CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
D. RUIZ-JARABO COLOMER
van 6 mei 2003 (1)
Gevoegde zaken C‑397/01–C‑403/01
Bernhard Pfeiffer e.a.
tegen
Deutsches Rotes Kreuz, Kreisverband Waldshut eV
[verzoek van het Arbeitsgericht Lörrach (Duitsland) om een prejudiciële beslissing]
„Sociale politiek – Bescherming van veiligheid en gezondheid van werknemers – Richtlijn 93/104/EG – Werkingssfeer – Hulpverleners die ambulances bemannen – Strekking van begrip ‚wegvervoer’ – Maximale wekelijkse arbeidstijd – Beginsel – Rechtstreekse werking – Afwijkingen – Voorwaarden”
1. Het Arbeitsgericht Lörrach, dat arbeidszaken in eerste aanleg behandelt, heeft het Hof drie prejudiciële vragen voorgelegd betreffende de uitlegging van verschillende bepalingen van richtlijn 93/104/EG betreffende een aantal aspecten van de organisatie van de arbeidstijd(2), en meer in het bijzonder betreffende artikel 1, dat haar werkingssfeer afbakent, artikel 6, dat de maximale wekelijkse arbeidstijd bepaalt, en artikel 18, lid 1, sub b-i, dat onder bepaalde voorwaarden toestaat artikel 6 niet toe te passen.
I – De feiten van de hoofdgedingen
2. De nationale rechter heeft aan het Hof zeven prejudiciële verwijzingsbeschikkingen in evenzovele gedingen voorgelegd. Aangezien de vragen volstrekt identiek en de feiten eender zijn, zijn de zeven zaken in de loop van de schriftelijke procedure bij beschikking van de president van het Hof van 7 november 2001 gevoegd.
3. Verzoekers zijn allen ambulancehulpverleners, bevoegd om medische spoedhulp te verlenen en patiënten te vervoeren, en werknemers of gewezen werknemers van het Duitse Rode Kruis (Deutsches Rotes Kreuz). Twee van hen vorderen uitbetaling van overuren, en de overigen erkenning van het recht om niet meer dan 48 uur per week te werken.
4. Naast andere activiteiten verleent verweerster medische spoedhulp te land in een gedeelte van de Landkreis Waldshut, waar zij verschillende permanent bemande hulpposten beheert, alsmede een hulppost die alleen overdag, gedurende twaalf uur, is bemand. Deze dienst wordt verricht door middel van ambulances, bemand door twee ambulancehulpverleners of verplegers (Rettungstransportfahrzeuge), en medische-urgentiewagens, met een spoedarts en een ambulancehulpverlener of verpleger (Notarzt-Einsatzfahrzeuge).
Bij alarm worden deze voertuigen ingezet om de gewonde of de zieke ter plekke medische hulp te verlenen. Gewoonlijk worden zij vervolgens naar een ziekenhuis vervoerd.
5. In de arbeidsovereenkomsten hebben partijen de bepalingen van de collectieve arbeidsovereenkomst inzake de arbeidsvoorwaarden voor functionarissen, werknemers en medewerkers in opleiding van het Duitse Rode Kruis (Tarifvertrag über Arbeitsbedingungen für Angestellte, Arbeiter und Auszubildende des Deutschen Roten Kreuzes; hierna: „collectieve arbeidsovereenkomst van het Rode Kruis”) van toepassing verklaard.
6. De gemiddelde arbeidsduur in de onderneming bedraagt volgens de bepalingen van deze collectieve arbeidsovereenkomst in de diensten voor de medische spoedhulp 49 uur per week. Tussen partijen is in confesso dat aan de door § 14, lid 2, sub b, van de collectieve arbeidsovereenkomst gestelde feitelijke voorwaarden voor de verlenging van de arbeidstijd, te weten minstens drie uur verplichte aanwezigheidsdienst per dag (Arbeitsbereitschaft), is voldaan.
II – De toepasselijke Duitse wetgeving
7. De arbeidstijd en de rusttijd zijn in Duitsland geregeld in het Arbeitszeitgesetz (arbeidstijdenwet) van 6 juni 1994, dat is vastgesteld ter omzetting van richtlijn 93/104.
8. Volgens § 2, lid 1, Arbeitszeitgesetz, wordt als arbeidstijd beschouwd de tijd van het begin tot het einde van de arbeid, zonder de pauzes; op grond van § 3 mag de arbeidstijd per dag niet meer dan 8 uur bedragen, maar hij kan niettemin tot 10 uur worden verlengd indien binnen een tijdvak van 6 kalendermaanden of 24 weken gemiddeld niet meer dan 8 uur per dag wordt gewerkt.
9. Krachtens § 7, lid 1, punt 1, Arbeitszeitgesetz, kan bij collectieve arbeidsovereenkomst of bij bedrijfsakkoord worden toegestaan dat in afwijking van § 3:
a) de arbeidstijd, zelfs zonder compensatie, tot meer dan 10 uur per dag wordt verlengd, wanneer de arbeidstijd regelmatig en in aanzienlijke mate aanwezigheidsdienst omvat,
b) een ander compensatietijdvak wordt vastgesteld,
c) de arbeidstijd, zonder compensatie, tot 10 uur per dag wordt verlengd gedurende maximaal 60 dagen per jaar.
10. Ingevolge § 14, lid 1, van de collectieve arbeidsovereenkomst van het Duitse Rode Kruis bedraagt de normale arbeidstijd, exclusief pauzes, maximaal 39 uur (vanaf 1 april 1990 38 ½ uur) per week. In de regel wordt de gemiddelde wekelijkse arbeidstijd over een tijdvak van 26 weken berekend.
Volgens § 14, lid 2, kan de normale arbeidstijd worden verlengd: a) tot 10 uur per dag of gemiddeld 49 uur per week, indien hij regelmatig aanwezigheidsdienst van gemiddeld minstens 2 uur per dag omvat; b) tot 11 uur per dag, of gemiddeld 54 uur per week, indien de arbeidstijd regelmatig aanwezigheidsdienst van gemiddeld minstens 3 uur per dag omvat, en c) tot 12 uur per dag, of gemiddeld 60 uur per week, indien de werknemer enkel op de werkplaats aanwezig behoeft te zijn om indien nodig werkzaamheden te verrichten.
