FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
RUIZ-JARABO COLOMER
fremsat den 6. maj 2003 (1)
Forenede sager C-397/01 – C-403/01
Bernhard Pfeiffer m.fl.
mod
Deutsches Rotes Kreuz, Kreisverband Waldshut eV
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Arbeitsgericht Lörrach (Tyskland))
»Socialpolitik – beskyttelse af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed – direktiv 93/104/EF – anvendelsesområde – reddere, der ledsager udrykningskøretøjer – rækkevidden af begrebet »vejtransport« – den maksimale ugentlige arbejdstid – princip – direkte virkning – undtagelse – betingelser«
1. Arbeitsgericht Lörrach (Tyskland), en ret i første instans, der bl.a. træffer afgørelse i sager om sociale anliggender, har forelagt Domstolen tre præjudicielle spørgsmål vedrørende fortolkningen af nogle af bestemmelserne i direktiv 93/104/EF vedrørende visse aspekter i forbindelse med tilrettelæggelse af arbejdstiden (2), nærmere bestemt artikel 1, som afgrænser dets anvendelsesområde, artikel 6, som fastslår den maksimale ugentlige arbejdstid, og artikel 18, stk. 1, litra b), nr. i), som under visse betingelser tillader, at artikel 6 fraviges.
I – De faktiske omstændigheder i hovedsagerne
2. Den nationale ret har forelagt Domstolen syv kendelser om anmodninger om præjudiciel afgørelse svarende til lige så mange tvister. Da spørgsmålene er identiske i dem alle, og de faktiske omstændigheder er ensartede, er de syv sager blevet forenet under den skriftlige forhandling ved kendelse afsagt af Domstolens præsident den 7. november 2001.
3. Sagsøgerne er alle reddere med kompetence til at yde akut lægehjælp og varetage sygetransport. De er ansatte eller har tidligere været ansat hos det tyske Røde Kors (Deutsches Rotes Kreuz) og har i to tilfælde krævet betaling for overarbejde og i de øvrige tilfælde anerkendelse af retten til ikke at arbejde mere end 48 timer om ugen.
4. Sagsøgte yder blandt andet redningstjeneste over landjorden inden for Landkreis Waldshut og har opsyn med flere forskellige redningsvagter, som har åbent døgnet rundt, og en redningsvagt, som har åbent 12 timer dagligt. Redningstjenesten udføres ved hjælp af udrykningskøretøjer og lægeambulancer. Med et udrykningskøretøj følger to reddere/redderassistenter (Rettungstransportfahrzeugen), mens en lægeambulance kræver en redder og en vagtlæge (Notarzt-Einsatzfahrzeugen).
Ved alarmering rykker ambulancerne ud til stedet, hvor den tilskadekomne eller syge befinder sig, for at yde hjælp på stedet. Derefter transporteres patienten normalt til hospitalet.
5. I arbejdsaftalerne besluttede parterne, at den kollektive overenskomsts bestemmelser skulle anvendes på arbejdsvilkårene for tysk Røde Kors’ ansatte, arbejdstagere og unge under uddannelse (Tarifvertrag über Arbeitsbedingungen für Angestellte, Arbeiter und Auszubildende des Deutschen Roten Kreuzes), herefter »overenskomst for Røde Kors«.
6. I sagsøgtes virksomhed udgør den ugentlige arbejdstid inden for redningstjenesten gennemsnitligt 49 timer i overensstemmelse med de kollektive overenskomstbestemmelser. Det er uomtvistet mellem parterne, at de materielle betingelser for en forlængelse af arbejdstiden i henhold til § 14, stk. 2, litra b), i overenskomsten, som består i at yde permanent arbejdsberedskab (Arbeitsbereitschaft) mindst tre timer om dagen, er opfyldt.
II – De tyske bestemmelser, som finder anvendelse
7. De tyske bestemmelser om arbejdstid og hvileperioder er indeholdt i lov om arbejdstid (Arbeitszeitgesetz) af 6. juni 1994, der blev vedtaget med henblik på at gennemføre direktiv 93/104.
8. Ifølge § 2, stk. 1, udgør arbejdstiden tidsrummet fra arbejdets begyndelse til dets ophør, bortset fra pauser; i henhold til § 3 må den daglige arbejdstid ikke overstige 8 timer. Den kan forlænges til 10 timer, såfremt den daglige arbejdstid på 8 timer som gennemsnit ikke overskrides inden for en periode på 6 måneder eller 24 uger.
9. Ifølge § 7, stk. 1, nr. 1, kan det ved faglig overenskomst eller virksomhedsaftale bestemmes, at § 3 fraviges, og
a) arbejdstiden forlænges ud over 10 timer pr. dag selv uden kompensation, når arbejdstiden regelmæssigt og i betydeligt omfang omfatter permanent arbejdsberedskab
b) der fastsættes en anden kompensationsperiode
c) arbejdstiden forlænges indtil 10 timer pr. dag, uden kompensation, i højst 60 dage om året.
10. I medfør af § 14, stk. 1, i overenskomsten for tysk Røde Kors må den normale arbejdstid udgøre gennemsnitlig 39 timer uden pauser (fra 1.4.1990 38,5 timer). Den normale gennemsnitlige ugentlige arbejdstid beregnes som hovedregel over en periode på 26 uger.
Ifølge § 14, stk. 2, kan den normale arbejdstid forlænges til a) 10 timer pr. dag eller 49 om ugen i gennemsnit, såfremt den jævnlig omfatter et permanent arbejdsberedskab på mindst 2 timer pr. dag i gennemsnit, b) 11 timer pr. dag eller 54 timer om ugen i gennemsnit, såfremt den jævnligt omfatter et permanent arbejdsberedskab på mindst 3 timer pr. dag i gennemsnit, c) 12 timer pr. dag eller 60 timer om ugen i gennemsnit, såfremt arbejdstageren kun skal være til stede på arbejdspladsen for at udføre arbejdet, hvis der opstår behov herfor.
