Kohtuasi C‑491/21
WA
versus
Direcţia pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date din Ministerul Afacerilor Interne
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Înalta Curte de Casație și Justiție)
Euroopa Kohtu (esimene koda) 22. veebruari 2024. aasta otsus
Eelotsusetaotlus – Liidu kodakondsus – ELTL artikli 21 lõige 1 – Õigus vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil – Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikkel 45 – Direktiiv 2004/38/EÜ – Artikkel 4 – Isikutunnistuse väljaandmine – Tingimus, et elukoht oleks dokumendi välja andnud liikmesriigis – Selle liikmesriigi ametiasutuste keeldumine isikutunnistuse väljaandmisest oma kodanikule, kes elab teises liikmesriigis – Võrdne kohtlemine – Piirangud – Põhjendatus
Liidu kodakondsus – Õigus vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil – Niisuguse isikutunnistuse väljaandmine, mis kehtiks liidusisese reisidokumendina – Liidu kodanik, kes on kasutanud oma õigust vabalt liikuda ja elada – Liidu kodaniku päritoluliikmesriigi ametiasutuste keeldumine talle niisuguse isikutunnistuse väljaandmisest põhjusel, et tema elukoht on teises liikmesriigis – Lubamatus – Põhjendatus – Puudumine
(ELTL artikli 21 lõige 1; Euroopa Liidu põhiõiguste harta, artikli 45 lõige 1; Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2004/38, põhjendused 1–4 ja artikli 4 lõige 3)
(vt punktid 25–27, 33, 34, 36–44, 46–53, 58–61 ja resolutsioon)
Kokkuvõte
Eelotsusetaotlusele vastates sedastas Euroopa Kohus, et õigusega liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil, mis on sätestatud ELTL artiklis 21 ja Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta“) artikli 45 lõikes 1 ning mille kasutamise tingimused on täpsustatud direktiivis 2004/38(1), on vastuolus liikmesriigi õigusnormid, mille alusel keeldutakse selle liikmesriigi kodanikust Euroopa Liidu kodanikule, kes on kasutanud oma õigust vabalt liikuda ja elada teises liikmesriigis, andmast välja isikutunnistust, mis kehtiks Euroopa Liidu sisese reisidokumendina, üksnes põhjusel, et tema elukoht on selle teise liikmesriigi territooriumil.
Põhikohtuasja kaebaja on Rumeenia kodanik, kes elab alates 2014. aastast Prantsusmaal ja tegeleb advokaadi kutsetegevusega nii Prantsusmaal kui ka Rumeenias. Rumeenia asutused on talle välja andnud elektroonilise lihtpassi – mis on reisidokument, millega ta saab reisida välisriiki ja kus on tema elukohana märgitud Prantsusmaa – ning ajutise isikutunnistuse. Ajutine isikutunnistus antakse välja teises liikmesriigis elavale Rumeenia kodanikule, kes viibib ajutiselt Rumeenias, ning seda tuleb igal aastal uuendada. Tegemist ei ole reisidokumendiga.
Põhikohtuasja kaebaja taotles 2017. aasta septembris, et talle antaks välja lihtne või elektrooniline isikutunnistus, mis on reisidokument ja mis oleks võimaldanud tal reisida Prantsusmaal. See taotlus jäeti rahuldamata peamiselt põhjusel, et tema elukoht on välismaal.
Seejärel esitas ta 2017. aasta detsembris halduskaebuse Curtea de Apel Bucureștile (Bukaresti apellatsioonikohus, Rumeenia), paludes kohustada soovitud dokumenti talle välja andma. Kohtuotsusega, mis kuulutati 2018. aasta märtsis, jättis see kohus selle kaebuse rahuldamata põhjendusel, et juhul, kui isiku elukoht on välismaal, ei ole Rumeenia õiguses niisuguse isikutunnistuse väljaandmist ette nähtud, mis pealegi ei ole liidu õigusega vastuolus. Lisaks sellele leidis nimetatud kohus, et põhikohtuasja kaebajat ei diskrimineeritud, kuna Rumeenia asutused olid talle välja andnud elektroonilise lihtpassi.
Selle kohtuotsuse peale esitatud kassatsioonkaebust lahendades otsustas Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (kassatsioonikohus, Rumeenia), kes on eelotsusetaotluse esitanud kohus, küsida Euroopa Kohtult, kas liidu õigusega on kooskõlas see, kui põhikohtuasja kaebajale keeldutakse välja andmast isikutunnistust, mis kehtiks liidusisese reisidokumendina, üksnes põhjusel, et tema elukoht on selles teises liikmesriigis.
Euroopa Kohtu hinnang
Kõigepealt märkis Euroopa Kohus, et Rumeenia õigusnormides, mis reguleerivad reisidokumentide väljaandmist, on kehtestatud erinev kohtlemine nende Rumeenia kodanike suhtes, kelle elukoht on Rumeenias, ja nende suhtes, kelle elukoht on välisriigis. Esimestele võib välja anda ühe või kaks reisidokumenti, mis võimaldavad neil liidus reisida, nimelt isikutunnistus ja/või pass, samas kui viimastele võib reisidokumendina väljastada ainult passi.
