Sprawa C‑491/21
WA
przeciwko
Direcţia pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date din Ministerul Afacerilor Interne
(wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Înalta Curte de Casație și Justiție)
Wyrok Trybunału (pierwsza izba) z dnia 22 lutego 2024 r.
Odesłanie prejudycjalne – Obywatelstwo Unii – Artykuł 21 ust. 1 TFUE – Prawo do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich – Artykuł 45 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej – Dyrektywa 2004/38/WE – Artykuł 4 – Wydanie dowodu tożsamości – Warunek miejsca zamieszkania w państwie członkowskim wydającym dokument – Odmowa wydania dowodu tożsamości przez organy tego państwa członkowskiego jego obywatelowi mającemu miejsce zamieszkania w innym państwie członkowskim – Równość traktowania – Ograniczenia – Względy uzasadniające
Obywatelstwo Unii – Prawo do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich –Wydanie dowodu tożsamości mogącego stanowić dokument podróży w Unii – Obywatel Unii, który skorzystał z przysługującego mu prawa do swobodnego przemieszczania się – Odmowa wydania dowodu tożsamości przez organy państwa członkowskiego jego obywatelowi mającemu miejsce zamieszkania w innym państwie członkowskim – Niedopuszczalność – Względy uzasadniające – Brak
(art. 21 ust. 1 TFUE; Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 45 ust. 1; dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2004/38, motywy 1–4, art. 4 ust. 3)
(zob. pkt 25–27, 33, 34, 36–44, 46–53, 58–61; sentencja)
Streszczenie
Trybunał, do którego zwrócono się z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, orzekł, że prawo do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, ustanowione w art. 21 TFUE i art. 45 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „Kartą”) i określone w warunkach korzystania z tego prawa przez dyrektywę 2004/38(1), stoi na przeszkodzie przepisom państwa członkowskiego, na mocy których obywatelowi Unii Europejskiej, będącemu obywatelem tego państwa członkowskiego, który skorzystał z przysługującego mu prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu w innym państwie członkowskim, odmawia się wydania dowodu tożsamości mogącego stanowić dokument podróży w Unii Europejskiej tylko z tego powodu, że ustanowił on swoje miejsce zamieszkania na terytorium tego innego państwa członkowskiego.
Skarżący w postępowaniu głównym jest obywatelem rumuńskim mającym miejsce zamieszkania od 2014 r. we Francji, który wykonuje działalność zawodową jako adwokat zarówno we Francji, jak i w Rumunii. Organy rumuńskie wydały mu zwykły paszport elektroniczny, który stanowi dokument podróży umożliwiający mu podróż za granicę, zawierający wzmiankę o tym, że ma on miejsce zamieszkania we Francji, oraz tymczasowy dowód tożsamości. Ten ostatni dokument jest wydawany obywatelom rumuńskim mającym miejsce zamieszkania w innym państwie członkowskim, którzy czasowo przebywają w Rumunii, i powinien być corocznie odnawiany. Dowód ten nie jest dokumentem podróży.
We wrześniu 2017 r. skarżący w postępowaniu głównym złożył wniosek o wydanie mu dowodu tożsamości zwykłego lub elektronicznego mogącego stanowić dokument podróży, który umożliwiałby mu podróżowanie do Francji. Wniosek ten został oddalony zasadniczo na tej podstawie, że ma on miejsce zamieszkania za granicą.
W grudniu 2017 r. wniósł on wobec tego skargę do Curtea de Apel București (sądu apelacyjnego w Bukareszcie, Rumunia), żądając, aby sąd ten nakazał wydanie mu wnioskowanego dokumentu. Wyrokiem wydanym w marcu 2018 r. sąd ten oddalił tę skargę na tej podstawie, że przepisy rumuńskie nie przewidują wydawania takiego dokumentu w przypadku, gdy dana osoba ma miejsce zamieszkania za granicą, co zresztą nie byłoby sprzeczne z prawem Unii. Ponadto zdaniem owego sądu skarżący w postępowaniu głównym nie był dyskryminowany, ponieważ organy rumuńskie wydały mu zwykły paszport elektroniczny.
Rozpatrując skargę kasacyjną od tego wyroku, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (najwyższy sąd kasacyjny, Rumunia), który jest sądem odsyłającym, postanowił zwrócić się do Trybunału z pytaniem o zgodność z prawem Unii odmowy wydania skarżącemu w postępowaniu głównym tego dowodu tożsamości mogącego stanowić dokument podróży w Unii z tego powodu, że ustanowił on swoje miejsce zamieszkania na terytorium innego państwa członkowskiego.
Ocena Trybunału
Na wstępie Trybunał zauważył, że rumuńskie przepisy dotyczące wydawania dokumentów podróży wprowadzają odmienne traktowanie obywateli rumuńskich mających miejsce zamieszkania w Rumunii i obywateli rumuńskich mających miejsce zamieszkania za granicą. Pierwszym z nich można wydać jeden lub dwa dokumenty podróży pozwalające im podróżować w Unii, a mianowicie dowód osobisty lub paszport, podczas gdy ci drudzy mogą otrzymać jedynie paszport stanowiący dokument podróży.
