Förenade målen T‑246/08 och T‑332/08
Melli Bank plc
mot
Europeiska unionens råd
”Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder mot Islamiska republiken Iran i syfte att hindra kärnvapenspridning – Frysning av tillgångar – Talan om ogiltigförklaring – Domstolsprövning – Proportionalitet – Likabehandling – Motiveringsskyldighet – Invändning om rättsstridighet – Artikel 7.2 d i förordning (EG) nr 423/2007”
Sammanfattning av domen
1. Europeiska gemenskaperna – Domstolsprövning av huruvida institutionernas rättsakter är lagenliga – Förordning om restriktiva åtgärder mot Iran
2. Europeiska unionen – Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder mot Iran
(Rådets förordning nr 423/2007, artikel 7.2 d)
3. Europeiska unionen – Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder mot Iran
(Rådets förordning nr 423/2007, artikel 7.2 a, b och d)
4. Europeiska unionen – Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder mot Iran
(Rådets förordning nr 423/2007, artikel 7.2 d)
5. Institutionernas rättsakter – Motivering – Skyldighet – Omfattning
(Artikel 253 EG; rådets förordning nr 423/2007, artiklarna 7.2 och 15.3)
1. Vad gäller omfattningen av domstolsprövningen ska två slags omständigheter särskiljas inom ramen för förordning nr 423/2007 om restriktiva åtgärder mot Iran. Dels fastställs det i förordningens artiklar allmänna bestämmelser för de restriktiva åtgärder som införts genom denna, dels utgör bilaga V i nämnda förordning, i vilken de enheter förtecknas som omfattas av de åtgärder för frysning av tillgångar som antagits enligt artikel 7.2 i förordningen, en samling åtgärder genom vilka de ovannämnda allmänna bestämmelserna tillämpas på specifika enheter.
Vad avser den första typen av omständigheter ska det beaktas att rådet har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning vad gäller frågan vilka omständigheter som ska beaktas när det antar ekonomiska och finansiella sanktionsåtgärder enligt artiklarna 60 EG och 301 EG med stöd av en gemensam ståndpunkt som antagits på området för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Gemenskapsdomstolen kan inte ersätta rådets bedömning av den bevisning och av de fakta och andra omständigheter som föranlett en sådan åtgärd med sin egen bedömning. Förstainstansrättens prövning i detta avseende är således begränsad till att avse en kontroll av att reglerna för handläggning och för motivering har följts, att uppgifterna om de faktiska omständigheterna är materiellt riktiga, att bedömningen inte är uppenbart oriktig och att det inte har förekommit maktmissbruk. Denna begränsade prövning är i synnerhet tillämplig beträffande de lämplighetsöverväganden som ligger till grund för dessa beslut.
När det gäller kontrollen av lagenligheten av ett beslut genom vilket en enhet har tagits upp i förteckningen i bilaga V till förordning nr 423/2007 i enlighet med artikel 7.2 i densamma, ska förstainstansrätten kontrollera, med hänsyn till de grunder för yrkandet om ogiltigförklaring som anförts av den berörda enheten eller som rätten beaktat ex officio, bland annat att omständigheterna i det enskilda fallet överensstämmer med dem som avses i artikel 7.2 a–d i nämnda förordning. Detta innebär att domstolsprövningen av det aktuella beslutets lagenlighet omfattar dels en bedömning av de fakta och omständigheter som åberopats som grund för beslutet, dels en prövning av den bevisning och de uppgifter som ligger till grund för nämnda bedömning. Förstainstansrätten ska även försäkra sig om att rätten till försvar och motiveringsskyldigheten iakttagits liksom i förekommande fall att de tvingande hänsyn som rådet undantagsvis åberopat för att inte behöva iaktta denna skyldighet är välgrundade.
(se punkterna 44–46)
2. Artikel 7.2 d i förordning nr 423/2007 om restriktiva åtgärder mot Iran innebär att rådet måste frysa tillgångarna hos en enhet som ägs eller kontrolleras av en enhet om vilken det har fastställts att den deltar i kärnvapenspridning i den mening som avses i artikel 7.2 a eller b i samma förordning. Rådet ska bedöma från fall till fall huruvida berörda enheter ”ägs eller kontrolleras”.
