Zaak C‑491/21
WA
tegen
Direcţia pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date din Ministerul Afacerilor Interne
(verzoek om een prejudiciële beslissing, ingediend door de Înaltă Curte de Casație și Justiție)
Arrest van het Hof (Eerste kamer) van 22 februari 2024
„Prejudiciële verwijzing – Burgerschap van de Unie – Artikel 21, lid 1, VWEU – Recht om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven – Artikel 45 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Richtlijn 2004/38/EG – Artikel 4 – Afgifte van een identiteitskaart – Voorwaarde van woonplaats in de lidstaat van afgifte van dat document – Weigering van de autoriteiten van die lidstaat om een identiteitskaart af te geven aan een van zijn onderdanen die in een andere lidstaat woont – Gelijke behandeling – Beperkingen – Rechtvaardiging”
Burgerschap van de Unie – Recht om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven –/ Afgifte van een identiteitskaart die binnen de Unie als reisdocument kan dienen – Burger van de Unie die gebruik heeft gemaakt van zijn recht van vrij verkeer en verblijf – Weigering van de autoriteiten van zijn lidstaat om hem een dergelijke identiteitskaart af te geven omdat hij in een andere lidstaat is gaan wonen – Ontoelaatbaarheid – Rechtvaardiging – Geen
(Art. 21, lid 1, VWEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 45, lid 1; richtlijn 2004/38 van het Europees Parlement en de Raad, overwegingen 1 tot en met 4 en art. 4, lid 3)
(zie punten 25‑27, 33, 34, 36, 44, 46, 53, 58, 61 en dictum)
Samenvatting
Het Hof, dat om een prejudiciële beslissing is verzocht, verklaart dat het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten dat is neergelegd in artikel 21 VWEU en artikel 45, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”), en nader is ingevuld, wat de uitoefeningsvoorwaarden ervan betreft, door richtlijn 2004/38(1), zich verzet tegen een wettelijke regeling van een lidstaat op grond waarvan een burger van de Europese Unie, een onderdaan van deze lidstaat die gebruik heeft gemaakt van zijn recht om vrij in een andere lidstaat te reizen en te verblijven, de afgifte van een identiteitskaart met de waarde van een reisdocument binnen de Unie wordt geweigerd op de enkele grond dat hij zijn woonplaats op het grondgebied van die andere lidstaat heeft gevestigd.
Verzoeker in het hoofdgeding is een Roemeens onderdaan die sinds 2014 zijn woonplaats in Frankrijk heeft en zijn beroepswerkzaamheden als advocaat zowel in Frankrijk als in Roemenië uitoefent. De Roemeense autoriteiten hebben hem een als reisdocument dienend elektronisch gewoon paspoort waarmee hij naar het buitenland kan reizen en waarin staat dat hij zijn woonplaats in Frankrijk heeft, alsmede een voorlopige identiteitskaart verstrekt. Deze laatste wordt afgegeven aan in een andere lidstaat woonachtige Roemeense onderdanen die tijdelijk in Roemenië verblijven, en wordt jaarlijks verlengd. Zij is geen reisdocument.
In september 2017 heeft verzoeker in het hoofdgeding verzocht om afgifte van een eenvoudige of elektronische identiteitskaart, een reisdocument waarmee hij naar Frankrijk had kunnen reizen. Dit verzoek werd hoofdzakelijk afgewezen op grond van zijn woonplaats in het buitenland.
In december 2017 heeft hij daarop beroep ingesteld bij de Curte de Apel București (rechter in tweede aanleg Boekarest, Roemenië), waarbij hij deze rechter verzocht om de afgifte van het gevraagde document te gelasten.
Bij arrest van 28 maart 2018 heeft die rechter dit beroep afgewezen op grond dat de Roemeense wettelijke regeling niet in een dergelijke afgifte voorzag in geval van een woonplaats in het buitenland, hetgeen overigens niet in strijd zou zijn met het Unierecht. Bovendien was die rechter van oordeel dat verzoeker in het hoofdgeding niet was gediscrimineerd, omdat de Roemeense autoriteiten hem een gewoon elektronisch paspoort hadden verstrekt.
In het kader van een cassatieberoep tegen dat arrest heeft de Înalta Curte de Casale de Casageie (hoogste rechterlijke instantie, Roemenië), de verwijzende rechter, het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de verenigbaarheid met het Unierecht van die weigering om verzoeker in het hoofdgeding die identiteitskaart met de waarde van een reisdocument binnen de Unie af te geven op grond dat hij zijn woonplaats in een andere lidstaat heeft gevestigd.
Beoordeling door het Hof
Om te beginnen merkt het Hof op dat de Roemeense wetgeving inzake de afgifte van reisdocumenten een verschil in behandeling invoert tussen Roemeense burgers die in Roemenië wonen en Roemeense burgers die in het buitenland wonen. Aan de eerste categorie kan een of twee reisdocumenten worden afgegeven die hen in staat stellen zich binnen de Unie te verplaatsen, namelijk een identiteitskaart en/of een paspoort, terwijl aan de tweede alleen een paspoort als reisdocument kan worden afgegeven.