Bijlage 2 bevat speciale bepalingen voor het personeel van de hulpdiensten. Voor de toepassing op medewerkers van een dienst voor medische spoedhulp en een ambulancedienst moet de toelichting bij § 14, lid 2, in acht worden genomen, krachtens welke de maximale wekelijkse arbeidstijd van 54 uur, bepaald in § 14, lid 2, sub b, van de collectieve arbeidsovereenkomst, trapsgewijs zal worden verlaagd. Met ingang van 1 januari 1993 is hij tot 49 uur verkort.
III – De prejudiciële vragen
11. Alvorens deze geschillen te beslechten, heeft het Arbeitsgericht Lörrach besloten de behandeling van de zaken te schorsen en aan het Hof de volgende prejudiciële vragen voor te leggen:
„1) a) Moet de verwijzing in artikel 1, lid 3, van richtlijn 93/104/EG van de Raad van 23 november 1993 betreffende een aantal aspecten voor de organisatie van de arbeidstijd, naar artikel 2, lid 2, van richtlijn 83/391/EEG van de Raad van 12 juni 1989 betreffende de tenuitvoerlegging van maatregelen ter bevordering van de verbetering van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers op het werk(3), op grond waarvan deze richtlijnen niet gelden wanneer bijzondere aspecten die inherent zijn aan bepaalde activiteiten in het kader van de bevolkingsbescherming dwingend aan toepassing ervan in de weg staan, aldus worden uitgelegd dat deze uitsluiting geldt voor de werkzaamheden van ambulancehulpverleners zoals verzoekers in de onderhavige zaken?
b) Moet het begrip wegvervoer in artikel 1, lid 3, van richtlijn 93/104 aldus worden uitgelegd, dat van de werkingssfeer van de richtlijn alleen zijn uitgesloten de vervoersactiviteiten die naar hun aard het afleggen van lange afstanden met zich brengen, waardoor arbeidstijden, vanwege de onvoorzienbaarheid van eventuele hindernissen, niet kunnen worden vastgelegd, of moet onder wegvervoer in de zin van deze bepaling ook de werkzaamheid in het kader van de diensten voor medische spoedhulp te land worden verstaan die in ieder geval ook het besturen van een ambulance en het begeleiden van de patiënt tijdens het vervoer omvat?
2) Moet artikel 18, lid 1, sub b-i, van richtlijn 93/104, gelet op het arrest van het Hof van Justitie van 3 oktober 2000, Simap (punten 73 en 74)(4), aldus worden uitgelegd, dat voor de verlenging van de arbeidstijd tot meer dan 48 uur per week de uitdrukkelijke instemming van de individuele werknemer nodig is, of kan die instemming ook hierin bestaan dat een werknemer met de werkgever in het arbeidscontract overeenkomt dat op de arbeidsvoorwaarden een collectieve arbeidsovereenkomst van toepassing is die in de mogelijkheid voorziet de arbeidstijd tot gemiddeld meer dan 48 uur per week te verlengen?
3) Is artikel 6 van richtlijn 93/104/EEG van de Raad van 23 november 1993 betreffende een aantal aspecten van de organisatie van de arbeidstijd, naar zijn inhoud onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig, zodat particulieren zich voor de nationale rechter daarop kunnen beroepen wanneer een staat de richtlijn niet naar behoren in nationaal recht heeft omgezet?”
IV – De communautaire regelgeving
12. De bepalingen waarvan om uitlegging is verzocht, luiden als volgt:
Richtlijn 89/391
Artikel 2
„[...]
2. Deze richtlijn geldt niet wanneer bijzondere aspecten die inherent zijn aan bepaalde activiteiten in overheidsdienst, bijvoorbeeld bij de strijdkrachten of de politie, of aan bepaalde activiteiten in het kader van de bevolkingsbescherming, dwingend aan de toepassing ervan in de weg staan.
In dat geval moet ervoor worden gezorgd dat de veiligheid en de gezondheid van de werknemers zoveel mogelijk worden verzekerd, met inachtneming van de doelstellingen van deze richtlijn.”
Richtlijn 93/104
Artikel 1
„[...]
3. Onverminderd artikel 17 is deze richtlijn van toepassing op alle particuliere of openbare sectoren in de zin van artikel 2 van richtlijn 89/391/EEG, met uitzondering van het weg‑, lucht‑, zee‑ en spoorwegvervoer, de binnenvaart, de zeevisserij, andere activiteiten op zee, alsmede de activiteiten van artsen in opleiding.
[...]”
Artikel 6
„De lidstaten treffen de nodige maatregelen opdat in verband met de noodzakelijke bescherming van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers:
1) de wekelijkse arbeidstijd via wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen of via collectieve overeenkomsten of bedrijfsakkoorden tussen de sociale partners wordt beperkt;
2) de gemiddelde arbeidstijd in elk tijdvak van zeven dagen, inclusief overwerk, niet meer dan achtenveertig uren bedraagt.”
Artikel 18, lid 1
„[...]
b) i) Een lidstaat kan evenwel, met inachtneming van de algemene beginselen inzake de bescherming van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers, besluiten artikel 6 niet toe te passen, mits hij door de nodige maatregelen te treffen het volgende waarborgt:
– geen enkele werkgever verlangt dat een werknemer meer dan achtenveertig uur werkt tijdens een periode van zeven dagen, berekend als gemiddelde van de in artikel 16, punt 2, bedoelde referentieperiode, tenzij de werknemer met het verrichten van dergelijke arbeid heeft ingestemd;
– geen enkele werknemer mag nadeel ondervinden van het feit dat hij niet bereid is dergelijke arbeid te verrichten;
– de werkgever houdt registers bij van alle werknemers die dergelijke arbeid verrichten;
– de registers worden ter beschikking gesteld van de bevoegde autoriteiten die, in verband met de veiligheid en/of de gezondheid van de werknemers, de mogelijkheid om de maximale wekelijkse arbeidstijd te overschrijden, kunnen verbieden of beperken;
– de werkgever verstrekt de bevoegde autoriteiten, op hun verzoek, inlichtingen over de gevallen waarin werknemers ermee hebben ingestemd om langer dan achtenveertig uur te werken tijdens een periode van zeven dagen, berekend als gemiddelde van de in artikel 16, punt 2, bedoelde referentieperiode.