För det första måste åtgärden för frysning av tillgångar tillämpas även på enheter som ägs eller kontrolleras, eftersom rådet i detta avseende inte har något utrymme för skönsmässig bedömning.
För det andra ska rådet, när det ska bedöma huruvida en enhet ”ägs eller kontrolleras”, beakta alla relevanta omständigheter i det aktuella fallet, såsom den ifrågavarande enhetens grad av operationellt oberoende eller hur den övervakning av en offentlig myndighet som den omfattas av eventuellt påverkar den. Däremot är karaktären av den berörda enhetens verksamhet och det förhållandet att det eventuellt saknas samband mellan denna verksamhet och kärnvapenspridning inte relevanta kriterier i detta sammanhang.
(se punkterna 63, 67 och 69)
3. Enligt proportionalitetsprincipen, som är en av de allmänna principerna i gemenskapsrätten, är lagenligheten av ett förbud mot en ekonomisk verksamhet underställd villkoret att förbudsåtgärderna är ändamålsenliga och nödvändiga för att uppnå de legitima mål som eftersträvas med bestämmelserna i fråga, varvid gäller att man när det finns flera ändamålsenliga åtgärder att välja mellan ska använda sig av den åtgärd som är minst betungande och att vållade olägenheter inte får vara orimliga i förhållande till de eftersträvade målen.
Målet med förordning nr 423/2007 om restriktiva åtgärder mot Iran är att hindra kärnvapenspridning och dess finansiering och att på så sätt utöva påtryckningar på Islamiska republiken Iran för att den ska upphöra med den berörda verksamheten. Detta mål ingår som en del i de mer allmänna ansträngningarna för att upprätthålla fred och internationell säkerhet och är följaktligen legitimt. Det föreligger nämligen ett samband mellan frysningen av tillgångar hos enheter som ägs eller kontrolleras av en enhet om vilken det har fastställts att den deltar i kärnvapenspridning i den mening som avses i artikel 7.2 a eller b i nämnda förordning och detta mål. När tillgångarna hos en enhet om vilken det har fastställts att den deltar i kärnvapenspridning fryses föreligger det en icke försumbar risk att denna enhet utövar påtryckningar på de enheter som den äger eller kontrollerar för att kringgå verkan av de åtgärder som vidtagits mot den, genom att dessa enheter uppmanas antingen att direkt eller indirekt överföra sina tillgångar till den eller att genomföra transaktioner som denna enhet inte själv kan utföra på grund av att dess tillgångar är frysta. Under dessa förhållanden är frysningen av tillgångarna hos enheter som ägs eller kontrolleras av en enhet om vilken det har fastställts att den deltar i kärnvapenspridning nödvändig och ändamålsenlig för att säkerställa att de åtgärder som vidtagits gentemot denna enhet är effektiva och att de inte kringgås.
Med hänsyn till vikten av de mål som eftersträvas genom bestämmelser såsom förordning nr 423/2007 kan det vara motiverat att vissa aktörer drabbas av negativa följder, även betydande sådana. Även om en på gemenskapens territorium hemmahörande banks frihet att utöva ekonomisk verksamhet och rätt till egendom begränsas i väsentlig grad genom frysningen av dess tillgångar är de vållade olägenheterna inte orimliga i förhållande till de eftersträvade målen.
(se punkterna 100, 102, 103, 111 och 112)
4. Innebörden av begreppet enhet ”som ägs” av en enhet om vilken det har fastställts att den deltar i kärnvapenspridning, i den mening som avses i artikel 7.2 d i förordning nr 423/2007 om restriktiva åtgärder mot Iran, förefaller vid en första anblick vara precis, eftersom det hänvisar till ett moderbolags andel i dotterbolagets kapital. Det ska dock påpekas att analysen av det ifrågavarande begreppet inte enbart ska grunda sig på dess semantiska innehåll. Därutöver ska nämligen särskilt beaktas sambandet mellan artikel 7.2 d i förordning nr 423/2007 och det mål som eftersträvas med samma förordning. Det ska följaktligen undersökas huruvida det, på grund av att ett dotterbolag ägs av moderbolaget, inte är helt osannolikt att dotterbolaget kan förmås att kringgå verkan av de åtgärder som vidtagits gentemot dess moderbolag.
