Zadeva C‑817/19
Ligue des droits humains
proti
Conseil des ministres
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Cour constitutionnelle (ustavno sodišče, Belgija))
Sodba Sodišča (veliki senat) z dne 21. junija 2022
„Predhodno odločanje – Obdelava osebnih podatkov – Podatki iz evidence podatkov o potnikih (PNR) – Uredba (EU) 2016/679 – Člen 2(2)(d) – Področje uporabe – Direktiva (EU) 2016/681 – Uporaba podatkov PNR o potnikih na letih med Evropsko Unijo in tretjimi državami – Možnost vključitve podatkov o potnikih na letih znotraj Unije – Avtomatizirana obdelava teh podatkov – Obdobje hrambe – Boj proti terorističnim in hudim kaznivim dejanjem – Veljavnost – Listina Evropske unije o temeljnih pravicah – Členi 7, 8 in 21 ter člen 52(1) – Nacionalna zakonodaja, ki uporabo sistema PNR razširja na druge vrste prevoza znotraj Unije – Svoboda gibanja znotraj Unije – Listina o temeljnih pravicah – Člen 45“
1. Varstvo posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov – Uredba 2016/679 – Področje uporabe – Obdelava osebnih podatkov, določena z nacionalno ureditvijo za prenos direktiv 2004/82, 2010/65 in 2016/681 – Vključitev – Meje
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta 2016/679, člena 2(2)(d) in 23; direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2010/65, 2016/680 in 2016/681; Direktiva Sveta 2004/82)
(Glej točke 67, 68, 73, 74, 80, 83 in 84 ter točko 1 izreka.)
2. Policijsko sodelovanje – Pravosodno sodelovanje v kazenskih zadevah – Uporaba podatkov iz evidence podatkov o potnikih (PNR) za preprečevanje, odkrivanje, preiskovanje in pregon terorističnih in hudih kaznivih dejanj – Direktiva 2016/681 – Podatki PNR – Obseg – Zadevni letalski potniki in leti – Avtomatizirana obdelava teh podatkov – Kršitev pravic do spoštovanja zasebnega življenja in varstva osebnih podatkov – Neobstoj
(Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, členi 7, 8, 21 in 52(1); Direktiva 2016/681 Evropskega parlamenta in Sveta, člen 1(2), člen 2, člen 3, točke 2, 4, 8, in 9, člen 6, člen 12 in Prilogi I in II)
(Glej točke od 94 do 97, 111, 122, 123, 129, od 131 do 140, 152, 157, 162, od 169 do 175, 184, 188, 197, 202, 213, od 218 do 220, 223 in od 225 do 228 ter točko 2 izreka.)
3. Temeljne pravice – Spoštovanje zasebnega življenja – Varstvo osebnih podatkov – Omejitve – Pogoji
(Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, členi 7, 8 in 52(1))
(Glej točke od 115 do 118.)
4. Policijsko sodelovanje – Pravosodno sodelovanje v kazenskih zadevah – Uporaba podatkov iz evidence podatkov o potnikih (PNR) za preprečevanje, odkrivanje, preiskovanje in pregon terorističnih in hudih kaznivih dejanj – Direktiva 2016/681 – Obdelava podatkov PNR – Nameni – Obdelava za druge namene, kot so tisti, ki so izrecno določeni – Nedopustnost
(Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, členi 7, 8 in 52(1); Direktiva 2016/681 Evropskega parlamenta in Sveta, člena 1(2) in 6)
(Glej točke 233, 235, 237, 288, 289 in točko 3 izreka.)
5. Policijsko sodelovanje – Pravosodno sodelovanje v kazenskih zadevah – Uporaba podatkov iz evidence podatkov o potnikih (PNR) za preprečevanje, odkrivanje, preiskovanje in pregon terorističnih in hudih kaznivih dejanj – Direktiva 2016/681 – Razkritje podatkov PNR po šestih mesecih od njihovega prenosa s strani letalskih prevoznikov – Pogoj – Odobritev pristojnega nacionalnega organa – Pojem – Enota za informacije o potnikih – Izključitev
(Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člena 7 in 8; Direktiva 2016/681 Evropskega parlamenta in Sveta, člen 4, od (1) do (3), in člen 12(3)(b))
(Glej točke 244, 245 in 247 ter točko 4 izreka.)
