KOHTUJURISTI ETTEPANEK
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
esitatud 19. oktoobril 2016(1)
Kohtuasi C‑452/16 PPU
Openbaar Ministerie
versus
Krzysztof Marek Poltorak
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Rechtbank Amsterdam (Amsterdami esimese astme kohus, Madalmaad))
Politseikoostöö ja õigusalane koostöö kriminaalasjades – Raamotsus 2002/584/JSK – Euroopa vahistamismäärus – Mõisted „õigusasutus“ ja „kohtuotsus“
1. Raamotsusega 2002/584/JSK(2) kehtestatud süsteemis, mis asendas traditsioonilise väljaandmismehhanismi, on peamine osa liikmesriikide õigusasutustel. Raamotsus puudutab eelkõige nii vahistamismääruse teinud õigusasutust, kes teeb Euroopa vahistamismääruse(3), kui ka vastuvõtvas riigis vahistamismäärust täitvat õigusasutust, kes peab määruse nõuetekohaselt täitma.
2. Euroopa Kohtul ei ole seni palutud tõlgendada mõisteid „õigusasutus“ (mida on kasutatud raamotsuse artiklis 6) ja „kohtuotsus“ (sama õigusnormi artikkel 1). Rechtbank Amsterdam (Amsterdami esimese astme kohus, Madalmaad) esitab talle selles eelotsusetaotluses neli küsimust, milles ta palub kokkuvõttes selgitada nende väljendite tähendust, et anda lõpliku kohtuotsuse täitmiseks Rootsi politsei tehtud vahistamismäärusele käik või see vajaduse korral tagasi lükata.
3. Asja menetlev sama kohus esitas paralleelselt käesoleva kohtuasjaga veel teised eelotsuse küsimused mõiste „kohtuotsus“ kohta, mis sisaldab ühte raamotsuse artiklis 8 sätestatud nõuetest, kuigi need ei puuduta mitte Euroopa vahistamismäärust, vaid siseriiklikku vahistamismäärust, mis peab sellele eelnema. Samal kuupäeval esitan vastava ettepaneku selles teises kohtuasjas.(4)
I. Õiguslik raamistik
A. Liidu õigus
1. EL leping
4. Artiklis 6 on sätestatud:
„1. Liit tunnustab 7. detsembri 2000. aasta Euroopa Liidu põhiõiguste hartas [edaspidi „harta“], nagu seda on kohandatud 12. detsembril 2007. aastal Strasbourgis, sätestatud õigusi, vabadusi ja põhimõtteid, millel on aluslepingutega võrreldes samaväärne õigusjõud.
Harta sätted ei laienda mingil viisil liidu pädevust, mis on määratletud aluslepingutega.
Hartas esitatud õigusi, vabadusi ja põhimõtteid tõlgendatakse vastavalt harta VII jaotise üldsätetele, mis reguleerivad selle tõlgendamist ja kohaldamist, võttes nõuetekohaselt arvesse hartas osutatud selgitusi, milles on esitatud asjaomaste sätete allikad.
2. Liit ühineb Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooniga [allkirjastatud Roomas 4. novembril 1950 (edaspidi „EIÕK“)]. Sellega ühinemine ei mõjuta liidu pädevust, mis on määratletud aluslepingutega.
3. [EIÕK-ga] tagatud ja liikmesriikide ühistest põhiseaduslikest tavadest tulenevad põhiõigused on liidu õiguse üldpõhimõtted.“
2. Harta
5. Vastavalt artiklile 47 „Õigus tõhusale õiguskaitsevahendile ja õiglasele kohtulikule arutamisele“:
„Igaühel, kelle liidu õigusega tagatud õigusi või vabadusi rikutakse, on selles artiklis kehtestatud tingimuste kohaselt õigus tõhusale õiguskaitsevahendile kohtus.
Igaühel on õigus õiglasele ja avalikule asja arutamisele mõistliku aja jooksul sõltumatus ja erapooletus seaduse alusel moodustatud kohtus. Igaühel peab olema võimalus saada nõu ja kaitset ning olla esindatud.
