Asunto C‑491/21
WA
contra
Direcţia pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date din Ministerul Afacerilor Interne
(Petición de decisión prejudicial planteada por la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie)
Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Primera) de 22 de febrero de 2024
«Procedimiento prejudicial — Ciudadanía de la Unión — Artículo 21 TFUE, apartado 1 — Derecho a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros — Artículo 45 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea — Directiva 2004/38/CE — Artículo 4 — Expedición de un documento de identidad — Condición de domicilio en el Estado miembro emisor del documento — Negativa de las autoridades de dicho Estado miembro a expedir un documento de identidad a uno de sus nacionales domiciliado en otro Estado miembro — Igualdad de trato — Restricciones — Justificación»
Ciudadanía de la Unión — Derecho de libre circulación y de libre residencia en el territorio de los Estados miembros — Expedición de un documento de identidad con valor de documento de viaje dentro de la Unión — Ciudadano de la Unión que ha ejercido su derecho de libre circulación y de residencia — Negativa de las autoridades de su Estado miembro de origen a expedirle tal documento de identidad por haber fijado su domicilio en otro Estado miembro — Improcedencia — Justificación — Inexistencia
(Art. 21 TFUE, ap. 1; Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 45, ap. 1; Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, considerandos 1 a 4 y art. 4, ap. 3)
(véanse los apartados 25 a 27, 33, 34, 36 a 44, 46 a 53 y 58 a 61 y el fallo)
Resumen
Al conocer del procedimiento prejudicial, el Tribunal de Justicia señala que el derecho a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, consagrado en los artículos 21 TFUE y 45, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»), y precisado, en sus condiciones de ejercicio, por la Directiva 2004/38, (1) se opone a una normativa de un Estado miembro en virtud de la cual se deniega a un ciudadano de la Unión nacional de ese Estado miembro, que ha ejercido su derecho de libre circulación y residencia en otro Estado miembro, la expedición de un documento de identidad con valor de documento de viaje dentro de la Unión por el único motivo de que dicho ciudadano ha fijado su domicilio en el territorio de ese otro Estado miembro.
El demandante en el litigio principal es un nacional rumano, domiciliado en Francia desde el año 2014, que ejerce sus actividades profesionales como abogado tanto en Francia como en Rumanía. Las autoridades rumanas le expidieron un pasaporte simple electrónico, que constituye un documento de viaje que le permite viajar al extranjero, en el que se indica que está domiciliado en Francia, y un documento de identidad provisional. Este último se expide a los nacionales rumanos domiciliados en otro Estado miembro que residen temporalmente en Rumanía y debe ser renovado cada año. No constituye un documento de viaje.
En septiembre de 2017, el demandante en el litigio principal solicitó la expedición de un documento de identidad, simple o electrónico, constitutivo de un documento de viaje que le habría permitido desplazarse a Francia. Esta solicitud fue denegada esencialmente debido a su domicilio en el extranjero.
En diciembre de 2017, interpuso un recurso ante la Curtea de Apel București (Tribunal Superior de Bucarest, Rumanía), solicitando a dicho órgano jurisdiccional que ordenara la expedición del documento solicitado. Mediante sentencia dictada en marzo de 2018, dicho órgano jurisdiccional desestimó el recurso, basándose en que la normativa rumana no preveía tal expedición en caso de domiciliación en el extranjero, lo que, por lo demás, no es contrario al Derecho de la Unión. Además, dicho órgano jurisdiccional estimó que el demandante en el procedimiento principal no había sido objeto de discriminación, ya que las autoridades rumanas habían expedido a su nombre un pasaporte simple electrónico.
Al conocer de un recurso de casación interpuesto contra dicha sentencia, la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Tribunal Supremo, Rumanía), que es el órgano jurisdiccional remitente, decidió preguntar al Tribunal de Justicia sobre la conformidad con el Derecho de la Unión de esa negativa a expedir al demandante en el litigio principal el referido documento de identidad con valor de documento de viaje dentro de la Unión, debido a que este había establecido su domicilio en otro Estado miembro.
Apreciación del Tribunal de Justicia
Con carácter preliminar, el Tribunal de Justicia señala que la normativa rumana en materia de expedición de documentos de viaje establece una diferencia de trato entre los ciudadanos rumanos domiciliados en Rumanía y los domiciliados en el extranjero. A los primeros se les pueden expedir uno o dos documentos de viaje que les permitan desplazarse dentro de la Unión, a saber, un documento de identidad y/o un pasaporte, mientras que a los segundos solo se les puede expedir un pasaporte como documento de viaje.
