azon döntése, hogy egy bizonyos típusú területet köztulajdonban tart, és ennek következtében koncesszióra van szükség az ezen a területen folytatott bármilyen magánjellegű gazdasági tevékenység végzéséhez, a Laezza ügytől eltérő kontextusba illeszkedik. Az ilyen szabály mögött az a politikai döntés áll, hogy bizonyos területeket a köz javára kell megtartani, és ezért állami tulajdonban kell maradniuk.
79. A koncesszióknak különböző típusai vannak, amelyek ennek megfelelően az uniós jog alapján különböző kategóriákba sorolhatók. A jelen esetben odaítélt koncesszió például különbözik a magánbefektetőknek odaítélt szolgáltatási koncesszióktól, amelyek révén az állam bizonyos közszükségleteket elégít ki (például útépítés vagy repülőtér építése).(33) A koncesszió jellegének és céljának kell meghatároznia annak jogi megítélését.
80. Azoknak a koncesszióknak, amelyek bizonyos területek köztulajdonban tartására vonatkozó döntéshez kapcsolódnak, van néhány sajátos jellemzőjük. Az egyik jellemző az, hogy a koncesszió tárgyát képező gazdasági tevékenység elválaszthatatlan az adott terület közterület jellegétől. Míg a fogadásokat magánterületen, vagy akár virtuálisan is meg lehet szervezni, a jelen esetben a koncesszió közvetlenül egy adott, állami tulajdonban lévő terület használatához kapcsolódik.
81. Ezért az a tény, hogy a Bíróság a letelepedés szabadságának korlátozásának tekintette azt a szabályt, amely a fogadásokkal kapcsolatban megszerzett vagyontárgyak hatóságoknak történő átadását írja elő, önmagában nem ültethető át olyan helyzetre, amelyben a közterületen lévő, nem eltávolítható építmények a megadott koncesszió lejártával automatikusan átadásra kerülnek.
82. Egy ilyen szabály ugyanis a saját okai miatt nem minősül a letelepedés szabadsága korlátozásának, amelyek eltérnek azoktól az okoktól, amelyek a fogadási szolgáltatásokra vonatkozó koncessziót korlátozásnak minősítik. A jelen indítvány 45–63. pontjaiban kifejtettem azokat az arra vonatkozó érveket, hogy a jelen ügyben szóban forgó szabály miért nem minősül korlátozásnak.
83. A fenti okokból úgy vélem, hogy a Laezza ügy túlságosan távol áll az alapügy körülményeitől ahhoz, hogy a jelen ügyben értelemszerűen alkalmazható legyen.
Közbenső következtetés
84. A fentiek alapján úgy vélem, hogy egy olyan nemzeti szabály, mint a hajózásról szóló törvénykönyv 49. cikke, nem minősül a letelepedési jog korlátozásának, ezért az EUMSZ 49. cikkben foglalt tilalom nem alkalmazható.
2. Igazolható‑e a szóban forgó nemzeti intézkedés?
85. Ha a Bíróság mégis úgy dönt, hogy egy olyan nemzeti szabályt, mint a hajózásról szóló törvénykönyv 49. cikke a letelepedés szabadsága korlátozásának minősíti, akkor meg kell vizsgálni, hogy az ilyen korlátozás igazolható‑e.
86. A letelepedés szabadságának hátrányos megkülönböztetéstől mentes korlátozása nem tilos, ha az arányos módon közérdeken alapuló kényszerítő indokon alapszik. A korlátozás akkor arányos, ha alkalmas a kitűzött cél koherens módon történő elérésének biztosítására, és nem megy túl az annak eléréséhez szükséges mértéken.(34)
87. Az olasz kormány több közérdeken alapuló indokot hozott fel a hajózásról szóló törvénykönyv 49. cikkének igazolásaként arra az esetre, ha ez a rendelkezés a letelepedési jog korlátozásának minősülne: a köztulajdon védelme, az államháztartás védelme, valamint az idegenforgalom, a kultúra és a környezetvédelem. Ezen okok mindegyike valóban jogszerű célokat szolgálhat az uniós jog szempontjából.(35)
88. Az előzetes döntéshozatali eljárás során a Bíróság és a nemzeti bíróságok közötti hatáskörmegosztás értelmében az utóbbiak feladata annak megállapítása, hogy a piaci szabadságok valamelyikét korlátozó nemzeti intézkedés valóban alkalmas és szükséges‑e a kitűzött közérdekű célok megvalósításához.