[…]“
3. Raamotsus
6. Põhjenduses 5 on märgitud:
„Tulenevalt eesmärgist kujundada Euroopa Liit vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajanevaks alaks tuleks kaotada liikmesriikidevaheline väljaandmine ja asendada see õigusasutustevahelise üleandmissüsteemiga. […]“
7. Põhjenduses 6 on ette nähtud:
„Käesolevas raamotsuses sätestatud Euroopa vahistamismäärus on esimene kindel meede kriminaalõiguse valdkonnas, millega kohaldatakse vastastikuse tunnustamise põhimõtet, mida Euroopa Ülemkogu nimetas õigusalase koostöö nurgakiviks.“
[…]
8. Lisaks on põhjenduses 10 rõhutatud, et:
„Euroopa vahistamismääruse toimimine põhineb suurel liikmesriikidevahelisel usaldusel. Selle kohaldamise võib peatada ainult siis, kui üks liikmesriik on raskelt ja jätkuvalt rikkunud Euroopa Liidu lepingu artikli 6 lõikes 1 sätestatud põhimõtteid ja kui rikkumise on nimetatud lepingu artikli 7 lõike 1 alusel kindlaks teinud nõukogu ja sellel on artikli 7 lõikes 2 sätestatud tagajärjed.“
9. Artiklis 1 „Euroopa vahistamismääruse määratlus ja selle täitmise kohustus“ on sätestatud:
„1. Euroopa vahistamismäärus on liikmesriigi väljaantud kohtuotsus, et teine liikmesriik võtaks tagaotsitava vahi alla ja annaks ta üle kriminaalmenetluse raames kohtu alla andmise või vabadusekaotuse või vabadust piirava julgeolekumeetme täitmiseks.
2. Liikmesriigid täidavad mis tahes Euroopa vahistamismääruse vastastikuse tunnustamise põhimõtte alusel ja vastavalt käesoleva raamotsuse sätetele.
3. Käesolev raamotsus ei mõjuta kohustust austada põhiõigusi ja õiguse üldpõhimõtteid, mis on kirja pandud Euroopa Liidu lepingu artiklis 6.“
10. Artiklis 6 „Pädevate õigusasutuste määramine“ on ette nähtud:
„1. Vahistamismääruse teinud õigusasutus on vahistamismääruse teinud liikmesriigi õigusasutus, mis on pädev tegema Euroopa vahistamismäärust selle riigi õiguse alusel.
2. Vahistamismäärust täitev õigusasutus on vahistamismäärust täitva liikmesriigi õigusasutus, mis on pädev Euroopa vahistamismäärust täitma selle riigi õiguse alusel.
3. Iga liikmesriik teatab nõukogu peasekretariaadile, milline on tema õiguse alusel pädev õigusasutus.“
11. Artiklis 7 keskasutuse kohta on ette nähtud:
„1. Iga liikmesriik võib määrata pädevaid õigusasutusi abistama keskasutuse või mitu keskasutust, kui see on tema õigussüsteemis nii sätestatud.
2. Liikmesriik võib, kui see osutub vajalikuks tulenevalt tema kohtusüsteemi korraldusest, panna oma keskasutuse(d) vastutama Euroopa vahistamismääruste edastamise ja vastuvõtmise haldamise ning kogu muu ametliku kirjavahetuse eest, mis on nendega seotud.
[…]“
12. Seoste kohta muude juriidiliste dokumentidega on artikli 31 lõike 1 punktis a sätestatud:
„1. Alates 1. jaanuarist 2004 asendab käesolev raamotsus liikmesriikidevahelistes suhetes väljaandmise valdkonnas kohaldatavate konventsioonide järgmised sätted, piiramata nende kohaldamist liikmesriikide ja kolmandate riikide vahel:
a) 13. detsembri 1957. aasta väljaandmise Euroopa konventsioon, selle 15. oktoobri 1975. aasta lisaprotokoll, selle 17. märtsi 1978. aasta teine lisaprotokoll ning 27. jaanuari 1977. aasta terrorismi tõkestamise Euroopa konventsiooni väljaandmist puudutavad sätted;
[…]“
B. Rootsi õigus
13. Rootsi edastas 29. mail 2009(5) vastavalt raamotsuse artikli 6 lõikele 3 Euroopa Liidu Nõukogu peasekretariaadile ajakohastatud teabe oma siseõiguse kohaselt pädevate õigusasutuste kohta, milles oli märgitud:
„[Seoses] Artikli 6 lõikega 3
Rootsis on Euroopa vahistamismäärust tegema ja täitma pädevad järgmised õigusasutused:
Õigusasutus, kes teeb vahistamismääruse
[…]
Euroopa vahistamismääruse vabadusekaotuse või muu vabadust piirava julgeolekumeetme täitmiseks teeb riiklik politseiamet (Rikspolisstyrelsen) […]“.