6. Policijsko sodelovanje – Pravosodno sodelovanje v kazenskih zadevah – Uporaba podatkov iz evidence podatkov o potnikih (PNR) za preprečevanje, odkrivanje, preiskovanje in pregon terorističnih in hudih kaznivih dejanj – Direktiva 2016/681 – Obdobje hrambe podatkov PNR – Splošno petletno obdobje hrambe, ki se uporablja brez razlikovanja za vse letalske potnike – Nedopustnost
(Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, členi 7, 8, 45 in 52(1); Direktiva 2016/681 Evropskega parlamenta in Sveta, člen 12)
(Glej točke 251, od 255 do 259 in 262 ter točko 5 izreka.)
7. Mejna kontrola, azil in priseljevanje – Dolžnost prevoznikov, da posredujejo podatke o potnikih – Direktiva 2004/82 – Področje uporabe – Leti znotraj EU – Izključitev
(Direktiva 2016/681 Evropskega parlamenta in Sveta, člen 2; Direktiva Sveta 2004/82, člen 2(a), (b) in (d), člen 3(1) in (2) ter člen 6(1))
(Glej točke od 266 do 269 ter točko 6 izreka.)
8. Policijsko sodelovanje – Pravosodno sodelovanje v kazenskih zadevah – Uporaba podatkov iz evidence podatkov o potnikih (PNR) za preprečevanje, odkrivanje, preiskovanje in pregon terorističnih in hudih kaznivih dejanj – Direktiva 2016/681 – Uporaba direktive za lete znotraj EU – Uporaba za vse lete znotraj EU in prevoze, opravljene z drugimi prevoznimi sredstvi znotraj Unije, ob neobstoju resnične in sedanje ali predvidljive teroristične grožnje – Nedopustnost – Omejena uporaba – Dopustnost – Pogoji
(člen 3(2) PEU; člen 67(2) PDEU; Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, členi 7, 8, 45 in 52(1); Direktiva 2016/681 Evropskega parlamenta in Sveta)
(Glej točke od 277 do 282, 285, 290 in 291 ter točko 7 izreka.)
9. Pravo Evropske unije – Primarnost – Direktiva 2016/681 – Razglasitev ničnosti nacionalnih določb, ki niso združljive s to direktivo, s strani nacionalnega sodišča – Možnost ohranitve učinkov zadevnih določb – Neobstoj – Dopustnost dokazov, pridobljenih na podlagi teh določb – Uporaba nacionalnega prava – Meje – Spoštovanje načel enakovrednosti in učinkovitosti
(člen 3(2) PEU; člen 67(2) PDEU; Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, členi 7, 8, 45 in 52(1); Direktiva 2016/681 Evropskega parlamenta in Sveta)
(Glej točke od 293 do 298 ter točko 8 izreka.)
Povzetek
Podatki PNR (Passenger Name Record) so informacije o rezervaciji, ki jih letalski prevozniki hranijo v svojih sistemih rezervacij in sistemih nadzora odhodov. V skladu z Direktivo o PNR(1) morajo ti prevozniki posredovati podatke o vsakem potniku na letu zunaj EU, ki je opravljen med tretjo državo in Evropsko unijo, enoti za informacije o potnikih namembne države članice ali države članice odhoda zadevnega leta za namene boja proti terorizmu in hudim kaznivim dejanjem. Tako preneseni podatki PNR so namreč predmet predhodnega ocenjevanja enote za informacije o potnikih(2) in se nato hranijo za morebitno naknadno ocenjevanje, ki ga opravijo pristojni organi zadevne države članice ali pristojni organi druge države članice. Države članice se lahko odločijo, da bodo direktivo uporabljale tudi za lete znotraj EU.(3)
Ligue des droits humains je pri Cour constitutionnelle (ustavno sodišče, Belgija) vložilo ničnostno tožbo zoper zakon z dne 25. decembra 2016(4), s katerim sta bili v belgijsko pravo preneseni tako Direktiva o PNR kot Direktiva o API(5). Tožeča stranka meni, da ta zakon krši pravico do zasebnosti in varstva osebnih podatkov. Na eni strani tožeča stranka graja obsežnost podatkov PNR, na drugi strani pa splošnost zbiranja, prenosa in obdelave teh podatkov. Ta zakon naj bi posegal tudi v prosto gibanje oseb, ker naj bi s tem, da sistem PNR razširja na lete znotraj Unije ter na prevoze, opravljene z drugimi prevoznimi sredstvi znotraj Unije, posredno ponovno vzpostavil mejne kontrole.
