Laikina versija
GENERALINĖS ADVOKATĖS
TAMARA ĆAPETA IŠVADA,
pateikta 2024 m. vasario 8 d.(1)
Byla C‑598/22
Società Italiana Imprese Balneari Srl
prieš
Comune di Rosignano Marittimo,
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
Agenzia del demanio – Direzione regionale Toscana e Umbria,
Regione Toscana
(Consiglio di Stato (Valstybės Taryba, Italija) prašymas priimti prejudicinį sprendimą)
„Prašymas priimti prejudicinį sprendimą – SESV 49 straipsnis – Viešieji pirkimai ir įsisteigimo laisvė – Naudojimosi valstybei priklausančia pajūrio valda koncesija – Pasibaigimas ir pratęsimas – Nacionalinės teisės nuostatos, kuriose numatyta, kad pasibaigus koncesijos galiojimui valstybei neatlygintinai perleidžiami neišmontuojami objektai, pastatyti valstybei priklausančioje žemėje – Kiti tokio reglamentavimo ypatumai – Sąvoka „apribojimas“
I. Įvadas
1. Italijos pajūris, įskaitant jo paplūdimius, yra viešoji nuosavybė. Taigi, norint užsiimti verslu Italijos paplūdimyje, reikalinga koncesija.
2. Vienoje tokias koncesijas reglamentuojančioje nacionalinės teisės nuostatoje įtvirtinta, kad viešajame paplūdimyje pastatyti neišmontuojami objektai pasibaigus koncesijos laikotarpiui automatiškai pereina valstybės nuosavybėn nemokant jokios kompensacijos juos pastačiusiam koncesininkui.
3. Ar tokia taisyklė yra SESV 49 straipsnyje numatytos įsisteigimo laisvės apribojimas?
II. Pagrindinėje byloje nagrinėjamo ginčo aplinkybės, prejudicinis klausimas ir procesas Teisingumo Teisme
4. Società Italiana Imprese Balneari Srl (toliau – SIIB) nuo 1928 m. valdo pajūrio kurortą „Bagni Ausonia“, esantį Comune di Rosignano Marittimo (Rozinjano Maritimo savivaldybė, Italija, toliau – savivaldybė). Šis kurortas iš esmės yra valstybei priklausančioje pajūrio valdoje, dėl kurios SIIB buvo be pertraukų viena po kitos suteiktos koncesijos.
5. Per daugelį metų ši bendrovė šioje valstybei priklausančioje žemėje pastatė įvairių pastatų.
6. Savivaldybė paskutinį kartą atliko objektų, esančių valstybinėje pajūrio valdoje, inventorizaciją dar 1958 m.
7. 2007 m. lapkričio 20 d., galiojant SIIB suteiktai koncesijai Nr. 27/2003, kurios laikotarpis buvo nuo 2003 m. iki 2008 m. pabaigos, savivaldybė priėmė sprendimą perskaičiuoti už šią koncesiją mokėtinus mokesčius. Mokesčių padidinimą lėmė tai, kad kai kurie pagal koncesiją suteiktame paplūdimyje esantys pastatai buvo priskirti prie sunkiai pašalinamų, taigi jie buvo kvalifikuoti kaip valstybei priklausantys šio paplūdimio priklausiniai. Šie neišmontuojami objektai jau buvo šioje valstybei priklausančioje valdoje ankstesnės koncesijos Nr. 36/2002, kuria 1999 m. sausio 1 d.–2002 m. gruodžio 31 d. laikotarpiu naudojosi ta pati koncesininkė SIIB, galiojimo pabaigos dieną.
8. 2007 m. lapkričio 20 d. Sprendimas Nr. 31787 grindžiamas Codice della Navigazione (Laivybos kodeksas) 49 straipsniu. Šiame straipsnyje nustatyta:
„Jei koncesijos sutartyje nenustatyta kitaip, pasibaigus koncesijos terminui, valstybei priklausančioje valdoje pastatytus neišmontuojamus objektus įgyja valstybė, nemokėdama jokios kompensacijos ar atlygio, o koncesijos davėjas gali nurodyti juos nugriauti ir taip atkurti ankstesnę valstybei priklausančio turto būklę.“
9. 2008 m. savivaldybė pradėjo administracinę procedūrą, siekdama, kad po 1958 m. pajūrio valdoje pastatyti priklausiniai būtų perleisti valstybei. Atsakydamas į Teisingumo Teismo raštu pateiktus klausimus, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas patikslino, kad ši procedūra taip ir nebuvo užbaigta. Vis dėlto prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas atsakyme paaiškino, kad administracinis aktas dėl nuosavybės perleidimo valstybei bet kuriuo atveju būtų tik deklaratyvus, nes pagal Laivybos kodekso 49 straipsnį valstybė nuosavybės teisę įgyja ex lege pasibaigus koncesijos laikotarpiui.
10. 2009 m. gegužės mėn. savivaldybė suteikė SIIB naują koncesiją (Nr. 181/2009)(2) dėl tos pačios valdos. Vykstant šios koncesijos suteikimo procedūrai, SIIB pareiškė, kad visus toje valdoje esančius pastatus lengva pašalinti(3). Atlikusi patikrinimą vietoje, savivaldybė 2014 m. lapkričio 26 d. sprendimu galiausiai atmetė tokį apibūdinimą. Ji manė, kad valstybei nuosavybės teise priklausančioje valdoje, kuriai taikoma koncesija, buvo nepašalinamų objektų, kuriuos valstybė jau buvo įgijusi pagal Laivybos kodekso 49 straipsnį.
11. Savivaldybė šią išvadą patvirtino 2015 m. balandžio 16 d. sprendime(4). Tuo remdamasi ji taip pat padidino nuo 2009 m. SIIB mokėtinus mokesčius.