Bilag 2 til overenskomsten for Røde Kors indeholder overenskomstmæssige særregler for personalet inden for redningstjenesten og sygetransporten. For at anvende dem på reddere i redningstjenesten og personalet i sygetransporten bestemmes det i en note til § 14, stk. 2, litra b), at den maksimale ugentlige arbejdstid på 54 timer skal nedsættes gradvist. Fra den 1. januar 1993 blev den reduceret til 49 timer.
III – De præjudicielle spørgsmål
11. Arbeitsgericht Lörrach har – for at kunne afgøre de sager, der er indbragt for den – besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) a) Skal henvisningen i artikel 1, stk. 3, i Rådets direktiv 93/104/EF af 23. november 1993 om visse aspekter i forbindelse med tilrettelæggelse af arbejdstiden til artikel 2, stk. 2, i Rådets direktiv 89/391/EØF af 12. juni 1989 om iværksættelse af foranstaltninger til forbedring af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed under arbejdet (3) – hvorefter direktiverne ikke finder anvendelse, når særlige forhold i tilknytning til visse specifikke aktiviteter i civilbeskyttelsestjenesterne på afgørende vis taler imod deres anvendelse – forstås således, at den aktivitet, der udøves af de sagsøgende reddere, omfattes af denne undtagelse?
b) Skal [henvisningen til] begrebet vejtransport i artikel 1, stk. 3, i direktiv 93/104/EF forstås således, at kun de former for kørselsvirksomhed er undtaget fra direktivets anvendelsesområde, i forbindelse med hvilke der efter den pågældende virksomheds karakter tilbagelægges store afstande, og arbejdstiderne derfor ikke kan fastlægges, da de hindringer, som kan opstå, er uforudsigelige, eller skal vejtransport i denne bestemmelses forstand forstås således, at den også omfatter aktiviteter udøvet af redningstjenester, der opererer på landjorden, og som i al fald også består i føring af redningskøretøjet og pasning af patienterne under kørslen?
2) Skal artikel 18, stk. 1, litra b), nr. i), i direktiv 93/104/EF, når henses til Domstolens dom i sagen Simap (præmis 73 og 74) (4), forstås således, at der udtrykkeligt kræves et individuelt samtykke fra arbejdstageren til at forlænge arbejdstiden ud over 48 timer pr. uge, eller kan dette samtykke også bestå i, at arbejdstageren i arbejdsaftalen træffer aftale med arbejdsgiveren om, at der skal gælde de arbejdsvilkår, som er fastsat ved en kollektiv overenskomst, der på sin side giver mulighed for at forlænge den ugentlige arbejdstid til mere end 48 timer i gennemsnit?
3) Fremstår artikel 6 i direktiv 93/104/EF ud fra et indholdsmæssigt synspunkt som ubetinget og tilstrækkelig præcis til, at borgere kan påberåbe sig denne bestemmelse ved de nationale domstole, såfremt staten ikke har gennemført direktivet korrekt i national ret?«
IV – Fællesskabsbestemmelser
12. Bestemmelserne, hvis fortolkning der anmodes om, er følgende:
Direktiv 89/391
Artikel 2
»[…]
2. Dette direktiv finder ikke anvendelse, når særlige forhold i tilknytning til visse specifikke aktiviteter i den offentlige tjeneste, f.eks. i de væbnede styrker eller inden for politiet, eller til visse specifikke aktiviteter i civilbeskyttelsestjenesterne på afgørende vis taler imod dets anvendelse.
I så fald skal det påses, at arbejdstagernes sikkerhed og sundhed sikres i videst muligt omfang i overensstemmelse med målsætningerne i dette direktiv.«
Direktiv 93/104
Artikel 1
»[…]
3. Dette direktiv finder anvendelse på alle former for private og offentlige aktiviteter som defineret i artikel 2 i direktiv 89/391/EØF, jf. dog artikel 17 i nærværende direktiv, med undtagelse af vej-, luft-, sø- og jernbanetransport, sejlads ad indre vandveje, havfiskeri, andre aktiviteter på havet samt aktiviteter, der udøves af læger under uddannelse.
[…]«
Artikel 6
»Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger for, at det, henset til kravene om at beskytte arbejdstagernes sikkerhed og sundhed, sikres:
1) at den ugentlige arbejdstid begrænses ved love eller administrative bestemmelser eller ved kollektive overenskomster eller aftaler mellem arbejdsmarkedets parter
2) at den gennemsnitlige arbejdstid i løbet af en syvdagesperiode ikke overstiger 48 timer, inklusive overarbejde.«
Artikel 18, stk. 1
»[…]
b) i) En medlemsstat kan imidlertid undlade at anvende artikel 6 under overholdelse af de almindelige principper for beskyttelse af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed, og forudsat at den ved nødvendige foranstaltninger, som er truffet med henblik herpå, sikrer:
– at ingen arbejdsgiver kræver, at en arbejdstager præsterer mere end 48 timers arbejde i løbet af en syvdagesperiode, beregnet som gennemsnit i den referenceperiode, der er omhandlet i artikel 16, nr. 2, medmindre arbejdstageren har samtykket i at udføre et sådant arbejde
– at det ikke lægges arbejdstageren til last, at vedkommende ikke er indstillet på at give sit samtykke til at udføre et sådant arbejde
– at arbejdsgiveren fører ajourførte registre over de arbejdstagere, der udfører et sådant arbejde
– at registrene stilles til rådighed for de kompetente myndigheder, som af sikkerheds- og/eller sundhedsmæssige årsager kan forbyde eller begrænse arbejdstagernes mulighed for at overskride den maksimale ugentlige arbejdstid
– at arbejdsgiveren efter anmodning fra de kompetente myndigheder giver disse oplysninger om de aftaler, der er indgået med arbejdstagerne om udførelse af et arbejde, hvorved de overskrider en arbejdstid på 48 timer i løbet af en syvdagesperiode, beregnet som gennemsnit i den referenceperiode, der er omhandlet i artikel 16, nr. 2.