V teh okoliščinah je belgijsko ustavno sodišče Sodišču postavilo deset vprašanj za predhodno odločanje, ki se med drugim nanašajo na veljavnost in razlago Direktive o PNR ter na uporabo SUVP(6).
Sodišče je na podlagi teh vprašanj znova obravnavalo obdelavo podatkov PNR z vidika temeljnih pravic do spoštovanja zasebnega življenja in varstva osebnih podatkov(7), določenih v Listini Evropske unije o temeljnih pravicah(8). Sodišče je s sodbo, izdano v velikem senatu, potrdilo veljavnost Direktive o PNR v delu, v katerem jo je mogoče razlagati v skladu z Listino, in podalo pojasnila glede razlage nekaterih njenih določb(9).
Presoja Sodišča
Sodišče je – po tem, ko je pojasnilo, katere od obdelav osebnih podatkov, določenih z nacionalno zakonodajo, katere namen je, kot je to v obravnavani zadevi, prenesti hkrati Direktivo o API in Direktivo o PNR, so tiste obdelave, za katere se uporabljajo splošna pravila SUVP(10) – preverilo veljavnost Direktive o PNR.
Veljavnost Direktive o PNR
Sodišče je v sodbi odločilo, da razlaga Sodišča glede določb Direktive o PNR ob upoštevanju temeljnih pravic, zagotovljenih s členi 7, 8 in 21 ter členom 52(1) Listine,(11) zagotavlja skladnost te direktive s temi členi, zato pri preučitvi postavljenih vprašanj ni bil ugotovljen noben element, ki bi lahko vplival na veljavnost navedene direktive.
Sodišče je najprej opozorilo, da se akt Unije, kolikor je le mogoče, razlaga tako, da se ne vzbuja dvom o njegovi veljavnosti, in v skladu z vsem primarnim pravom ter predvsem z določbami Listine, zato morajo države članice paziti, da se ne oprejo na tako razlago tega akta, ki bi bila v nasprotju s temeljnimi pravicami, ki jih varuje pravni red Unije, ali z drugimi splošnimi načeli pravnega reda Unije. Sodišče je v zvezi z Direktivo o PNR pojasnilo, da se z mnogimi uvodnimi izjavami in določbami te direktive zahteva taka skladna razlaga, pri čemer je poudarjen pomen, ki ga zakonodajalec Unije s sklicevanjem na visoko raven varstva podatkov pripisuje popolnemu spoštovanju temeljnih pravic, določenih v Listini.
Sodišče je ugotovilo, da Direktiva o PNR vsebuje nedvomno resna poseganja v pravice, zagotovljene s členoma 7 in 8 Listine, med drugim, ker je namen te direktive vzpostaviti sistem stalnega, neciljnega in sistematičnega nadzora, ki vključuje avtomatizirano ocenjevanje osebnih podatkov vseh oseb, ki uporabljajo storitve letalskega prevoza. Sodišče je spomnilo, da je treba možnost držav članic, da upravičijo takšno poseganje, presojati tako, da se oceni teža poseganja in preveri, ali je pomembnost cilja v splošnem interesu, ki se uresničuje, v sorazmerju s to težo.