12. SIIB apskundė 2014 m. lapkričio 26 d. ir 2015 m. balandžio 16 d. sprendimus Tribunale amministrativo regoniale della Toscana (Toskanos regiono administracinis teismas, Italija). Ji teigė, kad valstybė negalėjo įgyti nuosavybės teisės, nes koncesija buvo pratęsta. Šis teismas sujungė bylas ir visus skundus atmetė 2021 m. kovo 10 d. sprendimu.
13. Dėl pastatų priskyrimo prie valstybei priklausančių priklausinių pagal Laivybos kodekso 49 straipsnį Tribunale amministrativo regoniale della Toscana (Toskanos regiono administracinis teismas) nusprendė, kad nuosavybės teisės perleidimas įvyko dėl abiejų šalių pasirašytoje koncesijos sutartyje sutarto patvirtinimo, o ne dėl vienašalio savivaldybės sprendimo. Šio teismo nuomone, turtas buvo perleistas be finansinės kompensacijos pagal Laivybos kodekso 49 straipsnį dėl to, kad šalys nenumatė kitaip. Kadangi šalys koncesijos sutartyje aiškiai nenumatė kitokio pajūrio valdoje esantiems valstybei priklausantiems priklausiniams taikytino teisinio reglamentavimo, preziumuojama, kad jos sutiko, kad būtų taikomas Laivybos kodekso 49 straipsnyje numatytas dispozityvus reglamentavimas.
14. SIIB apskundė šį sprendimą Consiglio di Stato (Valstybės Taryba), kuri šioje byloje pateikė prašymą priimti prejudicinį sprendimą.
15. Apeliaciniame skunde SIIB, be kita ko, tvirtina, kad sunkiai pašalinamų objektų perleidimo be kompensacijos pasekmė prieštarauja Sąjungos teisei, ypač proporcingumo principui, susijusiam su SESV 49 ir 56 straipsniuose įtvirtintais rinkos laisvių apribojimais, kaip nurodyta Teisingumo Teismo sprendime Laezza(5).
16. Kilus abejonių dėl Laivybos kodekso 49 straipsnio suderinamumo su Sąjungos teise, Consiglio di Stato (Valstybės Taryba) nutarė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui šį prejudicinį klausimą:
„Ar pagal SESV 49 ir 56 straipsnius ir iš Sprendimo Laezza (C‑375/14) išplaukiančius principus atitinkamais atvejais draudžiama nacionalinės teisės nuostatą, kaip antai [Laivybos kodekso] 49 straipsnį, aiškinti taip, kad pagal jį pasibaigus koncesijos, kurios dalykas yra statybos objektai, pastatyti valstybei priklausančioje žemėje, kaip kurorto veiklai skirto turto komplekso dalis, galiojimui, kai ši koncesija buvo nepertraukiamai pratęsiama net ir sudarant naują sutartį, koncesininkui nurodoma neatlygintinai ir be kompensacijos perleisti tuos objektus, nes toks neatidėliotinas paėmimas visuomenės poreikiams gali būti laikomas apribojimu, viršijančiu tai, kas būtina nacionalinės teisės aktų leidėjo iš tikrųjų siekiamam tikslui pasiekti, todėl yra neproporcingas siekiamam tikslui?“
17. Rašytines pastabas Teisingumo Teismui pateikė SIIB, savivaldybė, Italijos vyriausybė ir Europos Komisija.
18. Teisingumo Teismas paprašė prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo pateikti keletą papildomų paaiškinimų, ir šis teismas juos pateikė 2023 m. rugsėjo 8 d.
III. Analizė
A. Priimtinumas
19. Rašytinėse pastabose Komisija ir Italijos vyriausybė aptarė šio prašymo priimti prejudicinį sprendimą priimtinumą.
20. Komisija pažymėjo, kad šioje byloje nagrinėjama visiškai vidaus situacija. Italijos koncesininkė ginčija Italijos teisės nuostatas, reglamentuojančias Italijos valstybei nuosavybės teise priklausančių pajūrio valdų koncesijas. Vis dėlto Komisija mano, kad klausimas priimtinas, ir cituoja Sprendimą Ullens de Schooten, kuriame išaiškinta, kad Teisingumo Teismas gali patvirtinti savo jurisdikciją visiškai vidaus bylose, jeigu nacionalinės teisės nuostatos, dėl kurių galiojimo kyla ginčas, galbūt gali daryti poveikį kitų valstybių narių piliečiams arba bendrovėms(6).
21. Sutinku su šia nuomone. Pirma, Italijos koncesijų taisyklės vienodai taikomos bet kuriam koncesininkui, nesvarbu, ar jis yra Italijos, ar kitos valstybės narės nacionalinis subjektas. Antra, verslo steigimo Italijos jūrų (arba ežerų) pakrančių vietovėse ekonominis patrauklumas patvirtina tam tikrą tarptautinį susidomėjimą, kaip Teisingumo Teismas jau yra patvirtinęs Sprendime Promoimpresa(7). Be to, tokį galimą tarpvalstybinį poveikį prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas patvirtino atsakyme į Teisingumo Teismo prašymą pateikti papildomų paaiškinimų.
22. Taigi, net jeigu nutartyje dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą tai aiškiai nenurodyta(8), Teisingumo Teismas šioje byloje gali padaryti išvadą, kad nagrinėjama nacionalinės teisės nuostata yra tarpvalstybinio pobūdžio(9).
23. Italijos vyriausybės argumentas dėl priimtinumo yra kitokio pobūdžio. Ši vyriausybė mano, kad atsakymas į prejudicinį klausimą nepadėtų išspręsti ginčo prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiame teisme. Jos nuomone, net jeigu dėl Teisingumo Teismo pateikto atsakymo Laivybos kodekso 49 straipsnis nebebūtų taikomas, tai neturėtų jokios įtakos prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nagrinėjamai bylai.