Vóór het verstrijken van een periode van zeven jaar, te rekenen vanaf de onder a genoemde datum, bespreekt de Raad aan de hand van een voorstel van de Commissie, dat vergezeld gaat van een evaluatieverslag, de bepalingen van het onderhavige punt i opnieuw en beslist hij welk gevolg daaraan moet worden gegeven.
[...]”.
V – De procedure voor het Hof
13. In deze zaak zijn binnen de bij artikel 20 van ’s Hofs Statuut-EG vastgestelde termijn schriftelijke opmerkingen ingediend door de verzoekers in het hoofdgeding en de Commissie.
Aangezien geen van de belanghebbenden heeft verzocht om te worden gehoord, heeft het Hof overeenkomstig artikel 104, lid 4, van zijn Reglement voor de procesvoering besloten van mondelinge behandeling af te zien.
VI – De ingediende opmerkingen
14. Verzoekers in het hoofdgeding zijn van mening dat de collectieve arbeidsovereenkomst van het Rode Kruis de werkgever het recht verleent eenzijdig, zonder instemming van de werknemers, te beslissen over de gemiddelde wekelijkse arbeidsduur wanneer aanwezigheidsdiensten moeten worden georganiseerd. In de Duitse doctrine en rechtspraak is deze aanwezigheidsdienst, die als arbeidstijd wordt aangemerkt, gedefinieerd als een periode van rust waarin men alert moet blijven. Deze collectieve overeenkomst is in strijd met richtlijn 93/104 voorzover zij voorziet in een wekelijkse arbeidstijd van meer dan 48 uur, zodat de omstandigheid dat zij overeenstemt met § 7, lid 1, punt 1, sub a, Arbeitszeitgesetz betekent dat de wetgever de bepalingen van deze richtlijn niet juist heeft omgezet.
15. De Commissie voert aan dat de uren die de ambulancehulpverleners op hun post aanwezig moeten zijn, deel uitmaken van de arbeidstijd, aangezien de activiteit die zij uitoefenen niet valt onder de uitzondering van artikel 2, lid 2, van richtlijn 89/391 en derhalve binnen de werkingssfeer van richtlijn 93/104 blijft; de werknemers wier werkgever niet werkzaam is in de sector van het wegvervoer vallen niet onder de sectoriële uitzondering waarin artikel 1, lid 3, van richtlijn 93/104 voor deze activiteit voorziet, ook niet wanneer het vervoer van goederen of personen deel uitmaakt van de werkzaamheden van de onderneming. Zij is van mening dat de wekelijkse arbeidstijd alleen meer dan 48 uur mag bedragen wanneer aan alle in artikel 18, lid 1, sub b-i, van richtlijn 93/104 genoemde voorwaarden is voldaan. Een daarvan is de uitdrukkelijke instemming van de werknemer. Het volstaat niet dat hij alleen maar bekend is met het feit dat de arbeidsverhouding wordt beheerst door een collectieve arbeidsovereenkomst die een verlenging van die duur toestaat. De Commissie betoogt dat de formulering van artikel 6 van richtlijn 93/104 voldoende nauwkeurig en onvoorwaardelijk is om door particulieren voor de nationale rechter te kunnen worden ingeroepen wanneer een lidstaat haar bepalingen niet naar behoren in nationaal recht heeft omgezet. In dat geval moet de rechter het nationale recht uitleggen in het licht van de bewoordingen en de doelstelling van de richtlijn, teneinde het daardoor beoogde resultaat te bereiken.
VII – Onderzoek van de prejudiciële vragen
16. Met zijn eerste vraag, die uit twee gedeelten bestaat, verzoekt de nationale rechter het Hof de werkingssfeer van richtlijn 93/104 af te bakenen, teneinde vast te stellen of de werkzaamheden van verzoekers in het hoofdgeding daarbinnen vallen.
A – Het eerste gedeelte van de eerste vraag
17. Het Arbeitsgericht wenst in de eerste plaats te vernemen of de werkzaamheden van een ambulancehulpverlener, uitgeoefend in een dienst voor medische spoedhulp, door artikel 1, lid 3, van richtlijn 93/104 en artikel 2 van richtlijn 89/391 worden uitgesloten van de werkingssfeer van die richtlijnen.
18. Zoals het Hof in het arrest Simap(5) heeft uiteengezet, omschrijft artikel 1, lid 3, van richtlijn 93/104 de werkingssfeer ervan door enerzijds uitdrukkelijk te verwijzen naar artikel 2 van richtlijn 89/391 en anderzijds voor bepaalde bijzondere activiteiten te voorzien in een reeks uitzonderingen. Om vast te stellen of de werkzaamheden van ambulancehulpverleners in een dienst voor medische noodhulp binnen de werkingssfeer van richtlijn 93/104 vallen, moet om te beginnen worden onderzocht of zij binnen de werkingssfeer van richtlijn 89/391 vallen.
19. Volgens artikel 2, lid 1, is richtlijn 89/391 van toepassing op alle particuliere of openbare sectoren, met name industriële, landbouw‑, handels‑, administratieve, dienstverlenende, educatieve, culturele en vrijetijdsactiviteiten. Uit artikel 2, lid 2, van richtlijn 89/391 volgt evenwel dat zij niet geldt wanneer bijzondere aspecten die inherent zijn aan bepaalde activiteiten in overheidsdienst, bijvoorbeeld bij de strijdkrachten of de politie, of aan bepaalde civielebeschermingsactiviteiten, de toepassing ervan dwingend in de weg staan.
20. In het arrest Simap(6) heeft het Hof aangenomen dat de specifieke activiteiten in overheidsdienst waarnaar de richtlijn verwijst, ertoe dienen de openbare orde en veiligheid, die onmisbaar zijn voor een goed verloop van het maatschappelijk leven, te verzekeren en dat, onder normale omstandigheden, de activiteit van het medische personeel dat beschikbaarheidsdiensten verricht, niet met dergelijke activiteiten kan worden gelijkgesteld.