Inden udløbet af en periode på syv år regnet fra den i litra a) fastsatte dato tager Rådet, på grundlag af et forslag fra Kommissionen ledsaget af en evalueringsrapport, bestemmelserne i dette nummer i) op til fornyet behandling og beslutter, hvad der videre skal foretages.
[…]«
V – Retsforhandlingerne for Domstolen
13. Sagsøgerne i hovedsagerne og Kommissionen har i denne sag indgivet skriftlige indlæg inden for den frist, der er fastsat i artikel 20 i statutten for Domstolen.
Da ingen af parterne har anmodet om at fremkomme med mundtlige indlæg, har Domstolen i overensstemmelse med procesreglementets artikel 104, stk. 4, besluttet ikke at indlede den mundtlige forhandling.
VI – De fremsatte bemærkninger
14. Sagsøgerne i hovedsagerne har gjort gældende, at den kollektive overenskomst for Røde Kors giver arbejdsgiveren ret til ensidigt at fastlægge den gennemsnitlige ugentlige arbejdstid uden arbejdstagerens samtykke, såfremt der skal organiseres perioder med permanent arbejdsberedskab. Den tyske teori og retspraksis har defineret permanent arbejdsberedskab, der anses for arbejdstid, som en periode, hvor arbejdstageren skal være til rådighed for arbejdsgiveren på arbejdspladsen og holde sig beredt til at gå i arbejde. Ifølge sagsøgerne tilsidesætter den kollektive overenskomst direktiv 93/104, idet den fastsætter en ugentlig arbejdstid på over 48 timer, hvorfor det forhold, at den er i overensstemmelse med § 7, stk. 1, nr. 1, litra a), i lov om arbejdstid, indebærer, at den tyske lovgiver ikke har gennemført bestemmelserne i direktivet korrekt.
15. Kommissionen har gjort gældende, at reddernes arbejdsberedskab på arbejdspladsen er en del af arbejdstiden, da den aktivitet, de udfører, ikke er omfattet af undtagelsen i artikel 2, stk. 2, i direktiv 89/391 og derfor er omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 93/104; arbejdstagere, hvis arbejdsgiver ikke er aktiv inden for vejtransportsektoren, er ikke omfattet af den sektorbestemte undtagelse, der er fastsat for den pågældende aktivitet i artikel 1, stk. 3, i direktiv 93/104, heller ikke når transporten af varer eller personer udgør en del af foretagendets virksomhed. Kommissionen finder, at for at den ugentlige arbejdstid kan være på over 48 timer, skal alle de i artikel 18, stk. 1, litra b), nr. i), i direktiv 93/104 opregnede betingelser være opfyldt, herunder arbejdstagerens udtrykkelige samtykke, og det er med henblik herpå ikke tilstrækkeligt, at arbejdstageren har kendskab til, at arbejdsforholdet er styret af en kollektiv overenskomst, som giver mulighed for at forlænge arbejdstiden. Kommissionen gør gældende, at formuleringen i artikel 6 i direktiv 93/104 er tilstrækkelig præcis og ubetinget til, at borgere kan gøre den gældende for de nationale retsinstanser, hvis en medlemsstat ikke har gennemført dets bestemmelser korrekt. I så fald påhviler det den nationale domstol at fortolke den nationale ret i lyset af direktivets indhold og formål for at fremkalde det tilsigtede resultat.
VII – Gennemgang af de præjudicielle spørgsmål
16. Med det første spørgsmål, som er opdelt i to led, anmoder den forelæggende ret Domstolen om at afgrænse anvendelsesområdet for direktiv 93/104 med henblik på at afgøre, om den virksomhed, som sagsøgerne i hovedsagerne udøver, er omfattet heraf.
A – Det første spørgsmåls første led
17. Arbeitsgericht ønsker for det første oplyst, om artikel 1, stk. 3, i direktiv 93/104 og artikel 2 i direktiv 89/391 skal fortolkes således, at arbejdet som redder, der udøves inden for rammerne af en redningstjeneste, er udelukket fra anvendelsesområdet for disse direktiver.
18. Som Domstolen udtalte i Simap-dommen (5), fastlægger artikel 1, stk. 3, i direktiv 93/104 direktivets anvendelsesområde dels ved en udtrykkelig henvisning til artikel 2 i direktiv 89/391, dels ved fastsættelse af en række undtagelser for visse specifikke aktiviteter. Inden afgørelsen af, om en aktivitet som den, der udøves af reddere inden for rammerne af en redningstjeneste, er omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 93/104, må det følgelig først undersøges, om denne aktivitet er omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 89/391.
19. Direktiv 89/391 finder i henhold til dets artikel 2, stk. 1, anvendelse på alle former for private og offentlige aktiviteter, herunder navnlig industri, landbrug, handel, administration, tjenesteydelser, undervisning, kulturel virksomhed og fritidsbeskæftigelse. Som det imidlertid fremgår af artiklens stk. 2, finder direktivet ikke anvendelse, når særlige forhold i tilknytning til visse specifikke aktiviteter i den offentlige tjeneste, f.eks. i de væbnede styrker eller inden for politiet, eller til visse specifikke aktiviteter i civilbeskyttelsestjenesterne på afgørende vis taler imod dets anvendelse.
20. I Simap-dommen (6) anførte Domstolen, at de i direktivet nævnte specifikke aktiviteter i den offentlige tjeneste har til formål at sikre den offentlige orden og sikkerhed, der er en uomgængeligt nødvendig forudsætning for et velordnet samfundsliv, og at den virksomhed, der udøves af lægepersonale, som præsterer permanent arbejdsberedskab, under normale omstændigheder ikke kan sidestilles med sådanne aktiviteter.
