RETTENS DOM (Ottende Udvidede Afdeling)
2. februar 2022 (*)
»Konkurrence – misbrug af dominerende stilling – central- og østeuropæiske gasmarkeder – afgørelse om afslag på en klage – manglende EU-interesse – undtagelse for en statslig foranstaltning – forpligtelse til at foretage en omhyggelig undersøgelse – proceduremæssige rettigheder i henhold til forordning (EF) nr. 773/2004«
I sag T-399/19,
Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A., Warszawa (Polen), ved radca prawny K. Karasiewicz og advokaterne T. Kaźmierczak, K. Kicun og P. Moskwa,
sagsøger,
mod
Europa-Kommissionen ved B. Ernst, G. Meessen og J. Szczodrowski, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
støttet af
Gazprom PJSC, Moskva (Rusland),
og
Gazprom export LLC, Sankt Petersborg (Rusland),
ved advokaterne J. Karenfort, J. Hainz, B. Evtimov, N. Tuominen og J. Heithecker og solicitor D. O’Keeffe,
intervenienter,
angående et søgsmål i anlagt i henhold til artikel 263 TEUF med påstand om annullation af Kommissionens afgørelse C(2019) 3003 final af 17. april 2019 vedrørende afslag på en klage (sag AT.40497 – Polske gaspriser).
har
RETTEN (Ottende Udvidede Afdeling),
sammensat af præsidenten, M. van der Woude, og dommerne J. Svenningsen (refererende dommer), R. Barents, C. Mac Eochaidh og T. Pynnä,
justitssekretær: fuldmægtig M. Zwozdziak-Carbonne,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 20. maj 2021,
afsagt følgende
Dom
Sagens baggrund
1 Sagsøgeren, Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A., er moderselskab i koncernen PGNiG, som driver virksomhed i gas- og oliesektoren, navnlig i Polen. Denne koncern driver bl.a. virksomhed med efterforskning og produktion af gas og råolie samt import, salg og distribution af gas.
2 Sagsøgeren har nedlagt påstand om annullation af Europa-Kommissionens afgørelse C(2019) 3003 final af 17. april 2019 vedrørende afslag på en klage (sag AT.40497 – Polske gaspriser) (herefter »den anfægtede afgørelse«), som blev vedtaget efter en klage, som selskabet havde indgivet over Gazprom PJSC og dennes datterselskaber, herunder Gazprom export LLC (herefter samlet »Gazprom«).
Procedurerne i sagerne AT.39816 og AT.40497
3 I perioden 2011-2015 traf Kommissionen flere foranstaltninger med henblik på at undersøge, hvordan gasmarkederne i Central- og Østeuropa fungerede, samt navnlig med henblik på, henset til forbuddet mod misbrug af dominerende stilling i artikel 102 TEUF, at undersøge, om visse former for praksis, som Gazprom udviste, og som påvirkede disse markeder, særligt markederne i Bulgarien, Den Tjekkiske Republik, Estland, Letland, Litauen, Ungarn, Polen og Slovakiet (herefter »de berørte lande i Central- og Østeuropa«), var forenelige med det indre marked. I denne forbindelse sendte Kommissionen bl.a. anmodninger om oplysninger til sagsøgeren. Den administrative procedure vedrørende denne undersøgelse blev registreret med referencen »sag AT.39816 – Opstrømsgasforsyninger i Central- og Østeuropa)« (herefter »sag AT.39816«).
4 Inden for rammerne af denne sag sendte Kommissionen, efter at den havde indledt den procedure, der foreskrives i artikel 11, stk. 6, i Rådets forordning (EF) nr. 1/2003 af 16. december 2002 om gennemførelse af konkurrencereglerne i [artikel 101 TEUF] og [102 TEUF] (EFT 2003, L 1, s. 1) og artikel 2 i Kommissionens forordning (EF) nr. 773/2004 af 7. april 2004 om Kommissionens gennemførelse af procedurer i henhold til [artikel 101 TEUF] og [102 TEUF] (EUT 2004, L 123, s. 18), den 22. april 2015 og i henhold til artikel 10 i forordning nr. 773/2004 en klagepunktsmeddelelse til Gazprom. I denne meddelelse konkluderede Kommissionen foreløbigt, at Gazprom havde en dominerende stilling på de nationale markeder for engrosopstrømsgasforsyning i de berørte lande i Central- og Østeuropa, og at virksomheden i strid med artikel 102 TEUF misbrugte denne stilling ved at udøve en konkurrencebegrænsende strategi med henblik på at opsplitte og isolere disse markeder og herved hindre den frie bevægelighed for gas i disse lande.
5 Kommissionen fandt, at Gazproms strategi omfattede tre helheder af konkurrencebegrænsende praksis, der påvirkede kunderne i de berørte lande i Central- og Østeuropa, nemlig praksis, der var støttet på, at Gazprom for det første pålagde territoriale begrænsninger inden for rammerne af sine aftaler om gasforsyning med grossisterne og med visse industrikunder i de berørte lande i Central- og Østeuropa, for det andet gav disse territoriale begrænsninger Gazprom mulighed for at føre en urimelig prispolitik i fem af de berørte lande i Central- og Østeuropa, dvs. Bulgarien, Estland, Letland, Litauen og Polen, og for det tredje gjorde Gazprom med hensyn til Bulgarien og Polen sin gasforsyning betinget af, at virksomheden fik visse forsikringer fra grossisterne vedrørende infrastrukturerne til gastransmission. Hvad nærmere bestemt angår Polen vedrørte disse forsikringer accepten fra en polsk grossist, nemlig sagsøgeren, om at styrke Gazproms kontrol med driften af den polske del af Yamal-gasrørledningen, som er en af de væsentligste gasrørledninger for transit i Polen (herefter »Yamal-klagepunkterne«).
6 Den 29. september 2015 besvarede Gazprom klagepunktsmeddelelsen og anfægtede Kommissionens konkurrencemæssige betænkeligheder. Den 14. februar 2017 fremsatte Gazprom, samtidig med at virksomheden fortsat anfægtede disse betænkeligheder, i medfør af artikel 9 i forordning nr. 1/2003, et forslag om tilsagn.
7 Den 16. marts 2017 offentliggjorde Kommissionen i sag AT.39816 med henblik på at indhente de berørte parters bemærkninger til dette forslag om tilsagn en meddelelse i henhold til artikel 27, stk. 4, i forordning nr. 1/2003 i Den Europæiske Unions Tidende (EUT 2017, C 81, s. 9) med et resumé af sag AT.39816 samt hovedindholdet af dette forslag om tilsagn og gav parterne en frist på syv uger fra denne dato til at fremsætte bemærkninger (herefter »markedstesten«). Derefter fremsatte bl.a. sagsøgeren, formanden for Urząd Regulacji Energetyki (energitilsynsmyndighed, Polen, herefter »den polske tilsynsmyndighed«) og Gaz-System S.A., der forvalter den polske del af Yamal-gasrørledningen, bemærkninger.
8 Samtidig med den administrative procedure, som Kommissionen havde indledt i sag AT.39816, havde sagsøgeren den 9. marts 2017 i medfør af artikel 5 i forordning nr.773/2004 indgivet en klage med henvisning til sag AT.39816 over Gazproms angiveligt ulovlige praksis (herefter »klagen«).
9 Den 29. marts 2017 anerkendte Kommissionen modtagelsen af klagen, som den efterfølgende registrerede i en særskilt sag under referencen »sag AT.40497 – Polske gaspriser« (herefter »sag AT.40497«).
10 I skrivelse af 31. marts 2017 til sagsøgeren anførte Kommissionen, at den i klagen anførte praksis og den, der var omfattet af forslaget om tilsagn, syntes at overlappe hinanden, og anmodede sagsøgeren om at fremsætte bemærkninger til disse tilsagn inden for rammerne af markedstesten. Efter at have fået forlænget den gældende frist fremsatte sagsøgeren sine bemærkninger til dette forslag den 19. maj 2017, som det er anført i præmis 7 ovenfor.
11 Den 15. maj 2017 fremsendte Gazprom sine bemærkninger vedrørende klagen i sag AT.40497 til Kommissionen.
12 Den 23. januar 2018 meddelte Kommissionen i henhold til artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 773/2004 skriftligt sagsøgeren, at den påtænkte at afvise klagen, og anmodede selskabet om at give sit synspunkt til kende inden for en frist på fire uger (herefter »skrivelsen om hensigten om afvisning«). I denne forbindelse tilsendte Kommissionen ligeledes selskabet en ikke-fortrolig version af klagepunktsmeddelelsen i sag AT.39816 og en ikke-fortrolig version af Gazproms bemærkninger til denne klage.
13 Den 2. marts 2018 fremsatte sagsøgeren bemærkninger til skrivelsen om hensigten om afvisning. Sagsøgeren udtrykte sin utilfredshed med de foreløbige konklusioner i nævnte skrivelse og gjorde ligeledes gældende, at selskabet ikke mente at have modtaget alle de dokumenter, som Kommissionen havde baseret sin stillingtagen på, og at den ikke-fortrolige version af klagepunktsmeddelelsen i sag AT.39816, som det havde fået tilsendt, savnede visse uundværlige passager.