24. Vis dėlto Consiglio di Stato (Valstybės Taryba), atsakydama į prašymą pateikti paaiškinimą, paaiškino, kad SIIB turi asmeninį, konkretų ir aktualų teisinį suinteresuotumą ginčyti jos pastatytų neišmontuojamų objektų perleidimo valstybės nuosavybėn teisėtumą. Jeigu šie objektai teisėtai priklauso valstybei, tai turi įtakos mokesčių, mokėtinų už atitinkamos viešosios valdos naudojimą, dydžiui.
25. Per prejudicinio sprendimo priėmimo procedūrą prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės turi nustatyti, ar atsakymas į Sąjungos teisės aiškinimo arba galiojimo klausimą yra būtinas siekiant veiksmingai išspręsti ginčą(10). Atsižvelgiant į prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo paaiškinimą, Teisingumo Teismas neturi pagrindo abejoti savo jurisdikcija išspręsti šią bylą.
26. Taigi siūlau Teisingumo Teismui pripažinti prašymą priimti prejudicinį sprendimą priimtinu.
B. Taikytina Sąjungos teisė
27. Nacionalinės taisyklės, susijusios su ribotų gamtos išteklių koncesijomis, patenka į Paslaugų direktyvos(11) taikymo sritį. Vis dėlto šios direktyvos perkėlimo į nacionalinę teisę terminas baigėsi tik 2009 m. gruodžio 28 d.(12), o šios bylos reikšmingos faktinės aplinkybės susiklostė anksčiau(13).
28. Kadangi Paslaugų direktyva netaikoma pagrindinei bylai ratione temporis, norint atsakyti į prejudicinį klausimą reikia išaiškinti pirminę teisę(14).
29. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nurodo ir SESV 49 straipsnį, susijusį su įsisteigimo laisve, ir jos 56 straipsnį, susijusį su laisve teikti paslaugas.
30. Teisingumo Teismas jau yra išaiškinęs, kad koncesijos, kaip antai nagrinėjamu atveju, leidžiančios vykdyti ekonominę turizmo ir rekreacinę veiklą, patenka į įsisteigimo teisės valstybei priklausančioje žemėje taikymo sritį(15).
31. Taigi į prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo klausimą reikia atsakyti atsižvelgiant į SESV 49 straipsnį.
C. Ginčo esmė
32. Šioje byloje Teisingumo Teismas turi atsakyti, ar SESV 49 straipsniui prieštarauja nacionalinės teisės nuostata, pagal kurią koncesininko valstybinėje žemėje pastatyti objektai, kuriuos nėra lengva pašalinti, pasibaigus koncesijos galiojimui, tampa valstybės nuosavybe be jokio atlygio arba kompensacijos, net jeigu koncesijos galiojimas būtų pratęstas.
33. SIIB mano, kad toks automatinis perleidimas be kompensacijos prieštarauja Sąjungos teisei, ypač SESV 49 ir 56 straipsniuose įtvirtintam rinkos laisvių apribojimų proporcingumo principui. Šiuo klausimu ji remiasi Sprendimu Laezza.
34. Sutartyse garantuojamų rinkos laisvių tariamų apribojimų analizė atliekama dviem etapais. Pirmiausia nacionalinis teismas turi nustatyti, ar nagrinėjama nacionalinės teisės nuostata patenka į atitinkamo Sutartyje nustatyto draudimo, šiuo atveju – draudimo riboti įsisteigimo laisvę, taikymo sritį. Jeigu nacionalinės teisės nuostata patenka į SESV 49 straipsnio taikymo sritį, antrajame etape reikia įvertinti, ar ją galima pateisinti. Tam, kad padarytų šią išvadą, nacionalinis teismas turi nustatyti viešąjį interesą, kuriuo remiantis būtų galima teisėtai pateisinti teisės nuostatą, ir tai, ar teisės nuostata yra tinkama ir būtina šiam viešajam interesui užtikrinti.
35. Taigi pirmiausia įvertinsiu, ar nacionalinės teisės nuostata, kaip antai Laivybos kodekso 49 straipsnis, yra SESV 49 straipsnyje numatytas įsisteigimo laisvės apribojimas. Manau, kad tokiai nacionalinės teisės nuostatai gali būti netaikomas SESV 49 straipsnyje numatytas draudimas (1 skirsnis). Subsidiariai įvertinsiu, ar tokia nacionalinės teisės nuostata gali būti pateisinama (2 skirsnis).
1. Ar nagrinėjama nacionalinė priemonė yra įsisteigimo laisvės apribojimas?
36. SESV 49 straipsnyje draudžiama taikyti priemones, kuriomis ribojamas vienos valstybės narės nacionalinių subjektų įsisteigimas kitos valstybės narės teritorijoje.
37. Pagal suformuotą jurisprudenciją visos priemonės, kurios, nors ir taikomos nediskriminuojant dėl pilietybės, Sąjungos piliečiams draudžia, kliudo pasinaudoti Sutartyje garantuojama įsisteigimo laisve arba naudojimąsi ją padaro mažiau patrauklų, yra apribojimas, kaip tai suprantama pagal SESV 49 straipsnį(16).
38. Atsakant į klausimą, dėl kokių priemonių įsisteigimo laisvė tampa mažiau patraukli kitų valstybių narių piliečiams, galima vadovautis dviem požiūriais: arba turi būti laikoma, kad bet koks valstybės reguliavimas yra bent tam tikra kliūtis pradėti verslą, arba galima neįtraukti tam tikro pobūdžio atitinkamos rinkos reguliavimo į SESV 49 straipsnio taikymo sritį. Mano nuomone, iš Teisingumo Teismo jurisprudencijos neaišku, kuris iš šių dviejų galimų aiškinimų pasirinktas.
39. Pirma, yra sprendimų, kuriuose išaiškinta, kad bet kokiam apribojimui, kad ir koks nedidelis jis būtų, taikomos Sutarties nuostatos, pagal kurias draudžiami rinkos laisvių, įskaitant įsisteigimo laisvę, apribojimai(17).
