SENTENZA DEL TRIBUNALE (Sesta Sezione ampliata)
29 gennaio 2020 (*)
«Funzione pubblica – Sciopero degli interpreti – Misure di precettazione degli interpreti adottate dal Parlamento europeo – Assenza di base giuridica – Responsabilità – Danno morale»
Nella causa T‑402/18,
Roberto Aquino, residente in Bruxelles (Belgio), e gli altri ricorrenti i cui nominativi figurano in allegato (1), rappresentati da L. Levi, avvocato,
ricorrenti,
contro
Parlamento europeo, rappresentato da O. Caisou-Rousseau, E. Taneva e T. Lazian, in qualità di agenti,
convenuta,
sostenuto da:
Consiglio dell’Unione europea, rappresentato da M. Bauer e R. Meyer, in qualità di agenti,
interveniente,
avente ad oggetto una domanda basata sull’articolo 270 TFUE e diretta ad ottenere, da un lato, l’annullamento della decisione del direttore generale del personale del Parlamento del 2 luglio 2018, con la quale sono stati precettati interpreti e interpreti di conferenza per il 3 luglio 2018, nonché delle successive decisioni del direttore generale del personale del Parlamento recanti precettazione di interpreti e di interpreti di conferenza per il 4, 5, 10 e 11 luglio 2018 e, dall’altro, il risarcimento del danno morale valutato ex aequo et bono a EUR 1 000 a persona che i ricorrenti asseriscono di aver subito a causa di tali decisioni,
IL TRIBUNALE (Sesta Sezione ampliata),
composto da M. van der Woude, presidente, S. Papasavvas (relatore), D. Spielmann, Z. Csehi e O. Spineanu-Matei, giudici,
cancelliere: L. Ramette, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 9 ottobre 2019,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Fatti
1 I ricorrenti, il sig. Roberto Aquino e gli altri ricorrenti i cui nominativi figurano in allegato, sono interpreti e interpreti di conferenza al Parlamento europeo.
2 Il 14 luglio 2017 il segretario generale del Parlamento ha adottato una decisione di modifica delle condizioni di lavoro degli interpreti e degli interpreti di conferenza.
3 Tale decisione è stata attuata nei programmi di lavoro degli interpreti e ha comportato il deposito, nell’ottobre 2017, di un preavviso di sciopero a titolo conservativo da parte del comitato intersindacale (in prosieguo: il «COMI») al quale appartiene segnatamente il Syndicat des fonctionnaires internationaux et européens - Section du Parlement européen (SFIE-PE) (Sindacato dei funzionari di organizzazioni internazionali e dell’Unione europea - Sezione del Parlamento europeo). Tuttavia, a seguito della ripresa delle discussioni con il segretario generale del Parlamento, il preavviso di sciopero è stato revocato.
4 Il 28 maggio 2018 il COMI ha depositato un nuovo preavviso di sciopero a titolo conservativo per il periodo dal 5 giugno al 20 luglio 2018.
5 Il 5 e il 7 giugno 2018 il COMI ha comunicato a tutto il personale del Parlamento, da un lato, e al presidente del Parlamento, dall’altro, le modalità di azione considerate fino al 14 giugno 2018.
6 L’8 giugno 2018 il direttore generale del personale del Parlamento, da un lato, ha inviato al COMI una tabella contenente il numero di interpreti da precettare per il periodo compreso tra il 12 e il 14 giugno 2018 e, dall’altro, ha chiesto a quest’ultimo di inviargli eventuali osservazioni delle organizzazioni sindacali e professionali (in prosieguo: le «OSP») del personale dell’istituzione su tale elenco prima delle ore 14 dell’11 giugno 2018.
7 Il 9 e l’11 giugno 2018 il COMI ha trasmesso le proprie osservazioni al direttore generale del personale del Parlamento.
8 Con una decisione dell’11 giugno 2018 il direttore generale del personale del Parlamento ha precettato interpreti e interpreti di conferenza per il periodo compreso tra il 12 e il 14 giugno 2018.
9 Procedimenti simili sono stati attuati per i periodi dal 18 al 22 giugno 2018 e dal 25 al 27 giugno 2018 e hanno dato origine a decisioni con le quali sono stati precettati interpreti e interpreti di conferenza per tali medesimi periodi.
10 Il 25 giugno 2018 il COMI ha informato il presidente del Parlamento che il preavviso di sciopero era stato prorogato fino al 14 settembre 2018.
11 Il 27 giugno 2018 il direttore generale del personale del Parlamento ha chiesto al COMI di trasmettergli le sue osservazioni sullo schema delle precettazioni considerate per il periodo dal 3 al 5 luglio 2018, al più tardi il 29 giugno 2018 a mezzogiorno.
12 Il 29 giugno 2018 il COMI ha trasmesso le proprie osservazioni al presidente del Parlamento e al direttore generale del personale del Parlamento.
13 Il 2 luglio 2018 il direttore generale del personale del Parlamento ha informato il COMI che sarebbero state effettuate le precettazioni necessarie al corretto svolgimento dei lavori parlamentari e che gli sarebbe stata inviata una copia delle decisioni recanti precettazione di interpreti e di interpreti di conferenza per il periodo dal 3 al 5 luglio 2018.
14 Con una decisione del 2 luglio 2018 il direttore generale del personale del Parlamento ha precettato interpreti e interpreti di conferenza, tra i quali alcuni dei ricorrenti, per il 3 luglio 2018 (in prosieguo: la «decisione del 2 luglio 2018»).
Procedimento
15 Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 3 luglio 2018 i ricorrenti hanno proposto il presente ricorso.
16 Con atto separato, depositato in pari data presso la cancelleria del Tribunale, i ricorrenti hanno presentato domanda di provvedimenti provvisori. Con ordinanza del 4 luglio 2018, Aquino e a./Parlamento (T‑402/18 R, non pubblicata, EU:T:2018:404), tale domanda è stata respinta e le spese sono state riservate.