Sodišče je ugotovilo, da se lahko šteje, da so prenos, obdelava in hramba podatkov PNR, ki jih določa ta direktiva, omejeni na tisto, kar je nujno potrebno za namene boja proti terorističnim in hudim kaznivim dejanjem, če se pooblastila, določena s to direktivo, razlagajo ozko. V zvezi s tem je v izdani sodbi med drugim pojasnjeno, da:
– sistem, vzpostavljen z Direktivo o PNR, lahko zajema le jasno opredeljive in omejene informacije iz rubrik Priloge I k tej direktivi, ki so povezane z opravljenim letom in zadevnim potnikom, kar za nekatere rubrike iz te priloge pomeni, da so zajete le informacije, na katere se te rubrike izrecno sklicujejo.(12)
– Uporaba sistema, vzpostavljenega z Direktivo o PNR, mora biti omejena na teroristična kazniva dejanja in samo na huda kazniva dejanja, ki so objektivno, vsaj posredno, povezana z letalskim prevozom potnikov. V zvezi s temi hudimi kaznivimi dejanji je treba navesti, da uporabe tega sistema ni mogoče razširiti na kazniva dejanja, ki – čeprav izpolnjujejo merilo iz te direktive v zvezi s pragom teže in so med drugim navedena v Prilogi II k tej direktivi – ob upoštevanju posebnosti nacionalnega kazenskega sistema spadajo med splošna kazniva dejanja.
– Morebitna razširitev uporabe Direktive o PNR na vse ali del letov znotraj EU, za katero se lahko država članica odloči tako, da uporabi možnost, določeno s to direktivo, mora biti omejena na tisto, kar je nujno potrebno. Za to mora biti mogoče, da je ta razširitev predmet učinkovitega nadzora sodišča ali neodvisnega upravnega organa, katerega odločitev je zavezujoča. V zvezi s tem je Sodišče pojasnilo, da:
– le v položaju, v katerem navedena država članica ugotovi, da obstajajo dovolj konkretne okoliščine, zaradi katerih je mogoče šteti, da se ta država članica spopada s teroristično grožnjo, ki se izkaže za resnično in sedanjo ali predvidljivo, uporaba te direktive za vse lete znotraj EU, ki prihajajo iz navedene države članice ali so vanjo namenjeni, za obdobje, časovno omejeno na tisto, kar je nujno potrebno, vendar ga je mogoče podaljšati, ne presega meja tega, kar je nujno potrebno.(13)
– Ob neobstoju takšne teroristične grožnje uporabe navedene direktive ni mogoče razširiti na vse lete znotraj EU, ampak mora biti omejena na lete znotraj EU, ki se med drugim nanašajo na nekatere letalske povezave, določene potovalne načrte ali celo na nekatera letališča, za katera po presoji zadevne države članice obstajajo indici, ki lahko upravičijo to uporabo. To, da mora biti ta uporaba za lete znotraj EU, ki so tako izbrani, nujno potrebna, je treba redno pregledovati glede na razvoj okoliščin, ki so utemeljevale njihovo izbiro.
– Enota za informacije o potnikih lahko pri predhodnem ocenjevanju podatkov PNR, katerega namen je identificirati osebe, ki jih je treba podrobneje preveriti pred njihovim prihodom oziroma odhodom, in ki se najprej opravi z avtomatiziranimi obdelavami, po eni strani primerja te podatke zgolj s podatkovnimi zbirkami o osebah ali predmetih, ki so iskani ali so zanje razpisani ukrepi.(14) Te podatkovne zbirke morajo biti nediskriminatorne, uporabljajo pa jih lahko pristojni organi v povezavi z bojem proti terorističnim in hudim kaznivim dejanjem, ki so objektivno, vsaj posredno, povezana z letalskim prevozom potnikov. Po drugi strani enota za informacije o potnikih v zvezi s predhodnim ocenjevanjem glede na vnaprej določena merila ne sme uporabljati tehnologij umetne inteligence v okviru sistemov samostojnega učenja (machine learning), ki lahko brez človekovega posredovanja in nadzora spremenijo postopek ocenjevanja ter zlasti merila za ocenjevanje, na katerih temelji rezultat uporabe tega postopka, in težo teh meril. Navedena merila morajo biti določena tako, da je njihova uporaba usmerjena izrecno na posameznike, glede katerih bi lahko obstajal utemeljen sum sodelovanja pri terorističnih ali hudih kaznivih dejanjih, in da se upoštevajo tako „obremenilni“ kot „razbremenilni“ dokazi, ne da bi povzročala neposredno ali posredno diskriminacijo.(15)