21. I den foreliggende sag handler det om at præcisere, om det redningsarbejde, der udføres af redderne i Røde Kors, udgør en del af civilbeskyttelsestjenesten. Hvis svaret er bekræftende, skal det undersøges, om arbejdet er omfattet af de specifikke aktiviteter, hvis særlige karakter på afgørende vis taler imod, at direktiv 93/104 anvendes på dem med hensyn til fastlæggelse af arbejdstiden.
22. Som Domstolen ligeledes påpegede i Simap-dommen (7), fremgår det såvel af formålet med direktiv 89/391, nemlig at forbedre arbejdstagernes sikkerhed og sundhed under arbejdet, som af ordlyden af direktivets artikel 2, stk. 1, at direktivets anvendelsesområde skal fortolkes vidt. Følgelig må de undtagelser til direktivet, der er fastsat i artikel 2, stk. 2, fortolkes strengt.
23. Civilbeskyttelsestjenesten er normalt en offentlig tjeneste, hvis hovedformål er at sikre personers og goders fysiske integritet i situationer med alvorlig kollektiv risiko, ulykke eller ekstraordinær katastrofe, hvor menneskers sikkerhed og liv kan være i fare.
24. Det redningsarbejde, der udføres af læger og reddere, der ledsager patienter i udrykningskøretøj – som i hovedsagerne organiseres af Røde Kors – har til formål at yde førstehjælp til syge og under de rette omstændigheder transportere dem til et sted, hvor de får den lægehjælp, de har brug for. Da civilbeskyttelsestjenester er udformet med henblik på en generel katastrofesituation, omfatter de ikke den aktivitet, der udføres af redningstjenesten under normale omstændigheder.
25. Det er rigtigt, at de offentlige myndigheder i tilfælde af katastrofer eller ulykker stiller de menneskelige og materielle ressourcer, de råder over, til rådighed og også benytter sig af organisationer eller virksomheder og om nødvendigt private. Under sådanne ekstraordinære omstændigheder er det klart, at alle ambulancetjenester er forpligtet til at bidrage med mandskab og ressourcer til civilbeskyttelsesarbejdet.
26. Efter min mening er der flere grunde til, at bestemte specifikke aktiviteter i civilbeskyttelsestjenesten er undtaget fra direktivets anvendelsesområde: for det første på grund af de behov, der skabes som følge af nødsituationernes uensartede karakter og omfang, og de menneskelige og materielle ressourcer, der skal mobiliseres inden for et kort tidsrum; for det andet virker civilbeskyttelsen gennem organisation, planlægning, koordinering og ledelse af forskellige offentlige og private tjenester i tilknytning til den pågældende fare, og for det tredje fordi civilbeskyttelsen kan kræve personlige ydelser af alle landets indbyggere og samarbejde fra overvågnings-, nødhjælps-, brandbeskyttelses- og brandbekæmpelsestjenester, offentlige og private, og også fra kommunikationsmedierne.
Disse kendetegn understreger, ud over uforudsigeligheden af civilbeskyttelsestjenesternes virke, at størstedelen af de personer, der indkaldes til at intervenere i en katastrofesituation, er ansat i en virksomhed, der arbejder med at bistå og redde personer og goder. Når de deltager i en redningsaktion, varetager de opgaver, som de er kvalificerede til i overensstemmelse med de beskyttelses- og risikoforebyggelsesforanstaltninger, der er fastsat i deres virksomhed i overensstemmelse med den nationale lovgivning, gennem hvilken direktiv 89/391 er gennemført. Eftersom civilbeskyttelsestjenesterne i de fleste tilfælde ikke fungerer som en organisation med ansatte, forekommer det logisk, at bestemmelserne i et direktiv, som har til formål at fremme forbedringen af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed, ikke finder anvendelse på dem.
27. Som jeg tidligere har anført, har direktiv 89/391 et meget vidt materielt anvendelsesområde, der omfatter den redningstjeneste, som Røde Kors under normale omstændigheder udøver ved hjælp af udrykningskøretøjer. Når civilbeskyttelsestjenesterne ønsker deres samarbejde på grund af en offentlig katastrofe eller ulykke, udfører Røde Kors’ ansatte de samme eller tilsvarende opgaver, som de normalt gør, således at forpligtelserne i henhold til direktiv 89/391 vedrørende arbejdstagernes sikkerhed og sundhed ikke ændrer sig. Det kan således ikke siges, at de særlige forhold ved denne aktivitet på afgørende vis taler imod, at direktivet anvendes på den.
Den omstridte aktivitet er følgelig omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 89/391, både under normale omstændigheder og i de tilfælde, hvor Røde Kors samarbejder med civilbeskyttelsestjenesterne på grund af en katastrofe.
28. For så vidt angår det materielle anvendelsesområde for direktiv 93/104 bemærker jeg, at ud over sektorer, der foretager bestemte transportformer, havfiskeri og andre aktiviteter på havet, er kun det arbejde, der udføres af læger under uddannelse, udelukket (8).
Eftersom den aktivitet, der udøves af reddere, som arbejder i en redningstjeneste, ikke er nævnt blandt de fastsatte undtagelser, må artikel 1, stk. 3, i direktiv 93/104 og artikel 2 i direktiv 89/391 fortolkes således, at den pågældende aktivitet er omfattet af anvendelsesområdet for disse to direktiver.
B – Det første spørgsmåls andet led
29. Med det første spørgsmåls andet led ønsker den forelæggende ret oplyst, om begrebet »vejtransport« i artikel 1, stk. 3, i direktiv 93/104, som en sektor, der er undtaget fra direktivets anvendelsesområde, skal fortolkes således, at det omfatter den aktivitet, der udøves af en redningstjeneste, der i hvert fald til dels består i at føre et køretøj og at ledsage patienten under transporten til hospitalet.