17 Con atto separato depositato presso la cancelleria del Tribunale il 17 luglio 2018 i ricorrenti, sul fondamento dell’articolo 86 del regolamento di procedura del Tribunale, hanno depositato una memoria di adattamento del ricorso per tener conto dell’adozione di tre decisioni il 3, 4 e 7 luglio 2018 con le quali il direttore generale del personale del Parlamento ha precettato interpreti e interpreti di conferenza per il 4, 5, 10 e 11 luglio 2018 (in prosieguo: le «decisioni successive alla presentazione del ricorso»).
18 Con lettera del cancelliere del 30 luglio 2018 i ricorrenti sono stati informati che, in forza dell’articolo 91, paragrafo 4, dello statuto dei funzionari dell’Unione europea (in prosieguo: lo «Statuto»), la procedura di cui al procedimento principale era sospesa fino al momento dell’adozione di una decisione esplicita o implicita di rigetto del loro reclamo proposto il 3 luglio 2018.
19 Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 18 ottobre 2018 il Consiglio dell’Unione europea ha chiesto di intervenire nel presente procedimento a sostegno delle conclusioni del Parlamento.
20 Con lettera del 7 novembre 2018 i ricorrenti hanno informato il Tribunale che, con decisione del 5 novembre 2018, il Parlamento aveva respinto il loro reclamo.
21 Con lettera del cancelliere del 15 novembre 2018 i ricorrenti sono stati informati della ripresa del procedimento.
22 Il 22 gennaio 2019 il Parlamento ha depositato un controricorso.
23 Con decisione del 24 gennaio 2019 il presidente della Sesta Sezione del Tribunale ha ammesso l’intervento del Consiglio.
24 Il Consiglio ha depositato la propria memoria di intervento il 18 marzo 2019 e le parti principali hanno depositato le loro osservazioni su quest’ultima entro i termini impartiti.
25 Il 25 marzo 2019, su proposta del giudice relatore, il Tribunale (Sesta Sezione), nell’ambito delle misure di organizzazione del procedimento previste dall’articolo 89 del regolamento di procedura, ha invitato i ricorrenti a produrre l’elenco degli interpreti e degli interpreti di conferenza precettati per il 3 luglio 2018. I ricorrenti hanno ottemperato a tale misura entro il termine impartito.
26 I ricorrenti hanno depositato una replica il 1° aprile 2019.
27 Con lettera depositata presso la cancelleria del Tribunale il 3 aprile 2019 le sig.re Cécile Dupont, Françoise Joostens, Agnieszka Matuszek, Joanna Trzcielinska Inan e il sig. Frank van den Boogaard hanno rinunciato al loro ricorso (in prosieguo: la «rinuncia parziale agli atti»). Con atti depositati presso la cancelleria del Tribunale il 5 aprile 2019 il Parlamento e il Consiglio hanno depositato osservazioni sulla rinuncia parziale agli atti. Con ordinanza del 30 aprile 2019 il presidente della Sesta Sezione del Tribunale ha radiato i nominativi di tali persone dall’elenco dei ricorrenti e ha provveduto sulle spese relative alla rinuncia parziale agli atti.
28 Il Parlamento ha depositato una controreplica il 10 maggio 2019, data in cui si è conclusa la fase scritta del procedimento.
29 A causa dell’impedimento di un membro della Sesta Sezione, il presidente di tale Sezione ha designato un altro giudice al fine di integrare la Sezione.
30 Su proposta della Sesta Sezione, il Tribunale, in applicazione dell’articolo 28 del regolamento di procedura, ha deciso di rimettere la causa dinanzi a un collegio giudicante ampliato.
31 Su proposta del giudice relatore, il Tribunale (Sesta Sezione ampliata) ha deciso di avviare la fase orale del procedimento e, nell’ambito delle misure di organizzazione del procedimento previste dall’articolo 89 del regolamento di procedura, ha posto quesiti alle parti e ha invitato, da un lato, il Parlamento a fornirgli la decisione con cui aveva individuato le autorità che esercitavano al suo interno i poteri conferiti dallo Statuto all’autorità che ha il potere di nomina e, dall’altro, i ricorrenti a produrre l’«accordo ad hoc del gennaio 2014» al quale facevano riferimento nel ricorso. Si è ottemperato a tali richieste entro il termine impartito.
32 Le parti hanno svolto le loro difese orali e hanno risposto ai quesiti orali posti dal Tribunale all’udienza del 9 ottobre 2019.
Conclusioni delle parti
33 I ricorrenti chiedono che il Tribunale voglia:
– annullare la decisione del 2 luglio 2018 nonché le decisioni successive alla presentazione del ricorso;
– condannare il Parlamento a risarcire il danno morale valutato ex aequo et bono a EUR 1 000 a persona;
– condannare il Parlamento alla totalità delle spese.
34 Il Parlamento chiede che il Tribunale voglia:
– respingere il ricorso in quanto in parte irricevibile e in parte infondato;
– condannare i ricorrenti alle spese.
35 Il Consiglio chiede che il Tribunale voglia:
– respingere il ricorso in quanto in parte irricevibile e in parte infondato;
– statuire sulle spese secondo diritto.
In diritto
Sulla domanda di annullamento
Sulla ricevibilità
– Sulla ricevibilità del ricorso nella parte in cui è diretto contro le decisioni successive alla presentazione del ricorso
36 Il Parlamento afferma che i ricorrenti non possono basarsi sull’articolo 86 del regolamento di procedura per chiedere l’annullamento delle decisioni successive alla presentazione del ricorso nei limiti in cui queste ultime non mirano a sostituire o modificare la decisione del 2 luglio 2018. Esso sostiene che le decisioni successive alla presentazione del ricorso, nonostante l’elevata probabilità della loro adozione, non possono essere oggetto del presente ricorso in quanto non producevano effetti giuridici al momento della presentazione di detto ricorso. Aggiunge, in subordine, che i ricorrenti avrebbero dovuto rispettare il procedimento precontenzioso di cui all’articolo 90, paragrafo 2, dello Statuto prima di chiedere l’annullamento delle decisioni successive alla presentazione del ricorso.
