Mål C‑491/21
WA
mot
Direcţia pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date din Ministerul Afacerilor Interne
(begäran om förhandsavgörande från Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie)
Domstolens dom (första avdelningen) av den 22 februari 2024
”Begäran om förhandsavgörande – Unionsmedborgarskap – Artikel 21.1 FEUF – Rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier – Artikel 45 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Direktiv 2004/38/EG – Artikel 4 – Utfärdande av identitetskort – Villkor om hemvist i den medlemsstat som utfärdar handlingen – Beslut av myndigheterna i denna medlemsstat att inte utfärda ett identitetskort till en av sina medborgare med hemvist i en annan medlemsstat – Likabehandling – Begränsningar – Motivering”
Unionsmedborgarskap – Rätt att fritt röra sig och uppehålla sig på medlemsstaternas territorium – Utfärdande av ett identitetskort som utgör en resehandling inom unionen – Unionsmedborgare som har utövat sin rätt att fritt röra sig och uppehålla sig – Beslut av myndigheterna i ursprungsmedlemsstaten att inte utfärda ett sådant identitetskort till unionsmedborgaren med anledning av att vederbörande har hemvist i en annan medlemsstat – Otillåtet – Motivering – Föreligger inte
(Artikel 21.1 FEUF; Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 45.1; Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38, skälen 1–4 och artikel 4.3)
(se punkterna 25–27, 33, 34, 36–44, 46–53 och 58–61 samt domslutet)
Resumé
Med anledning av en begäran om förhandsavgörande har domstolen fastställt att rätten att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, vilken föreskrivs i artikel 21 FEUF och artikel 45.1 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan), och för vilken villkoren för utövandet preciseras i direktiv 2004/38(1), utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning enligt vilken en unionsmedborgare, som är medborgare i denna medlemsstat och som har utövat sin rätt att fritt röra sig och uppehålla sig i en annan medlemsstat, nekas utfärdande av ett identitetskort som utgör en resehandling inom Europeiska unionen enbart av det skälet att han eller hon har hemvist i denna andra medlemsstat.
Klaganden i det nationella målet är rumänsk medborgare och har, sedan år 2014, hemvist i Frankrike. Han är yrkesverksam som advokat både i Frankrike och i Rumänien. De rumänska myndigheterna hade utfärdat ett enkelt elektroniskt pass till honom, vilket utgjorde en resehandling som han kunde använda för att resa utomlands, i vilket det angavs att han är bosatt i Frankrike, och ett provisoriskt identitetskort. Detta identitetskort utfärdas till rumänska medborgare som har hemvist i en annan medlemsstat och är tillfälligt bosatta i Rumänien, och måste förnyas varje år. Det utgör inte en resehandling.
I september 2017 ansökte klaganden i det nationella målet om ett enkelt eller elektroniskt identitetskort, vilket utgör en resehandling och som skulle ha gjort det möjligt för honom att resa till Frankrike. Ansökan avslogs huvudsakligen på grund av att han har hemvist i utlandet.
I december 2017 överklagade klaganden i det nationella målet detta beslut vid Curtea de Apel București (Appellationsdomstolen i Bukarest, Rumänien) och yrkade att registermyndigheten skulle förpliktas att utfärda den begärda handlingen till honom. Genom dom som meddelades i mars 2018 ogillade nämnda domstol överklagandet med motiveringen att det i rumänsk lagstiftning inte föreskrivs att en sådan identitetshandling ska utfärdas för det fall en person har hemvist i utlandet, vilket för övrigt inte strider mot unionsrätten. Appellationsdomstolen ansåg vidare att klaganden i det nationella målet inte hade utsatts för diskriminering, eftersom de rumänska myndigheterna hade utfärdat ett enkelt elektroniskt pass till honom.
Denna dom överklagades till Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Högsta kassationsdomstolen, Rumänien), som är den hänskjutande domstolen, vilken beslutade att fråga EU-domstolen om beslutet att inte utfärda ett identitetskort, som utgör en resehandling inom unionen, till klaganden i det nationella målet av det skälet att han har hemvist i en annan medlemsstat, är förenligt med unionsrätten.
Domstolens bedömning
Domstolen påpekar inledningsvis att rumänska medborgare som har hemvist i Rumänien och rumänska medborgare som har hemvist utomlands behandlas på olika sätt i den rumänska lagstiftningen om utfärdande av resehandlingar. De förstnämnda kan få en eller två resehandlingar utfärdade till sig som gör det möjligt för dem att resa inom unionen, närmare bestämt ett identitetskort och/eller ett pass, medan de sistnämnda endast kan få ett pass utfärdat som resehandling.
