Spojené věci T-246/08 a T-332/08
Melli Bank plc
v.
Rada Evropské unie
„Společná zahraniční a bezpečnostní politika – Omezující opatření vůči Íránské islámské republice s cílem zabránit šíření jaderných zbraní – Zmrazení finančních prostředků – Žaloba na neplatnost – Soudní přezkum – Proporcionalita – Rovné zacházení – Povinnost uvést odůvodnění – Námitka protiprávnosti – Článek 7 odst. 2 písm. d) nařízení (ES) č. 423/2007“
Shrnutí rozsudku
1. Evropská společenství – Soudní přezkum legality aktů orgánů – Nařízení o omezujících opatřeních vůči Íránu
2. Evropská unie – Společná zahraniční a bezpečnostní politika – Omezující opatření vůči Íránu
[Nařízení Rady č. 423/2007, čl. 7 odst. 2 písm. d)]
3. Evropská unie – Společná zahraniční a bezpečnostní politika – Omezující opatření vůči Íránu
[Nařízení Rady č. 423/2007, čl. 7 odst. 2 písm. a), b) a d)]
4. Evropská unie – Společná zahraniční a bezpečnostní politika – Omezující opatření vůči Íránu
[Nařízení Rady č. 423/2007, čl. 7 odst. 2 písm. d)]
5. Akty orgánů – Odůvodnění – Povinnost – Rozsah
(Článek 253 ES; nařízení Rady č. 423/2007, čl. 7 odst. 2 a čl. 15 odst. 3)
1. Pokud jde o rozsah soudního přezkumu, musejí být v rámci nařízení č. 423/2007 o omezujících opatřeních vůči Íránu rozlišovány dvě složky. Jednak totiž články uvedeného nařízení stanovují obecná pravidla vymezující podmínky omezujících opatření, které toto nařízení zavádí. A dále příloha V tohoto nařízení, která provádí výčet subjektů, kterých se týkají opatření směřující ke zmrazení finančních prostředků přijatá na základě čl. 7 odst. 2 téhož nařízení, představuje soubor aktů uplatňujících výše uvedená obecná pravidla na konkrétní subjekty.
Co se týče první složky, Rada má širokou posuzovací pravomoc, pokud jde o skutečnosti, které mají být zohledněny při přijímání hospodářských a finančních sankcí na základě článků 60 ES a 301 ES, v souladu se společným postojem přijatým v rámci společné zahraniční a bezpečnostní politiky. Jelikož soud Společenství nemůže zejména nahradit posouzení Rady svým posouzením důkazů, skutečností a okolností odůvodňujících přijetí takových opatření, musí se přezkum vykonávaný Tribunálem omezit na ověření dodržení procesních pravidel a pravidel týkajících se odůvodnění, věcné správnosti skutkových zjištění, jakož i neexistence zjevně nesprávného posouzení skutkového stavu a zneužití pravomoci. Tento omezený přezkum se použije zejména na posouzení úvah o účelnosti, na kterých jsou taková opatření založena.
Pokud jde o přezkum legality rozhodnutí, kterým je subjekt zapsán na seznam v příloze V nařízení č. 423/2007 na základě jeho čl. 7 odst. 2, Tribunálu přísluší, aby zejména ověřil, s ohledem na důvody směřující ke zrušení vznesené dotčeným subjektem nebo uplatněné bez návrhu, zda projednávaný případ odpovídá některé ze čtyř hypotéz uvedených v čl. 7 odst. 2 písm. a) až d) uvedeného nařízení. To znamená, že soudní přezkum legality dotčeného rozhodnutí se vztahuje na posouzení skutečností a okolností dovolávaných na jeho odůvodnění, stejně jako na ověření důkazů a informací, na nichž je toto posouzení založeno. Soud se musí rovněž v tomto ohledu ujistit o dodržování práva na obhajobu a požadavku odůvodnění, jakož i případně o opodstatněnosti naléhavých důvodů výjimečně dovolávaných Radou za účelem jejich nerespektování.
(viz body 44–46)
2. Článek 7 odst. 2 písm. d) nařízení č. 423/2007 o omezujících opatřeních vůči Íránu ukládá Radě zmrazit finanční prostředky subjektu, který je vlastněn nebo ovládán subjektem označeným jako podílející se na šíření jaderných zbraní ve smyslu čl. 7 odst. 2 písm. a) nebo písm. b) téhož nařízení, přičemž Rada posuzuje případ od případu, zda jsou dotčené subjekty „vlastněny nebo ovládány“.