Det handlar om att bedöma huruvida dotterbolaget på grund av att moderbolaget har ett avgörande inflytande kan förmås att tillämpa moderbolagets instruktioner i stället för att självständigt bestämma sitt uppträdande. För att på ett relevant sätt kunna påverka uppträdandet hos den enhet som ägs av moderbolaget måste de påtryckningar som moderbolaget utövar i huvudsak riktas mot direktörer och/eller anställda vid enheten i fråga. Det förhållandet att en enhet helt ägs av en annan enhet betyder i allmänhet att den sistnämnda enheten har rätt att utnämna direktörer i den förstnämnda enheten och således kan utöva en faktisk kontroll över sammansättningen av dess arbetsledning och i slutändan hela dess personal. Det kan dock inte uteslutas att det i undantagsfall inte är motiverat att tillämpa artikel 7.2 d i förordning nr 423/2007 på en enhet som ägs, även helt, av moderbolaget mot bakgrund av förekomsten av faktorer som motverkar moderbolagets inflytande över denna enhet.
(se punkterna 120–123)
5. Den skyldighet att motivera en rättsakt som går någon emot som föreskrivs i artikel 253 EG och, mer specifikt, i artikel 15.3 i förordning nr 423/2007 om restriktiva åtgärder mot Iran, syftar dels till att ge den som berörs av en sådan rättsakt tillräckliga upplysningar för att kunna bedöma om den är välgrundad, eller om den eventuellt är behäftad med ett fel som gör att dess giltighet kan ifrågasättas vid gemenskapsdomstolen, dels till att göra det möjligt för gemenskapsdomstolen att pröva rättsaktens lagenlighet. Denna motiveringsskyldighet utgör en grundläggande gemenskapsrättslig princip från vilken undantag endast får göras på grund av tvingande hänsyn. Den berörde ska därför i princip underrättas om skälen för beslutet samtidigt som den underrättas om antagandet av rättsakten som går vederbörande emot. En bristfällig motivering kan inte rättas till genom att den berörde underrättas om skälen för rättsakten under förfarandet vid gemenskapsdomstolen. Det är extra viktigt att motiveringsskyldigheten iakttas vid ett första beslut genom vilket en enhets tillgångar fryses med hänsyn till att det utgör dennes enda garanti för att på ett ändamålsenligt sätt kunna använda de rättsmedel som står till hans förfogande för att bestrida beslutets lagenlighet, eftersom den berörde inte har rätt att bli hörd innan beslutet antas.
Om inte tvingande hänsyn till gemenskapens eller dess medlemsstaters säkerhet eller till upprätthållandet av deras internationella relationer utgör hinder därför, är rådet, enligt artikel 15.3 i nämnda förordning, följaktligen skyldigt att underrätta den berörda enheten om de specifika och konkreta skälen när det antar ett sådant beslut om frysning av tillgångar som det angripna beslutet. Rådet ska sålunda ange de faktiska och rättsliga omständigheter som utgör den rättsliga grunden för åtgärden samt de överväganden som fått rådet att vidta denna. I den utsträckning det är möjligt ska denna motivering tillkännages antingen samtidigt som enheten underrättas om den ifrågavarande åtgärden eller så snart som möjligt därefter.
Motiveringen ska emellertid vara anpassad till rättsaktens beskaffenhet och till det sammanhang i vilket den antagits. Kravet på motivering ska bedömas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet, särskilt rättsaktens innehåll, de anförda skälens karaktär och det intresse som de vilka rättsakten är riktad till eller andra personer som direkt och personligen berörs av den kan ha av att få förklaringar. Det krävs inte att samtliga faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen, eftersom bedömningen av huruvida en motivering är tillräcklig inte ska ske endast utifrån rättsaktens ordalydelse, utan även utifrån sammanhanget och reglerna på det ifrågavarande området. En rättsakt som går någon emot ska anses vara tillräckligt motiverad om den har tillkommit i ett sammanhang som är känt för den berörde, så att han har möjlighet att förstå innebörden av den åtgärd som vidtas gentemot honom.
(se punkterna 143–145)