21. In het onderhavige geval moet worden vastgesteld of de medische spoedhulp die door de ambulancehulpverleners van het Rode Kruis wordt verzekerd, deel uitmaakt van de civielebeschermingsdiensten. Wanneer het antwoord daarop bevestigend is, moet worden onderzocht of zij behoort tot de specifieke activiteiten waarvan de bijzondere aspecten zich dwingend verzetten tegen de toepassing van richtlijn 93/104 betreffende de organisatie van de arbeidstijd.
22. Zoals het Hof eveneens in het arrest Simap(7) heeft vastgesteld, volgt zowel uit het doel van richtlijn 89/391, te weten de bevordering van de verbetering van de veiligheid en de gezondheid van werknemers op het werk, als uit de bewoordingen van artikel 2, lid 1, daarvan dat haar werkingssfeer ruim moet worden opgevat. De uitzonderingen, daaronder begrepen die van artikel 2, lid 2, moeten derhalve restrictief worden uitgelegd.
23. De civiele bescherming is gewoonlijk een overheidsdienst en heeft voornamelijk tot doel de fysieke integriteit van personen en van goederen te behoeden in situaties waarin het publiek ernstig gevaar loopt, bij ernstig onheil of uitzonderlijke rampen, waarbij het leven en de veiligheid van mensen op het spel staan.
24. De door het Rode Kruis georganiseerde dienst voor medische spoedhulp, waarvan in het hoofdgeding sprake is, wordt met behulp van ambulances verricht door artsen en ambulancehulpverleners en heeft tot doel aan de patiënten eerste hulp te verlenen en hun zo goed mogelijk te vervoeren opdat zij de medische verzorging ontvangen die hun toestand vereist. Aangezien de civiele bescherming in actie treedt in algemene noodsituaties, omvatten haar activiteiten niet de in normale omstandigheden door deze hulpdienst verrichte activiteiten.
25. In geval van een uitzonderlijke ramp of ernstig onheil stelt de overheid haar menselijke en materiële hulpmiddelen ter beschikking, terwijl zij ook een beroep doet op organisaties en ondernemingen, en zelfs op particulieren indien dit nodig mocht zijn. Er kan geen twijfel over bestaan dat in zulke uitzonderlijke omstandigheden alle medische hulpdiensten verplicht zijn met hun personeel en middelen bij te dragen aan de taken van de civiele bescherming.
26. Naar mijn mening zijn er diverse gronden waarom bepaalde specifieke activiteiten van de civiele bescherming niet onder de werkingssfeer van de richtlijn vallen: in de eerste plaats, de verscheidenheid en de omvang van de noodsituaties, de behoeften die zij teweegbrengen alsmede de menselijke en materiële hulpbronnen die in korte tijd moeten worden gemobiliseerd; in de tweede plaats, het feit dat de civiele bescherming gebruikmaakt van de organisatie‑, planning‑, coördinatie‑ en managementsystemen van de verschillende publieke en particuliere diensten, naar gelang van het te bestrijden gevaar; en in de derde plaats het feit dat de civiele bescherming alle inwoners van het land kan opvorderen om persoonlijke diensten te verrichten en de medewerking kan verlangen van publieke en particuliere veiligheidsdiensten, diensten voor medische spoedhulp, brandweerdiensten en zelfs van de media.
Uit deze kenmerken blijkt, naast het onvoorzienbare karakter van het optreden van de civielebeschermingsdiensten, dat de personen op wie bij rampen een beroep kan worden gedaan, grotendeels zijn tewerkgesteld in ondernemingen, gespecialiseerd in het verlenen van hulp en bijstand aan personen en goederen. Wanneer zij aan een reddingsactie deelnemen, verrichten zij taken waarvoor zij gekwalificeerd zijn en nemen zij de veiligheidsmaatregelen in acht die in hun onderneming zijn vastgesteld op grond van nationale bepalingen voor de omzetting van richtlijn 89/391. Ten slotte wijs ik erop dat in de meeste gevallen de diensten van de civiele bescherming niet als een instelling met werknemers functioneren, zodat het logisch is dat de bepalingen van een richtlijn ter bevordering van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers niet op deze diensten van toepassing zijn.
27. Zoals ik al heb aangegeven, heeft richtlijn 89/391 een zeer uitgebreide materiële werkingssfeer, die de door het Rode Kruis onder normale omstandigheden met behulp van ambulances verleende medische spoedhulp omvat. Wanneer de diensten van de civiele bescherming wegens een ramp of ernstig onheil om zijn medewerking verzoeken, wordt op zijn werknemers een beroep gedaan voor dezelfde of soortgelijke taken als die welke zij gewoonlijk verrichten, zodat dit voor de bij richtlijn 89/391 opgelegde verplichtingen ten aanzien van de veiligheid en de gezondheid van werknemers geen verschil maakt. Derhalve kan niet worden gesteld dat de bijzondere aspecten die inherent zijn aan deze activiteit dwingend in de weg staan aan de toepassing van de richtlijn.
Bijgevolg valt de litigieuze activiteit binnen de werkingssfeer van richtlijn 89/391, zowel onder normale omstandigheden als wanneer het Rode Kruis in geval van een ramp samenwerkt met de diensten van de civiele bescherming.
28. Aangaande de materiële werkingssfeer van richtlijn 93/104 wijs ik erop dat, naast verschillende transportsectoren, de zeevisserij en andere activiteiten op zee, alleen de activiteiten van artsen in opleiding zijn uitgesloten.(8)
Aangezien het werk van ambulancehulpverleners binnen een dienst voor medische spoedhulp niet onder de vastgestelde uitzonderingen wordt genoemd, dienen artikel 1, lid 3, van richtlijn 93/104 en artikel 2 van richtlijn 89/391 aldus te worden uitgelegd, dat die activiteit binnen de werkingssfeer van deze twee richtlijnen valt.
B – Het tweede gedeelte van de eerste vraag
29. Vervolgens wenst het Arbeitsgericht te achterhalen of het begrip wegvervoer, dat blijkens artikel 1, lid 3, van richtlijn 93/104 niet binnen haar werkingssfeer valt, de activiteit van een dienst voor medische spoedhulp omvat, nu deze, althans gedeeltelijk, bestaat in het gebruik van een voertuig en de begeleiding van de patiënt tijdens de rit.