30. Domstolen udtalte sig om formålet med direktiv 93/104 i BECTU-dommen (9) og bemærkede, at det såvel af EF-traktatens artikel 118 A (10), der er retsgrundlaget for direktivet, som af direktivets første, fjerde, syvende og ottende betragtning samt af selve ordlyden af dets artikel 1, stk. 1, fremgår, at direktivets formål er at fastsætte minimumsforskrifter med henblik på at forbedre arbejdstagernes leve- og arbejdsvilkår ved indbyrdes tilnærmelse af de nationale bestemmelser med hensyn til bl.a. arbejdstidens længde, med den tilføjelse, at denne harmonisering på fællesskabsniveau har til formål at garantere en bedre beskyttelse af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed, idet det fastslås, at de bør have minimumshvileperioder og passende pauser.
31. Direktiv 93/104 indeholder således minimumsforskrifter for sikkerhed og sundhed i forbindelse med tilrettelæggelse af arbejdstiden. Direktivet finder anvendelse på de minimale daglige hvileperioder, ugentlige hvileperioder og årlige ferier, på pauser og på den maksimale ugentlige arbejdstid samt på visse aspekter i forbindelse med natarbejde, skifteholdsarbejde og arbejdsrytme.
32. Vejtransportsektoren er efter min mening undtaget fra direktivets anvendelsesområde, fordi der, da direktivet blev vedtaget, allerede fandtes fællesskabsretlige bestemmelser, som havde indført specifikke forskrifter bl.a. vedrørende tilrettelæggelse af arbejdstiden og arbejdsvilkårene i denne sektor.
Det drejer sig nærmere bestemt om forordning (EØF) nr. 3820/85 (11), som regulerer forskellige sociale aspekter af vejtransporten såsom køretiden, afbrydelser og hvileperioder med undtagelse af transport, der udøves i en nødsituation eller er bestemt til redningsopgaver, hvortil efter min opfattelse hører ambulancetjenester (12).
33. Domstolen undersøgte i dommen i sagen Bowden m.fl. (13) rækkevidden af undtagelsen af vejtransport fra anvendelsesområdet for direktiv 93/104 og konstaterede, at fællesskabslovgiver ved at henvise til »vej-, luft-, sø- og jernbanetransport, sejlads ad indre vandveje« har villet tage hensyn til sådanne aktivitetsformer i deres helhed, mens fællesskabslovgiver for så vidt angår »andre aktiviteter på havet« og »aktiviteter, der udøves af læger under uddannelse«, netop har villet sigte til disse »nærmere bestemte aktiviteter som sådan« (14). Den særlige undtagelse af vejtransportsektoren gælder således samtlige arbejdstagere inden for denne sektor.
Som Kommissionen har gjort gældende, blev der i dommen taget hensyn til arbejdsgiverens virksomhed uden at vurdere den, der udøves af arbejdstagerne inde i virksomheden. Virksomhedens tilhørsforhold til en af de aktivitetsformer, der udtrykkeligt er opregnet i direktivet, til en af dem, som der ifølge Domstolen er taget hensyn til »i deres helhed«, indebærer, at samtlige arbejdstagere inden for denne sektor er undtaget fra anvendelsesområdet for direktiv 93/104.
34. Den aktivitet, der udøves af Røde Kors, som ansætter reddere, der yder lægehjælp på indsatsstedet, hvor den syge befinder sig, og transporterer ham til et hospital, hvor han modtager den pleje, der er brug for, er ikke omfattet af vejtransportsektoren, hvor meget transporten end foregår på landjorden, på samme måde som transport i fly eller helikoptere i meget alvorlige situationer ikke kan betegnes lufttransport.
35. Den forelæggende ret har imidlertid udtrykt tvivl om, hvad ambulancetjenesten henhører under på baggrund af Domstolens dom i Tögel-sagen (15), hvor det fastslås, at de dele af transporten, der vedrører tilskadekomne og syge ledsaget af en sygepasser, henhører under kategori 2 i bilag I A til direktiv 92/50/EØF (16).
36. Efter min mening er denne dom ikke afgørende for at afgrænse anvendelsesområdet for direktiv 93/104 om tilrettelæggelse af arbejdstiden.
37. Direktiv 92/50 omhandler således anvendelse på to niveauer, alt efter om tjenesteydelsen er opført på listen i bilag I A eller i I B. Aftalerne i den første indgås i overensstemmelse med bestemmelserne i afsnit III til VI og aftalerne i den anden i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 14 og 16. Hvis tjenesteydelserne er opført på begge lister, træffes der afgørelse om fremgangsmåden alt efter tjenesteydelsernes værdi.
I Tögel-sagen var de omstridte tjenesteydelser samtidig opført i bilag I A, kategori 2 (landtransport), og i bilag I B, kategori 25 (sundheds- og socialvæsen), hvorfor Domstolen fastslog, at aftalen skulle indgås efter den ene eller den anden fremgangsmåde, afhængigt af om værdien af tjenesteydelserne i bilag I A var større eller mindre end værdien af dem i bilag I B.
38. I nærværende sag drejer det sig imidlertid ikke om at fastlægge den korrekte fremgangsmåde med henblik på at indgå en offentlig tjenesteydelsesaftale, og derfor er direktiv 92/50 og den retspraksis, som fortolker det, ikke anvendelige.
39. Henset til de ovenfor anførte betragtninger skal det første spørgsmåls andet led besvares med, at begrebet »vejtransport« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 1, stk. 3, i direktiv 93/104, skal fortolkes således, at det ikke omfatter den aktivitet, der udøves af en redningstjeneste, selv om denne tjeneste i hvert fald til dels består i at føre et køretøj og at ledsage patienten under transporten.