Jednak je tak uplatnění opatření směřujícího k zmrazení finančních prostředků i na vlastněné nebo ovládané subjekty povinné, neboť Rada nemá v tomto ohledu prostor pro uvážení.
A dále, jelikož má Rada posuzovat, zda je subjekt „vlastněn nebo ovládán“, je nucena zohlednit veškeré rozhodující poznatky daného případu, jakými jsou stupeň provozní nezávislosti dotčeného subjektu nebo případný dopad dohledu, kterému je podroben ze strany veřejného orgánu. Naopak povaha činnosti dotčeného subjektu a případná neexistence spojitosti mezi touto činností a šířením jaderných zbraní není v tomto kontextu rozhodujícím kritériem.
(viz body 63, 67, 69)
3. Na základě zásady proporcionality, která je jednou z obecných zásad práva Společenství, je legalita zákazu hospodářské činnosti podřízena podmínce, že zakazující opatření budou přiměřená a nezbytná k dosažení legitimních cílů sledovaných dotčenou právní úpravou, přičemž se rozumí, že pokud se nabízí volba mezi více přiměřenými opatřeními, je třeba zvolit nejméně omezující opatření a způsobené nepříznivé následky nesmí být nepřiměřené vzhledem ke sledovaným cílům.
Cílem nařízení č. 423/2007 o omezujících opatřeních vůči Íránu je zabránit šíření jaderných zbraní a jeho financování a vytvořit tak tlak na Íránskou islámskou republiku, aby dotyčné činnosti ukončila. Tento cíl zapadá do obecnějšího rámce snah spojených se zachováním míru a mezinárodní bezpečnosti, a je tak v důsledku toho legitimní. Zmrazení finančních prostředků subjektů vlastněných nebo ovládaných subjektem označeným jako podílející se na šíření jaderných zbraní ve smyslu čl. 7 odst. 2 písm. a) nebo písm. b) uvedeného nařízení je spojeno s tímto cílem. Jsou-li totiž zmrazeny finanční prostředky subjektu označeného jako podílející se na šíření jaderných zbraní, existuje nezanedbatelné riziko, že bude vyvolávat tlak na subjekty, které vlastní nebo ovládá, za účelem obcházení účinku opatření, která se ho týkají, a pobízet je k tomu, aby mu přímo či nepřímo převáděly své finanční prostředky nebo uskutečňovaly transakce, které nemůže sám v důsledku zmrazení svých finančních prostředků provádět. Za těchto okolností je třeba mít za to, že zmrazení finančních prostředků subjektů vlastněných nebo ovládaných subjektem označeným jako podílející se na šíření jaderných zbraní je nezbytné a vhodné k zajištění účinnosti opatření přijatých vůči posledně uvedenému subjektu a toho, že tato opatření nebudou obcházena.
Důležitost cílů sledovaných takovou právní úpravou, jakou je nařízení č. 423/2007, může odůvodňovat negativní důsledky, jakkoliv značné, pro určité subjekty. I když svobodný výkon hospodářské činnosti, jakož i vlastnické právo bankovního ústavu usazeného na území Společenství jsou zmrazením jeho finančních prostředků podstatně omezeny, způsobené negativní důsledky nejsou nepřiměřené vzhledem ke sledovaným cílům.
(viz body 100, 102–103, 111–112)
4. Obsah výrazu subjekt „vlastněný“ subjektem označeným jako podílející se na šíření jaderných zbraní ve smyslu čl. 7 odst. 2 písm. d) nařízení č. 423/2007 o omezujících opatřeních vůči Íránu se zdá být na první pohled jasný, jelikož odkazuje na účast mateřského subjektu na kapitálu dceřiné společnosti. Nicméně analýza dotčeného výrazu nesmí být založena pouze na jeho sémantickém obsahu, ale musí mimoto zohlednit zejména vztah existující mezi čl. 7 odst. 2 písm. d) uvedeného nařízení a cílem sledovaným tímto nařízením. V důsledku toho je třeba zjistit, zda na základě skutečnosti, že je dceřiná společnost vlastněná mateřským subjektem, může být s nezanedbatelnou pravděpodobností donucena obcházet účinek opatření přijatých vůči svému mateřskému subjektu.