Analüüsides seejärel niisuguse erineva kohtlemise kooskõla liidu õigusega, märkis Euroopa Kohus esiteks ühelt poolt, et direktiivi 2004/38 artikli 4 lõige 3(2) lubab liikmesriikidel valida, millist liiki reisidokumendi – kas isikutunnistuse või passi – on nad kohustatud oma kodanikele välja andma. Teiselt poolt tuletas Euroopa Kohus siiski meelde, et direktiivi 2004/38 eesmärk on hõlbustada liidu kodanikele ELTL artikli 21 lõikega 1 vahetult antud individuaalse põhiõiguse vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil kasutamist. Seega peavad liikmesriigid isikutunnistuste väljaandmise valdkonnas oma pädevuse teostamisel järgima liidu õigust ning eelkõige aluslepingu sätteid, mis puudutavad õigust vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil, nagu on ette nähtud viimati nimetatud sättes.
Teiseks tõdes Euroopa Kohus, et kõnealused õigusnormid, mis nõuavad, et Rumeenia kodanikel, kes elavad teistes liikmesriikides ja soovivad saada ühtaegu nii passi kui ka isikutunnistust, peab olema elukoht Rumeenias, toovad kaasa nimetatud kodanike ebasoodsama kohtlemise ja seavad nad ebasoodsamasse olukorda ainuüksi seetõttu, et nad on kasutanud oma õigust vabalt liikuda ja elada. Lisaks, lähtudes põhimõttest, et aluslepinguga liidu kodanike liikumisvabaduse valdkonnas kehtestatud võimalused ei pääseks täielikult mõjule, kui liikmesriigi kodanikku võiksid nende võimaluste kasutamisest loobuma ajendada takistused, mis tulenevad tema elamisest teises liikmesriigis, kuna tema päritoluriigi õigusnormid karistavad teda pelgalt selle eest, et ta on neid võimalusi kasutanud, leidis Euroopa Kohus, et põhikohtuasjas kõne all olevad õigusnormid võivad ajendada põhikohtuasja kaebajaga sarnases olukorras olevaid Rumeenia kodanikke loobuma kasutamast õigust liidus vabalt liikuda ja elada. Nimelt on niisuguses olukorras olevatele Rumeenia kodanikele pandud isikutunnistuse ja/või passi väljaandmise menetluses suurem halduskoormus kui nendele Rumeenia kodanikele, kelle elukoht on Rumeenias. Järelikult kujutavad põhikohtuasjas kõne all olevad õigusnormid endast piirangut õigusele vabalt liikuda ja elada, mis on ette nähtud nii ELTL artikli 21 lõikes 1 kui ka harta artikli 45 lõikes 1, kusjuures viimasena nimetatud säte peegeldab eelmist sätet.
Kolmandaks märkis Euroopa Kohus, et niisugune piirang võib olla liidu õiguse seisukohalt põhjendatud üksnes juhul, kui see lähtub üldise huviga seotud objektiivsetest kaalutlustest, mis on asjaomaste isikute kodakondsusest sõltumatud, ning kui see piirang on liikmesriigi õigusega taotletava õiguspärase eesmärgi suhtes proportsionaalne. Kohtupraktikast tuleneb, et meede on proportsionaalne, kui see on taotletava eesmärgi saavutamiseks sobiv ega ületa selle saavutamiseks vajalikku. Sellega seoses põhjendab Rumeenia valitsus põhikohtuasjas kõne all olevaid riigisiseseid õigusnorme sellega, et esinevad teatavad halduskaalutlused, mis on peamiselt seotud vajadusega anda isikutunnistusel märgitud elukoha aadressile tõendusjõud, ja sellega, et liikmesriigi pädev ametiasutus saaks seda aadressi tõhusalt tuvastada ja kontrollida. Neid erinevaid argumente analüüsides märkis Euroopa Kohus ühelt poolt, et Rumeenia valitsus ei ole tõendanud seost isikutunnistusel aadressi märkimise ja kohustuse vahel keelduda isikutunnistuse väljaandmisest Rumeenia kodanikele, kelle elukoht on teises liikmesriigis. Teiselt poolt tuletas kohus meelde, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt ei saa liikmesriigi poolt liidu õiguse normidest kõrvalekaldumist põhjendada halduskaalutlustega. Seega ei võimalda ükski Rumeenia valitsuse esitatud argument asuda seisukohale, et põhikohtuasjas kõne all olevad riigisisesed õigusnormid põhinevad üldise huviga seotud objektiivsetel kaalutlustel. Järelikult kujutavad niisugused õigusnormid endast nende Rumeenia kodanike suhtes, kelle elukoht on teises liikmesriigis, põhjendamatut piirangut õigusele vabalt liikuda ja elada liidus direktiivi 2004/38 artikli 4 lõike 3 tähenduses koostoimes ELTL artikli 21 lõikega 1 ja harta artikli 45 lõikega 1.