30. Het Hof heeft zich over de doelstelling van richtlijn 93/104 uitgesproken in het arrest BECTU(9) en daarbij vastgesteld dat zowel uit artikel 118 A van het Verdrag(10), dat de rechtsgrondslag van deze richtlijn vormt, als uit de eerste, de vierde, de zevende en de achtste overweging van de considerans van de richtlijn en de bewoordingen van artikel 1, lid 1, ervan blijkt, dat zij minimumvoorschriften vaststelt om de levens‑ en arbeidsomstandigheden van werknemers te verbeteren door de nationale bepalingen inzake met name de duur van de arbeidstijd te harmoniseren. Het heeft daaraan toegevoegd dat deze harmonisatie op gemeenschapsniveau ertoe strekt een betere bescherming van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers door de toekenning van minimumrusttijden en voldoende pauzes te waarborgen.
31. Richtlijn 93/104 stelt derhalve de minimumvoorschriften inzake veiligheid en gezondheid vast op het gebied van de organisatie van de werktijden, die van toepassing zijn op de dagelijkse en wekelijkse minimumrusttijden, de jaarlijkse vakantie, de pauzes en de wekelijkse maximale arbeidstijd, alsmede op bepaalde aspecten van nachtarbeid, ploegenarbeid en arbeidstempo.
32. Mijns inziens valt het wegvervoer buiten de werkingssfeer van richtlijn 93/104 omdat er vóór de vaststelling van deze richtlijn al een communautaire regeling met meer specifieke voorschriften voor de organisatie van de arbeidstijd en de arbeidsvoorwaarden in die sector bestond.
Het gaat in concreto om verordening (EEG) nr. 3820/85(11), die bepaalde sociale aspecten van het wegvervoer regelt, zoals de rijtijd, de rijtijdonderbrekingen en de rusttijd. Vervoer dat wordt uitgevoerd in noodsituaties of voor reddingsoperaties, waaronder mijns inziens ook ambulancevervoer valt, is hiervan uitgesloten.(12)
33. In het arrest Bowden e.a.(13) onderzocht het Hof de strekking van de uitsluiting van het wegvervoer van de werkingssfeer van richtlijn 93/104 en stelde daarbij vast, dat de communautaire wetgever met de vermelding „weg‑, lucht‑, zee‑ en spoorwegvervoer [alsmede] de binnenvaart” deze sectoren in hun algemeenheid heeft bedoeld, terwijl hij met „andere activiteiten op zee” alsmede „activiteiten van artsen in opleiding” „juist naar deze specifieke activiteiten als zodanig” heeft willen verwijzen(14), zodat de uitsluiting van met name de sector van het wegvervoer betrekking heeft op alle werknemers in deze sector.
Zoals de Commissie stelt, is in dit arrest rekening gehouden met de activiteit van de werkgever, en niet met die welke de werknemers in de onderneming verrichten. Dit betekent dat wanneer de onderneming behoort tot één van de sectoren die in de opsomming worden genoemd en waarvan het Hof aanneemt dat zij „in hun algemeenheid” zijn bedoeld, bijvoorbeeld die van het wegvervoer, alle werknemers in die sector buiten de werkingssfeer van richtlijn 93/104 vallen.
34. De activiteit van het Rode Kruis, dat ambulancehulpverleners in dienst neemt die medische hulp verlenen op de plaats waar de patiënt zich bevindt en hem per ambulance naar een ziekenhuis vervoeren waar hij de noodzakelijke verzorging ontvangt, valt niet onder de sector wegvervoer, ook al vindt het vervoer over de weg plaats, evenmin als het vervoer dat in zeer ernstige gevallen per vliegtuig of helikopter van het Rode Kruis plaatsvindt, als luchtvervoer kan worden gekwalificeerd.
35. De Duitse rechter vraagt zich echter af hoe het vervoer per ambulance dient te worden opgevat, gelet op het arrest van het Hof in de zaak Tögel(15), waarin het heeft geoordeeld dat het vervoer van gewonden en zieken onder begeleiding van een verpleger onder categorie 2 van bijlage I A van richtlijn 92/50/EEG(16) betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor dienstverlening valt.
36. Ik geloof niet dat deze beslissing van doorslaggevende betekenis is voor de definitie van de werkingssfeer van richtlijn 93/104 betreffende de organisatie van de arbeidstijd.
37. Richtlijn 92/50 voorziet namelijk in een toepassing op twee niveaus, naargelang de dienst wordt genoemd in de lijst van bijlage I A of in die van bijlage I B. De in eerstgenoemde bijlage genoemde opdrachten worden verleend overeenkomstig de bepalingen van de titels III en VI, terwijl voor die van de tweede lijst de voorschriften van de artikelen 14 en 16 gelden. Wanneer de diensten in beide lijsten worden genoemd, is hun financieel belang bepalend voor de te volgen procedure.
In de zaak Tögel bleek dat de litigieuze diensten zowel in bijlage I A, categorie 2 (Diensten voor vervoer over land) als in bijlage I B, categorie 25 (Gezondheids‑ en sociale diensten) voorkwamen, op grond waarvan het Hof besliste dat de opdracht zowel onder de ene als de andere procedure kon vallen, naargelang de waarde van de diensten genoemd in bijlage I A hoger dan wel lager was dan de diensten genoemd in bijlage I B.
38. In de onderhavige zaak gaat het er evenwel niet om de juiste procedure voor het plaatsen van een overheidsopdracht voor diensten vast te stellen, zodat richtlijn 92/50 en de desbetreffende rechtspraak niet van toepassing zijn.
39. Op grond van het bovenstaande dient te worden geconcludeerd dat het begrip wegvervoer in de zin van artikel 1, lid 3, van richtlijn 93/104 niet de activiteit van de medische spoedhulp omvat, die althans gedeeltelijk bestaat in het gebruik van een voertuig en de begeleiding van de patiënt tijdens de rit.