14 Den 24. maj 2018 vedtog Kommissionen i sag AT.39816, efter at Gazprom havde fremsat et ændret forslag om tilsagn efter markedstesten, afgørelse C(2018) 3106 final om en procedure i henhold til artikel 102 [TEUF] og artikel 54 i EØS-aftalen (sag AT.39816 – Opstrømsgasforsyninger i Central- og Østeuropa), hvorved den accepterede og gjorde de tilsagn, som Gazprom havde afgivet, bindende og afsluttede den administrative procedure i denne sag, idet den konkluderede, at det ikke længere var fornødent, at den handlede med hensyn til den ulovlige praksis, som var identificeret i klagepunktsmeddelelsen. Den 15. oktober 2018 anlagde sagsøgeren søgsmål for Retten til prøvelse af denne afgørelse, hvilken sag blev registreret som sag T-616/18.
15 Den 5. september 2018 henvendte sagsøgeren sig i sag AT.40497 til høringskonsulenten med henblik på at opnå aktindsigt i visse dokumenter i denne sag som omhandlet i artikel 7, stk. 2, litra b), i afgørelse 2011/695/EU vedtaget af formanden for Europa-Kommissionen af 13. oktober 2011 om høringskonsulentens funktion og kompetenceområde under behandlingen af visse konkurrencesager (EUT 2011, L 275, s. 29). Den 17. september samme år meddelte høringskonsulenten selskabet, at han videresendte dets anmodning til Kommissionens Generaldirektorat (GD) »Konkurrence«, som havde kompetencen til at give et svar. Den 25. september 2018 meddelte Kommissionen sagsøgeren, at den havde taget stilling på grundlag af de dokumenter, som selskabet allerede havde fået tilsendt, og gav det afslag på aktindsigt i andre passager i klagepunktsmeddelelsen.
16 Den 17. april 2019 afsluttede Kommissionen proceduren i sag AT.40497, da den vedtog den anfægtede afgørelse.
Om den anfægtede afgørelse
17 I den anfægtede afgørelse sondrede Kommissionen mellem de udsagn i klagen, som svarede til de konkurrencemæssige betænkeligheder, som var omfattet af de tilsagn, der var gjort bindende ved den afgørelse, som var blevet vedtaget ved afslutningen af sag AT.39816, og de andre udsagn i denne klage over Gazprom.
18 Med hensyn til de førstnævnte udsagn fandt Kommissionen således i det væsentlige, at der var taget hensigtsmæssigt hensyn til den omhandlede adfærd ved de nævnte tilsagn (jf. den anfægtede afgørelses punkt 2.2 og 2.3). Hvad angår de øvrige udsagn undersøgte Kommissionen dem fortløbende i den anfægtede afgørelses punkt 2.4 med overskriften »Forhold, der ikke dækkes af tilsagnene« (Matters not covered by the commitments).
19 Inden for denne rammerne af punkt 2.4.1 med overskriften »Klagepunktet vedrørende Yamal-gasrørledningen« (The Objection concerning the Yamal Pipeline) behandlede Kommissionen udsagnene i klagen om, at Gazprom som led i den forsyningsmangel, som sagsøgeren havde oplevet i 2009 og 2010 efter et svigt hos Gazprom-RosUkrEnergo AG (herefter »RUE«), der er Gazproms ukrainske datterselskab, havde underlagt indgåelsen af en kortvarig aftale om forsyning af yderligere gasmængder betingelser, der ikke havde forbindelse med aftalens genstand (herefter »udsagnene vedrørende betingelser om infrastruktur«). Disse betingelser gengives som, for det første, afkaldet på en fordring i forhold til Gazproms datterselskab, for det andet, sagsøgerens samtykke i, at System Gazociągów Tranzytowych EuRoPol Gaz S.A. (herefter »EuRoPol«), som var det selskab, der ejede infrastrukturen på den polske del af Yamal-gasrørledningen, og som var ejet af sagsøgeren og Gazprom, gav afkald på en fordring over for sidstnævnte på ca. [fortroligt] (1) amerikanske dollars (USD), for det tredje, en ændring af EuRoPols vedtægter, hvorved Gazprom fik vetoret i forhold til visse afgørelser truffet af denne, samt, for det fjerde, indsættelsen af visse vilkår i den aftale, som EuRoPol og Gaz-System havde indgået, vedrørende sidstnævntes drift af denne del (jf. 18. betragtning, tredje og syvende led, til den anfægtede afgørelse).
20 Hvad fortsat angår udsagnene vedrørende betingelser om infrastruktur gjorde Kommissionen rede for sagsøgerens standpunkt, inden den fremlagde sin vurdering, hele tiden i betragtning af to forhold, nemlig for det første den polske tilsynsmyndigheds afgørelse af 19. maj 2015, som blev vedtaget af myndighedens formand, hvorved Gaz-System blev godkendt som uafhængig netforvalter for den polske del af Yamal-gasrørledningen (herefter »afgørelsen om godkendelse«), og for det andet den omstændighed, at sagsøgeren skulle afgive forsikringer om infrastrukturen.
21 I forbindelse med undersøgelsen af det andet forhold konstaterede Kommissionen under angivelsen om, at »statslig tvang ikke kunne udelukkes« (State compulsion defence could not be excluded), at det ikke var udelukket, at undtagelsen for en statslig foranstaltning finder anvendelse på den af de pågældende udsagn omhandlede praksis, for så vidt som det i det væsentlige ikke kunne udelukkes, at Gazproms adfærd var pålagt denne virksomhed i medfør af russisk lovgivning eller ved uimodståeligt pres fra de russiske myndigheder, hvorfor denne adfærd ikke kunne være selvstændig som omhandlet i artikel 102 TEUF, og den mulige omhandlede konkurrencebegrænsning ikke kunne tilregnes denne virksomhed. Herom anførte Kommissionen bl.a., at anlæggelsen og funktionen af den polske del af Yamal-gasrørledningen var reguleret af en mellemstatslig aftale indgået mellem Polen og Den Russiske Føderation i 1993 samt af senere tillægsprotokoller (herefter samlet »aftalerne mellem Polen og Rusland«).
22 Under punkt 2.4.2 med overskriften »Begrænsninger i forsyningen i vintersæsonen 2014/15« (Supply Restrictions in the Winter Season 2014/2015) behandlede Kommissionen klagens udsagn om, at Gazprom ulovligt havde reduceret sin gasforsyning i vinteren 2014/15 med henblik på at hindre eventuel reeksport af gas til Ukraine (herefter »udsagnene om forsyningsbegrænsninger i vintersæsonen 2014/15«). Som følge af disse begrænsninger havde de mængder, som Gazprom leverede til sagsøgeren, været lavere end de i aftalen fastsatte mængder, hvilket påførte sidstnævnte en økonomisk skade, navnlig henset til de øgede omkostninger til sammenkobling, som selskabet måtte bære for at importere gas fra Vesteuropa (jf. 18. betragtning, femte led, til den anfægtede afgørelse).
23 Den anfægtede afgørelses punkt 2.4.3 og 2.4.4 vedrører udsagnene om henholdsvis overdragelsen af ejendomsretten over det belarussiske gastransmissionsnet og de angivelige tilsidesættelser af sagsøgerens proceduremæssige rettigheder som klager.
24 Kommissionen afviste af forskellige grunde alle de udsagn, der var omfattet af den anfægtede afgørelses punkt 2.4, og afviste klagen i medfør af artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 773/2004, idet den fandt, at der ikke var tilstrækkeligt grundlag for at fortsætte undersøgelsen.
Retsforhandlinger og parternes påstande
25 Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 25. juni 2019 har sagsøgeren anlagt nærværende søgsmål. Svarskriftet, replikken og duplikken er blevet indleveret henholdsvis den 20. september 2019, den 6. november 2019 og den 9. januar 2020.
26 Ved særskilt dokument vedlagt stævningen har sagsøgeren i henhold til artikel 152 i Rettens procesreglement anmodet Retten om at træffe afgørelse i sagen efter en fremskyndet procedure. Ved afgørelse af 2. august 2019 har Retten ikke taget denne anmodning til følge.
27 Da sammensætningen af Rettens afdelinger er blevet ændret, er den refererende dommer den 4. oktober 2019 blevet tilknyttet Ottende Afdeling, hvortil denne sag følgelig er blevet henvist.
28 Ved processkrift indleveret til Rettens Justitskontor den 7. oktober 2019 har Gazprom anmodet om tilladelse til at intervenere i den foreliggende sag til støtte for Kommissionens påstande. Ved afgørelse af 5. december 2019 har formanden for Rettens Ottende Afdeling tilladt denne intervention efter at have hørt hovedparterne. Den 17. januar 2020 har Gazprom indleveret sit interventionsindlæg, og sagsøgeren har fremsat bemærkninger til dette indlæg den 21. februar 2020.
29 Ved afgørelse af 28. maj 2020 har formanden for Ottende Afdeling i medfør af procesreglementets artikel 67, stk. 2, sammenholdt med samme reglements artikel 19, stk. 2, henset til de særlige omstændigheder i nærværende sag, besluttet, at sagen skal pådømmes forud for andre.