37 I ricorrenti fanno valere circostanze eccezionali e sostengono, in sostanza, che, tenuto conto dell’adozione estremamente tardiva delle misure di precettazione, essi sono legittimati a chiedere l’annullamento delle decisioni successive alla presentazione del ricorso. Aggiungono che, se è vero che tali decisioni non erano state adottate alla data di presentazione del ricorso, la loro adozione era comunque certa. A loro avviso, obbligarli a sottoporre al giudice tanti ricorsi quante sono le decisioni adottate sarebbe manifestamente sproporzionato, irragionevole, contrario a una buona amministrazione della giustizia e violerebbe il diritto a un ricorso effettivo previsto dall’articolo 47 della carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»). Precisano di aver rispettato il procedimento precontenzioso previsto dall’articolo 90, paragrafo 2, dello Statuto.
38 A tal riguardo, si deve rammentare che, secondo la giurisprudenza, il Tribunale può essere validamente investito solo di una domanda diretta all’annullamento di un atto esistente e pregiudizievole (sentenza del 16 settembre 2013, Bank Kargoshaei e a./Consiglio, T‑8/11, non pubblicata, EU:C:2013:470, punto 47).
39 Nel caso di specie, è giocoforza constatare che, nel ricorso, i ricorrenti hanno indicato di chiedere l’annullamento delle «decisioni future recanti precettazione di personale per il 4, 5, 10 e 11 luglio 2018». Orbene, in applicazione della giurisprudenza di cui al precedente punto 38, siffatte conclusioni, dirette a che il Tribunale si pronunci sulla legittimità di atti ipotetici non ancora adottati, sono irricevibili e non possono che essere respinte (ordinanza del 27 febbraio 2019, SFIE-PE/Parlamento, T‑401/18, non pubblicata, EU:T:2019:132, punto 30). Se è vero che i ricorrenti sostengono che, al 27 giugno 2018, dette decisioni erano certe sia nella loro esistenza sia nel loro contenuto, essi riconoscono di non poter escludere che taluni interpreti, che inizialmente sarebbero dovuti essere precettati, siano dovuti essere sostituiti all’ultimo momento, in particolare per malattia.
40 Gli altri argomenti addotti dai ricorrenti, come ricordati al precedente punto 37, non consentono di rimettere in discussione una siffatta conclusione.
41 Per quanto attiene, in primo luogo, all’asserita violazione dell’articolo 47 della Carta, occorre rammentare che tale articolo non ha ad oggetto la modifica del sistema di controllo giurisdizionale previsto dai trattati, e segnatamente le norme relative alla ricevibilità dei ricorsi proposti direttamente dinanzi al giudice dell’Unione europea, come si evince altresì dalle spiegazioni relative a tale articolo 47, le quali, conformemente all’articolo 6, paragrafo 1, terzo comma, TUE e all’articolo 52, paragrafo 7, della Carta, devono essere prese in considerazione ai fini dell’interpretazione di quest’ultima (v. sentenza del 4 giugno 2015, Andechser Molkerei Scheitz/Commissione, C‑682/13 P, non pubblicata, EU:C:2015:356, punto 29 e giurisprudenza ivi citata).
42 Inoltre, si deve rilevare che l’adozione asseritamente tardiva delle decisioni successive alla presentazione del ricorso non ha privato i ricorrenti della possibilità di proporre, alle condizioni previste dall’articolo 270 TFUE, un ricorso di annullamento contro tali decisioni a seguito della loro adozione. Il diritto dei ricorrenti a un ricorso effettivo non è quindi stato, in ogni caso, violato.
43 Per quanto attiene, in secondo luogo, alla memoria di adattamento prodotta dai ricorrenti il 17 luglio 2018, essa indica che le decisioni che erano ancora future al momento della proposizione del presente ricorso sono state effettivamente adottate. I ricorrenti ritengono che tale memoria di adattamento privi di oggetto il presente motivo di irricevibilità.
44 A tal riguardo, occorre rammentare che, ai sensi dell’articolo 86, paragrafo 1, del regolamento di procedura, «[q]uando un atto di cui si chiede l’annullamento è sostituito o modificato da un altro atto avente il medesimo oggetto, il ricorrente, prima della chiusura della fase orale o prima della decisione del Tribunale di statuire senza fase orale, può adattare il ricorso per tener conto di questo elemento nuovo».
45 Orbene, è giocoforza constatare che le decisioni successive alla presentazione del ricorso non possono essere considerate come sostitutive o recanti modifica della decisione del 2 luglio 2018 o delle future decisioni di cui è stato chiesto l’annullamento nel ricorso. Da un lato, è pacifico che le decisioni successive alla presentazione del ricorso non sono destinate a sostituire o modificare la decisione del 2 luglio 2018, che non verte sugli stessi giorni ed è rivolta a destinatari diversi. Dall’altro, per quanto attiene alle decisioni future di cui si chiedeva l’annullamento nel ricorso e contrariamente a quanto sostengono i ricorrenti, l’articolo 86, paragrafo 1, del regolamento di procedura non è destinato a rendere ricevibile un ricorso diretto contro decisioni che non erano ancora state adottate alla data della sua presentazione. Da quanto precede risulta che la memoria di adattamento del ricorso presentata dai ricorrenti non rientra nell’ambito di applicazione dell’articolo 86, paragrafo 1, del regolamento di procedura.
46 In tali circostanze, il presente ricorso è irricevibile nella parte in cui è diretto contro le decisioni successive alla presentazione del ricorso.
– Sulla legittimazione ad agire di taluni ricorrenti
47 In risposta a una misura di organizzazione del procedimento disposta dal Tribunale, il Parlamento afferma che, sui 31 ricorrenti che hanno depositato il presente ricorso, solo otto erano destinatari della decisione del 2 luglio 2018. Ne deduce che gli altri ricorrenti, che sono stati precettati mediante le decisioni successive alla presentazione del ricorso, non sono legittimati a chiedere l’annullamento della decisione del 2 luglio 2018 di cui non sono destinatari.