C – Det andet spørgsmål
40. Med det andet spørgsmål ønsker Arbeitsgericht oplyst, om artikel 18, stk. 1, litra b), nr. i), første led, i direktiv 93/104 skal fortolkes således, at en overskridelse af den maksimale ugentlige arbejdstid på 48 timer kræver hver enkelt arbejdstagers udtrykkelige samtykke, eller om det er tilstrækkeligt, at han godtager arbejdsvilkårene i en kollektiv overenskomst, der i gennemsnit tillader en sådan forlængelse af den ugentlige arbejdstid ud over den nævnte grænse.
41. Den pågældende bestemmelse giver medlemsstaterne mulighed for at undlade at anvende direktivets artikel 6 om maksimumsgrænsen for den ugentlige arbejdstid, forudsat at de overholder de almindelige principper for beskyttelse af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed, og forudsat at de træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at ingen arbejdsgiver kræver, at en arbejdstager præsterer mere end 48 timers arbejde i løbet af en syvdagesperiode, beregnet som gennemsnit i den referenceperiode, der er omhandlet i direktivets artikel 16, nr. 2.
42. Som Domstolen udtalte i Simap-dommen (17), kræver ordlyden af artikel 18 i direktiv 93/104 et individuelt samtykke fra arbejdstageren. Såfremt det havde været fællesskabslovgivers hensigt at gøre det muligt at erstatte arbejdstagerens samtykke med et samtykke fra en fagforening i en kollektiv overenskomst, ville direktivets artikel 6 være blevet optaget på listen i direktivets artikel 17, stk. 3, over de artikler, som kan fraviges ved en kollektiv overenskomst eller aftale mellem arbejdsmarkedets parter.
43. Arbeitsgericht ønsker desuden oplyst, om det er tilstrækkeligt, at arbejdstageren giver sit samtykke til, at der anvendes en kollektiv overenskomst, som giver arbejdsgiveren beføjelse til under bestemte omstændigheder at forlænge den ugentlige arbejdstid ud over den maksimale arbejdstid, der er fastsat i artikel 6 i direktiv 93/104 på gennemsnitligt 48 timer i en syvdagesperiode, inklusive overarbejde.
44. Efter min mening må svaret være benægtende af flere grunde. For det første fordi der er en væsentlig forskel for arbejdstageren mellem en forlængelse af den ugentlige arbejdstid ud over den maksimumsgrænse, der er fastsat i direktiv 93/104, og hans forpligtelse til at tage overarbejde på arbejdsgiverens anmodning, der kan forlænge den normale daglige eller ugentlige arbejdstid.
45. Domstolen har fortolket artikel 2, stk. 2, litra i), i direktiv 91/533/EØF om arbejdsgiverens pligt til at underrette arbejdstageren om vilkårene for arbejdskontrakten eller ansættelsesforholdet (18) således, at denne bestemmelse ikke vedrører ydelse af overarbejde, som er kendetegnet ved at blive udført ud over den normale arbejdsdag, hvortil det tilføjes, da den omhandler en normal arbejdsdags længde. Det fremgår dog, at arbejdsgiveren har pligt til at oplyse en arbejdstager om en aftalebestemmelse, der udgør et væsentligt punkt i arbejdskontrakten eller ansættelsesforholdet, og hvorefter arbejdstageren er forpligtet til at yde overarbejde, blot arbejdsgiveren anmoder derom. Oplysning herom skal gives på samme måde som den, der fastlægges i direktivet for de punkter, som udtrykkeligt er nævnt i dettes artikel 2, stk. 2. Den kan eventuelt, efter analog anvendelse af den bestemmelse, der bl.a. gælder for den normale arbejdstid, jf. direktivets artikel 2, stk. 3, antage form af en henvisning til love, administrative eller vedtægtsmæssige bestemmelser eller kollektive overenskomster, der gælder for de pågældende forhold (19).
46. Denne mulighed foreligger imidlertid ikke, hvis arbejdsgiveren planlægger at omdanne den normale arbejdstid i hver uge til en arbejdstid, som systematisk overstiger maksimumsgrænsen, som er fastsat i artikel 6 i direktiv 93/104 med henblik på beskyttelsen af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed. De medlemsstater, som vælger ikke at anvende den pågældende bestemmelse, påtager sig en forpligtelse til at opfylde de forpligtelser, der følger af direktivets artikel 18, stk. 1, litra b), nr. i).
47. For det andet fordi arbejdstagerens samtykke ikke er den eneste betingelse i bestemmelsen for at undlade at anvende artikel 6 i direktiv 93/104. Man må ikke glemme, at hovedformålet med direktivet er at garantere sundheden og sikkerheden for arbejdstagerne, der udgør det svageste led i arbejdsforholdet. Netop for at undgå at arbejdsgiveren gennem kneb eller ved intimidering opnår, at arbejdstageren giver afkald på retten til, at den ugentlige arbejdstid ikke overstiger det garanterede maksimum, omgives det udtrykkelige samtykke af en hel række garantier, der skal sikre, at den berørte ikke lider nogen skade, hvis denne ikke accepterer et arbejde på mere end 48 ugentligt på de nævnte betingelser, at arbejdsgiveren fører et ajourført register over de arbejdstagere, der udfører et sådant arbejde, hvor timetallet overstiger det ugentlige maksimum, og at arbejdsgiveren leverer oplysninger om aftalerne med arbejdstagerne til de kompetente myndigheder på deres anmodning.
Disse betingelser er ikke opfyldt, når arbejdsaftalen er begrænset til at henvise til en kollektiv overenskomst under de af Arbeitsgericht beskrevne omstændigheder.