Al examinar entonces la conformidad de tal diferencia de trato con el Derecho de la Unión, en primer lugar, el Tribunal de Justicia señala, por una parte, que el artículo 4, apartado 3, de la Directiva 2004/38 (2) deja a los Estados miembros la elección del tipo de documento de viaje, a saber, un documento de identidad o un pasaporte, que están obligados a expedir a sus propios nacionales. Por otra parte, el Tribunal de Justicia recuerda, no obstante, que la Directiva 2004/38 tiene por objeto facilitar el ejercicio del derecho fundamental e individual de circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, directamente conferido a los ciudadanos de la Unión por el artículo 21 TFUE, apartado 1. Así pues, al ejercer su competencia en el ámbito de la expedición de documentos de identidad, los Estados miembros deben respetar el Derecho de la Unión y, en particular, las disposiciones del Tratado relativas a la libertad de circulación y de residencia en su territorio tal como está prevista en esa última disposición.
En segundo lugar, el Tribunal de Justicia declara que la normativa controvertida, en la medida en que exige a los nacionales rumanos que residen en otros Estados miembros y desean obtener a la vez un pasaporte y un documento de identidad haber establecido su domicilio en Rumanía, supone un trato menos favorable de dichos nacionales y les perjudica por el mero hecho de haber ejercido su libertad de circulación y de residencia. Además, partiendo del principio de que las facilidades concedidas por el Tratado en materia de circulación de los ciudadanos de la Unión no podrían producir plenos efectos si se pudiera disuadir a un nacional de un Estado miembro de hacer uso de aquellas, por los obstáculos derivados de su residencia en otro Estado miembro, derivados de una normativa de su Estado miembro de origen que le penaliza por el mero hecho de haberlas ejercido, el Tribunal de Justicia considera que la normativa controvertida en el litigio principal puede disuadir a los nacionales rumanos que se encuentran en una situación como la del demandante en el litigio principal de ejercer su derecho a la libre circulación y a la libre residencia en el seno de la Unión. En efecto, los ciudadanos rumanos que se encuentran en tal situación deben soportar mayores cargas administrativas que los ciudadanos rumanos domiciliados en Rumanía en lo que respecta al procedimiento de expedición de documentos de identidad o pasaportes. En consecuencia, la normativa controvertida en el litigio principal constituye una restricción al derecho a circular y residir libremente previsto tanto en el artículo 21 TFUE, apartado 1, como en el artículo 45, apartado 1, de la Carta, disposición esta última que es reflejo de la anterior.
En tercer lugar, el Tribunal de Justicia recuerda que una restricción solo puede estar justificada conforme al Derecho de la Unión si se basa en consideraciones objetivas de interés general, independientes de la nacionalidad de las personas afectadas, y es proporcionada al objetivo legítimamente perseguido por el Derecho nacional. De la jurisprudencia se deriva que una medida es proporcionada cuando, siendo idónea para conseguir el objetivo perseguido, no va más allá de lo necesario para alcanzarlo. A este respecto, el Gobierno rumano invoca una justificación de la normativa nacional controvertida en el litigio principal basada en la existencia de determinadas consideraciones de carácter administrativo, relativas principalmente a la necesidad de conferir valor probatorio a la dirección del domicilio indicada en el documento de identidad y a la eficacia de la identificación y del control de dicha dirección por la Administración nacional competente. Al examinar estos argumentos, el Tribunal de Justicia señala, por una parte, que el Gobierno rumano no ha demostrado el vínculo entre la indicación de una dirección en el documento de identidad y la obligación de denegar la expedición de un documento de identidad a los nacionales rumanos domiciliados en otro Estado miembro. Por otra parte, recuerda que, según reiterada jurisprudencia, las consideraciones de orden administrativo no pueden justificar que un Estado miembro establezca excepciones a las normas del Derecho de la Unión. Por consiguiente, ninguna de las alegaciones formuladas por el Gobierno rumano permite considerar que la normativa controvertida se base en consideraciones objetivas de interés general. Por lo tanto, tal normativa constituye una restricción injustificada a la libertad de circulación y de residencia en la Unión, en el sentido del artículo 4, apartado 3, de la Directiva 2004/38, interpretado a la luz del artículo 21 TFUE, apartado 1, y del artículo 45, apartado 1, de la Carta, respecto de los nacionales rumanos domiciliados en otro Estado miembro.