14. Vastavalt eelotsusetaotlusele, ja nagu Rootsi valitsus oma kirjalikes seisukohtades ja kohtuistungil kinnitas, on selles riigis määratud jõustunud kohtuotsuseid täitma, nagu ka selle täitmise kohta hiljem tehtavaid otsuseid täitma muud kui õigusasutused ja eelkõige mitte kohtud, kes on need kohtuotsused teinud.(6)
15. Ka vastuseks Rechtbank Amsterdami (Amsterdami esimese astme kohus) teabepäringule teatas Rootsi politseiamet (Swedish Police Authority) 1. augusti 2016. aasta kirjas, et see asutus:
a) on asutus, mis on pädev tegema Euroopa vahistamismäärust vabadusekaotusliku karistuse täitmisele pööramiseks;
b) teeb Euroopa vahistamismäärusi ainult Rootsi vanglate ja taasühiskonnastamise asutuse („vanglate amet“) taotluse põhjal, olles sellest ametist siiski sõltumatu;
c) on delegeerinud pädevuse ühele või mitmele politsei rahvusvahelise politseikoostöö osakonna töötajale;
d) teostab neid pädevusi olemata kohtute, prokuratuuri ega süüdimõistva otsuse teinud kohtu alluvuses ja ilma et need seda kontrolliks.
II. Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
16. 23. mail 2016 nõudis Rechtbank Amsterdami (Amsterdami esimese astme kohus) juures tegutsev prokurör, et see kohus annaks käigu 30. juunil 2014 Rootsi riikliku politseiameti(7) tehtud Euroopa vahistamismäärusele taotlusega vahistada ja üle anda K. M. Poltorak, kes viibib Alphen aan de Rijn’i (Madalmaad) kinnipidamiskeskuses.
17. Euroopa vahistamismäärus põhineb Göteborgi (Rootsi) kohtu 21. detsembri 2012. aasta jõustunud kohtuotsusel (viitenumber B 9380/12), millega määrati K. M. Poltorakile kui raskeid kehavigastusi tekitanud agressioonikuriteo toimepanijale karistuseks ühe aasta ja kolme kuu pikkune vabadusekaotus.(8)
18. Eelotsusetaotluse esitanud kohus soovib teada, kas Euroopa vahistamismääruse on teinud „õigusasutus“ raamotsuse artikli 6 lõike 1 tähenduses ja seega kas see on „kohtuotsus“ nimetatud raamotsuse artikli 1 lõike 1 tähenduses. Ta lisab, et see probleem tekib eelkõige kaalutluste seisukohast, mille Euroopa Kohus esitas oma 1. juuni 2016. aasta kohtuasjas Bob-Dogi(9).
19. Sellega seoses otsustas Rechtbank Amsterdam (Amsterdami esimese astme kohus) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Kas mõisted „õigusasutus“, mida on kasutatud raamotsuse 2002/584/JSK artikli 6 lõikes 1, ja „kohtuotsus“, mida on kasutatud raamotsuse 2002/584/JSK artikli 1 lõikes 1, on liidu õiguse autonoomsed mõisted?
2. Kui vastus esimesele küsimusele on jaatav: milliste kriteeriumide alusel on võimalik kindlaks määrata, kas teatav vahistamismääruse teinud liikmesriigi asutus on viidatud õigusnormide tähenduses „õigusasutus“ ja kas tema tehtud Euroopa vahistamismäärus on nende tähenduses „kohtuotsus“?
3. Kui vastus esimesele küsimusele on jaatav: kas Rootsi riiklik politseiamet kuulub raamotsuse 2002/584/JSK artikli 6 lõikes 1 kasutatud mõiste „õigusasutus“ alla ja kas nimetatud ameti tehtud Euroopa vahistamismäärus on seega „kohtuotsus“ raamotsuse 2002/584/JSK artikli 1 lõike 1 tähenduses?