48 I ricorrenti hanno sostenuto, all’udienza, che coloro che non erano destinatari della decisione del 2 luglio 2018 erano comunque individualmente interessati dal presente ricorso poiché costituivano una categoria sufficientemente individuata all’interno della popolazione del Parlamento ai sensi della sentenza del 15 luglio 1963, Plaumann/Commissione (25/62, EU:C:1963:17, pag. 223), erano riguardati dal preavviso di sciopero depositato a fine maggio 2018 nonché da tutte le comunicazioni intersindacali ed erano stati coinvolti, attraverso i loro rappresentanti del personale all’interno del COMI, nell’iter che ha portato alla preparazione della decisione del 2 luglio 2018.
49 A tal riguardo, occorre rammentare che i soggetti diversi dai destinatari di una decisione possono sostenere che essa li riguarda individualmente solo se detta decisione li concerne a causa di determinate qualità loro personali o di una situazione di fatto che li caratterizza rispetto a chiunque altro e, quindi, li distingue in modo analogo ai destinatari (sentenza del 15 luglio 1963, Plaumann/Commissione, 25/62, EU:C:1963:17, pag. 223; v. sentenza del 29 aprile 2004, Italia/Commissione, C‑298/00 P, EU:C:2004:240, punto 36 e giurisprudenza ivi citata).
50 Nel caso di specie, è sufficiente rilevare che la decisione del 2 luglio 2018, che è una decisione individuale i cui i destinatari, ai sensi dell’articolo 263 TFUE, sono gli interpreti assoggettati alla precettazione (ordinanza del 27 febbraio 2019, SFIE‑PE/Parlamento, T‑401/18, non pubblicata, EU:T:2019:132, punto 42), non ha colpito i ricorrenti da essa non precettati poiché essa non ha adottato alcuna misura nei loro confronti e la loro situazione personale non è stata pregiudicata. Di conseguenza, i ricorrenti che non erano destinatari della decisione del 2 luglio 2018 non sono individuati in modo analogo ai destinatari ai sensi della giurisprudenza citata al precedente punto 49 e non sono quindi legittimati a chiedere l’annullamento di detta decisione.
Nel merito
51 A sostegno del ricorso, i ricorrenti deducono tre motivi. Il primo verte sulla violazione del diritto a intraprendere azioni collettive e del diritto all’informazione e alla consultazione, quali sanciti dagli articoli 27 e 28 della Carta e dalla direttiva 2002/14/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 marzo 2002, che istituisce un quadro generale relativo all’informazione e alla consultazione dei lavoratori [nella Comunità europea] – Dichiarazione congiunta del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione sulla rappresentanza dei lavoratori (GU 2002, L 80, pag. 29) e attuata dall’accordo quadro firmato il 12 luglio 1990 tra il Parlamento e le OSP (in prosieguo: l’«accordo quadro») nonché sulla violazione del diritto a una buona amministrazione quale sancito dall’articolo 41 della Carta. Il secondo verte sull’incompetenza dell’autore dell’atto e sulla violazione del principio di certezza del diritto e il terzo verte sulla violazione del diritto a un ricorso effettivo quale previsto dall’articolo 47 della Carta.
52 Il primo motivo si articola in due parti. La prima verte sulla violazione del diritto degli interpreti e degli interpreti di conferenza a intraprendere azioni collettive e la seconda verte sulla violazione della procedura di concertazione e consultazione.
53 Per quanto attiene alla prima parte, i ricorrenti sostengono che il diritto di sciopero è un diritto fondamentale sancito segnatamente dalla Carta e dalla Carta sociale europea, firmata a Torino il 18 ottobre 1961, quale riveduta. Riconoscono tuttavia che un siffatto diritto non è assoluto, che deve rispettare il principio di proporzionalità e che il suo esercizio può essere assoggettato a restrizioni. Essi ritengono che né l’articolo 55 dello Statuto, che non riguarda il servizio minimo in caso di sciopero, né l’accordo quadro, né la decisione del 2 luglio 2018 possano fungere da legge ai sensi dell’articolo 52, paragrafo 1, della Carta, autorizzando le limitazioni al diritto di sciopero. Essi affermano che è opinione diffusa che il diritto di scioperare nel servizio pubblico deve essere bilanciato con l’esigenza di garantire i servizi essenziali. Fanno riferimento al comitato della libertà sindacale dell’Organizzazione internazionale del lavoro (ILO) che effettua la distinzione tra i servizi essenziali e gli altri servizi. Essi sottolineano che il Parlamento non ha mai definito regole chiare e univoche al fine di determinare quali servizi potrebbero risultare essenziali per garantire la continuità del servizio. Secondo i ricorrenti, una siffatta previa definizione avrebbe consentito di evidenziare, in un primo tempo, la natura legittima della finalità perseguita e, in un secondo tempo, la natura necessaria della restrizione. Orbene, nel caso di specie, secondo i ricorrenti, la decisione del 2 luglio 2018 non persegue uno scopo legittimo ed è sproporzionata.
54 Il Parlamento replica che non contesta il fatto che il diritto di sciopero è un diritto fondamentale sancito dall’articolo 28 della Carta. Rammenta che lo Statuto non tratta il diritto di sciopero e che l’Unione non è, in linea di principio, vincolata da nessuno dei testi giuridici emanati dall’OIL, poiché l’Unione non ne fa parte. Aggiunge che, contrariamente a quanto sostengono i ricorrenti, l’articolo 55, paragrafo 1, dello Statuto deve essere ritenuto una limitazione del diritto di sciopero prevista dalla legge ai sensi dell’articolo 52, paragrafo 1, della Carta e costituisce quindi la disposizione dello Statuto che può fondare precettazioni. Sostiene che siffatte precettazioni sono giustificate qualora gli scioperi abbiano come effetto, e persino come obiettivo, di turbare l’attività del Parlamento in qualità di legislatore, autorità di bilancio e di controllo. Tali misure sarebbero pertanto necessarie ai sensi dell’articolo 52, paragrafo 1, della Carta. Per quanto attiene alla proporzionalità delle precettazioni contenute nella decisione del 2 luglio 2018, il Parlamento sottolinea che, nel corso dello svolgimento dello sciopero, esso ha sempre più perfezionato il servizio minimo di interpretazione. Ne deduce che la decisione del 2 luglio 2018 non può essere seriamente contestata dal punto di vista della proporzionalità.