40. Jeigu Teisingumo Teismas šioje byloje laikytųsi tokio požiūrio, teisės nuostata, kaip antai ginčijama nagrinėjamu atveju, automatiškai būtų laikoma apribojimu. Vis dėlto tai nereiškia, kad tokia teisės nuostata yra draudžiama. Ji vis dar gali būti pateisinama.
41. Antra, pagal kitus sprendimus Sutartis netaikoma toms nacionalinėms priemonėms, kurios nesudaro tikrų kliūčių patekti į rinką(18).
42. Jeigu Teisingumo Teismas laikysis tokio požiūrio šioje byloje, jis turi įvertinti, ar nacionalinė priemonė, kaip antai ginčijama nagrinėjamu atveju, iš tiesų atgrasytų verslininką nuo verslo steigimo Italijos paplūdimiuose. Jeigu Teisingumo Teismas nuspręstų, kad taip nėra, tokia nacionalinės teisės nuostata nebūtų laikoma įsisteigimo teisės apribojimu, taigi jos nereikėtų pateisinti.
43. Vienas iš kriterijų, kuriuos Teisingumo Teismas taikė jurisprudencijoje, yra „pernelyg neapibrėžto ir netiesioginio poveikio“ kriterijus. Jeigu nacionalinės teisės nuostatos poveikis rinkos laisvės įgyvendinimui buvo laikomas „pernelyg neapibrėžtu ir netiesioginiu“, ji nebuvo įtraukiama į atitinkamos Sutarties nuostatos taikymo sritį.
44. Toks kriterijus jurisprudencijoje buvo taikomas dėl visų rinkos laisvių(19), įskaitant įsisteigimo laisvę(20).
a) Perleidimas be kompensacijos pasibaigus koncesijos laikotarpiui
45. Ar iš tiesų verslininkas būtų atgrasytas nuo verslo steigimo Italijos paplūdimyje, jeigu žinotų, kad pasibaigus koncesijos laikotarpiui negaus kompensacijos už jo pastatytus neišmontuojamus objektus, kurie automatiškai pereitų valstybės nuosavybėn?
46. Italijos vyriausybė ir Komisija nurodė, kad Laivybos kodekso 49 straipsnis nebūtinai yra įsisteigimo laisvės apribojimas. Komisija tvirtina, kad valdoje pastatytų neišmontuojamų objektų perleidimas valstybės nuosavybėn yra neatsiejamas nuo valstybei priklausančios žemės koncepcijos. Galimybė visuomenei naudotis viešąja valda gerokai sumažėtų, jeigu koncesininkai liktų tokioje žemėje pastatytų neišmontuojamų objektų savininkais.
47. Sutinku su šiuo argumentu. Tokia yra viešosios nuosavybės neperleidžiamumo esmė(21).
48. Kaip paaiškino Italijos vyriausybė, pagal Italijos teisę teisės, kurias koncesininkas įgyja į pagal koncesiją suteiktą žemę, yra panašios į servituto teises(22). Koncesininkas yra tokių teisių turėtojas tik koncesijos galiojimo laikotarpiu(23).
49. Jeigu bet kuriam koncesininkui būtų leista išsaugoti teises į viešojoje valdoje pastatytus nepašalinamus objektus, šios valdos viešasis pobūdis ir galimybė valstybei realiai ja naudotis gerokai sumažėtų.
50. Šioje byloje nekeliama klausimo dėl galimybės Italijai užtikrinti, kad jos paplūdimiai liktų viešoji nuosavybė. Toks sprendimas iš tiesų priklauso valstybių narių kompetencijai. Tokio politinio sprendimo rezultatas yra tai, kad bet kuris ekonominės veiklos vykdytojas, norintis Italijos paplūdimiuose valdyti pajūrio kurortą, turi gauti koncesiją, kuri yra tokio pobūdžio, kad pasibaigus koncesijos laikotarpiui žemė ir viskas, kas joje yra neišmontuojama, pereina valstybės nuosavybėn.
51. Vadinasi, vienintelė galimybė Italijos paplūdimiuose valdyti pajūrio kurortą yra sudaryti koncesijos sutartį su valstybe. Ginčijama Italijos teisės nuostata vienodai taikoma visiems potencialiems koncesininkams(24). Taigi visiems ekonominės veiklos vykdytojams kyla tas pats klausimas, ar ekonomiškai naudinga konkuruoti dėl koncesijos, žinant, kad, pasibaigus jos galiojimui, pastatyti neišmontuojami objektai bus perleisti valstybės nuosavybėn. Vadinasi, ši teisės nuostata tampa tik vienu iš elementų, į kuriuos atsižvelgiama atliekant ekonominius skaičiavimus, siekiant nuspręsti, ar užsiimti ekonomine veikla, susijusia su pajūrio kurorto valdymu Italijos paplūdimiuose.
52. Žinoma, jeigu valstybė privalėtų koncesininkui kompensuoti už neišmontuojamus objektus, kurie lieka žemėje pasibaigus koncesijos galiojimui, investicija galbūt taptų dar patrauklesnė. Vis dėlto, jeigu investuotojas iš anksto žino, kad tokios kompensacijos negaus, tai savaime jo neatgraso nuo ketinimo teikti pasiūlymą dėl koncesijos suteikimo.
53. Taigi sutinku su Komisijos teiginiu, kad jeigu koncesijos trukmė yra pakankamai ilga, kad būtų galima amortizuoti investicijas, ir jeigu koncesininkas iš anksto žino, kad pasibaigus koncesijos galiojimui pajūrio valdoje jo pastatyti neišmontuojami objektai atiteks valstybei, tokia taisyklė neatbaido investuotojo nuo verslo steigimo Italijos paplūdimiuose.
54. Prie to reikėtų pridėti du papildomus Laivybos kodekso 49 straipsnio aspektus. Pirma, jame įtvirtinta galimybė koncesijos sutartyje numatyti finansinę kompensaciją. Taigi, jeigu paaiškėtų, kad koncesijos laikotarpis yra per trumpas tam, kad investicijos atsipirktų, su valstybe galima susitarti dėl tam tikro dydžio kompensacijos.