Vid prövningen av huruvida en sådan skillnad i behandling är förenlig med unionsrätten noterar domstolen för det första att artikel 4.3 i direktiv 2004/38(2) innebär att medlemsstaterna inom ramen för sin skyldighet att utfärda en resehandling till sina egna medborgare får välja typen av resehandling, det vill säga ett identitetskort eller ett pass. För det andra erinrar domstolen om att direktiv 2004/38 syftar till att underlätta utövandet av den primära och individuella rätten att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier som unionsmedborgarna tillerkänns direkt i artikel 21.1 FEUF. Medlemsstaterna är således, när de utövar sin behörighet på området för utfärdande av identitetskort, skyldiga att iaktta unionsrätten, särskilt fördragets bestämmelser om rätten att fritt röra sig och uppehålla sig inom deras territorier, såsom den föreskrivs i sistnämnda bestämmelse.
Vidare konstaterar domstolen att den aktuella lagstiftningen, genom att den kräver att rumänska medborgare som är bosatta i andra medlemsstater och som önskar erhålla både pass och ett identitetskort måste ha sin hemvist i Rumänien, innebär att nämnda medborgare behandlas mindre förmånligt och missgynnas enbart på grund av att de har utövat sin rätt att fritt röra sig och uppehålla sig. Med utgångspunkt i principen att de möjligheter som fördraget ger i fråga om fri rörlighet för unionsmedborgare inte kan få full verkan om en medborgare i en medlemsstat kan avhållas från att utnyttja dem på grund av att det uppställs hinder för hans eller hennes vistelse i en annan medlemsstat i form av bestämmelser i dennes ursprungsstat som medför nackdelar för medborgaren enbart på grund av att han eller hon har utnyttjat dessa möjligheter, anser domstolen att den lagstiftning som är i fråga i det nationella målet kan avhålla rumänska medborgare som befinner sig i en sådan situation som klaganden från att utöva sin rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom unionen. Rumänska medborgare som befinner sig i en sådan situation drabbas nämligen av en större administrativ börda än rumänska medborgare med hemvist i Rumänien vad gäller förfarandet för utfärdande av identitetskort och/eller pass. Den lagstiftning som är i fråga i det nationella målet begränsar följaktligen den rätt att fritt röra sig och uppehålla sig som föreskrivs i såväl artikel 21.1 FEUF som i artikel 45.1 i stadgan, vilken återspeglar den förstnämnda bestämmelsen.
Slutligen erinrar domstolen om att en sådan begränsning endast kan vara motiverad enligt unionsrätten om den grundar sig på objektiva skäl av allmänintresse som inte är beroende av de berörda personernas nationalitet och om den står i proportion till ett legitimt mål som eftersträvas i nationell rätt. Det framgår av domstolens praxis att en åtgärd är proportionerlig om den är ägnad att säkerställa att det eftersträvade målet uppnås och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål. Den rumänska regeringen har i detta avseende anfört att den nationella lagstiftning som är i fråga i det nationella målet är motiverad av vissa administrativa skäl, huvudsakligen av att det är nödvändigt att uppgiften om hemvistadress på identitetskortet har bevisvärde och att den behöriga nationella myndighetens effektivt kan identifiera och kontrollera denna adress. Vid prövningen av dessa olika argument noterar domstolen dels att den rumänska regeringen inte har visat att det finns ett samband mellan angivandet av hemvist i identitetshandlingen och skyldigheten att inte utfärda ett identitetskort till rumänska medborgare som har hemvist i en annan medlemsstat, dels att det följer av fast rättspraxis att hänsyn av rent administrativ natur inte kan berättiga att en medlemsstat avviker från unionsrättens bestämmelser. Domstolen konstaterar följaktligen att den rumänska regeringens argument inte gör det möjligt att anse att den nationella lagstiftning som är i fråga grundar sig på objektiva skäl av allmänintresse. Sådan lagstiftning utgör således en omotiverad inskränkning av rätten att fritt röra sig och uppehålla sig inom unionen, i den mening som avses i artikel 4.3 i direktiv 2004/38, jämförd med artikel 21.1 FEUF och artikel 45.1 i stadgan, i förhållande till rumänska medborgare med hemvist i en annan medlemsstat.