55 Il Consiglio considera che lo Statuto contiene diverse disposizioni che possono costituire il fondamento delle precettazioni contenute nella decisione del 2 luglio 2018. È il caso del dovere di lealtà del funzionario previsto dall’articolo 11, primo comma, dello Statuto, secondo cui il funzionario svolge le mansioni affidategli in maniera obiettiva e imparziale e nel rispetto del proprio dovere di lealtà verso l’Unione. Parimenti, l’articolo 21, primo comma, dello Statuto, ai sensi del quale il funzionario, qualunque sia il suo posto nella gerarchia, deve assistere e consigliare i suoi superiori ed è responsabile dell’esecuzione dei compiti che gli sono affidati, avrebbe potuto costituire la base della decisione del 2 luglio 2018. Il Consiglio menziona altresì l’articolo 55, paragrafo 1, dello Statuto che prevede che i funzionari in attività di servizio sono tenuti in qualsiasi momento ad essere a disposizione della loro istituzione. Infine, il Consiglio invoca il dovere di sollecitudine quale sviluppato dalla giurisprudenza.
56 A tal riguardo, dall’articolo 28 della Carta emerge che i lavoratori e i datori di lavoro, o le rispettive organizzazioni, hanno, conformemente al diritto dell’Unione e alle legislazioni e prassi nazionali, il diritto di negoziare e di concludere contratti collettivi, ai livelli appropriati, e di ricorrere, in caso di conflitti di interesse, ad azioni collettive per la difesa dei loro interessi, compreso lo sciopero.
57 Tali disposizioni possono applicarsi ai rapporti tra le istituzioni dell’Unione e il loro personale (v., in tal senso, sentenza del 15 settembre 2016, U4U e a./Parlamento e Consiglio, T‑17/14, non pubblicata, EU:T:2016:489, punto 77; v. sentenza del 13 dicembre 2018, Haeberlen/ENISA, T‑632/16, non pubblicata, EU:T:2018:957, punto 189 e giurisprudenza ivi citata).
58 Inoltre, l’articolo 52, paragrafo 1, della Carta prevede che eventuali limitazioni all’esercizio dei diritti e delle libertà riconosciuti da quest’ultima devono essere previste dalla legge e rispettare il contenuto essenziale di detti diritti e libertà. Nel rispetto del principio di proporzionalità, possono essere apportate limitazioni solo laddove siano necessarie e rispondano effettivamente a finalità di interesse generale riconosciute dall’Unione o all’esigenza di proteggere i diritti e le libertà altrui.
59 Emerge da tale articolo che, per essere ritenuta conforme al diritto dell’Unione, una limitazione a un diritto tutelato dalla Carta deve, in ogni caso, soddisfare tre condizioni (v., in tal senso, sentenza del 28 maggio 2013, Trabelsi e a./Consiglio, T‑187/11, EU:C:2013:273, punto 78).
60 In primo luogo, la limitazione dev’essere «prevista dalla legge». In altri termini, la misura in questione deve avere una base giuridica (v. sentenza del 28 maggio 2013, Trabelsi e a./Consiglio, T‑187/11, EU:C:2013:273, punto 79 e giurisprudenza ivi citata).
61 In secondo luogo, la limitazione deve perseguire una finalità di interesse generale, riconosciuta come tale dall’Unione (sentenza del 28 maggio 2013, Trabelsi e a./Consiglio, T‑187/11, EU:C:2013:273, punto 80).
62 In terzo luogo, la limitazione non deve essere eccessiva. Da un lato, essa dev’essere necessaria e proporzionata allo scopo perseguito. Dall’altro, il «contenuto essenziale», ossia la sostanza, del diritto o della libertà di cui trattasi non deve essere leso (v. sentenza del 28 maggio 2013, Trabelsi e a./Consiglio, T‑187/11, EU:C:2013:273, punto 81 e giurisprudenza ivi citata).
63 È alla luce di tali considerazioni che occorre esaminare se la decisione del 2 luglio 2018 costituisca una limitazione del diritto di sciopero quale tutelato dall’articolo 28 della Carta e, in caso affermativo, se nel caso di specie siano soddisfatte le tre condizioni per considerare una siffatta limitazione conforme al diritto dell’Unione.
64 Il Tribunale ritiene che, nella misura in cui essa limita la possibilità per gli interpreti interessati dalla misura di precettazione di partecipare alla cessazione collettiva e concertata del lavoro in difesa dei loro interessi, la decisione del 2 luglio 2018 costituisce una limitazione all’esercizio del diritto di sciopero garantito dall’articolo 28 della Carta. Il Parlamento non contesta peraltro una siffatta conclusione, pur sostenendo tuttavia che detta limitazione è conforme al diritto dell’Unione.
65 Si deve pertanto esaminare se la limitazione costituita dalla decisione del 2 luglio 2018 soddisfi le condizioni rammentate ai precedenti punti da 60 a 62.
66 Per quanto attiene alla condizione che la limitazione sia «prevista dalla legge», occorre rammentare che il requisito secondo cui ogni limitazione dell’esercizio del diritto garantito dalla Carta debba essere prevista dalla legge implica che la base giuridica deve essere sufficientemente chiara e precisa e che, nel definire essa stessa la portata della limitazione dell’esercizio di tale diritto, essa offre una certa tutela contro eventuali violazioni arbitrarie di tale amministrazione (v., in tal senso, sentenza del 17 dicembre 2015, WebMindLicenses, C‑419/14, EU:C:2015:832, punto 81).