55. Antra, finansinės kompensacijos už perleistus neišmontuojamus objektus nebuvimas turi būti vertinamas atsižvelgiant į savivaldybei numatytą galimybę įpareigoti koncesininką savo lėšomis atkurti ankstesnę viešosios valdos būklę.
56. Taigi galima teigti, kad tokia teisės nuostata, kokia įtvirtinta Laivybos kodekso 49 straipsnyje, turi pernelyg netiesioginį ir neapibrėžtą poveikį, kad galėtų atgrasyti ekonominės veiklos vykdytoją nuo verslo įsteigimo Italijos paplūdimiuose. Vadinasi, jai netaikomas SESV 49 straipsnyje nustatytas draudimas.
57. Vis dėlto tokia teisės nuostata turi būti pakankamai skaidri ir aiški, kad ekonominės veiklos vykdytojai galėtų apsispręsti, ar investuoti siekiant įsteigti verslą Italijos paplūdimyje. Nacionalinis teismas turi įvertinti, ar Laivybos kodekso 49 straipsnis yra pakankamai skaidrus.
b) Ar turi reikšmės koncesijos laikotarpio pratęsimas?
58. SIIB nuomone, koncesijos laikotarpio pratęsimas reiškia, kad negali įvykti objektų perleidimas valstybės nuosavybėn.
59. Mano nuomone, šis veiksnys nekeičia ankstesnės išvados, kad nagrinėjama nuostata nėra įsisteigimo teisės apribojimas.
60. Kaip tik atvirkščiai – nuostata, pagal kurią ekonominės veiklos vykdytojai, pirmą kartą sudarantys koncesijos sutartį, būtų vertinami kitaip nei tie, kurie tęsia savo veiklą pagal pratęstą koncesiją, prieštarautų Sąjungos teisei.
61. Pagal tokias nuostatas esami koncesininkai atsidurtų palankesnėje padėtyje nei nauji koncesininkai. Jeigu neišmontuojami objektai negalėtų būti perleisti valstybės nuosavybėn, kai tam pačiam ekonominės veiklos vykdytojui pratęsiama tos pačios žemės koncesija, tai neturėtų įtakos koncesijos vertei, taigi ir mokėtiniems mokesčiams. O naujas tokios koncesijos gavėjas turėtų mokėti didesnius mokesčius, nes tokiu atveju įvyktų nuosavybės teisės perleidimas, taigi padidėtų koncesijos vertė.
62. Kadangi labiau tikėtina, jog esami koncesininkai yra Italijos nacionaliniai subjektai, tokia nuostata reikštų netiesioginę diskriminaciją dėl nacionalinės priklausomybės, kuri draudžiama pagal SESV 49 straipsnį(25).
63. Taigi nuostata, pagal kurią viešojoje valdoje pastatyti neišmontuojami objektai pasibaigus koncesijos laikotarpiui pereina valstybės nuosavybėn, net jeigu tam pačiam ekonominės veiklos vykdytojui suteikiama nauja to paties žemės sklypo koncesija, nėra įsisteigimo laisvės apribojimas pagal SESV 49 straipsnį.
c) Teisėtų lūkesčių apsauga
64. SIIB taip pat rėmėsi teisėtų lūkesčių apsaugos principu. Net jeigu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas neįtraukė šio argumento į prejudicinį klausimą, trumpai jį aptarsiu.
65. Pagal Teisingumo Teismo suformuotą jurisprudenciją teisėtų lūkesčių apsaugos principas reiškia, kad kompetentingos institucijos iš leidžiamų ir patikimų šaltinių suinteresuotajam asmeniui pateikė tikslius, besąlygiškus ir tikrovę atitinkančius patikinimus. Ši teisė suteikiama kiekvienam asmeniui, esančiam tokioje padėtyje, kurioje institucija, suteikdama jam konkrečias garantijas, sukėlė pagrįstų lūkesčių(26).
66. Vis dėlto ekonominės veiklos vykdytojai negali pagrįstai tikėtis išlaikyti esamą padėtį, kuri gali būti pakeista nacionalinėms valdžios institucijoms įgyvendinant savo diskreciją(27).
67. Kaip paaiškino Italijos vyriausybė, atrodo, kad pagal tuo metu galiojusius Italijos teisės aktus teikiant koncesijas pirmenybė buvo teikiama esamiems koncesininkams. Šie teisės aktai buvo iš dalies pakeisti tik 2011 m., Komisijai pradėjus pažeidimo nagrinėjimo procedūrą dėl to, kad Italija neperkėlė Paslaugų direktyvos į nacionalinę teisę(28).
68. Tokie teisės aktai, patys prieštaraujantys Sąjungos teisei(29), galbūt galėjo lemti tam tikrą prielaidą, kad ankstesnis koncesininkas laimės konkursą dėl naujos koncesijos. Tai turi įvertinti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, priimdamas sprendimą nagrinėjamoje byloje.
69. Vis dėlto tokia prielaida nėra šios bylos dalykas. Tai reiškia, kad nesvarbu, ar SIIB galėjo teigti turėjusi teisėtų lūkesčių, kad jos koncesijos galiojimas bus pratęstas; svarbu tai, kad ji negalėjo remtis teisėtais lūkesčiais, jog pratęsus koncesijos galiojimą neišmontuojami objektai netaps valstybės nuosavybe ir tai neturės įtakos koncesijos vertei.
70. Tuo metu, kai klostėsi pagrindinės bylos faktinės aplinkybės, Laivybos kodekso 49 straipsnis jau buvo aiškinamas ir praktiškai taikomas taip, kad pagal jį, pasibaigus koncesijos laikotarpiui, neišmontuojami objektai neatlygintinai perleidžiami valstybės nuosavybėn.