48. Endelig fremgår det af ordlyden af den omhandlede bestemmelse, at undladelse af at anvende artikel 6 i direktiv 93/104 ikke er en beføjelse, der er indrømmet arbejdsmarkedets parter eller parterne i en arbejdsaftale, men et valg for medlemsstater, der overholder de almindelige principper om beskyttelse af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed, og som træffer de relevante foranstaltninger med henblik på at sikre det tilsigtede resultat, nemlig at samtykket er udtrykkeligt, informeret og frit tilkendegivet, at det ikke har skadelige virkninger for ham, hvis han nægter at give sit samtykke, at der findes skriftlig dokumentation over arbejdstagerens accept, og at oplysningerne er tilgængelige for de kompetente myndigheder.
49. Jeg mener derfor, at artikel 18, stk. 1, litra b), nr. i), i direktiv 93/104 forpligter medlemsstater, som vælger at undlade at anvende samme direktivs artikel 6, til at foretage, hvad der er nødvendigt for at garantere opnåelsen af bestemte resultater, blandt andet at ingen arbejdsgiver kræver, at en arbejdstager – uden at give samtykke til det – præsterer mere end 48 timer i gennemsnit i en syvdagesperiode. Arbejdstagerens accept i arbejdsaftalen af, at arbejdsvilkårene er dem, der er bestemt i en kollektiv overenskomst, der tillader at forlænge den gennemsnitlige ugentlige arbejdstid ud over den fastsatte grænse, udgør ikke et gyldigt samtykke i denne henseende.
D – Det tredje spørgsmål
50. Med det tredje spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om artikel 6 i direktiv 93/104 er tilstrækkelig præcis og ubetinget til, at en borger kan påberåbe sig den for de nationale retsinstanser, hvis direktivet ikke er gennemført korrekt.
51. Det bemærkes, at ifølge Domstolens faste praksis (20) kan borgerne i alle de tilfælde, hvor bestemmelser i et direktiv ud fra et indholdsmæssigt synspunkt fremstår som ubetingede og tilstrækkelig præcise, påberåbe sig dem over for staten, enten når denne ikke rettidigt har gennemført direktivet i national ret, eller når den ikke har gennemført det korrekt. En fællesskabsbestemmelse er ubetinget, når den opstiller en forpligtelse, der ikke er undergivet betingelser og heller ikke, i henseende til gennemførelse eller virkninger, er gjort afhængig af, at Fællesskabets institutioner eller medlemsstaterne udsteder retsakter i så henseende (21); den er tilstrækkelig præcis til, at en borger kan påberåbe sig den og den nationale domstol lægge den til grund, når den utvetydigt fastsætter en forpligtelse (22).
52. I henhold til artikel 6 i direktiv 93/104 er medlemsstaterne forpligtet til at træffe de nødvendige foranstaltninger for, at det – henset til kravene om at beskytte arbejdstagernes sikkerhed og sundhed – sikres, at den gennemsnitlige arbejdstid i løbet af en syvdagesperiode ikke overstiger 48 timer, inklusive overarbejde.
Ordlyden af bestemmelsen fremstår klar og præcis og giver principielt ikke medlemsstaterne nogen manøvremargen ved gennemførelsen af den i national ret.
53. Det bemærkes imidlertid, at for at beregne gennemsnittet må referenceperioden ifølge artikel 16, nr. 2, ikke overstige fire måneder, selv om man ved anvendelse af artikel 17, stk. 4, kan nå op på seks eller tolv måneder.
I denne henseende fastslog Domstolen i Simap-dommen (23), at selv om bestemmelserne i direktiv 93/104 giver medlemsstaterne en vis skønsmargen for så vidt angår den referenceperiode, der skal fastsættes med henblik på gennemførelsen af direktivets artikel 6, har denne omstændighed ingen indflydelse på spørgsmålet om, hvorvidt de bestemmelser i direktivet, der er omtvistet i hovedsagen, er ubetingede og præcise. En sådan skønsmargen udelukker nemlig ikke, at det kan afgøres, hvilke rettigheder der mindst bliver tale om. Domstolen tilføjede, at det fremgår af ordlyden af direktivets artikel 17, stk. 4, at referenceperioden ikke må overstige tolv måneder, og at det således er muligt at afgrænse den mindstebeskyttelse, der skal gives.
54. I lyset af denne fortolkning, der er foretaget i retspraksis, fremstår bestemmelsen i artikel 6, nr. 2, i direktiv 93/104 som klar, præcis og ubetinget, selv såfremt medlemsstaterne gør en undtagelse fra den i artikel 16, nr. 2, fastsatte referenceperiode. Den anerkender desuden, at en borger kan påberåbe sig den for de nationale domstole, hvis medlemsstaten ikke har gennemført den korrekt inden for den fastsatte frist (24).
55. Artikel 18, stk. 1, litra b), nr. i), i direktiv 93/104 tillader ganske vist medlemsstaterne at undlade at anvende artikel 6, således at borgerne ikke altid er i stand til at gør dens direkte virkning gældende.
Men for at anvende dette alternativ skal medlemsstaterne overholde de almindelige principper om beskyttelse af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed og træffe de nødvendige foranstaltninger for at opnå de opregnede resultater. Det påhviler den nationale domstol at undersøge, om medlemsstaten har gjort brug af dette prærogativ, og om betingelserne i nævnte bestemmelse er opfyldt (25).
56. Som bekendt har Domstolen systematisk afvist at anerkende, at en borger over for en anden borger kan påberåbe sig et direktiv, som medlemsstaten ikke har gennemført korrekt inden for den fastsatte frist, og har udtalt, at ifølge artikel 249 EF består et direktivs bindende karakter, som er grundlaget for, at der kan støttes ret herpå ved en national ret, kun i forhold til »enhver medlemsstat, som det rettes til«. Heraf følger, at et direktiv ikke i sig selv kan skabe forpligtelser for borgere, og at en direktivbestemmelse derfor ikke kan påberåbes over for sådanne personer (26).