67 Inoltre, secondo una costante giurisprudenza, il principio della certezza del diritto, il quale fa parte dei principi generali del diritto dell’Unione, esige, segnatamente, che le norme giuridiche siano chiare, precise e prevedibili nei loro effetti, in particolare qualora esse possano comportare conseguenze sfavorevoli in capo ai singoli e alle imprese (v. sentenza del 18 novembre 2008, Förster, C‑158/07, EU:C:2008:630, punto 67, e giurisprudenza ivi citata).
68 In via preliminare, innanzitutto, occorre precisare che la decisione del 2 luglio 2018 riguarda l’articolo 55 dello Statuto, gli articoli 16 e 90 del regime applicabile agli altri agenti dell’Unione europea (in prosieguo: il «RAA») nonché l’accordo quadro.
69 L’articolo 16 del RAA prevede l’applicazione, per analogia, dell’articolo 55 dello Statuto agli altri agenti dell’Unione. Non sarà quindi oggetto di un esame separato da quello di detto articolo 55. L’articolo 90 del RRA, dal canto suo, prevede che in deroga alle disposizioni del titolo sugli agenti contrattuali, agli interpreti di conferenza assunti dal Parlamento o dalla Commissione europea per conto delle istituzioni o degli organismi dell’Unione si applicano le condizioni previste dall’accordo del 28 luglio 1999 tra il Parlamento, la Commissione e la Corte di giustizia dell’Unione europea, per conto delle istituzioni, da una parte, e le associazioni rappresentative della professione, dall’altra. Tale articolo non contiene alcuna disposizione idonea a costituire la base giuridica per le misure di precettazione di cui trattasi. Non è peraltro invocato da alcuna delle parti nel procedimento.
70 Va poi osservato che, sebbene la decisione del 2 luglio 2018 riguardi l’articolo 55 dello Statuto nella sua interezza, il Parlamento precisa che non si è mai trattato di basare quest’ultima sui paragrafi 2, 3 o 4 di detto articolo 55, ma solo sul paragrafo 1 di tale articolo, che avrebbe una portata autonoma, indipendente dagli ambiti di applicazione rispettivi degli altri paragrafi dell’articolo. In ogni caso, i paragrafi 2, 3 e 4 dell’articolo 55 dello Statuto non prevedono il ricorso alla precettazione cosicché essi non possono fungere da legge ai sensi dell’articolo 52, paragrafo 1, della Carta.
71 Occorre pertanto esaminare se l’articolo 55, paragrafo 1, dello Statuto, da un lato, o l’accordo quadro, dall’altro, potevano costituire una base giuridica della decisione del 2 luglio 2018 ai sensi dell’articolo 52, paragrafo 1, della Carta.
72 In primo luogo, per quanto attiene all’articolo 55, paragrafo 1, dello Statuto, è giocoforza constatare innanzitutto che, come aveva già rilevato la giurisprudenza, lo Statuto nulla dispone circa la questione del diritto di sciopero (sentenza del 18 marzo 1975, Acton e a./Commissione, 44/74, 46/74 e 49/74, EU:C:1975:42, punto 15). Le sue evoluzioni successive non hanno modificato tale dato di fatto, come peraltro riconosciuto dal Parlamento.
73 Inoltre, si deve rammentare che, ai sensi dell’articolo 55, paragrafo 1, dello Statuto, «[i] funzionari in attività di servizio sono tenuti in qualsiasi momento ad essere a disposizione della loro istituzione». È giocoforza constatare che una siffatta disposizione, contenuta nel capitolo 1, relativo alla durata del lavoro, del titolo 4 sulle condizioni di lavoro del funzionario, non prevede alcuna precisa e chiara limitazione all’esercizio del diritto di sciopero, né a fortiori contempla il ricorso a precettazioni. Essa non contiene così alcuna precisazione circa la portata della limitazione del diritto di sciopero ai sensi della giurisprudenza citata ai precedenti punti 66 e 67 e non può quindi costituire la base legale delle misure di precettazione di cui trattasi.
74 L’argomento del Parlamento che consiste nell’affermare che l’articolo 55, paragrafo 1, dello Statuto consente all’istituzione di avvalersi dei funzionari al di fuori dell’orario di servizio e di far prevalere l’interesse del servizio su qualsiasi considerazione di orario normale di riferimento o di congedo non può rimettere in discussione tale conclusione. Infatti, un argomento del genere non può prevalere di fronte alla necessità, imposta dalla Carta, di limitare l’esercizio di un diritto da essa garantito solamente ricorrendo a una legge sufficientemente chiara e precisa, che definisca essa stessa la portata della limitazione dell’esercizio del diritto di cui trattasi.
75 Da quanto precede risulta che gli articoli dello Statuto riguardati dalla decisione del 2 luglio 2018, e più precisamente l’articolo 55, paragrafo 1, dello Statuto, non potevano costituire una base giuridica per le precettazioni contenute nella decisione del 2 luglio 2018.
76 In secondo luogo, per quanto attiene all’accordo quadro, occorre precisare che, ai sensi dell’articolo 8 di tale accordo, le parti s’impegnano a definire, in un protocollo allegato a detto accordo, una procedura di conciliazione da attuare in caso di un’assenza dal lavoro.
77 Tuttavia, è pacifico che il protocollo di cui al precedente punto 76 non è mai stato adottato. Orbene, nessun altro articolo dell’accordo quadro è idoneo a costituire la base giuridica per le misure di precettazione di cui trattasi.
78 Di conseguenza, ammesso che i funzionari possano trarre diritti dalla violazione delle disposizioni che disciplinano le relazioni delle istituzioni con le OSP, l’articolo 8 dell’accordo quadro non poteva, stante la mancata adozione del protocollo al quale esso rinvia e in ogni caso, fungere da legge ai sensi dell’articolo 52, paragrafo 1, della Carta.