Badając zatem zgodność takiego odmiennego traktowania z prawem Unii, Trybunał zauważył, w pierwszej kolejności, że art. 4 ust. 3 dyrektywy 2004/38(2), z jednej strony, pozostawia państwom członkowskim wybór rodzaju dokumentu podróży, a mianowicie dowodu tożsamości lub paszportu, które są one zobowiązane wydać swoim obywatelom. Z drugiej strony Trybunał przypomniał jednak, że celem dyrektywy 2004/38 jest ułatwienie korzystania z podstawowego i indywidualnego prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, przyznanego obywatelom Unii bezpośrednio w art. 21 ust. 1 TFUE. Państwa członkowskie, wykonując swoje kompetencje w dziedzinie wydawania dowodów tożsamości, powinny zatem przestrzegać prawa Unii, a w szczególności postanowień traktatu dotyczących swobody przemieszczania się i pobytu na ich terytorium, przewidzianej w tym ostatnim postanowieniu.
W drugiej kolejności, Trybunał stwierdził, że rozpatrywane uregulowanie, w zakresie, w jakim wymaga od obywateli rumuńskich mających miejsce zamieszkania w innych państwach członkowskich, którzy pragną otrzymać zarówno paszport, jak i dowód tożsamości, posiadania miejsca zamieszkania w Rumunii, prowadzi do mniej korzystnego traktowania tych obywateli i stawia ich w mniej korzystnej sytuacji z tego tylko powodu, że skorzystali oni ze swobody przemieszczania się i pobytu. Ponadto wychodząc z założenia, że przyznane przez traktat ułatwienia w zakresie przemieszczania się obywateli Unii nie mogłyby być w pełni skuteczne, gdyby obywatel państwa członkowskiego mógł zostać zniechęcony do skorzystania z nich z powodu przeszkód z uwagi na jego pobyt w innym państwie członkowskim wynikających z przepisów państwa członkowskiego jego pochodzenia, które stawiają go w niekorzystnej sytuacji z tego tylko powodu, że z nich skorzystał, Trybunał uznał, iż przepisy rozpatrywane w postępowaniu głównym mogą zniechęcać obywateli rumuńskich znajdujących się w sytuacji takiej jak sytuacja skarżącego w postępowaniu głównym do korzystania z przysługującego im prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium Unii. Obywatele rumuńscy znajdujący się w takiej sytuacji muszą bowiem ponosić, w związku z procedurą wydawania dowodów osobistych lub paszportów, większe obciążenia administracyjne niż obywatele rumuńscy mający miejsce zamieszkania w Rumunii. W konsekwencji przepisy rozpatrywane w postępowaniu głównym stanowią ograniczenie prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu przewidzianego zarówno w art. 21 ust. 1 TFUE, jak i w art. 45 ust. 1 Karty w zakresie, w jakim to ostatnie postanowienie odzwierciedla poprzednie postanowienie.
W trzeciej kolejności Trybunał przypomniał, że ograniczenie takie może być uzasadnione na gruncie prawa Unii jedynie wówczas, gdy u jego podstaw leżą obiektywne względy interesu ogólnego niezwiązane z obywatelstwem osób, których ono dotyczy, i gdy jest proporcjonalne do słusznego celu realizowanego przez prawo krajowe. Z orzecznictwa Trybunału wynika, że środek jest proporcjonalny, gdy pozostając zdatnym do osiągnięcia zamierzonego celu, nie wykracza poza to, co jest konieczne do jego osiągnięcia. W tym względzie rząd rumuński przedstawił uzasadnienie przepisów krajowych rozpatrywanych w postępowaniu głównym oparte na istnieniu pewnych względów o charakterze administracyjnym, związanych głównie z koniecznością przyznania wartości dowodowej adresowi miejsca zamieszkania wskazanemu w dowodzie tożsamości oraz usprawnieniem w zakresie ustalania i weryfikacji tego adresu przez właściwe organy. Badając te różne argumenty, Trybunał zauważył, po pierwsze, że rząd rumuński nie wykazał związku między wskazaniem adresu w dowodzie tożsamości a obowiązkiem odmowy wydania dowodu tożsamości obywatelom rumuńskim mającym miejsce zamieszkania w innym państwie członkowskim. Po drugie, przypomniał on, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem względy o charakterze administracyjnym nie mogą usprawiedliwiać odstępstwa państwa członkowskiego od zasad prawa Unii. W związku z tym żaden z argumentów przedstawionych przez rząd rumuński nie pozwala uznać, że rozpatrywane uregulowanie jest oparte na obiektywnych względach interesu ogólnego. W związku z tym takie uregulowanie stanowi nieuzasadnione ograniczenie swobody przemieszczania się i pobytu na terytorium Unii w rozumieniu art. 4 ust. 3 dyrektywy 2004/38 w związku z art. 21 ust. 1 TFUE i art. 45 ust. 1 Karty w odniesieniu do obywateli rumuńskich mających miejsce zamieszkania w innym państwie członkowskim.