– Glede na stopnjo napake, ki je neločljivo povezana s tako avtomatizirano obdelavo podatkov PNR, in glede na precejšnje število „lažno pozitivnih“ rezultatov, pridobljenih na podlagi teh avtomatiziranih obdelav v letih 2018 in 2019, je primernost sistema, vzpostavljenega z Direktivo o PNR, da uresničuje zasledovane cilje, odvisna predvsem od pravilnega delovanja preverjanja pozitivnih rezultatov, pridobljenih na podlagi teh obdelav, ki jo enota za informacije o potnikih nato opravi z neavtomatiziranimi sredstvi. Države članice morajo v zvezi s tem določiti jasna in natančna pravila, na podlagi katerih se usmerja in omeji analiza, ki jo opravijo uslužbenci enote za informacije o potnikih, odgovorni za ta posamičen pregled, da se zagotovi popolno spoštovanje temeljnih pravic, določenih v členih 7, 8 in 21 Listine, ter zlasti skladna upravna praksa znotraj enote za informacije o potnikih, s katero se upošteva načelo prepovedi diskriminacije. Natančneje, države članice se morajo prepričati, da enota za informacije o potnikih jasno in natančno določi objektivna merila za pregled, na podlagi katerih lahko njeni uslužbenci preverijo, prvič, ali in kako se določen zadetek (hit) dejansko nanaša na posameznika, ki bi lahko sodeloval pri terorističnih ali hudih kaznivih dejanjih, in drugič, nediskriminatorno naravo avtomatiziranih obdelav. V tem okviru je Sodišče še poudarilo, da se morajo pristojni organi prepričati, da zadevna oseba lahko razume, kako vnaprej določena merila za ocenjevanje in programi, ki ta merila uporabljajo, delujejo, tako da se lahko ta oseba ob popolnem poznavanju zadeve odloči, ali bo uveljavljala svojo pravico do sodnega varstva. Podobno, v okviru pravnega sredstva, morata imeti sodišče, pristojno za nadzor nad zakonitostjo odločitve, ki so jo sprejeli pristojni organi, in – razen v primeru groženj državni varnosti – zadevna oseba možnost, da se seznanita tako z vsemi razlogi kot dokazi, na podlagi katerih je bila ta odločitev sprejeta, vključno z vnaprej določenimi merili za ocenjevanje in delovanje programov, ki ta merila uporabljajo.
– Naknadno razkritje in naknadno ocenjevanje podatkov PNR, torej po prihodu ali odhodu zadevne osebe, je mogoče opraviti zgolj na podlagi novih okoliščin in objektivnih elementov, na podlagi katerih je mogoče utemeljiti utemeljen sum sodelovanja te osebe pri hudih kaznivih dejanjih, ki so objektivno, vsaj posredno, povezana z letalskim prevozom potnikov, ali šteti, da bi ti podatki v konkretnem primeru učinkovito prispevali k boju proti terorističnim kaznivim dejanjem s takšno povezavo. Za razkritje podatkov PNR za namene takšnega naknadnega ocenjevanja načeloma, razen v nujnih primerih, ki so ustrezno utemeljeni, sodišče ali neodvisen upravni organ opravi predhoden nadzor na podlagi obrazloženega zaprosila pristojnih organov, in to ne glede na to, ali je to zaprosilo vloženo pred iztekom šestmesečnega obdobja od prenosa teh podatkov enoti za informacije o potnikih ali pa se vloži po izteku tega obdobja.(16)
Razlaga Direktive o PNR
Sodišče je po tem, ko je ugotovilo veljavnost Direktive PNR, podalo dodatna pojasnila glede razlage te direktive. Prvič, Sodišče je navedlo, da so v tej direktivi cilji obdelave podatkov PNR našteti izčrpno. Zato ta direktiva nasprotuje nacionalni zakonodaji, ki dovoljuje obdelavo podatkov PNR za druge namene, ki niso boj proti terorističnim in hudim kaznivim dejanjem. Tako se lahko z nacionalno zakonodajo, ki poleg tega kot namen obdelave podatkov PNR dopušča spremljanje dejavnosti, ki ga izvajajo obveščevalno-varnostne službe, krši izčrpnost tega seznama. Prav tako sistema, vzpostavljenega z Direktivo o PNR, ni mogoče določiti za izboljšanje mejnih kontrol in boj proti nezakonitemu priseljevanju.(17) Iz tega tudi sledi, da se podatkov PNR ne sme hraniti v enotni podatkovni zbirki, ki bi jo bilo mogoče uporabljati tako za namene Direktive o PNR kot za druge namene.