79 In terzo luogo, per quanto riguarda le altre disposizioni citate dal Consiglio, ossia l’articolo 11, primo comma, e l’articolo 21, primo comma, dello Statuto, si deve constatare che esse non sono riguardate dalla decisione del 2 luglio 2018 cosicché esse non avrebbero potuto fungere da base giuridica. In ogni caso, va osservato che esse non hanno neppure lo scopo di definire la portata della limitazione dell’esercizio del diritto di sciopero ai sensi della giurisprudenza citata al precedente punto 66.
80 Lo stesso vale per il dovere di sollecitudine, altresì invocato dal Consiglio, il quale, secondo la giurisprudenza, riflette l’equilibrio dei diritti e dei doveri reciproci nei rapporti tra l’autorità pubblica e i pubblici dipendenti e implica, in particolare, che, quando si pronuncia sulla situazione di un funzionario, l’autorità prenda in considerazione il complesso degli elementi atti a determinare la sua decisione e, nel farlo, tenga conto non solo dell’interesse del servizio, ma anche, in particolare, di quello del funzionario interessato [v., in tal senso, sentenza del 13 dicembre 2017, Arango Jaramillo e a./BEI, T‑482/16 RENV, EU:T:2017:901, punto 131 (non pubblicata) e giurisprudenza ivi citata]. Su tale punto, va osservato che se è vero che, in applicazione di un siffatto principio, l’autorità pubblica è tenuta a prendere in considerazione non solo l’interesse del funzionario, ma altresì quello del servizio, essa non può, a tal fine, adottare decisioni al di fuori di ogni contesto giuridico. Un siffatto argomento quindi non può che essere respinto.
81 Da tutto quanto precede risulta che le misure di precettazione di cui trattasi costituiscono una limitazione al diritto di sciopero non prevista dalla legge. La decisione del 2 luglio 2018 deve pertanto essere annullata, nella parte in cui viola tale diritto fondamentale, senza che sia necessario esaminare le altre due condizioni stabilite dall’articolo 52, paragrafo 1, della Carta, rammentate ai precedenti punti 61 e 62, e gli altri motivi sollevati dai ricorrenti.
Sulla domanda di risarcimento del danno
82 I ricorrenti sostengono, essenzialmente, che i vizi d’illegittimità prospettati a sostegno della loro domanda di annullamento costituiscono altrettanti illeciti che, considerati singolarmente o nel loro complesso, sono idonei a far sorgere la responsabilità del Parlamento. Essi affermano di aver subito un danno morale a motivo di tali illeciti.
83 Il Parlamento ritiene di non aver commesso alcuna illegittimità nel procedimento di precettazione degli interpreti e degli interpreti di conferenza. Aggiunge che, nonostante spetti loro dimostrare l’effettiva esistenza del danno subito, i ricorrenti non precisano di che danno morale avrebbero sofferto.
84 In via preliminare, occorre rammentare che il ricorso di annullamento e il ricorso per risarcimento danni sono rimedi giuridici autonomi. Poiché gli articoli 90 e 91 dello Statuto non fanno alcuna distinzione fra tali due azioni, per quanto riguarda il procedimento tanto amministrativo quanto contenzioso, il funzionario può scegliere, data l’autonomia di tali rimedi giuridici distinti, di optare per l’una o per l’altra, o per entrambe congiuntamente, purché adisca il giudice dell’Unione entro il termine di tre mesi dal rigetto del suo reclamo (v. sentenza del 18 settembre 2018, Barroso Truta e a./Corte di giustizia dell’Unione europea, T‑702/16 P, EU:T:2018:557, punto 66 e giurisprudenza ivi citata).
85 Tuttavia, la giurisprudenza ha stabilito un’eccezione a tale principio nel caso in cui l’azione di risarcimento sia strettamente connessa all’azione di annullamento, che sarebbe o dovrebbe essere, peraltro, dichiarata irricevibile. Pertanto, le domande di risarcimento sono irricevibili quando l’azione di risarcimento mira esclusivamente alla riparazione delle conseguenze dell’atto cui si riferiva l’azione di annullamento che avrebbe potuto essere o che è stata dichiarata irricevibile (v. sentenza del 18 settembre 2018, Barroso Truta e a./Corte di giustizia dell’Unione europea, T‑702/16 P, EU:T:2018:557, punto 67 e giurisprudenza ivi citata).
86 Nel caso di specie, i ricorrenti chiedono di essere risarciti per il danno subito a causa degli illeciti commessi dal Parlamento nell’adottare sia la decisione del 2 luglio 2018 sia le decisioni successive alla presentazione del ricorso. Orbene, dai precedenti punti da 38 a 46 risulta che il presente ricorso è irricevibile nella parte in cui è diretto contro le decisioni successive alla presentazione del ricorso. Di conseguenza, le presenti domande di risarcimento del danno, nella misura in cui sono dirette alla condanna del Parlamento a risarcire i ricorrenti per le decisioni successive alla presentazione del ricorso, sono irricevibili e non possono che essere respinte.
87 Per quanto attiene alle domande di risarcimento dirette al risarcimento del danno subito a causa della decisione del 2 luglio 2018, occorre rammentare che, conformemente a una costante giurisprudenza, il sorgere della responsabilità extracontrattuale dell’Unione, ai sensi dell’articolo 340, secondo comma, TFUE, presuppone che ricorrano congiuntamente varie condizioni, ossia l’illegittimità del comportamento contestato all’istituzione dell’Unione, l’effettività del danno e l’esistenza di un nesso di causalità fra il comportamento di tale istituzione e il danno lamentato (v. sentenza del 20 settembre 2016, Ledra Advertising e a./Commissione e BCE, da C‑8/15 P a C‑10/15 P, EU:C:2016:701, punto 64 e giurisprudenza ivi citata).