30 Efter forslag fra Ottende Afdeling har Retten den 8. juni 2020 i henhold til procesreglementets artikel 28 besluttet at henvise den foreliggende sag til Ottende Udvidede Afdeling. Da et medlem af denne udvidede afdeling har haft forfald, er Rettens præsident ved afgørelse af 15. juni 2020 blevet udpeget til at supplere afdelingen.
31 På den refererende dommers forslag har Retten besluttet at indlede retsforhandlingernes mundtlige del. Med henblik herpå er sagsøgeren og Kommissionen som led i foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse blevet anmodet om skriftligt at besvare spørgsmål fra Retten, og Kommissionen er blevet anmodet om at fremlægge dokumenter. Sagsøgeren og Kommissionen har indleveret deres svar på disse spørgsmål henholdsvis den 3. december og den 8. december 2020, og Kommissionen har fremlagt de ønskede dokumenter som bilag til sine svar.
32 Formanden for Ottende Udvidede Afdeling besluttede af grunde forbundet med covid-19-sundhedskrisen, og efter anmodninger fra visse parter, at udsætte retsmødet, der oprindeligt var fastsat til den 22. januar 2021.
33 Parterne har afgivet indlæg og besvaret Rettens spørgsmål i retsmødet den 20. maj 2021. Ved denne lejlighed har Retten ligeledes anført, at den havde registreret Kommissionens bemærkninger af 27. april 2021 til retsmøderapporten.
34 Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
– Kommissionen pålægges at fremlægge alle dokumenter vedrørende sag AT.40497, som ikke er blevet fremlagt som bilag til stævningen.
– Principalt annulleres den anfægtede afgørelse delvist, for så vidt som udsagnene vedrørende betingelser om infrastruktur og udsagnene om forsyningsbegrænsninger i vintersæsonen 2014/15 er blevet afvist, subsidiært annulleres den anfægtede afgørelse i det hele.
– Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
35 Kommissionen har, støttet af Gazprom, nedlagt følgende påstande:
– Anmodningerne om foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse forkastes.
– Frifindelse.
– Sagsøgeren tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Retlige bemærkninger
36 Til støtte for søgsmålet har sagsøgeren fremsat fem anbringender, som vedrører følgende:
– Det første anbringende vedrører magtfordrejning, for så vidt som Kommissionen for det første vedtog den anfægtede afgørelse på et urigtigt retsgrundlag, nemlig artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 773/2004, og ikke artikel 10 i forordning nr. 1/2003, i det omfang afgørelsen er støttet på den mulige anvendelse af den såkaldte undtagelse for en statslig foranstaltning, og for det andet besluttede at undersøge klagen inden for rammerne af en ny procedure (sag AT.40497) med henblik på at begrænse sagsøgerens ret til at blive hørt i forbindelse med sag AT.39816.
– Det andet anbringende vedrører en tilsidesættelse af artikel 102 TEUF, for så vidt som Kommissionen anerkendte statslig tvang udøvet af et tredjeland som et forhold, der fritog for misbrug af dominerende stilling.
– Det tredje anbringende vedrører en tilsidesættelse af artikel 7, stk. 1, og artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 773/2004, artikel 296 TEUF og artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«), fordi skrivelsen om hensigten om afvisning ikke meddelte samtlige relevante oplysninger, og der med denne skrivelse ikke fremsendtes alle dokumenter, der lå til grund for Kommissionens foreløbige vurdering.
– Det fjerde anbringende vedrører en tilsidesættelse af artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 773/2004 og artikel 296 TEUF som følge af en tilsidesættelse af forpligtelsen til at foretage en omhyggelig undersøgelse af alle faktiske og retlige omstændigheder, der redegøres for i klagen, og af begrundelsespligten.
– Det femte anbringende vedrører en tilsidesættelse af artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 773/2004, sammenholdt med artikel 102 TEUF, som følge af åbenbart urigtige skøn vedrørende dels afgørelsen om godkendelse, dels udsagnene om forsyningsbegrænsninger i vintersæsonen 2014/15.
37 Dette søgsmål vedrører med sine forskellige anbringender navnlig den anfægtede afgørelses punkt 2.4.1 og 2.4.2 om for det første udsagnene vedrørende betingelser om infrastruktur og for det andet udsagnene om forsyningsbegrænsninger i vintersæsonen 2014/15.
38 Retten finder det hensigtsmæssigt at behandle det tredje anbringende først.
Om det tredje anbringendevedrørende en tilsidesættelse af artikel 7, stk. 1, og artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 773/2004, artikel 296 TEUF og chartrets artikel 47
39 Sagsøgeren har foreholdt Kommissionen, at den undlod for det første at omtale relevante oplysninger i skrivelsen om hensigten om afvisning og for det andet at tilsende selskabet samtlige dokumenter, som den lagde til grund for sin foreløbige vurdering i nævnte skrivelse og vurderingen i den anfægtede afgørelse. Herved tilsidesatte Kommissionen sagsøgerens ret til at blive hørt og informeret, sådan som disse rettigheder er fastsat i artikel 7, stk. 1, og artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 773/2004, artikel 296 TEUF og chartrets artikel 47.
40 Hvad angår tilsidesættelsen af artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 773/2004 har sagsøgeren gjort gældende, at Kommissionen i henhold til denne bestemmelse skal meddele klageren alle de faktiske og retlige omstændigheder, som den har lagt til grund, således at klageren kan handle hensigtsmæssigt.
41 I skrivelsen om hensigten om afvisning tilkendegav Kommissionen ikke klart, at afvisningen af udsagnene vedrørende betingelser om infrastruktur (beskrevet i præmis 19 ovenfor) var støttet på den mulige anvendelse af undtagelsen for en statslig foranstaltning, henset til statslig tvang som følge af russisk lovgivning. I skrivelsens punkt 96-106 anførte den blot betydningen af, at forholdene i gassektoren var af »mellemstatslig karakter«, hvilket kunne påvirke Gazproms adfærd, ligesom den foretog upræcise henvisninger til bestemmelser i aftalerne mellem Polen og Rusland uden imidlertid at sammenholde indholdet af disse med denne adfærd. Den eneste hentydning til russisk lovgivning findes i nævnte skrivelses punkt 102, hvoraf fremgår en ren spekulativ betragtning uden henvisning til noget dokument, der kunne gøre det muligt for sagsøgeren at gengive Kommissionens ræsonnement og besvare dette.
42 Kommissionen har for sin del anført, at indholdet af aftalerne mellem Polen og Rusland, visse konstateringer i klagen og indholdet af skrivelsen af 30. august 2016 fra den russiske energiminister til den tilsvarende polske minister (herefter »skrivelsen af 30. august 2016«) var tilstrækkeligt til at begrunde dens foreløbige konklusion vedrørende Yamal-klagepunkterne.
43 Kommissionen har således gjort gældende, at den i punkt 102 i skrivelsen om hensigten om afvisning gjorde rede for sin tvivl om de eventuelle forpligtelser, som Gazprom var pålagt i henhold til russisk lovgivning eller ved status for aftalerne mellem Polen og Rusland i henhold til denne lovgivning. I denne skrivelse præciserede Kommissionen endvidere, hvilke bestemmelser i disse aftaler der regulerede spørgsmålene om anlæggelsen og funktionen af den polske del af Yamal-gasrørledningen og dannede grundlag for indgåelsen af aftalerne om gasforsyning mellem Gazprom og sagsøgeren. Endelig anførte Kommissionen i den nævnte skrivelse, at visse forhold i klagen tydede på, at det var Den Russiske Føderation og ikke Gazprom, der havde gjort indgåelsen af aftalerne om gasforsyning betinget af at få forsikringer, som ikke havde forbindelse med disse aftaler, og at spørgsmålene om gasforsyning var af mellemstatslig karakter.
44 For så vidt som sagsøgeren har gjort gældende, at Kommissionen skulle have henvist til lovgivningsmæssige retsakter eller til andre dokumenter, følger dette standpunkt endvidere af den urigtige overbevisning om, at Kommissionen har pligt til at drage konklusioner, som er sikre eller i hvert fald meget sandsynlige, selv om en sådan forpligtelse ikke gælder i forbindelse med afvisningen af en klage.
45 Det fremgår af artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 773/2004, at Kommissionen, hvis den mener, at der ikke på grundlag af de foreliggende oplysninger er tilstrækkeligt grundlag for at foretage sig yderligere i anledning af en klage, underretter klageren om grundene hertil og fastsætter en frist for klagerens fremsættelse af skriftlige bemærkninger.
46 Det fremgår i denne henseende af fast retspraksis, at Kommissionen er tillagt en skønsbeføjelse ved behandlingen af klager og således kan prioritere de klager, den modtager, forskelligt, hvorfor den også kan afvise en klage med den begrundelse, at der ikke er en tilstrækkelig EU-interesse i en fortsat behandling af sagen (jf. dom af 16.5.2017, Agria Polska m.fl. mod Kommissionen, T-480/15, EU:T:2017:339, præmis 34 og 35 og den deri nævnte retspraksis).
47 Eftersom vurderingen af den interesse, som en klage på konkurrenceområdet har for Unionen, afhænger af de faktiske og retlige omstændigheder i det konkrete tilfælde, bør antallet af kriterier, som Kommissionen kan lægge vægt på, ikke begrænses, og det bør modsat heller ikke pålægges Kommissionen udelukkende at anvende bestemte kriterier. Når den, som i nærværende sag, beslutter, at der ikke er grund til at indlede en undersøgelse, er den under alle omstændigheder ikke forpligtet til at fastslå, at der ikke foreligger en overtrædelse (jf. dom af 16.5.2017, Agria Polska m.fl. mod Kommissionen, T-480/15, EU:T:2017:339, præmis 35 og 37 og den deri nævnte retspraksis).