89. Bár a Bíróság nem vizsgálhatja felül a nemzeti intézkedések arányosságát, útmutatást adhat a szabály arányosságának értékeléséhez szükséges módszerekről. E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy az alkalmasság és a szükségesség értékelését minden egyes, az intézkedés igazolására külön előterjesztett indok tekintetében el kell végezni. A kérdést előterjesztő bíróságnak egyrészt azt a kérdést kell feltennie, hogy a szóban forgó nemzeti intézkedés valóban hozzájárul‑e az elérni kívánt célhoz, másrészt pedig azt, hogy ugyanez a cél elérhető lenne‑e más, a letelepedés szabadságát kevésbé korlátozó intézkedéssel.
90. Ami a köztulajdon védelmét mint indokot illeti, az olasz kormány azt állítja, hogy a szóban forgó szabály megakadályozza, hogy egy terület a köz javára hozzáférhetetlenné váljon azáltal, hogy e terület egy részét magántulajdonná alakítják át. Amint azt már kifejtettem, ez a szabály a közterület fogalmának lényegéhez tartozik (a jelen indítvány 47. pontja). Helyénvaló és szükséges, hogy a koncesszió lejárta után a közterületre épített, eltávolíthatatlan építmények visszakerüljenek állami tulajdonba. Véleményem szerint tehát a hajózásról szóló törvénykönyv 49. cikke nem minősül korlátozásnak. Ha azonban ezt nem ismernék el, ugyanezekkel az érvekkel lehetne igazolni ezt a szabályt.
91. Hozzá kell tenni, hogy az olasz szabály csak azokra az építményekre vonatkozik, amelyek nem távolíthatók el könnyen. Ezért a Laezza ítélet tárgyát képező szabállyal ellentétben ez a szabály nem megy túl a köztulajdon védelméhez szükséges mértéken.
92. A köztulajdon védelme azonban nem feltétlenül indokolja a kártalanítás nélküli átadást. Az állami tulajdonba kerülés akkor is megvalósulhatna, ha az államnak kártalanítani kellene a koncessziós jogosultat az általa már megépített, de az állami tulajdonban lévő területen maradó építményekért. E tekintetben az olasz kormány az államháztartás védelmére hivatkozott indokolásként.
93. A szóban forgó szabály kétségtelenül alkalmas az államháztartás védelmére, mivel semmilyen kifizetést nem kell az államháztartás terhére teljesíteni. Létezik‑e azonban kevésbé korlátozó alternatíva, amely elérheti ugyanezt a célt?
94. Véleményem szerint a koncesszió feltételeinek lehetővé kell tennie a vállalkozó számára, hogy a koncessziós időszak alatt ésszerű nyereséget érjen el a beruházásából. A kártalanítás akkor lehet indokolt, ha ez lehetetlennek bizonyulna. Ez a helyzet állhat elő, ha a strandon történő szolgáltatásnyújtáshoz eltávolíthatatlan építményekre (például a tengerbe vezető lépcsőkre, tárolólétesítményekre vagy éttermi épületekre) van szükség, de ezek építési költségei meghaladják a koncessziós időszak alatti nyereséget.
95. Ez a gazdasági szempont fontos volt a Bíróság számára a Laezza ügyben is, amikor megállapította, hogy a szóban forgó intézkedés a letelepedési jog korlátozásának minősül. A Bíróság úgy vélte, hogy valamely vállalkozás számára annak kockázata, hogy pénzügyi ellentételezés nélkül át kell engednie a birtokában lévő eszközök használatát, akadályozhatja befektetésének nyereségességét.(36)
96. Mindazonáltal a hajózásról szóló törvénykönyv 49. cikke előírja, hogy a tulajdon átadása kártalanítás nélkül történik, kivéve, ha az állam és a koncessziós jogosult másképp állapodnak meg. Ez a szabály figyelembe veszi a potenciális koncessziós jogosultak azon gazdasági aggályait, hogy vállalkozásuk nem termelne nyereséget, vagy veszteséget szenvedne, ha a koncesszió lejártakor nem kapnának kártalanítást azokért az építményekért, amelyekbe befektettek.
97. Ha a koncessziós jogosult előzetesen ismeri az alkalmazandó szabályokat, megfelelő kártalanítást tud kikötni arra az esetre, ha a szükséges beruházás túl nagy ahhoz, hogy a koncessziós időszak alatt megtérüljön.
98. Végül, ha a kilépő koncessziós jogosult számára bármilyen további kártalanítást kellene fizetni, az az új versenytársakat, akik ugyanazon a területen az új koncesszióért versenyeznének, kedvezőtlenebb helyzetbe hozná. Egy ilyen lehetőség ellentétes lenne az uniós joggal, amely előírja, hogy a tagállamoknak lehetővé kell tenniük a tisztességes, határokon átnyúló versenyt, ha úgy döntenek, hogy közterületeket kínálnak fel magánjellegű gazdasági tevékenységek folytatására.(37)
99. Ezért a kilépő koncessziós jogosultnak az állami tulajdonba kerülő objektumba történő beruházást meghaladó összegű kártalanítása az uniós jog értelmében nem lehetséges.