71. Taigi teisėtų lūkesčių apsaugos principas negali turėti įtakos šioje byloje padarytai išvadai, kad nacionalinės teisės nuostata, pagal kurią neišmontuojami objektai pereina valstybės nuosavybėn be kompensacijos net ir tuo atveju, kai tam pačiam koncesininkui suteikiama nauja koncesija, nėra įsisteigimo laisvės apribojimas.
d) Sprendimo „Laezza“ svarba
72. Savo klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas siekia išsiaiškinti, kiek svarbus yra Teisingumo Teismo sprendimas Laezza.
73. Ta byla susijusi su Italijos teisės nuostata, reglamentuojančia koncesijas užsiimti lažybų įmokų rinkimo ir valdymo veikla. Pagal šią nuostatą koncesininkai buvo įpareigoti pasibaigus koncesijos galiojimui neatlygintinai perleisti nuosavą materialųjį ir nematerialųjį turtą, sudarantį įmokų rinkimo ir valdymo tinklą.
74. Teisingumo Teismas pirmiausia padarė išvadą, kad toje byloje ginčyta nuostata patenka į SESV 49 straipsnio taikymo sritį(30), paskui pripažino ją neproporcinga teisėtam tikslui, kurio ja buvo siekiama(31).
75. Toje byloje susiklosčiusi situacija labai skiriasi nuo šiuo metu Teisingumo Teismo nagrinėjamos situacijos, net jeigu iš pirmo žvilgsnio gali atrodyti, kad nuostata, išnagrinėta Sprendime Laezza, yra panaši į šiai bylai svarbią nuostatą. Panašiai kaip ir Laivybos kodekso 49 straipsnyje, pagal Sprendime Laezza išnagrinėtą nuostatą buvo reikalaujama, kad koncesijos galiojimo laikotarpiu sukurtas turtas pasibaigus koncesijos galiojimui būtų neatlygintinai perleistas valdžios institucijoms. Vis dėlto iš karto akivaizdu, kad šios dvi nuostatos labai skiriasi. Šioje byloje nagrinėjama nuostata taikoma tik neišmontuojamiems objektams, o Sprendime Laezza aptarta nuostata buvo susijusi su visu turtu, materialiuoju ir nematerialiuoju, sukurtu koncesijos galiojimo laikotarpiu. To tikrai gali pakakti tam, kad būtų galima atskirti šiuos du atvejus.
76. Vis dėlto, mano nuomone, dar svarbesnis šių dviejų bylų skirtumas yra aplinkybės, kurioms esant taikomos aptariamos nuostatos.
77. Visų pirma, Sprendime Laezza aptartas atvejis, kai koncesijos buvo reikalaujama siekiant kontroliuoti ekonominę veiklą rinkoje, kuri buvo laikoma keliančia socialinių problemų – tai ir buvo koncesijos taikymo pagrindas. Iš esmės Teisingumo Teismo jurisprudencijoje reikalavimas gauti koncesiją verstis verslu pripažįstamas rinkos laisvių apribojimu. Iš tiesų Sprendime Laezza Teisingumo Teismas tiesiog rėmėsi ankstesniais sprendimais dėl koncesijų ir nepatikslino, kodėl nagrinėjamas koncesijos reikalavimas yra apribojimas(32).
78. O valstybės sprendimas palikti tam tikros rūšies žemę viešąja nuosavybe, dėl kurio reikia koncesijos bet kokiai privačiai ekonominei veiklai vykdyti toje žemėje, siejamas su kitokiomis aplinkybėmis nei aptartos Sprendime Laezza. Politinis sprendimas, kuriuo grindžiamos šios nuostatos, siejamas su idėja, kad tam tikra žemė turi būti palikta visuomenei naudotis, taigi ji lieka valstybės nuosavybė.
79. Yra skirtingų rūšių koncesijų, kurios atitinkamai gali būti skirtingai klasifikuojamos pagal Sąjungos teisę. Pavyzdžiui, nagrinėjamu atveju suteikta koncesija skiriasi nuo paslaugų koncesijų, kurias suteikdama privatiems investuotojams valstybė tenkina tam tikrus viešuosius poreikius (pavyzdžiui, tiesia kelią arba stato oro uostą)(33). Koncesijos pobūdis ir tikslas turėtų lemti jos teisinį vertinimą.
80. Koncesijos, susijusios su sprendimu palikti tam tikrą žemę viešąja nuosavybe, turi tam tikrų būdingų bruožų. Vienas iš jų yra tai, kad ekonominė veikla, kuriai vykdyti suteikiama koncesija, yra neatsiejama nuo valstybei priklausančios žemės. Lažybos gali būti organizuojamos privačioje nuosavybėje ar net virtualiai, o nagrinėjamu atveju koncesija tiesiogiai susijusi su konkretaus valstybei priklausančio žemės sklypo naudojimu.
81. Dėl šios priežasties Teisingumo Teismo sprendimas vertinti nuostatą, pagal kurią reikalaujama perleisti įgytą turtą, susijusį su lažybomis, valdžios institucijoms, kaip įsisteigimo laisvės apribojimą savaime negali būti taikomas situacijai, kai pasibaigus koncesijos galiojimui automatiškai perleidžiamas valstybinėje žemėje esantis neišmontuojamas turtas.
82. Ši nuostata nėra įsisteigimo laisvės apribojimas dėl priežasčių, kurios skiriasi nuo tų, dėl kurių koncesija teikti lažybų paslaugas vertinama kaip apribojimas. Argumentus, pagrindžiančius požiūrį, kodėl šioje byloje nagrinėjama nuostata nėra apribojimas, išsamiai išdėsčiau šios išvados 45–63 punktuose.
83. Dėl pirma nurodytų priežasčių manau, kad Sprendime Laezza aptartos aplinkybės yra pernelyg nepanašios į pagrindinėje byloje nagrinėjamas aplinkybes, kad šį sprendimą būtų galima mutatis mutandis taikyti šiai bylai.
Tarpinė išvada
84. Remdamasi tuo, kas išdėstyta, manau, kad nacionalinės teisės nuostata, kaip antai Laivybos kodekso 49 straipsnis, nėra įsisteigimo teisės apribojimas, taigi SESV 49 straipsnyje nustatytas draudimas netaikomas.