48 Den skønsbeføjelse, Kommissionen råder over, er imidlertid ikke ubegrænset. Når institutionerne har en vid skønsbeføjelse, har overholdelsen af de garantier, som i medfør af Unionens retsorden tillægges i administrative procedurer, så meget desto mere grundlæggende betydning. Disse garantier omfatter bl.a. pligten til med en omhyggelig undersøgelse at tage hensyn til samtlige relevante retlige og faktiske omstændigheder, navnlig de omstændigheder, som klageren har gjort institutionen bekendt med (jf. dom af 16.10.2013, Vivendi mod Kommissionen, T-432/10, ikke trykt i Sml., EU:T:2013:538, præmis 27 og den deri nævnte retspraksis, og af 16.5.2017, Agria Polska m.fl. mod Kommissionen, T-480/15, EU:T:2017:339, præmis 36 og den deri nævnte retspraksis), og forpligtelsen til at foretage en hensigtsmæssig høring af klageren med henblik på at beslutte, om den skal give medhold i den klage, som den har modtaget.
49 I det foreliggende tilfælde skal der erindres om, at Kommissionen i den anfægtede afgørelse behandlede udsagnene vedrørende betingelser om infrastruktur under punkt 2.4.1 med overskriften »Klagepunktet vedrørende Yamal-gasrørledningen« (The Objection concerning the Yamal Pipeline), og nærmere bestemt i 99.-110. betragtning til denne afgørelse. Det fremgår af nævnte afgørelse og af skrivelsen om hensigten om afvisning, som er understøttet af Kommissionens svar på Rettens spørgsmål, at disse udsagn blev afvist af den grund, at der var begrænset sandsynlighed for at påvise en overtrædelse af artikel 102 TEUF, hvilken grund var udledt af to andre grunde, hvoraf den ene vedrørte den mulige anvendelse af undtagelsen for en statslig foranstaltning (state action doctrine eller, som det fremgår af denne afgørelse, state compulsion defence), og den anden vedrørte den polske tilsynsmyndigheds afgørelse om godkendelse.
50 I skrivelsen om hensigten om afvisning, som gik forud for den anfægtede afgørelse, havde Kommissionen allerede fundet, at der ikke var tilstrækkelige grunde til at foretage yderligere undersøgelser af udsagnene vedrørende betingelser om infrastruktur, eftersom der var en begrænset sandsynlighed for at påvise en overtrædelse af artikel 102 TEUF (jf. nævnte skrivelses punkt 107 og 108). Denne foreløbige konklusion var ligeledes støttet på to grunde, nemlig for det første afgørelsen om godkendelse og for det andet den mellemstatslige kontekst for forholdet på gasområdet mellem Republikken Polen og Den Russiske Føderation (disse grunde er undersøgt i henholdsvis punkt 92-95 og 96-106 i skrivelsen om hensigten om afvisning).
51 Den angivelige tilsidesættelse af artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 773/2004 vedrører den anden grund om den mellemstatslige kontekst for forholdet på gasområdet mellem Republikken Polen og Den Russiske Føderation.
52 I denne henseende omtalte Kommissionen i skrivelsen om hensigten om afvisning, henset til den mellemstatslige kontekst, der var kendetegnende for forholdet i gassektoren mellem Polen og Rusland, for det første visse bestemmelser i aftalerne mellem Polen og Rusland og den omstændighed, at disse aftaler fastsatte en udtømmende helhed af regler for anlæggelsen og driften af Yamal-gasrørledningen og foreskrev indgåelsen af gasforsyningsaftalen mellem sagsøgeren og Gazprom. For det andet anførte Kommissionen, at den polske og den russiske regerings nøglerolle ligeledes fremgik af den klage, som sagsøgeren havde indgivet. For det tredje henviste Kommissionen til den rolle, som Den Russiske Føderation eventuelt havde spillet, og til specifikke bestemmelser i aftalerne mellem Polen og Rusland for at forklare, at de anførte faktiske omstændigheder, som foreholdtes Gazprom, ikke nødvendigvis kunne tilregnes denne virksomhed.
53 Det skal imidlertid fastslås, at begrebet undtagelsen for en statslig foranstaltning på ingen måde fremgår af de relevante betragtninger til skrivelsen om hensigten om afvisning.
54 Det skal bemærkes, at undtagelsen for en statslig foranstaltning gør det muligt at udelukke konkurrencebegrænsende adfærd fra anvendelsesområdet for artikel 101 TEUF og 102 TEUF og dermed at fritage virksomhederne fra deres ansvar for denne adfærd, når adfærden pålægges dem ved en national lovgivning, ved en retlig ramme, som er skabt af denne lovgivning, eller ved uimodståeligt pres udøvet af de nationale myndigheder. Derimod kan artikel 101 TEUF og 102 TEUF finde anvendelse i en situation, hvor der fortsat består en mulighed for konkurrence, men hvor denne konkurrence kan hindres, begrænses eller fordrejes ved en selvstændig adfærd fra virksomhedernes side (jf. dom af 11.11.1997, Kommissionen og Frankrig mod Ladbroke Racing, C-359/95 P og C-379/95 P, EU:C:1997:531, præmis 33 og 34 og den deri nævnte retspraksis, af 18.9.1996, Asia Motor France m.fl. mod Kommissionen, T-387/94, EU:T:1996:120, præmis 60 og 65 og den deri nævnte retspraksis, og af 11.12.2003, Strintzis Lines Shipping mod Kommissionen, T-65/99, EU:T:2003:336, præmis 119 og den deri nævnte retspraksis).
55 Det følger endvidere af retspraksis, at denne undtagelse skal fortolkes snævert (jf. dom af 30.3.2000, Consiglio Nazionale degli Spedizionieri Doganali mod Kommissionen, T-513/93, EU:T:2000:91, præmis 60 og den deri nævnte retspraksis, og af 11.12.2003, Strintzis Lines Shipping mod Kommissionen, T-65/99, EU:T:2003:336, præmis 121 og den deri nævnte retspraksis). Unionens retsinstanser har bl.a. fastslået, at Kommissionen kun kunne afvise klager som følge af de forfulgte erhvervsdrivende manglede autonomi, hvis det af objektive, relevante og samstemmende indicier fremgår, at adfærden ensidigt var blevet pånødet dem af de nationale myndigheder gennem udøvelsen af et uimodståeligt pres, såsom eksempelvis truslen om at træffe statslige foranstaltninger, som var egnede til at påføre virksomhederne væsentlige tab (jf. dom af 18.9.1996, Asia Motor France m.fl. mod Kommissionen, T-387/94, EU:T:1996:120, præmis 60 og 65 og den deri nævnte retspraksis).
56 Henset til den særlige, ansvarsfritagende karakter af undtagelsen for en statslig foranstaltning og til den omstændighed, at retspraksis ikke har anerkendt, at undtagelsen finder anvendelse i tilfælde af statslig tvang udøvet af et tredjeland, skulle Kommissionen for at gøre det muligt for at sagsøgeren at blive hensigtsmæssigt hørt om begrundelsen for afvisningen af klagen i skrivelsen om hensigten om afvisning udtrykkeligt have anført, at den foreløbige vurdering af den begrænsede sandsynlighed for at påvise en overtrædelse af artikel 102 TEUF var støttet på den mulige anvendelse af denne undtagelse. Kommissionen kan ikke forvente, at sagsøgeren kan udlede denne implicitte begrundelse af de oplysninger, der er anført i nævnte skrivelse.
57 Denne konklusion drages ikke i tvivl af Kommissionens argument om, at den i punkt 102 i skrivelsen om hensigten om afvisning erindrede om, at Republikken Polens ratificering af aftalerne mellem Polen og Rusland ikke nødvendigvis havde indvirkning på Gazproms forpligtelser i henhold til russisk lovgivning og på anerkendelsen af disse aftaler i henhold til denne lovgivning.
58 Denne henvisning kan nemlig ikke anses for at være tilstrækkeligt præcis, og Kommissionen kan ikke opfylde sin oplysningspligt i medfør af artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 773/2004 ved at henvise til et indicium, som i det væsentlige vedrører anvendelsen af undtagelsen for en statslig foranstaltning. Denne konstatering gælder så meget desto mere, eftersom det fremgår af ordlyden af punkt 102 i skrivelsen om hensigten om afvisning, sammenholdt med nævnte skrivelses punkt 99, at Kommissionen hovedsageligt tilsigtede at besvare den indsigelse, som sagsøgeren havde fremsat i sine bemærkninger som led i markedstesten vedrørende sag AT.39816.
59 Indholdet af disse bemærkninger som svar på skrivelsen om hensigten om afvisning bekræfter endvidere, at sagsøgeren ikke havde forstået, at Kommissionen ved at omtale aftalerne mellem Polen og Rusland og den russiske retsorden henviste til den mulige anvendelse af undtagelsen for en statslig foranstaltning. I disse bemærkninger fremhævede sagsøgeren den omstændighed, at aftalerne ifølge selskabet ikke regulerede Gazproms adfærd på en måde, som forklarede den konkurrencebegrænsende adfærd, som virksomheden foreholdtes, uden at denne undtagelse nogensinde var blevet omtalt.