100. A fentiekre tekintettel úgy tűnik számomra, hogy az államháztartás védelmének a hajózásról szóló törvénykönyvben előírtnál kevésbé korlátozó alternatívája nem létezik. Ez a szabály lehetővé teszi a kártalanítást, ha az szükséges a gazdasági egyensúlyhiány megszüntetéséhez, egyébként pedig – amint azt egyébként az uniós jog is megköveteli – megakadályozza az állami költségvetésből történő kifizetést, ami hátrányos megkülönböztetést jelentene az új versenytársakkal szemben ugyanazon közterület vonatkozásában.
101. Természetesen a kérdést előterjesztő bíróságnak, amely az alkalmazandó olasz szabályok hatásáról és összefüggéseiről minden információval rendelkezik, értékelnie kell, hogy a javasolt elemzés valóban alkalmazható‑e az olasz strandok koncesszióinak konkrét helyzetére. Végső soron e bíróság feladata annak eldöntése, hogy a hajózásról szóló törvénykönyv 49. cikke – a megfelelő kontextusába helyezve – alkalmas és szükséges‑e a közterületek és az államháztartás védelme szempontjából.
102. Ami a további indokokat – a környezetvédelem, a kultúra és az idegenforgalom védelme – illeti, az olasz kormány nem fejtette ki a hajózási törvénykönyv 49. cikkébe foglalt konkrét szabály és az említett szempontok védelme közötti kapcsolatot. Bár a strandok közterületként való megtartása környezetvédelmi vagy kulturális okokkal indokolható is, ezen közérdekek védelme jobban megvalósítható olyan intézkedésekkel, amelyek a koncessziós jogosultakat konkrét intézkedések megtételére vagy azok mellőzésére kötelezik. Előírhatják például számukra, hogy a koncesszióba adott területen tartsanak be bizonyos építkezési normákra vonatkozó, illetve történelmi vagy kulturális javak gondozásával kapcsolatos szabályokat. Mindazonáltal az önkormányzat a nemzeti eljárás keretében részletesebben kifejthetné ezeket az indokokat, és egyértelműbb módon megállapíthatná, hogy ezek az okok miért indokolhatják a hajózási törvény 49. cikkének alkalmazását.
103. A SIIB a vállalkozáshoz való jog és a tulajdonhoz való jog esetleges megsértésére is hivatkozott. A kérdést előterjesztő bíróság azonban nem kérte a Charta e jogokat érintő 16. és 17. cikkének értelmezését. Mindazonáltal hasznos lehet emlékeztetni arra, hogy a Bíróság már kifejtette, hogy valamely nemzeti szabályozással megvalósított korlátozás EUMSZ 49. cikk alapján történő vizsgálata kiterjed a Charta 15–17. cikkében foglalt jogok és szabadságok gyakorlásának esetleges korlátozásaira is, így a Charta 17. cikkében biztosított tulajdonhoz való jog külön vizsgálata nem szükséges.(38)
Közbenső következtetés
104. Amennyiben a jelen ügyben szóban forgó nemzeti szabály a letelepedési jog hátrányos megkülönböztetéstől mentes korlátozásának minősül, úgy azt – a kérdést előterjesztő bíróság által elvégzendő vizsgálattól függően – arányosnak találom a köztulajdon és az államháztartás védelmére irányuló céllal.
IV. Végkövetkeztetés
105. A fenti megfontolásokra tekintettel azt javaslom, hogy a Bíróság a Consiglio di Stato (államtanács, Olaszország) által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésre a következő választ adja:
Az olyan nemzeti intézkedés, mint a Codice della navigazione (hajózásról szóló törvénykönyv) 49. cikke, amely a koncesszió lejártakor a koncesszió tárgyát képező tengerparti területen létrehozott, eltávolíthatatlan építmények kártalanítás nélküli állami tulajdonba adását eredményezi, nem minősül a letelepedési jognak az EUMSZ 49. cikk által tiltott korlátozásának, ha a koncessziós időszak elegendő a koncessziós jogosult beruházásának megtérüléséhez. Ez akkor is így van, ha ugyanaz a koncessziós jogosult kapja meg az új koncessziót ugyanazon a területen.
Másodlagosan, ha a hajózásról szóló törvénykönyv 49. cikkéhez hasonló nemzeti szabály a letelepedési jog hátrányos megkülönböztetéstől mentes korlátozásának minősül, az ilyen korlátozást nem tiltja az EUMSZ 49. cikk, amennyiben az arányos a köztulajdon és az államháztartás védelmére irányuló jogszerű célokkal, aminek vizsgálata a nemzeti bíróság feladata.