2. Ar nagrinėjama nacionalinė priemonė gali būti pateisinama?
85. Jeigu Teisingumo Teismas vis dėlto nuspręstų nuostatą, kaip antai Laivybos kodekso 49 straipsnį, priskirti prie įsisteigimo laisvės apribojimų, būtina įvertinti, ar toks apribojimas galėtų būti pateisinamas.
86. Nediskriminaciniai įsisteigimo laisvės apribojimai nėra draudžiami, jeigu jie proporcingai atitinka privalomąjį bendrojo intereso pagrindą. Apribojimas yra proporcingas, kai jis yra tinkamas garantuoti, kad bus nuosekliai įgyvendintas juo siekiamas tikslas, ir neviršija to, kas būtina tam tikslui pasiekti(34).
87. Italijos vyriausybė nurodė keletą bendrojo intereso pagrindų, jos nuomone, pateisinančių Laivybos kodekso 49 straipsnį, jeigu ši nuostata būtų kvalifikuojama kaip įsisteigimo teisės apribojimas. Buvo išvardyti šie pagrindai: viešosios nuosavybės apsauga, viešųjų finansų apsauga, taip pat turizmas, kultūra ir aplinkos apsauga. Visi šie pagrindai iš tiesų gali būti laikomi teisėtais tikslais, priimtinais Sąjungos teisės požiūriu(35).
88. Pagal kompetencijos paskirstymą tarp Teisingumo Teismo ir nacionalinių teismų per prejudicinio sprendimo priėmimo procedūrą antrieji turi patikrinti, ar nacionalinė priemonė, ribojanti vieną iš rinkos laisvių, iš tiesų yra tinkama ir būtina nurodytiems viešiesiems tikslams pasiekti.
89. Net jeigu Teisingumo Teismas negali pats patikrinti nacionalinių priemonių proporcingumo, jis gali pateikti rekomendacijų dėl metodų, kuriuos būtina taikyti vertinant nuostatos proporcingumą. Šiuo atžvilgiu tikslinga pakartoti, kad tinkamumo ir būtinumo vertinimas turi būti atliekamas atskirai atsižvelgiant į kiekvieną nurodytą pateisinamąjį pagrindą. Nacionalinis teismas turi pirmiausia paklausti, ar nagrinėjama nacionaline priemone iš tiesų prisidedama prie norimo tikslo, ir, antra, ar tą patį tikslą būtų galima pasiekti kita, mažiau įsisteigimo laisvę ribojančia priemone?
90. Dėl viešosios nuosavybės apsaugos kaip pateisinimo Italijos vyriausybė teigia, kad nagrinėjama nuostata užkerta kelią tam, kad valda taptų neprieinama visuomenei naudotis, dalį jos pavertus privačia nuosavybe. Kaip jau nurodžiau, ši nuostata yra neatsiejama nuo viešosios valdos sąvokos (šios išvados 47 punktas). Tinkama ir būtina, kad valstybinėje žemėje pastatyti neišmontuojami objektai pasibaigus koncesijos galiojimui grįžtų valstybės nuosavybėn. Taigi, mano nuomone, Laivybos kodekso 49 straipsnis nėra apribojimas. Vis dėlto, jeigu tam nebūtų pritarta, siekiant pateisinti šią nuostatą galėtų būti remiamasi tais pačiais argumentais.
91. Galima pridurti, kad Italijos teisės nuostata susijusi tik su tais objektais, kurių negalima lengvai pašalinti. Taigi, kitaip nei nuostata, išnagrinėta Sprendime Laezza, ji neviršija to, kas būtina viešajai nuosavybei apsaugoti.
92. Vis dėlto remiantis viešosios nuosavybės apsauga nebūtinai galima pateisinti perleidimą be kompensacijos. Perleidimas valstybės nuosavybėn galėtų įvykti ir tuo atveju, kai valstybė kompensuotų koncesininkui už jo pastatytus objektus, kurie liks valstybei priklausančioje žemėje. Šiuo klausimu Italijos vyriausybė kaip pateisinimą nurodė viešųjų finansų apsaugą.
93. Nagrinėjama nuostata, be abejo, yra tinkama siekiant apsaugoti viešuosius finansus, nes nereikia mokėti iš viešųjų lėšų. Vis dėlto, ar yra mažiau ribojančių alternatyvų tam pačiam tikslui pasiekti?
94. Kaip suprantu, pagal koncesijos sąlygas turi būti sudaryta galimybė verslininkui koncesijos laikotarpiu gauti pagrįstą pelną iš savo investicijų. Jeigu tai pasirodytų neįmanoma, galbūt atsirastų pagrindas mokėti kompensaciją. Taip gali būti tuo atveju, kai neišmontuojami objektai (pavyzdžiui, laiptai į jūrą, sandėliai arba restoranų pastatai) yra būtini paslaugoms paplūdimyje teikti, tačiau jų statyba kainuoja daugiau nei koncesijos laikotarpiu gaunamas pelnas.
95. Šie ekonominiai sumetimai buvo svarbūs Teisingumo Teismui Sprendime Laezza darant išvadą, kad toje byloje išnagrinėta priemonė buvo įsisteigimo teisės apribojimas. Teisingumo Teismas manė, jog rizika, kad įmonė be finansinio atlygio turės perduoti naudotis jai priklausantį turtą, gali sutrukdyti jai gauti pelno iš investicijų(36).
96. Vis dėlto Laivybos kodekso 49 straipsnyje nustatyta, kad nuosavybės teisė perleidžiama be kompensacijos, nebent valstybė ir koncesininkas susitartų kitaip. Šioje nuostatoje atsižvelgta į potencialiems koncesininkams susirūpinimą keliančius ekonominius klausimus – kad vykdydami veiklą jie neuždirbs pelno arba patirs nuostolių, jeigu pasibaigus koncesijos galiojimui nebus kompensuota už objektus, į kuriuos jie investavo.