60 Det skal følgelig fastslås, at Kommissionen tilsidesatte artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 773/2004.
61 Det følger af fast retspraksis, at nævnte tilsidesættelse imidlertid kun kan føre til, at den anfægtede afgørelse annulleres helt eller delvis, hvis det påvises, at proceduren i sag AT.40497 uden denne tilsidesættelse kunne have ført til et andet resultat, og at den anfægtede afgørelse dermed kunne have fået et andet indhold (jf. dom af 11.3.2020, Kommissionen mod Gmina Miasto Gdynia og Port Lotniczy Gdynia Kosakowo, C-56/18 P, EU:C:2020:192, præmis 80 og den deri nævnte retspraksis, og af 11.9.2014, Gold East Paper og Gold Huasheng Paper mod Rådet, T-443/11, EU:T:2014:774, præmis 113 og den deri nævnte retspraksis; jf. ligeledes i denne retning dom af 29.10.1980, van Landewyck m.fl. mod Kommissionen, 209/78-215/78 og 218/78, ikke trykt i Sml., EU:C:1980:248, præmis 47).
62 Med henblik på at vurdere, om proceduren kunne have ført til et andet resultat uden nævnte tilsidesættelse, og om den anfægtede afgørelse kunne have haft et andet indhold, skal det bemærkes, at sagsøgeren til støtte for det første, det andet og det fjerde anbringende, som er fremsat i tvisten for Retten, navnlig har fremført argumenter, som principielt er til støtte for en afvisning af anvendelsen af undtagelsen for en statslig foranstaltning i det foreliggende tilfælde, hvorved der rejses tvivl om, hvorvidt Kommissionen foretog en omhyggelig undersøgelse af klagen, og hvorved de vurderinger og den begrundelse, der er konkret anført for at begrunde, at det ikke kunne udelukkes, at denne undtagelse fandt anvendelse på Gazproms adfærd, anfægtes.
63 Med hensyn til princippet om anvendelse af undtagelsen for en statslig foranstaltning har sagsøgeren med det andet anbringende gjort gældende, at denne undtagelse ikke kunne anvendes i et tilfælde som det foreliggende, dvs. et tilfælde, hvor den statslige tvang for det første blev udøvet af et tredjeland, nemlig Den Russiske Føderation, og ikke en medlemsstat, og hvor for det andet den berørte virksomhed, nemlig Gazprom, var kontrolleret af dette tredjeland og selv kunne have anmodet om udøvelse af tvang.
64 Det kan ikke udelukkes, at den statslige tvang, der er omhandlet af undtagelsen for en statslig foranstaltning, kan udøves af et tredjeland (jf. i denne retning dom af 30.9.2003, Atlantic Container Line m.fl. mod Kommissionen, T-191/98 og T-212/98 – T-214/98, EU:T:2003:245, præmis 1128-1150). Det står ikke desto mindre fast, at Kommissionen, navnlig henset til den strenge fortolkning af denne undtagelse, som led i undersøgelsen af de faktuelle og retlige omstændigheder, der er knyttet til en klage, og nærmere bestemt en virksomheds grad af selvstændighed, skal tage hensyn til et eventuelt sammenfald mellem denne virksomhed og de statslige strukturer, hvorfra den pågældende tvang udspringer.
65 Det fremgår i denne henseende netop af stævningen, at sagsøgeren under den administrative procedure kunne påberåbe sig relevante omstændigheder med hensyn til vurderingen af et sådant sammenfald og virkningerne heraf i det foreliggende tilfælde, navnlig under hensyntagen til Den Russiske Føderations indgreb, som er omtalt i klagen, eller sidstnævntes angivelige kontrol med Gazprom [fortroligt].
66 Der skal endvidere erindres om, at med de argumenter, der er fremført i forbindelse med det første og det fjerde anbringende, er Kommissionen blevet foreholdt en utilstrækkelig begrundelse af den anfægtede afgørelse og en tilsidesættelse af pligten til at foretage en omhyggelig undersøgelse af de faktiske og retlige forhold, der er anført i klagen. Sagsøgeren har nemlig fremhævet, at Kommissionen ikke påberåbte sig nogen præcis bestemmelse i russisk lovgivning og blot foretog generelle henvisninger til visse bestemmelser i aftalerne mellem Polen og Rusland, hvilket ikke var tilstrækkeligt til at begrunde afvisningen af klagen. Disse henvisninger er så meget desto mere anfægtelige, eftersom visse af Gazproms krav var pålagt inden indgåelsen af tillægsprotokollen af 29. oktober 2010, og denne protokol netop blev indgået efter pres fra denne virksomhed.
67 Hvad angår begrundelsen bemærker Retten desuden, at ordlyden af 110. betragtning til den anfægtede afgørelse skaber tvivl om det præcise indhold af den samlede konklusion i denne betragtning og dermed om en af de begrundelser, der er anført for at afvise udsagnene vedrørende betingelser om infrastruktur. Med nævnte betragtning synes Kommissionen nemlig for det første at tage sigte på den mulige anvendelse af undtagelsen for en statslig foranstaltning, således som det fremgår af denne betragtnings to første punktummer, men for det andet og særskilt ligeledes den omstændighed, at aftalerne mellem Polen og Rusland også i vidt omfang kunne have fastlagt indholdet af den driftsaftale, der var indgået mellem EuRoPol og Gaz-System, således som det fremgår af nævnte betragtnings tredje punktum og af anvendelsen af ordet »furthermore« (desuden).
68 Det skal bemærkes, at Kommissionen ikke blot i skrivelsen om hensigten om afvisning og den anfægtede afgørelse, men også i sine skriftlige svar på Rettens spørgsmål har anført, at selv hvis det antages, at det, i lyset af indholdet af aftalerne mellem Polen og Rusland og den nævnte mellemstatslige kontekst, i tilstrækkelig grad er påvist, at betingelserne vedrørende undtagelsen for en statslig foranstaltning ikke er opfyldt i snæver forstand, udgør disse aftaler alligevel et politisk signal, som er sendt af et tredjeland, og som kan tages i betragtning i medfør af princippet om gensidig respekt (comity), med henblik på at vurdere Unionens interesse i at fortsætte behandlingen af udsagnene i klagen.
69 Heraf følger således – i hvert fald tilsyneladende – en usikkerhed med hensyn til begrundelserne for grunden om, at der var en begrænset sandsynlighed for at påvise en overtrædelse af artikel 102 TEUF, eller for de eventuelle øvrige grunde, som gjorde det muligt for Kommissionen at konkludere, at Unionen ikke havde tilstrækkelig interesse i at fortsætte undersøgelsen af sag AT.40497.
70 Selv om Kommissionen som kriterier for vurderingen af Unionens interesse frit kunne støtte sig på den begrænsede sandsynlighed for at påvise en overtrædelse eller endda på betragtninger vedrørende de mellemstatslige aftalers indflydelse på en given sektor eller vedrørende hensyntagen til overvejelser knyttet til Unionens internationale konkurrencepolitik, havde denne institution pligt til at sikre, at sagsøgeren blev hørt hensigtsmæssigt i denne henseende, og at give en klar begrundelse for den anfægtede afgørelse, idet betydningen af disse forpligtelser er endnu mere grundlæggende, når Kommissionen har en vid skønsbeføjelse (jf. i denne retning dom af 16.10.2013, Vivendi mod Kommissionen, T-432/10, ikke trykt i Sml., EU:T:2013:538, præmis 27 og den deri nævnte retspraksis).
71 Det følger af det ovenfor anførte, at proceduren i sag AT.40497 uden den tilsidesættelse af artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 773/2004, som Retten har fastslået, kunne have ført til et andet resultat, og at den anfægtede afgørelse kunne have fået et andet indhold hvad angår begrundelsen vedrørende undtagelsen for en statslig foranstaltning.
72 Eftersom afvisningen af udsagnene vedrørende betingelser om infrastruktur, således som der er gjort rede for i præmis 49 ovenfor, også støttes på en begrundelse knyttet til afgørelsen om godkendelse, skal den anfægtede afgørelse imidlertid alene annulleres, såfremt denne anden begrundelse ligeledes anfægtes af sagsøgeren. Denne anden begrundelse er netop omfattet af det femte anbringendes første led.
73 Såfremt der er grundlag for det femte anbringendes første led vedrørende den nævnte anden begrundelse, skal nærværende anbringende dermed tages til følge, for så vidt som det vedrører en tilsidesættelse af artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 773/2004, uden at det er fornødent at undersøge den angivelige tilsidesættelse af denne forordnings artikel 8, stk. 1, artikel 296 TEUF og chartrets artikel 47.