C – De tweede vraag
40. Vervolgens wenst het Arbeitsgericht van het Hof te vernemen of ingevolge artikel 18, lid 1, sub b-i, eerste streepje, van richtlijn 93/104 voor verlenging van de wekelijkse arbeidstijd van 48 uur de uitdrukkelijke instemming van de werknemer is vereist, dan wel of het, integendeel, volstaat dat hij zich akkoord verklaart met de arbeidsvoorwaarden die zijn vastgelegd in collectieve arbeidsovereenkomsten op grond waarvan de wekelijkse arbeidstijd tot gemiddeld meer dan 48 uur mag worden verlengd.
41. De kwestieuze bepaling staat de lidstaten toe, artikel 6 van de richtlijn inzake de maximale wekelijkse arbeidstijd niet toe te passen, mits zij de algemene beginselen inzake de bescherming van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers in acht nemen en de noodzakelijke maatregelen treffen om te waarborgen dat geen enkele werkgever van een werknemer verlangt dat hij meer dan 48 uur werkt tijdens een periode van 7 dagen, berekend als gemiddelde van de in artikel 16, punt 2, bedoelde referentieperiode, tenzij de werknemer daarmee heeft ingestemd.
42. Zoals het Hof in zijn arrest Simap(17) heeft beklemtoond, volgt uit de bewoordingen van artikel 18 van richtlijn 93/104 dat de individuele instemming van de werknemer is vereist. Indien het de bedoeling van de gemeenschapswetgever was geweest om in de plaats van de instemming van de werknemer die van een vakbond in het kader van een collectieve overeenkomst te stellen, zou artikel 6 van die richtlijn zijn vermeld in de in artikel 17, lid 3, van de richtlijn vermelde lijst van artikelen waarvan bij collectieve overeenkomst of bedrijfsakkoord tussen de sociale partners mag worden afgeweken.
43. Het Arbeitsgericht wenst bovendien te vernemen of het volstaat dat de werknemer zich akkoord verklaart met de toepassing van een collectieve overeenkomst die de werkgever de bevoegdheid verleent onder bepaalde omstandigheden de wekelijkse arbeidstijd te verlengen tot boven het in artikel 6 van richtlijn 93/104 vastgestelde maximum van gemiddeld 48 uur per 7 dagen, inclusief overwerk.
44. Mijns inziens moet deze vraag om verschillende redenen ontkennend worden beantwoord. In de eerste plaats, omdat er voor de werknemer een groot verschil bestaat tussen de verlenging van de wekelijkse arbeidstijd tot boven het in richtlijn 93/104 vastgestelde maximum, en zijn verplichting op verzoek van de werkgever overwerk te verrichten, waardoor de normale arbeidsdag of de normale arbeidsweek kan worden verlengd.
45. Aangaande het laatste geval heeft het Hof geoordeeld dat artikel 2, lid 2, sub i, van richtlijn 91/533/EEG betreffende de verplichting van de werkgever de werknemer te informeren over de voorwaarden die op zijn arbeidsovereenkomst of ‑verhouding van toepassing zijn(18), aldus dient te worden uitgelegd dat de daarin genoemde normale arbeidstijd geen overuren omvat, waarvan het kenmerkende is dat zij worden gemaakt buiten de normale arbeidstijd, waarbij zij worden opgeteld. De werkgever dient evenwel de werknemer in kennis te stellen van elk in het kader van de arbeidsovereenkomst of de arbeidsverhouding geldend beding op grond waarvan laatstgenoemde verplicht is overuren te maken, welke informatie hem onder dezelfde voorwaarden moet worden meegedeeld als gelden voor de uitdrukkelijk in artikel 2, lid 2, vermelde essentiële elementen van de overeenkomst. Naar analogie van de informatie betreffende de normale arbeidstijd, bedoeld in artikel 2, lid 3, van de richtlijn, kan deze informatie in voorkomend geval worden verstrekt door vermelding van de toepasselijke wettelijke, bestuursrechtelijke of statutaire bepalingen of collectieve overeenkomsten.(19)
46. Deze mogelijkheid bestaat evenwel niet wanneer de werkgever de bedoeling heeft de normale wekelijkse arbeidstijd zodanig te veranderen dat deze stelselmatig de maximale duur overschrijdt die in artikel 6 van richtlijn 93/104 ter bescherming van de veiligheid en de gezondheid van werknemers is vastgelegd. De lidstaten die ervoor opteren deze bepaling niet toe te passen, verbinden zich ertoe de krachtens artikel 18, lid 1, sub b-i van deze richtlijn op hen rustende verplichtingen te vervullen.
47. De tweede reden waarom het antwoord op de vraag ontkennend dient te zijn, is dat de instemming van de werknemer niet de enige voorwaarde is die krachtens artikel 18, lid 1, sub b-i moet worden vervuld opdat artikel 6 niet van toepassing zou zijn. Er mag niet uit het oog worden verloren dat het voornaamste doel van de richtlijn bestaat in het waarborgen van de gezondheid en de veiligheid van werknemers, die in de arbeidsverhouding de meest kwetsbare partij vormen. Juist om te voorkomen dat de werkgever door middel van voorwendsels of intimidatie bereikt dat de werknemer afziet van het recht om wekelijks niet langer te werken dan de vastgestelde maximale arbeidstijd, is deze uitdrukkelijke instemming met een hele reeks waarborgen omkleed die ertoe strekken dat de betrokkene geen nadeel ondervindt van het feit dat hij zich niet bereid verklaart onder de vermelde omstandigheden meer dan 48 uur per week te werken; dat de werkgever een bijgewerkt register bijhoudt van de werknemers waarvan het aantal arbeidsuren het wekelijks maximum overschrijdt; dat hij deze lijsten ter beschikking stelt van de bevoegde autoriteiten en hun op hun verzoek inlichtingen verschaft over de gevallen waarin werknemers hun instemming hebben gegeven.
De loutere verwijzing in de arbeidsovereenkomst naar een collectieve overeenkomst onder de door het Arbeitsgericht beschreven omstandigheden voldoet niet aan deze voorwaarden.