57. Under hensyn til, at hovedsagerne er tvister mellem borgere, har arbejdstagerne ikke ret til, i overensstemmelse med denne retspraksis, at påberåbe sig den direkte virkning af artikel 6, nr. 2, i direktiv 93/104 (27).
58. Det følger af Domstolens praksis (28), at den nationale domstol ved anvendelsen af nationale retsforskrifter, hvad enten de er ældre eller yngre end direktivet, er forpligtet til i videst muligt omfang at fortolke dem i lyset af direktivets ordlyd og formål og at fremkalde det med direktivet tilsigtede resultat, og således handle i overensstemmelse med artikel 249, stk. 3, EF. Den forelæggende ret, som behandler en tvist, der henhører under anvendelsesområdet for et direktiv og har sit udspring i faktiske omstændigheder, der ligger efter udløbet af direktivets gennemførelsesfrist, skal derfor fortolke de nationale bestemmelser, således at de er i overensstemmelse med direktivets målsætning.
Hvis en sådan overensstemmende fortolkning er umulig, har de nationale retter pligt til at sikre fællesskabsrettens fulde virkning, idet de om nødvendigt af egen drift skal undlade at anvende modstridende bestemmelser i national lov, uden at de er forpligtet til at anmode om eller afvente, at disse regler bliver ophævet ad lovgivningsvejen eller i forbindelse med en anden forfatningsmæssig procedure (29).
59. Af det ovenfor anførte fremgår det, at artikel 6, nr. 2, i direktiv 93/104 – hvis medlemsstaten ikke har gjort brug af den mulighed, der er omhandlet i artikel 18, stk. 1, litra b), nr. i) – er til hinder for en bestemmelse som § 7, stk. 1, nr. 1, litra a), i den tyske lov om arbejdstiden, som giver mulighed for i en kollektiv overenskomst eller virksomhedsaftale at forlænge arbejdstiden ud over 10 timer pr. dag, hvis arbejdstiden regelmæssigt og i betydeligt omfang omfatter perioder med permanent arbejdsberedskab.
Følgelig skal § 14 i den kollektive overenskomst for tysk Røde Kors, i det omfang, den bygger på § 7, fortolkes således, at de berørte arbejdstagere ikke er forpligtet til at arbejde mere end 48 ugentlige timer i gennemsnit under hensyn til bestemmelserne i artikel 16, nr. 2, og artikel 17, stk. 4, i direktiv 93/104 om fastsættelsen af referenceperioden for beregning af gennemsnittet.
VIII – Forslag til afgørelse
60. Henset til de ovenfor anførte betragtninger foreslår jeg, at Domstolen svarer Arbeitsgericht Lörrach således:
»1) a) Artikel 1, stk. 3, i Rådets direktiv 93/104/EF af 23. november 1993 om visse aspekter i forbindelse med tilrettelæggelse af arbejdstiden samt artikel 2 i Rådets direktiv 89/391/EØF af 12. juni 1989 om iværksættelse af foranstaltninger til forbedring af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed under arbejdet skal fortolkes således, at arbejdet som redder, der udøves inden for rammerne af en redningstjeneste, er omfattet af anvendelsesområdet for disse to direktiver.
b) Begrebet »vejtransport« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 1, stk. 3, i direktiv 93/104, omfatter ikke den aktivitet, der udøves af en redningstjeneste, selv om denne tjeneste i hvert fald til dels består i at føre et køretøj og at ledsage patienten under transporten.
2) Artikel 18, stk. 1, litra b), nr. i), i direktiv 93/104 forpligter medlemsstater, som vælger ikke at anvende artikel 6, til at foretage, hvad der er nødvendigt for at sikre, at ingen arbejdsgiver kræver af en arbejdstager, at han uden at have givet samtykke hertil arbejder mere end 48 timer i gennemsnit i en syvdagesperiode. Arbejdstagerens accept i arbejdsaftalen af, at arbejdsvilkårene er dem, der er bestemt i en kollektiv overenskomst, der tillader at forlænge den gennemsnitlige ugentlige arbejdstid ud over den fastsatte grænse, udgør ikke et gyldigt samtykke i denne henseende.
3) Artikel 6, nr. 2, i direktiv 93/104 fremstår klar, præcis og ubetinget, selv såfremt medlemsstaterne gør en undtagelse fra den i artikel 16, nr. 2, fastsatte referenceperiode. Den anerkender desuden, at en borger kan påberåbe sig den for de nationale domstole, hvis medlemsstaten ikke har gennemført den korrekt inden for den fastsatte frist. Under hensyn til at hovedsagerne er tvister mellem borgere, kan arbejdstagerne ikke påberåbe sig denne bestemmelses direkte virkning.
Artikel 6, nr. 2, i direktiv 93/104 er, såfremt medlemsstaten ikke har gjort brug af den i artikel 18, stk. 1, litra b), nr. i), omhandlede mulighed, til hinder for en bestemmelse som § 7, stk. 1, nr. 1, litra a), i den tyske lov om arbejdstiden, som giver mulighed for i en kollektiv overenskomst eller virksomhedsaftale at forlænge arbejdstiden ud over 10 timer pr. dag, når arbejdstiden regelmæssigt og i betydeligt omfang omfatter perioder med permanent arbejdsberedskab. Følgelig skal § 14 i den kollektive overenskomst om arbejdsvilkår for ansatte, arbejdstagere og unge under uddannelse hos tysk Røde Kors, i det omfang, den bygger på § 7, fortolkes således, at de berørte arbejdstagere ikke er forpligtet til at arbejde mere end 48 ugentlige timer i gennemsnit under hensyn til bestemmelserne i artikel 16, nr. 2, og artikel 17, stk. 4, i direktiv 93/104 om fastsættelse af referenceperioden for beregning af gennemsnittet.«