Om det femte anbringendes første led vedrørende en tilsidesættelse af artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 773/2004, sammenholdt med artikel 102 TEUF, for så vidt som Kommissionen anlagde et åbenbart urigtigt skøn med hensyn til udsagnene vedrørende betingelser om infrastruktur
74 Sagsøgeren har foreholdt Kommissionen, at den anlagde et åbenbart urigtigt skøn, idet den fandt, at afgørelsen om godkendelse godtgjorde, at Gaz-System bestemte over investeringerne vedrørende den polske del af Yamal-gasrørledningen, hvorfor det ikke var nødvendigt at analysere andre forhold vedrørende udsagnene om betingelser om infrastruktur (som er beskrevet i præmis 19 ovenfor og behandlet i den anfægtede afgørelses punkt 2.4.1). Kommissionen kan navnlig ikke med føje påberåbe sig denne afgørelse som en væsentlig begrundelse for afvisning af klagen, samtidig med at der ses bort fra den omstændighed, at nævnte afgørelse ikke blev gennemført korrekt.
75 Sagsøgeren har nemlig fremhævet, at den dispositive del af afgørelsen om godkendelse bestod af to punkter. Mens punkt 1 i denne afgørelses dispositive del godkendte Gaz-System som uafhængig forvalter af den polske del af Yamal-gasrørledningen, foreskrev punkt 2, at den daglige drift af kompressorstationer og målestationer på denne del i en periode på 24 måneder skulle sikres af Gaz-System. Dette punkt 2 blev aldrig gennemført som følge af den hindring, som EuRoPol udøvede som ejer af infrastrukturen på nævnte del, og indirekte af Gazprom i dennes egenskab af aktionær i EuRoPol (således som det er anført i præmis 19 ovenfor), ved bl.a. at drage fordel af ændringen af vedtægterne for denne fælles virksomhed og den vetoret, som Gazprom havde opnået ved at misbruge sin dominerende stilling.
76 I denne henseende viser tre forhold betydningen af punkt 2 i den dispositive del af afgørelsen om godkendelse. For det første fremhævede formanden for den polske tilsynsmyndighed i forbindelse med den markedstest, der blev organiseret under proceduren i sag AT.39816, den manglende gennemførelse af den ved dette punkt krævede overdragelse. For det andet truede den russiske energiminister ved skrivelse af 30. august 2016 med at reducere eller afbryde Gazproms gasforsyning, hvis nævnte afgørelse blev gennemført fuldstændigt. For det tredje fremhævede Kommissionen selv i to udtalelser afgivet i 2014 og 2015 til to forslag til afgørelse, som gik forud for afgørelsen om godkendelse, relevansen af at overdrage den daglige drift af kompressorstationer og målestationer til Gaz-System. Kommissionen anførte navnlig risikoen for, at EuRoPol uden denne overdragelse ville have uberettiget adgang til fortrolige oplysninger og kunne iværksætte diskriminerende praksis over for konkurrenterne til sine aktionærer, dvs. sagsøgeren og Gazprom. Afgørelsen om godkendelse kan dermed ikke betragtes uafhængigt af de forbehold, der var udtrykt i disse udtalelser.
77 Der kan således ikke af afgørelsen om godkendelse udledes en absolut bekræftelse eller et ubestrideligt bevis på, at der ikke forelå en konkurrencebegrænsende praksis vedrørende Yamal-gasrørledningen fra Gazproms side, hvilket gælder så meget desto mere, eftersom den manglende gennemførelse af afgørelsens punkt 2 kan tilregnes denne virksomhed, som således fortsat udøver en ulovlig indflydelse på denne gasrørledning.
78 Kommissionen har, støttet af Gazprom, fremhævet den omstændighed, at den anfægtede afgørelse alene vedrører sandsynligheden for at påvise en overtrædelse af konkurrencereglerne. Afgørelsen om godkendelse er et tegn på, at denne sandsynlighed var lille. Selv om Kommissionen oprindeligt var af den opfattelse, at Gazprom udøvede kontrol med investeringerne vedrørende den polske del af Yamal-gasrørledningen, indeholdt denne afgørelse konstateringer om, at situationen var ændret i denne henseende.
79 Hvad angår den anbefaling om overdragelse af driften, som er fremsat i punkt 2 i afgørelsen om godkendelse, har Kommissionen fremhævet, at denne afgørelse betingelsesløst, og således endeligt, godkendte Gaz-System som uafhængig netforvalter. I modsætning til, hvad sagsøgeren har gjort gældende, har en sådan afgørelse en reel retlig rækkevidde med hensyn til den pågældende forvalters uafhængighed og er ikke blot deklaratorisk. Den manglende gennemførelse af denne anbefaling har ikke indvirkning på den polske tilsynsmyndigheds konstateringer og vurderinger vedrørende investeringerne i den polske del af Yamal-gasrørledningen.
80 Hvad angår de to udtalelser, som Kommissionen afgav som led i proceduren for godkendelse af Gaz-System, er de for det første ikke bindende. For det andet var formålet med disse udtalelser at sikre den fulde anvendelse af de EU-retlige regler på energiområdet, men de havde som led i undersøgelsen af klagen ikke indvirkning på Kommissionens tvivl om muligheden for med hensyn til de omhandlede udsagn at konstatere en overtrædelse af konkurrencereglerne som sådan.
81 Gazprom har for sin del gjort gældende, at afgørelsen om godkendelse udgjorde et væsentligt indicium for den begrænsede sandsynlighed for, at virksomheden udøver en indflydelse med hensyn til investeringerne i den polske del af Yamal-gasrørledningen, og at der således var en begrænset sandsynlighed for, at en overtrædelse kunne konstateres.
82 Med hensyn til den manglende gennemførelse af anbefalingen i denne afgørelse indeholdt klagen ikke beviser for, at denne manglende gennemførelse kunne tilskrives en blokering fra Gazproms side, som ikke er ansvarlig herfor. Til støtte for denne konstatering har Gazprom for det første fremhævet, at i henhold til polsk ret er afgørelsen om godkendelse endelig og giver Gaz-System rettigheder, som dette selskab ikke kan hindres i at udøve, for det andet, at Gaz-System er den eneste adressat for afgørelsen om godkendelse, og at selskabet således er den eneste, der har pligt til at gennemføre den, mens der tværtimod ikke er grund til at kræve, at EuRoPol (eller Gazprom selv) gennemfører denne afgørelse, og, for det tredje, at den polske tilsynsmyndighed i tilfælde af manglende gennemførelse kan og skal fortsætte gennemførelsen af nævnte afgørelse, bl.a. ved at pålægge økonomiske sanktioner eller ved at tilbagekalde afgørelsen.
83 Retten bemærker, således som det allerede er erindret i præmis 49 ovenfor, at Kommissionen i den anfægtede afgørelse afviste udsagnene vedrørende betingelser om infrastruktur af den grund, at der var begrænset sandsynlighed for at påvise en overtrædelse af artikel 102 TEUF, hvilken grund var udledt af to andre grunde, hvoraf den ene vedrørte den mulige anvendelse af undtagelsen for en statslig foranstaltning, og den anden vedrørte afgørelsen om godkendelse, idet der er gjort rede for sidstnævnte grund i 99.-102. og 109. betragtning til den anfægtede afgørelse.
84 Der er i denne henseende for det første enighed mellem parterne om, at formanden for den polske tilsynsmyndighed med afgørelsen om godkendelse tildelte Gaz-System et selvstændighedscertifikat og navnlig foretog forskellige konstateringer om Gaz-Systems udøvelse af en kontrol med investeringerne vedrørende den polske del af Yamal-gasrørledningen samt med gennemførelsen af visse investeringer i denne del.
85 Det er imidlertid rigtigt, at afgørelsen om godkendelse i sin dispositive del ligeledes indeholdt et punkt om, at den daglige drift af kompressorstationerne og målestationerne på den polske del af Yamal-gasrørledningen skulle overdrages til Gaz-System. Uanset det af Kommissionen anførte indebærer spørgsmålet om overdragelse, selv om det henhører under EU-lovgivningen på gasområdet, konkurrencemæssige aspekter, som kan henhøre under Unionens konkurrenceregler.
86 Kommissionens kompetente tjenestegrene, som ganske vist ikke er GD Konkurrence, havde nemlig i begge udtalelser, der var afgivet den 9. september 2014 og den 19. marts 2015 som led i proceduren for godkendelse af Gaz-System, anført, at der var behov for at sikre, at driften af kompressorstationerne og målestationerne blev overdraget. I udtalelsen af 9. september 2014 anførte disse tjenestegrene navnlig, at driften af disse stationer udgør en af de væsentlige opgaver for en transmissionsnetforvalter, og fremhævede den konkurrencemæssige problemstilling, som fulgte af, at EuRoPol, dvs. ejeren af den polske del af Yamal-gasrørledningen, drev de nævnte stationer, eftersom EuRoPol som følge af den kontrol, som Gazprom og sagsøgeren udøvede over denne, indgik i en vertikalt integreret virksomhed. EuRoPols drift af de nævnte stationer øgede navnlig risikoen for forskelsbehandling og gav virksomheden mulighed for at råde over fortrolige oplysninger, der kunne give dens aktionærer, herunder Gazprom, en konkurrencemæssig fordel.
87 Det skal mere generelt bemærkes, at EU-lovgivningen på gasområdet vedrører sikringen af konkurrencevilkårene, og at navnlig Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/73/EF af 13. juli 2009 om fælles regler for det indre marked for naturgas og om ophævelse af direktiv 2003/55/EF (EUT 2009, L 211, s. 94), således som det fremgår af 4.-17. betragtning hertil, bl.a. tilsigter at skabe rimelige konkurrencevilkår for gasleverandører ved at sikre ikke-diskriminerende netadgang ved gennemførelsen af en adskillelse af netforvalteren og den vertikalt integrerede virksomhed, der ejer nettet.