Drugič, Sodišče je pojasnilo pojem neodvisnega nacionalnega organa, ki je pristojen za preverjanje, ali so izpolnjeni pogoji za razkritje podatkov PNR za namene njihovega naknadnega ocenjevanja, in za odobritev takega razkritja. Natančneje, organa, ki je ustanovljen kot enota za informacije o potnikih, ni mogoče opredeliti kot takega, ker v razmerju do organa, ki prosi za dostop do podatkov, ni tretja oseba. Ker so namreč člani njenega osebja lahko uslužbenci, ki jih napotijo organi, ki so upravičeni do zaprosila za tak dostop, je razvidno, da je enota za informacije o potnikih nujno povezana s temi organi. Zato Direktiva o PNR nasprotuje nacionalni zakonodaji, v skladu s katero je organ, ustanovljen kot enota za informacije o potnikih, tudi pristojni nacionalni organ, ki je pooblaščen za odobritev razkritja podatkov PNR po izteku šest mesecev od prenosa teh podatkov enoti za informacije o potnikih.
Tretjič, Sodišče je v zvezi z obdobjem hrambe podatkov PNR razsodilo, da člen 12 Direktive o PNR v povezavi s členoma 7 in 8 ter členom 52(1) Listine nasprotuje nacionalni zakonodaji, ki določa splošno petletno obdobje hrambe teh podatkov, ki se uporablja brez razlikovanja za vse letalske potnike.
Po mnenju Sodišča ni namreč razvidno, da bi bila hramba podatkov PNR po izteku začetnega šestmesečnega obdobja hrambe omejena na tisto, kar je nujno potrebno v zvezi z letalskimi potniki, za katere niti predhodno ocenjevanje niti morebitna preverjanja, opravljena v začetnem šestmesečnem obdobju hrambe, niti nobena druga okoliščina niso pokazali na obstoj objektivnih elementov – kot je to, da iz podatkov PNR o zadevnih potnikih izhaja zadetek, preverjen v okviru predhodnega ocenjevanja – ki bi lahko dokazovali tveganje v zvezi s terorističnimi ali hudimi kaznivimi dejanji, ki so objektivno, vsaj posredno, povezana z letalskim potovanjem teh potnikov. Sodišče pa je na drugi strani menilo, da ni razvidno, da bi hramba podatkov PNR o vseh letalskih potnikih, za katere velja sistem, vzpostavljen s to direktivo, med začetnim šestmesečnim obdobjem načeloma presegala meje tega, kar je nujno potrebno.
Četrtič, Sodišče je dalo napotke v zvezi z morebitno uporabo Direktive o PNR za namene boja proti terorističnim in hudim kaznivim dejanjem za druge načine prevoza, s katerimi se v Uniji prevaža potnike. Direktiva v povezavi s členom 3(2) PEU, členom 67(2) PDEU in členom 45 Listine namreč nasprotuje sistemu prenosa in obdelave podatkov PNR o vseh prevozih, opravljenih z drugimi prevoznimi sredstvi znotraj Unije, ob neobstoju resnične in sedanje ali predvidljive teroristične grožnje, s katero se spopada zadevna država članica. V takem položaju mora biti uporaba sistema, vzpostavljenega z Direktivo o PNR, tako kot za lete znotraj EU, omejena na podatke PNR o prevozih, ki se med drugim nanašajo na nekatere povezave, določene potovalne načrte ali celo na nekatere železniške postaje ali nekatera pristanišča, za katera obstajajo indici, ki lahko upravičijo to uporabo. Zadevna država članica mora izbrati prevoze, za katere obstajajo taki indici, in to uporabo redno pregledovati glede na razvoj okoliščin, ki so utemeljevale njihovo izbiro.