48. De laatste reden waarom de vraag ontkennend moet worden beantwoord, is dat uit de bewoordingen van de betrokken bepaling blijkt dat de niet-toepassing van artikel 6 niet een aan de sociale partners en evenmin aan de partijen bij een arbeidsovereenkomst toegekende bevoegdheid is, maar een optie voor de lidstaten die de algemene beginselen inzake de bescherming van de veiligheid en de gezondheid van werknemers in acht moeten nemen en adequate maatregelen moeten treffen om het nagestreefde resultaat te verzekeren, te weten dat de instemming uitdrukkelijk, bewust en vrijwillig wordt verleend, dat de weigering van de instemming geen nadelige gevolgen heeft, dat van de aanvaarding schriftelijk bewijs bestaat en dat de desbetreffende informatie ter beschikking van de bevoegde autoriteiten staat.
49. Bijgevolg ben ik van mening dat artikel 18, lid 1, sub b-i, van richtlijn 93/104 de lidstaten die ervoor opteren artikel 6 niet toe te passen, verplicht de nodige maatregelen te treffen om te waarborgen dat bepaalde resultaten worden bereikt, met name dat geen enkele werkgever van een werknemer verlangt dat hij gemiddeld meer dan 48 uur tijdens een periode van 7 dagen werkt, tenzij de werknemer daarmee heeft ingestemd. Het feit dat de werknemer in zijn arbeidsovereenkomst instemt met de arbeidsvoorwaarden die zijn vastgelegd in collectieve arbeidsovereenkomsten die toestaan dat de wekelijkse arbeidstijd tot boven dit maximum wordt verlengd, vormt geen geldige instemming met deze verlenging.
D – De derde vraag
50. Door middel van deze vraag wenst de Duitse rechter vast te stellen of de formulering van artikel 6 van richtlijn 93/104 naar zijn inhoud onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig is om door particulieren voor de nationale rechter te kunnen worden ingeroepen wanneer dit voorschrift niet naar behoren in nationaal recht is omgezet.
51. Volgens vaste rechtspraak van het Hof(20) zijn particulieren gerechtigd om in alle gevallen waarin de bepalingen van een richtlijn inhoudelijk onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn, op deze bepalingen een beroep te doen tegenover de staat, wanneer deze hetzij verzuimd heeft de richtlijn binnen de gestelde termijn in nationaal recht om te zetten, hetzij dit op onjuiste wijze doet. Een gemeenschapsbepaling is onvoorwaardelijk, wanneer de verplichting die zij oplegt van geen enkele voorwaarde, en haar uitvoering of werking van generlei handeling van de instellingen der Gemeenschap of van de lidstaten afhankelijk is gesteld(21); zij is voldoende nauwkeurig om door een justitiabele te kunnen worden ingeroepen en door de rechter te kunnen worden toegepast, wanneer de verplichting die zij oplegt, in niet mis te verstane bewoordingen is gesteld.(22)
52. Artikel 6 van richtlijn 93/104 legt aan de lidstaten de verplichting op de nodige maatregelen te treffen opdat in verband met de noodzakelijke bescherming van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers, de wekelijkse arbeidstijd wordt beperkt zodat de gemiddelde arbeidstijd in elk tijdvak van 7 dagen, inclusief overwerk, niet meer dan 48 uren bedraagt.
De bewoordingen van deze bepaling zijn duidelijk en nauwkeurig en laten in beginsel aan de lidstaten bij haar omzetting in nationaal recht geen enkele speelruimte.
53. Er moet evenwel rekening mee worden gehouden dat voor de berekening van het gemiddelde volgens artikel 16, punt 2, de referentieperiode niet langer mag zijn dan vier maanden, terwijl deze op grond van artikel 17, lid 4, zes of twaalf maanden mag bedragen.
Dienaangaande heeft het Hof in het arrest Simap(23) verklaard dat, zelfs wanneer de bepalingen van richtlijn 93/104 de lidstaten een zekere beoordelingsmarge laten met betrekking tot de voor de toepassing van artikel 6 vast te stellen referentieperiode, zulks niet afdoet aan haar nauwkeurige en onvoorwaardelijke karakter, omdat een dergelijke beoordelingsmarge niet uitsluit dat minimumrechten kunnen worden vastgesteld. Het voegt daaraan toe dat uit de bewoordingen van artikel 17, lid 4, van de richtlijn volgt dat de referentieperiode in geen geval langer dan twaalf maanden mag zijn en dat het derhalve mogelijk is de minimale bescherming die moet worden geboden, vast te stellen.
54. Gelet op deze uitlegging door het Hof is de regeling van artikel 6, punt 2, van richtlijn 93/104, zelfs in de gevallen waarin de lidstaten afwijken van de bij artikel 16, punt 2, vastgestelde referentieperiode, duidelijk, nauwkeurig en onvoorwaardelijk. Zij verleent bovendien rechten aan particulieren, zodat daarop een beroep kan worden gedaan voor de nationale rechter wanneer de lidstaat deze bepaling niet naar behoren en binnen de voorgeschreven periode heeft omgezet.(24)
55. Het is juist dat krachtens artikel 18, lid 1, sub b-i, van richtlijn 93/104 de lidstaten gerechtigd zijn artikel 6 niet toe te passen, zodat particulieren niet altijd in staat zijn zich op de rechtstreekse werking daarvan te beroepen.
Om van deze optie gebruik te maken, moeten de staten evenwel de algemene beginselen inzake de bescherming van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers in acht nemen, en de noodzakelijke maatregelen treffen om de opgesomde concrete resultaten te bereiken. Het staat aan de nationale rechter na te gaan of de lidstaat van dit voorrecht gebruik heeft gemaakt, en of aan de in het artikel genoemde voorwaarden is voldaan.(25)
56. Anderzijds heeft het Hof, zoals bekend, systematisch geweigerd te erkennen dat een particulier zich jegens een andere particulier kan beroepen op een richtlijn die door de staat niet naar behoren en tijdig is omgezet, op grond dat overeenkomstig artikel 249 EG het dwingende karakter van een richtlijn, waarop de mogelijkheid om deze voor een nationale rechterlijke instantie in te roepen is gebaseerd, uitsluitend bestaat ten aanzien van „elke lidstaat waarvoor zij bestemd is”, hetgeen tot gevolg heeft dat een richtlijn uit zichzelf geen verplichtingen aan een particulier kan opleggen en bijgevolg als zodanig niet tegenover hem kan worden ingeroepen.(26)
57. Gelet op het feit dat de hoofdgedingen geschillen tussen particulieren betreffen, hebben de werknemers volgens deze rechtspraak niet het recht zich op de rechtstreekse werking van artikel 6, punt 2, van richtlijn 93/104 te beroepen.(27)
58. Volgens de rechtspraak van het Hof(28) moet een nationale rechter in dergelijke gevallen bij de toepassing van bepalingen van nationaal recht, ongeacht of zij van eerdere of latere datum dan de richtlijn zijn, deze zoveel mogelijk uitleggen in het licht van de bewoordingen en het doel van de richtlijn, teneinde het hiermee beoogde resultaat te bereiken en aldus aan artikel 249, derde alinea, EG te voldoen. Het staat derhalve aan de verwijzende rechter die een geschil moet beslechten dat binnen de werkingssfeer van een richtlijn valt en berust op feiten die zich hebben voorgedaan na afloop van de voor de omzetting van die richtlijn gestelde termijn, de nationale voorschriften zodanig uit te leggen dat zij beantwoorden aan de doelstellingen van die richtlijn.