88 Inoltre, il contenzioso in materia di funzione pubblica ai sensi dell’articolo 270 TFUE e degli articoli 90 e 91 dello Statuto, compreso quello diretto al risarcimento di un danno causato ad un funzionario o ad un agente, risponde a regole particolari e speciali rispetto a quelle derivanti dai principi generali che disciplinano la responsabilità extracontrattuale dell’Unione nell’ambito dell’articolo 268 TFUE e dell’articolo 340, secondo comma, TFUE. Infatti, risulta segnatamente dallo Statuto che, a differenza di qualsiasi altro soggetto, il funzionario o l’agente dell’Unione è legato all’istituzione o all’organo presso il quale presta servizio da un rapporto giuridico d’impiego che implica un equilibrio di diritti e obblighi reciproci specifici, che si manifesta nel dovere di sollecitudine dell’istituzione nei confronti dell’interessato (v. sentenza del 16 dicembre 2010, Commissione/Petrilli, T‑143/09 P, EU:T:2010:531, punto 46 e giurisprudenza ivi citata). Ne consegue che la mera constatazione di un’illegittimità è sufficiente per ritenere soddisfatta la prima delle tre condizioni necessarie affinché sorga la responsabilità dell’Unione per i danni causati ai propri funzionari e agenti a causa di una violazione del diritto della funzione pubblica dell’Unione (sentenza del 12 luglio 2011, Commissione/Q, T‑80/09, EU:T:2011:347, punto 45).
89 Nel caso di specie, dai precedenti punti da 72 a 81 risulta che la decisione del 2 luglio 2018 è illegittima e deve essere annullata.
90 Certamente, secondo una costante giurisprudenza, qualora la domanda di risarcimento danni trovi il suo fondamento nell’illegittimità dell’atto annullato, l’annullamento pronunciato dal Tribunale costituisce, di per se stesso, un risarcimento adeguato e, in linea di principio, sufficiente di qualsiasi danno morale che il ricorrente possa aver subito (v. sentenza del 18 settembre 2015, Wahlström/Frontex, T‑653/13 P, EU:T:2015:652, punto 82 e giurisprudenza ivi citata).
91 Tuttavia, è stato dichiarato che l’annullamento di un atto, quando è privato di ogni effetto utile, non può costituire di per se stesso il risarcimento adeguato e sufficiente di ogni danno morale causato dall’atto annullato (sentenza del 18 settembre 2015, Wahlström/Frontex, T‑653/13 P, EU:T:2015:652, punto 83).
92 Orbene, nel caso di specie, è pacifico che la decisione del 2 luglio 2018 ha esaurito tutti i suoi effetti. In tali circostanze, l’annullamento di tale decisione non costituirà un adeguato e sufficiente risarcimento del danno morale subito dai ricorrenti.
93 Occorre quindi stabilire se i ricorrenti, oltre all’illegittimità di cui al precedente punto 89, che costituisce un illecito tale da far sorgere la responsabilità del Parlamento, abbiano dimostrato l’esistenza di un danno in relazione a tale illecito.
94 Nel caso di specie, dai precedenti punti da 72 a 81 risulta che, a motivo della decisione del 2 luglio 2018, i ricorrenti sono stati precettati per la giornata del 3 luglio 2018 in assenza di una qualsivoglia base giuridica che autorizzasse il Parlamento a disporre siffatte misure e non hanno potuto, di conseguenza, esercitare il loro diritto di sciopero durante il periodo delle precettazioni. Inoltre, tali precettazioni sono avvenute tardivamente e i ricorrenti ne sono stati informati solo la sera prima del giorno della loro attuazione. Tali circostanze, alquanto deplorevoli, hanno causato un danno morale direttamente collegato all’illegittimità di cui è viziata la decisione del 2 luglio 2018.
95 In tali circostanze, sarà compiuta un’equa valutazione del danno condannando il Parlamento a versare a ciascuna delle ricorrenti precettate mediante la decisione del 2 luglio 2018, ossia le sig.re Barbara Carli-Ganotis, Claudine de Seze, Maria Corina Diaconu Olszewski, Maria Provata, Irène Sevastikoglou e Benedetta Tissi, la somma di EUR 500.
Sulle spese
96 A norma dell’articolo 134, paragrafo 2, del regolamento di procedura, qualora vi siano più parti soccombenti, il Tribunale decide sulla ripartizione delle spese.
97 Da un lato, poiché il Parlamento è rimasto soccombente, occorre condannarlo a sopportare le proprie spese nonché quelle sostenute dalle ricorrenti precettate con la decisione del 2 luglio 2018, ivi incluse quelle relative al procedimento sommario e quelle relative all’intervento del Consiglio. Dall’altro, si deve disporre che i ricorrenti precettati mediante le decisioni successive alla presentazione del ricorso, che sono altresì rimasti soccombenti, sopporteranno le proprie spese.
98 Inoltre, ai sensi dell’articolo 138 del regolamento di procedura, gli Stati membri e le istituzioni che sono intervenuti nella causa sopporteranno le proprie spese. Pertanto, il Consiglio sopporterà le proprie spese.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Sesta Sezione ampliata),
dichiara e statuisce:
1) La decisione del 2 luglio 2018 del direttore generale del personale del Parlamento europeo con la quale sono stati precettati interpreti e interpreti di conferenza per il 3 luglio 2018 è annullata.
2) Il Parlamento è condannato al versamento della somma pari a EUR 500 a ciascuna delle sig.re Carli-Ganotis Barbara, de Seze Claudine, Diaconu Olszewski Maria Corina, Provata Maria, Sevastikoglou Irène e Tissi Benedetta.
3) Il ricorso è respinto quanto al resto.
4) Il Parlamento sopporterà le proprie spese nonché quelle sostenute dalle ricorrenti precettate mediante la decisione del 2 luglio 2018, ivi incluse quelle relative al procedimento sommario e quelle relative all’intervento del Consiglio dell’Unione europea.
5) I ricorrenti precettati mediante le decisioni successive alla presentazione del ricorso sopporteranno le proprie spese.
6) Il Consiglio sopporterà le proprie spese.
Van der Woude | Papasavvas | Spielmann |
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 29 gennaio 2020.
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