88 Disse betragtninger om udtalelserne fra Kommissionens kompetente tjenestegrene i forbindelse med proceduren for godkendelse af Gaz-System kan ikke drages i tvivl med argumentet om, at disse udtalelser ikke er bindende, eftersom det, uanset deres retskraft, er disse udtalelsers indhold, navnlig vedrørende de potentielle konkurrencemæssige problemer, der er identificeret heri, som GD Konkurrence skulle tage hensyn til som led i sin vurdering af afgørelsen om godkendelse.
89 Det skal desuden fastslås, at denne overdragelse af driften af kompressorstationerne og målestationerne ikke havde fundet sted inden udløbet af den frist på 24 måneder, der var fastsat i punkt 2 i afgørelsen om godkendelse, dvs. den 19. maj 2017, eller på tidspunktet for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse, dvs. den 17. april 2019. I denne forbindelse skal argumentet om, at Gaz-System som adressat for afgørelsen om godkendelse havde ansvaret for denne manglende opfyldelse, eller at dette kunne påhvile sagsøgeren som aktionær, der kontrollerede EuRoPol sammen med Gazprom, forkastes.
90 Det fremgår nemlig af skrivelsen af 30. august 2016, som den russiske energiminister havde sendt, at blokaden i forbindelse med overdragelsen af driften sandsynligvis hidrørte fra Gazprom, og ikke sagsøgeren eller Gaz-System, uafhængigt af den eventuelle tvivl om, hvorvidt denne skrivelse var udtryk for Den Russiske Føderations pres på Gazprom eller kunne udgøre et indgreb, som sidstnævnte havde ønsket for at kunne forsvare sine egne interesser. Usikkerheden om årsagen til denne blokering kan under alle omstændigheder styrke relevansen af den manglende overdragelse af driften af kompressorstationerne og målestationerne.
91 Det følger heraf, at Kommissionen ikke kunne tillægge afgørelsen om godkendelse afgørende betydning uden hensyntagen til punkt 2 i denne afgørelses dispositive del og, mere generelt, til omstændighederne omkring den manglende overdragelse af driften af kompressorstationerne og målestationerne.
92 For det andet skal det fremhæves, at Kommissionen i den anfægtede afgørelse fastslog, at konstateringerne og vurderingerne i afgørelsen om godkendelse vedrørende investeringerne i den polske del af Yamal-gasrørledningen gav den mulighed for at konkludere, at de foreløbige konkurrencemæssige betænkeligheder, der var identificeret i klagepunktsmeddelelsen i sag AT.39816, vedrørende Yamal-klagepunkterne ikke var blevet bekræftet, og at der således ikke var behov for tilsagn i denne henseende.
93 Som sagsøgeren har anført, overskred klagens indhold dermed området for de klagepunkter, der var omfattet af klagepunktsmeddelelsen, og navnlig dækkede udsagnene vedrørende betingelser om infrastruktur en praksis, som gik videre end blot spørgsmålet om kontrollen med investeringerne på den polske del af Yamal-gasrørledningen. Som det fremgår af præmis 19 ovenfor, vedrørte disse udsagn, der var parallelt anført i klagen, mere generelt den praksis, hvormed Gazprom havde pålagt forskellige betingelser, nemlig at virksomheden krævede ændringer af EuRoPols vedtægter, således at den fik mulighed for at blokere sidstnævntes aktiviteter, som den fandt i strid med sine interesser, at den pålagde visse vilkår i den forsyningsaftale, der skulle indgås mellem EuRoPol og Gaz-System, og at den anmodede sagsøgeren, også som aktionær i EuRoPol, om at acceptere et afkald på visse fordringer, som påhvilede RUE og Gazprom.
94 Ved at påberåbe sig konstateringerne og vurderingerne i afgørelsen om godkendelse vedrørende investeringerne i den polske del af Yamal-gasrørledningen reducerede Kommissionen således udsagnene i klagen til kun at omfatte rækkevidden af Yamal-klagepunkterne i klagepunktsmeddelelsen.
95 I modsætning til, hvad Kommissionen har gjort gældende, kan en sådan fremgangsmåde ikke begrundes med den omstændighed, således som det fremgår af selve klagen, at Gazprom behandlede betingelserne for indgåelsen af en aftale om forsyning af yderligere gasmængder som en helhed, hvorfor konstateringerne og vurderingerne vedrørende investeringerne i den polske del af Yamal-gasrørledningen havde indvirkning på den samlede vurdering af disse betingelser. Som det fremgår af den foregående præmis, havde den pågældende praksis nemlig en anden karakter, navnlig for så vidt som den ligeledes vedrørte afkaldet på fordringer, som skulle betales af RUE og Gazprom, og overskred spørgsmålet om investeringerne.
96 For så vidt som Kommissionen har bestridt sagsøgerens antagelse om, at det ville være mere hensigtsmæssigt at afgøre de vanskeligheder, der er knyttet til gennemførelsen af EU-lovgivningen på gasområdet, som led i en konkurrencesag, skal der endvidere erindres om, at Kommissionen i et sådant tilfælde som kriterier for vurderingen af Unionens interesse frit kunne påberåbe sig en grund til afvisning af klagen, der er forbundet med den omstændighed, at der fandtes andre metoder til at afhjælpe den pågældende praksis, eller i hvert fald visse af disse former for praksis, såsom de polske myndigheders tilsyn med overholdelsen af denne lovgivning. Kommissionen havde imidlertid pligt til at sikre, at sagsøgeren blev hørt i denne henseende, og til at begrunde den anfægtede afgørelse klart, idet disse forpligtelser har en så meget desto mere grundlæggende betydning, når den har en vid skønsbeføjelse (jf. i denne retning dom af 16.10.2013, Vivendi mod Kommissionen, T-432/10, ikke trykt i Sml., EU:T:2013:538, præmis 27 og den deri nævnte retspraksis).
97 Hvad angår udsagnene vedrørende betingelser om infrastruktur anlagde Kommissionen dermed et åbenbart urigtigt skøn, idet den fandt, at konstateringerne og vurderingerne vedrørende investeringerne i den polske del af Yamal-gasrørledningen i afgørelsen om godkendelse begrundede, at det blev fastslået, at der kun var en begrænset sandsynlighed for at påvise en overtrædelse af artikel 102 TEUF.
98 Det følger af det ovenstående, at det med hensyn til den tilsidesættelse af artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 773/2004, der er gjort rede for i præmis 60 ovenfor, i forlængelse af konklusionerne i præmis 71-73 ovenfor skal fastslås, at proceduren i sag AT.40497, ligeledes henset til den anden begrundelse om afgørelsen om godkendelse, kunne have ført til et andet resultat, og at den anfægtede afgørelse kunne have haft et andet indhold, og at denne tilsidesættelse dermed medfører, at afgørelsen skal annulleres.
99 Retten finder det ikke desto mindre hensigtsmæssigt at behandle det femte anbringendes andet led.
Om det femte anbringendes andet led vedrørende en tilsidesættelse af artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 773/2004, sammenholdt med artikel 102 TEUF, idet Kommissionen anlagde åbenbart urigtige skøn med hensyn til begrænsningerne i forsyningen i vintersæsonen 2014/15
100 Sagsøgeren har anført, at Kommissionen anlagde flere åbenbart urigtige skøn, idet den afviste de udsagn om forsyningsbegrænsninger i vintersæsonen 2014/15, som beskrives i præmis 19 ovenfor og behandles i den anfægtede afgørelses punkt 2.4.2, og at Kommissionen uden disse urigtige skøn kunne have fundet, at Unionens interesse bestod i at fjerne risikoen for, at Gazprom atter kan anvende forsyningsbegrænsninger for at hindre reeksport af gas.
101 For det første fandt Kommissionen med urette, at risikoen for en påvirkning som følge af forstyrrelserne i gasforsyningen nu var reduceret, eftersom det polske markeds forbindelse til det tyske marked var blevet forbedret. Indførelsen af fysiske tilbagegående gasstrømme på Yamal-gasrørledningen skete nemlig inden den anmeldte hændelse, idet den indtraf i april 2014. Forbedringen er endvidere uden betydning for andre medlemsstater, der er berørt af de pågældende begrænsninger.
102 For det andet fastslog Kommissionen med urette, at den ikke havde beviser for, at nævnte hændelse udgjorde misbrug af dominerende stilling, selv om den ikke havde foretaget en korrekt undersøgelse af de beviser, den var forelagt. Formålet med at begrænse reeksporten af gas til Ukraine ses nemlig ved den russiske energiministers offentlige erklæring af 25. september 2014, som er nævnt i såvel klagen som i svaret på skrivelsen om hensigten om afvisning. Der er fremlagt andre samstemmende oplysninger, som godtgør, at disse begrænsninger havde berørt Ungarn, Østrig og Slovakiet, og at Ungarn havde indstillet reeksporten til Ukraine. Ud over truslerne i skrivelsen af 30. august 2016 indtraf sådanne begrænsninger senere i 2018 i Rumænien og Ukraine.