Jedná se o posouzení toho, zda může být v důsledku rozhodujícího vlivu mateřského subjektu dceřiná společnost donucena k uplatňování pokynů tohoto subjektu namísto toho, aby nezávisle určovala své chování. Aby totiž rozhodujícím způsobem ovlivnil jednání vlastněného subjektu, musí tlak uplatňovaný mateřským subjektem směřovat především na vedoucí pracovníky nebo zaměstnance vlastněného subjektu. Okolnost, že subjekt je zcela vlastněn jiným subjektem, obecně znamená, že tento druhý subjekt má právo jmenovat vedoucí pracovníky prvního subjektu a může tedy mít účinnou kontrolu nad skladbou jeho řídících pracovníků a potažmo všech jeho zaměstnanců. Nicméně nelze vyloučit, že za výjimečných okolností nebude možné s ohledem na existenci faktorů vyvažujících vliv mateřského subjektu na jím vlastněný subjekt odůvodnit použití čl. 7 odst. 2 písm. d) nařízení č. 423/2007 na subjekt i zcela vlastněný mateřským subjektem.
(viz body 120–123)
5. Povinnost odůvodnit akt nepříznivě zasahující do něčího právního postavení, tak jak je stanovena v článku 253 ES, a konkrétněji v čl. 15 odst. 3 nařízení č. 423/2007 o omezujících opatřeních vůči Íránu, má za cíl jednak poskytnout dotyčné osobě dostatečné informace pro zjištění, zda je akt opodstatněný, nebo zda je případně stižen vadou, která umožňuje napadnout jeho platnost před soudem Společenství, a jednak umožnit soudu Společenství vykonávat jeho přezkum legality tohoto aktu. Takto stanovená povinnost uvést odůvodnění představuje základní zásadu práva Společenství, od které se lze odchýlit jen z naléhavých důvodů. Odůvodnění tudíž musí být dotyčné osobě v zásadě sděleno současně s aktem, který nepříznivě zasahuje do jejího právního postavení, přičemž jeho neexistence nemůže být zhojena skutečností, že se dotyčná osoba dozví důvody aktu v průběhu řízení před soudem Společenství. Krom toho, dodržování povinnosti uvést odůvodnění je o to důležitější v případě prvního rozhodnutí, kterým jsou zmrazeny finanční prostředky subjektu, že představuje jedinou záruku umožňující dotyčnému uplatnit užitečně opravné prostředky, které má k dispozici, ke zpochybnění legality dotčeného rozhodnutí vzhledem k tomu, že nemá právo na slyšení před jeho přijetím.
Tudíž pokud tomu nebrání naléhavé důvody související s bezpečností Společenství nebo jeho členských států či jejich zahraniční politikou, je Rada na základě čl. 15 odst. 3 uvedeného nařízení povinna seznámit dotčený subjekt při přijímání takového rozhodnutí o zmrazení finančních prostředků, jakým je napadené rozhodnutí, s individuálními a konkrétními důvody. Musí tak uvést skutkové a právní okolnosti, na kterých závisí právní odůvodnění opatření, a úvahy, které ji vedly k jeho přijetí. Toto odůvodnění musí být sděleno, co možná nejlépe, současně s přijetím dotčeného opatření nebo jakmile je to možné po jeho přijetí.
Odůvodnění musí být nicméně přizpůsobeno povaze dotčeného aktu a kontextu, ve kterém byl přijat. Požadavek odůvodnění musí být posuzován v závislosti na okolnostech případu, zejména v závislosti na obsahu aktu, povaze dovolávaných důvodů a zájmu, který mohou mít osoby, kterým je akt určen, nebo jiné osoby, kterých se akt bezprostředně a osobně dotýká, na získání těchto vysvětlení. Není požadováno, aby odůvodnění upřesňovalo všechny relevantní skutkové a právní okolnosti, jelikož dostatečnost odůvodnění musí být posuzována s ohledem nejen na jeho znění, ale také s ohledem na jeho kontext, jakož i s ohledem na všechna právní pravidla upravující dotčenou oblast. Konkrétně, akt nepříznivě zasahující do právního postavení je dostatečně odůvodněn, jestliže byl vydán v souvislostech, které jsou zúčastněné osobě známy a které jí umožňují pochopit dosah opatření, které vůči ní bylo přijato.
(viz body 143–145)