97. Kai koncesininkas iš anksto žino taikytinas nuostatas, jis gali derėtis dėl tinkamos kompensacijos, jeigu būtinos investicijos yra per didelės, kad atsipirktų per koncesijos laikotarpį.
98. Galiausiai, jeigu pasitraukiančiam koncesininkui būtų mokama kokia nors papildoma kompensacija, dėl to nauji konkurentai, kurie konkuruotų dėl naujos koncesijos toje pačioje valdoje, atsidurtų mažiau palankioje padėtyje. Tokia galimybė prieštarautų Sąjungos teisei, pagal kurią reikalaujama, kad valstybės narės sudarytų sąlygas sąžiningai tarpvalstybinei konkurencijai, jeigu nusprendžia siūlyti viešąsias valdas privačiai ekonominei veiklai vykdyti(37).
99. Taigi pagal Sąjungos teisę nėra galimybės sumokėti koncesininkui, kurio koncesijos galiojimas baigiasi, kompensacijos, viršijančios investicijas į valstybės nuosavybėn perleidžiamą objektą.
100. Atsižvelgiant į tai, man atrodo, kad nėra mažiau ribojančios viešųjų finansų apsaugos alternatyvos, nei numatyta Laivybos kodekse. Pagal šią nuostatą leidžiama mokėti kompensaciją, jeigu tai būtina ekonominiam disbalansui pašalinti, tačiau kitais atvejais, kaip ir reikalaujama pagal Sąjungos teisę, neleidžiama mokėti iš viešojo biudžeto, nes taip būtų diskriminuojami nauji konkurentai dėl tos pačios viešosios valdos.
101. Žinoma, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, turintis visą informaciją apie taikytinų Italijos teisės nuostatų poveikį ir tarpusavio ryšį, turi įvertinti, ar siūloma analizė iš tiesų galėtų būti taikoma konkrečioje Italijos paplūdimių koncesijų situacijoje. Galiausiai šis teismas turi nuspręsti, ar Laivybos kodekso 49 straipsnis, atsižvelgiant į jo kontekstą, yra tinkamas ir būtinas siekiant apsaugoti viešąsias valdas ir viešuosius finansus.
102. Dėl papildomų pateisinimų – aplinkos, kultūros ir turizmo apsaugos – pažymėtina, kad Italijos vyriausybė nepaaiškino ryšio tarp konkrečios Laivybos kodekso 49 straipsnio nuostatos ir šių interesų apsaugos. Net jeigu sprendimas išsaugoti paplūdimių, kaip viešųjų valdų dalies, statusą gali būti grindžiamas aplinkos apsaugos arba kultūros sumetimais, šių viešųjų interesų apsauga gali būti geriau užtikrinta priemonėmis, kuriomis koncesininkai būtų įpareigoti imtis konkrečių veiksmų arba nuo jų susilaikyti. Pavyzdžiui, jų galėtų būti reikalaujama įsipareigoti vykdyti statybas pagal tam tikrus standartus arba rūpintis istorinėmis ar kultūros vertybėmis pagal koncesiją suteiktoje valdoje. Vis dėlto savivaldybė galėtų išsamiau paaiškinti šiuos pateisinimus, kiek tai susiję su nacionaline procedūra, ir aiškiau nurodyti sąsają, dėl kurios remiantis tais sumetimais būtų galima pateisinti Laivybos kodekso 49 straipsnį.
103. SIIB taip pat rėmėsi galimu teisės užsiimti verslu ir teisės į nuosavybę pažeidimu. Vis dėlto prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas neprašė išaiškinti su šiomis teisėmis susijusių Chartijos 16 ir 17 straipsnių. Nepaisant to, gali būti naudinga priminti, kad Teisingumo Teismas jau yra išaiškinęs, jog nacionalinės teisės nuostatose ribojimo pagal SESV 49 straipsnį nagrinėjimas taip pat apima galimus Chartijos 15–17 straipsniuose numatytų teisių ir laisvių įgyvendinimo ribojimus, todėl atskirai nagrinėti Chartijos 17 straipsnyje įtvirtintos teisės į nuosavybę nereikia(38).
Tarpinė išvada
104. Jeigu šioje byloje nagrinėjama nacionalinės teisės nuostata apibūdinama kaip nediskriminacinis įsisteigimo teisės apribojimas, manau, kad ji yra proporcinga tikslui apsaugoti viešąją nuosavybę ir viešuosius finansus, bet tai turi patikrinti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas. Taigi tokia nuostata neprieštarauja SESV 49 straipsniui.
IV. Išvada
105. Atsižvelgdama į tai, kas išdėstyta, siūlau Teisingumo Teismui taip atsakyti į Consiglio di Stato (Valstybės Taryba, Italija) pateiktą klausimą:
Nacionalinė priemonė, kaip antai Codice della navigazione (Laivybos kodeksas) 49 straipsnis, pagal kurią, pasibaigus koncesijos galiojimui, pagal koncesiją suteiktoje pajūrio valdoje pastatyti neišmontuojami objektai perleidžiami valstybės nuosavybėn be kompensacijos, nėra pagal SESV 49 straipsnį draudžiamas įsisteigimo teisės apribojimas, jeigu koncesijos laikotarpis yra pakankamas koncesininko investicijoms amortizuoti. Taip yra net ir tuo atveju, jeigu tam pačiam subjektui suteikiama nauja koncesija toje pačioje žemėje.
O tuo atveju, jeigu nacionalinės teisės nuostata, kaip antai Laivybos kodekso 49 straipsnis, apibūdinama kaip nediskriminacinis įsisteigimo teisės apribojimas, toks apribojimas nėra draudžiamas pagal SESV 49 straipsnį tiek, kiek jis yra proporcingas teisėtiems viešosios nuosavybės ir viešųjų finansų apsaugos tikslams, tačiau tai turi patikrinti nacionalinis teismas.