103 For det tredje kvalificerede Kommissionen med urette de anmeldte begrænsninger som kontraktmæssige tilsidesættelser, for hvilke sagsøgeren kunne kræve erstatning i medfør af de kontraktmæssige regler for tvistbilæggelse. Denne kvalificering skyldes den manglende hensyntagen til den videre kontekst, hvori begrænsningerne indgik, dvs. Gazproms strategi om at begrænse konkurrencen. Den omstændighed, at en praksis indgår i en kontraktmæssig sammenhæng, og at der findes en kontraktmæssig ordning for tvistbilæggelse, indebærer ikke i sig selv, at Kommissionens indgreb er ubegrundet, idet disse omstændigheder ikke udelukker en konkurrencebegrænsende praksis.
104 For det fjerde er den praksis, som sagsøgeren har anmeldt, i modsætning til, hvad Kommissionen fandt, ikke ophørt og har stadig indvirkning på de nuværende konkurrencevilkår. Kommissionens standpunkt udspringer nemlig af den manglende hensyntagen til andre elementer, nemlig de øvrige eksempler på begrænsninger, som sagsøgeren har fremlagt, og den omstændighed, at sådanne begrænsninger benyttes som et instrument med konkurrencebegrænsende formål med henblik på at segmentere markederne eller diktere de koncessioner, som Gazprom ønskede til sine kunder. Kommissionen så desuden bort fra den omstændighed, at udviklingen af de infrastrukturer til gastransmission, som Gazprom kontrollerede, og som gjorde det muligt at gå uden om medlemsstaterne i Centraleuropa (Nord Stream 1-gasrørledningen og de planlagte gasrørledninger Nord Stream 2 og TurkStream), styrkede virksomhedens evne til at gennemføre sådanne former for praksis, hvilket ikke blev løst med Gazproms tilsagn, som blev gjort bindende i sag AT.39816.
105 Kommissionen har, støttet af Gazprom, bestridt de urigtige skøn, som sagsøgeren har anført, og gjort gældende, at det foreliggende led skal forkastes.
106 Det fremgår i denne henseende af den anfægtede afgørelse og af skrivelsen om hensigten om afvisning, at Kommissionen af hovedsageligt fire grunde fandt, at den ikke skulle foretage yderligere undersøgelser af udsagnene om forsyningsbegrænsninger i vintersæsonen 2014/15. For det første udgjorde den pågældende praksis en kontraktmæssig tvist, og de oplysninger, Kommissionen var forelagt, gjorde det ikke muligt at konkludere, at denne praksis var ulovlig. For det andet frembød den ordning for tvistbilæggelse, der er fastsat i aftalen mellem Gazprom og sagsøgeren, et alternativ til en konkurrencemæssig undersøgelse og et egnet middel til at afhjælpe denne praksis. For det tredje var nævnte praksis ophørt, og den forekom ikke at påvirke konkurrencen, da den anfægtede afgørelse blev vedtaget. For det fjerde og endelig havde forbedringen af sammenkoblingen mellem Tyskland og Polen i betydelig grad reduceret risikoen for, at fremtidige forsyningsproblemer påvirker sidstnævnte.
107 Med hensyn til den første grund erindrer Retten om, at det væsentligste bevis, der taler for en potentielt ulovlig adfærd, er den russiske energiministers offentlige erklæring af 25. september 2014, hvoraf fremgår, at begrundelsen for forsyningsbegrænsningerne var at hindre reeksport af gas fra de berørte lande i Central- og Østeuropa til Ukraine. Som Kommissionen har gjort gældende, er dette forhold hverken tilstrækkeligt til at konstatere en overtrædelse af artikel 102 TEUF eller til i sig selv at begrunde en yderligere undersøgelse af disse begrænsninger, hvilket – som det fremgår af skrivelsen om hensigten om afvisning – gælder så meget desto mere, eftersom en anden grund kunne forklare de nævnte begrænsninger, nemlig oprettelsen af russiske gasreserver, selv hvis det antages, at sandsynligheden for denne anden grund kan anfægtes.
108 Dette drages ikke i tvivl af den omstændighed, at forsyningsbegrænsningerne i vintersæsonen 2014/15 indgik i Gazproms generelle strategi, som var dokumenteret i klagepunktsmeddelelsen i sag AT.39816 og desuden bekræftet af truslerne i skrivelsen af 30. august 2016.
109 Selv om en sådan strategi er omtalt i klagepunktsmeddelelsen, består strategien af forskellige kategorier af praksis, og selv hvis det antages, at begrundelsen for disse begrænsninger var at hindre reeksport af gas til Ukraine, adskiller begrænsningerne sig fra den praksis, der er redegjort for i klagepunktsmeddelelsen, som vedrører samhandelen mellem de berørte lande i Central- og Østeuropa, og fra de angivelige trusler i skrivelsen af 30. august 2016, som vedrører driften af den polske del af Yamal-gasrørledningen. Kommissionen kunne derfor med rimelighed undersøge de nævnte begrænsninger isoleret set, ligeledes henset til den omstændighed, at den afgørelse, der blev vedtaget ved afslutningen af sag AT.39816, som bl.a. er undersøgt i den anfægtede afgørelses punkt 2.2 og 2.3, gjorde Gazproms tilsagn bindende med henblik på at imødegå Kommissionens konkurrencemæssige betænkeligheder i denne sag.
110 De øgede omkostninger til sammenkobling i vintersæsonen 2014/15 og den omstændighed, at forsyningsbegrænsningerne i denne sæson, således som sagsøgeren har anført, påvirkede flere medlemsstater, og ikke kun Republikken Polen, kan ikke i sig selv godtgøre en overtrædelse af artikel 102 TEUF.
111 Hvad angår den anden grund er det, således som sagsøgeren har gjort gældende, korrekt, at det forhold, at en praksis har kontraktmæssig karakter, og at der findes en kontraktmæssig metode til tvistbilæggelse, ikke udelukker, at denne praksis udgør en overtrædelse af Unionens konkurrenceregler. Det står imidlertid fast, at sagsøgeren ikke har bestridt, at der, som det er fastslået i den anfægtede afgørelse, findes en sådan metode til tvistbilæggelse i selskabets gasforsyningsaftale med Gazprom. Kommissionen kan gyldigt tage hensyn til, at der findes alternative metoder, som principielt gør det muligt at afhjælpe den praksis, som klageren har anfægtet.
112 Hvad angår den tredje grund, nemlig at de pågældende forsyningsbegrænsninger er ophørt, skal det af de grunde, der er anført i præmis 108 ovenfor, fastslås, at Kommissionen kunne betragte disse begrænsninger isoleret. De øvrige elementer, som sagsøgeren har påberåbt sig, navnlig de problemer, som Gazprom havde forårsaget i Rumænien i 2018, og denne virksomheds angivelige overtagelse af kontrollen over infrastrukturerne til gastransmission i Europa, er, selv hvis de antages at udgøre praksis, der kan sammenlignes med de nævnte begrænsninger, ikke blevet fremført under den administrative procedure og udgør udsagn, der er for generelle til at rejse tvivl om Kommissionens vurdering.
113 Hvad angår den fjerde grund er det tilstrækkeligt at fastslå, at sagsøgeren hverken har anfægtet, at sammenkoblingen mellem Tyskland og Polen reelt er blevet forbedret, eller at de gasmængder, der transporteres fra det førstnævnte til sidstnævnte land, var steget siden 2016.
114 Det skal derfor fastslås, at Kommissionen ikke anlagde et åbenbart urigtigt skøn ved at finde, at der ikke var tilstrækkelige grunde til, at den skulle foretage yderligere undersøgelser af udsagnene om forsyningsbegrænsninger i vintersæsonen 2014/15.
115 I øvrigt gives sagsøgeren medhold henset til samtlige ovenstående betragtninger, og navnlig den konklusion, der er anført i præmis 98 ovenfor, om, at Kommissionen tilsidesatte artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 773/2004, for så vidt som det lægges til grund, at proceduren i sag AT.40497 kunne have ført til et andet resultat, og at den anfægtede afgørelse kunne have haft et andet indhold, såfremt denne tilsidesættelse ikke var blevet begået. På denne baggrund fastslår Retten, at det er ufornødent at træffe afgørelse om sagsøgerens anmodning om foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse.
Sagsomkostninger
116 Ifølge procesreglementets artikel 134, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har tabt sagen, bør det pålægges denne at betale sagsomkostningerne i overensstemmelse med sagsøgerens påstand.
117 I henhold til samme procesreglements artikel 138, stk. 3, kan Retten beslutte, at enhver anden intervenient end en medlemsstat eller EU-institution bærer sine egne omkostninger. I det foreliggende tilfælde bærer Gazprom således sine egne omkostninger.
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Ottende Udvidede Afdeling):
1) Europa-Kommissionens afgørelse C(2019) 3003 final af 17. april 2019 vedrørende afslag på en klage (sag AT.40497 – Polske gaspriser) annulleres.
2) Kommissionen betaler Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A.’s omkostninger og bærer sine egne omkostninger.
3) Gazprom PJSC og Gazprom export LLC bærer hver deres egne omkostninger.
Van der Woude | Svenningsen | Barents |
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 2. februar 2022.
Underskrifter