Bij het onderzoek van de verenigbaarheid van een dergelijk verschil in behandeling met het Unierecht merkt het Hof enerzijds op dat artikel 4, lid 3, van richtlijn 2004/38(2) de lidstaten de keuze laat van het type reisdocument, te weten een identiteitskaart of een paspoort, dat zij aan hun eigen onderdanen moeten afgeven. Anderzijds herinnert het Hof eraan dat richtlijn 2004/38 tot doel heeft de uitoefening van het fundamentele en persoonlijke recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten, dat door artikel 21, lid 1, VWEU rechtstreeks aan alle burgers van de Unie wordt verleend, te vergemakkelijken. Bij de uitoefening van hun bevoegdheid op het gebied van de afgifte van identiteitskaarten moeten de lidstaten dus het Unierecht en met name de Verdragsbepalingen betreffende de in laatstgenoemde bepaling neergelegde vrijheid om op hun grondgebied te reizen en te verblijven, eerbiedigen.
Ten tweede stelt het Hof vast dat de betrokken regeling, voor zover zij van Roemeense onderdanen die in andere lidstaten wonen en die zowel een paspoort als een identiteitskaart wensen te verkrijgen, verlangt dat zij hun woonplaats in Roemenië hebben gevestigd, leidt tot een minder gunstige behandeling van die onderdanen en hen benadeelt op de enkele grond dat zij hun recht van vrij verkeer en verblijf hebben uitgeoefend. Uitgaande van het beginsel dat de door het Verdrag verleende rechten inzake vrij verkeer van burgers van de Unie hun volle werking niet kunnen ontplooien indien een onderdaan van een lidstaat besluit om deze rechten niet uit te oefenen doordat zijn verblijf in een andere lidstaat wordt belemmerd door een regeling van zijn lidstaat van herkomst die hem benadeelt wegens het enkele feit dat hij deze rechten uitoefent, oordeelt het Hof dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde wettelijke regeling Roemeense staatsburgers die zich in een situatie als die van verzoeker in het hoofdgeding bevinden, ervan kan weerhouden gebruik te maken van hun recht van vrij verkeer en verblijf binnen de Unie. Roemeense burgers die zich in een dergelijke situatie bevinden, moeten met betrekking tot de procedure voor de afgifte van identiteitskaarten en/of paspoorten namelijk zwaardere administratieve lasten ondervinden dan Roemeense burgers die in Roemenië wonen. Bijgevolg vormt de in het hoofdgeding aan de orde zijnde wettelijke regeling een beperking van het recht om vrij te reizen en te verblijven dat is neergelegd in zowel artikel 21, lid 1, VWEU als artikel 45, lid 1, van het Handvest, welke bepaling de vorige bepaling weerspiegelt.
Ten derde herinnert het Hof eraan dat een dergelijke beperking uit het oogpunt van het Unierecht slechts gerechtvaardigd kan zijn indien zij is gebaseerd op objectieve overwegingen van algemeen belang die losstaan van de nationaliteit van de betrokken personen en indien zij evenredig is aan het door het nationale recht rechtmatig nagestreefde doel. Blijkens de rechtspraak is een maatregel evenredig wanneer hij geschikt is om het nagestreefde doel te verwezenlijken en niet verder gaat dan nodig is om dat doel te bereiken. In dit verband voert de Roemeense regering een rechtvaardiging van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale wettelijke regeling aan die is ontleend aan het bestaan van bepaalde overwegingen van administratieve aard, die hoofdzakelijk verband houden met de noodzaak bewijskracht te verlenen aan het op de identiteitskaart vermelde adres van de woonplaats en met de doeltreffendheid van de identificatie en controle van dat adres door de bevoegde nationale autoriteit. Bij het onderzoek van deze verschillende argumenten merkt het Hof ten eerste op dat de Roemeense regering niet heeft aangetoond dat er een verband bestaat tussen de vermelding van een adres op de identiteitskaart en de verplichting om te weigeren een identiteitskaart af te geven aan Roemeense onderdanen die in een andere lidstaat wonen. Ten tweede herinnert het eraan dat volgens vaste rechtspraak overwegingen van administratieve aard geen afwijking door een lidstaat van de regels van het Unierecht kunnen rechtvaardigen. Derhalve kan op basis van geen van de door de Roemeense regering aangevoerde argumenten worden geoordeeld dat de betrokken regeling is gebaseerd op objectieve overwegingen van algemeen belang. Bijgevolg vormt een dergelijke regeling een ongerechtvaardigde beperking van de vrijheid om binnen de Unie te reizen en te verblijven in de zin van artikel 4, lid 3, van richtlijn 2004/38, gelezen in het licht van artikel 21, lid 1, VWEU en artikel 45, lid 1, van het Handvest, ten aanzien van Roemeense onderdanen die in een andere lidstaat wonen.