Wanneer deze richtlijnconforme uitlegging niet mogelijk is, is de nationale rechter verplicht zorg te dragen voor de volle werking van het gemeenschapsrecht en daarbij zo nodig, op eigen gezag, elke strijdige bepaling van de nationale wetgeving buiten toepassing te laten, zonder dat hij de voorafgaande opheffing hiervan via de wetgeving of enige andere constitutionele procedure hoeft te vragen of af te wachten.(29)
59. Uit het bovenstaande volgt dat artikel 6, punt 2, van richtlijn 93/104 zich – voorzover de staat geen gebruik heeft gemaakt van de door artikel 18, lid 1, sub b‑i geboden mogelijkheid – verzet tegen een bepaling als § 7, lid 1, punt 1, sub a, Arbeitszeitgesetz, die verlenging van de arbeidstijd bij collectieve arbeidsovereenkomst of bedrijfsakkoord tot meer dan tien uur per dag toestaat wanneer de arbeidstijd regelmatig en in aanzienlijke mate aanwezigheidsdienst omvat.
Bijgevolg dient § 14 van de collectieve arbeidsovereenkomst van het Duitse Rode Kruis, voorzover hij is gebaseerd op de reeds aangehaalde § 7, aldus te worden uitgelegd dat de betrokken werknemers niet verplicht zijn om gemiddeld meer dan 48 uren per week te werken, waarbij de voorschriften van de artikelen 16, punt 2, en 17, lid 4, van richtlijn 93/104 betreffende de vaststelling van de referentieperiode voor de berekening van de gemiddelde duur in acht moeten worden genomen.
VIII – Conclusie
60. Mitsdien geef ik het Hof in overweging de vragen van het Arbeitsgericht Lörrach te beantwoorden als volgt:
„1) a) Artikel 1, lid 3, van richtlijn 93/104 van de Raad van 23 november 1993 betreffende een aantal aspecten van de organisatie van de arbeidstijd, en artikel 2 van richtlijn 89/391 van de Raad van 12 juni 1989 betreffende de tenuitvoerlegging van maatregelen ter bevordering van de verbetering van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers op het werk, moeten aldus worden uitgelegd dat de werkzaamheid van ambulancehulpverlener die wordt uitgeoefend in het kader van een dienst voor medische spoedhulp binnen de werkingssfeer van deze richtlijnen valt.
b) Het begrip wegvervoer in de zin van artikel 1, lid 3, van richtlijn 93/104 omvat niet de activiteit van een dienst voor medische spoedhulp, ook al bestaat deze, althans gedeeltelijk, in het gebruik van een voertuig en de begeleiding van de patiënt tijdens de rit.
2) Artikel 18, lid 1, sub b-i, van richtlijn 93/104 verplicht de lidstaten die ervoor opteren om artikel 6 niet toe te passen, de nodige maatregelen te treffen om te waarborgen dat geen enkele werkgever van een werknemer verlangt dat hij gemiddeld meer dan 48 uren tijdens een periode van 7 dagen werkt, tenzij de werknemer daarmee heeft ingestemd. Het feit dat de werknemer in zijn arbeidsovereenkomst instemt met de arbeidsvoorwaarden die zijn vastgelegd in collectieve arbeidsovereenkomsten die toestaan dat de gemiddelde wekelijkse arbeidsduur tot boven dit maximum wordt verlengd, vormt geen geldige instemming met deze verlenging.
3) Artikel 6, punt 2, van richtlijn 93/104 is, zelfs in de gevallen waarin de lidstaten afwijken van de bij artikel 16, punt 2, vastgestelde referentieperiode, duidelijk, nauwkeurig en onvoorwaardelijk. Het verleent bovendien rechten aan particulieren, zodat daarop een beroep kan worden gedaan voor de nationale rechter wanneer de lidstaat het niet naar behoren en tijdig heeft omgezet. Gelet op het feit dat de hoofdgedingen geschillen tussen particulieren betreffen, kunnen de werknemers zich evenwel niet op de rechtstreekse werking van deze bepaling beroepen.
Voorzover de staat niet van de door artikel 18, lid 1, sub b-i, van richtlijn 93/104 geboden mogelijkheid gebruik heeft gemaakt, verzet artikel 6, punt 2, zich tegen een bepaling als § 7, lid 1, punt 1, sub a, van het Duitse Arbeitszeitgesetz, die verlenging van de arbeidstijd bij collectieve arbeidsovereenkomst of bedrijfsakkoord tot meer dan 10 uur per dag toestaat wanneer de arbeidstijd regelmatig en in aanzienlijke mate aanwezigheidsdienst omvat. Bijgevolg dient § 14 van de collectieve arbeidsovereenkomst inzake de arbeidsvoorwaarden voor functionarissen, werknemers en medewerkers in opleiding van het Duitse Rode Kruis, voorzover hij op § 7 is gebaseerd, aldus te worden uitgelegd dat de betrokken werknemers niet verplicht zijn om gemiddeld meer dan 48 uren per week te werken, waarbij de voorschriften van artikel 16, punt 2, en artikel 17, lid 4, van richtlijn 93/104 betreffende de vaststelling van de referentieperiode voor de berekening van de gemiddelde arbeidstijd in acht moeten worden genomen.”