4. Kui vastus esimesele küsimusele on eitav, siis kas sellise riikliku politseiameti nagu Rootsi riiklik politseiamet määramine õigusasutuseks, kes teeb vahistamismääruse, on liidu õigusega kooskõlas?“
20. Asja menetleva kohtu hinnangul, mis on esitatud eelotsusetaotluse punktides 4.2–4.6:
– tuleb raamotsuse artikli 6 lõike 1 väljendit „õigusasutus“ tõlgendada mõiste „õigusasutus“ määratlemise delegeerimisena vahistamismääruse teinud liikmesriigi õigusele, või nii, et selle õiguskorra ülesandeks on ainult pädeva asutuse määramine.(10) Esimesel juhul ei oleks „õigusasutus“ liidu õiguse mõiste ega nõuaks seega autonoomset ja ühetaolist tõlgendamist. Teisel juhul oleks see liidu õiguse autonoomne mõiste, kuid selle tõlgendus ei ole selge(11) ega selle kohta ei ole varasemaid Euroopa Kohtu otsuseid, mis muudaksid selle selgitatud normiks ehk acte éclairé’ks;(12)
– ei tulene kontekstist ja konkreetselt väljaandmise Euroopa konventsioonist („väljaandmise konventsioon“), nagu ka seadusandlikust taustast, konkreetselt raamotsuse ettepanekust(13) selgelt, kas Euroopa vahistamismäärust artikli 6 lõike 1 tähenduses tegema võivad olla pädevad lisaks õigusasutustele ka teised asutused, vaatamata alates väljaandmise konventsioonist õigusnormide kujunemises täheldatud suundumusele asendada liikmesriikidevahelised suhted õigusasutustevaheliste suhetega;
– on raamotsuse eesmärk kehtestada vastastikusel tunnustamisel põhinev isikute üleandmise lihtsustatud süsteem, mille suhtes kohaldatakse kohtulikku kontrolli,(14) kätkeb kahetasandilist menetlus- ja põhiõiguste kaitset,(15) s.o vahistamismääruse teinud liikmesriigis ja seda täitvas liikmesriigis, nii et nimetatud kaitse puudumine ühel kahest tasandist võiks mõjutada neid vastastikuse tunnustamise ja usalduse põhimõtteid negatiivselt.
III. Menetlus Euroopa Kohtus
21. Eelotsusetaotlus saabus Euroopa Kohtusse 16. augustil 2016 koos taotlusega, et seda menetletaks eelotsuse kiirmenetluses (ELTL artikli 267 neljas lõik). Eelotsusetaotluse esitanud kohus põhjendas oma taotlust sellega, et K. M. Poltorakile kohaldatakse vabadusekaotust ja tema hoidmine selles olukorras sõltub kohtuasja sisulisest lahendamisest.
22. Euroopa Kohus otsustas 1. septembri 2016. aasta haldusistungil käsitleda kohtuasja eelotsuse kiirmenetluse korras.
23. Kirjalikud seisukohad esitasid K. M. Poltoraki kaitsja, Madalmaade ja Rootsi valitsus ning Euroopa Komisjon.
24. 5. oktoobril 2016 peeti kohtuasjaga C‑477/16 PPU (Kovalkovas) ühine kohtuistung, millel paluti vastavalt Euroopa Kohtu põhikirja artiklile 23 huvitatud isikutel, konkreetselt Rootsi valitsusel, vastata neile eelnevalt esitatud küsimustele.
25. Kohtuistungil esitasid oma seisukohad K. M. Poltoraki, Madalmaade, Saksamaa, Kreeka, Soome ja Rootsi valitsuse esindajad ja komisjon.
IV. Õiguslik analüüs
A. Esimene eelotsuse küsimus
26. Madalmaade kohus küsib, kas raamotsuse artikli 6 lõike 1 väljendit „õigusasutus“ ja sama õigusnormi artikli 1 lõike 1 väljendit „kohtuotsus“ tuleb tõlgendada liidu õiguse autonoomsete mõistetena.
27. Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt tuleneb nii liidu õiguse ühetaolise kohaldamise kui võrdsuspõhimõtte nõuetest, et sellist mõistet liidu õigusnormis, mis ei viita otseselt liikmesriikide õigusele selle tähenduse ning ulatuse kindlaksmääramiseks, peab üldjuhul tõlgendama kogu liidus autonoomselt ja ühetaoliselt. Seda kohtupraktikat on kohaldatud konkreetselt mõnele raamotsuse sätetest(16) ja mõistele „eelkõige kriminaalasjades pädev kohus“, mida on kasutatud nõukogu 24. veebruari 2005. aasta raamotsuse 2005/214/JSK rahaliste karistuste vastastikuse tunnustamise põhimõtte kohaldamise kohta artikli 1 punkti a alapunktis iii.(17)
28. Kummaski kahest nimetatud raamotsuse artiklist ei ole aga viidatud liikmesriikide õigusele määrata kindlaks nende mõte ja ulatus. Artikli 6 lõikes 1 on küll nimetatud õigusasutust „mis on pädev […] selle [liikmes]riigi õiguse alusel“. See viide ei osuta siiski mõiste „õigusasutus“ määratlusele, vaid ainult Euroopa vahistamismääruse tegemise pädevuse määramisele siseriikliku õiguskorra kohaselt ühele või mitmele liikmesriigi õigusasutusele.
29. Seepärast tuleb mõista, et vastavalt raamotsuse artikli 6 lõikes 1 ja artikli 1 lõikes 1 kasutatud väljendid „õigusasutus“ ja „kohtuotsus“ on liidu õiguse autonoomsed mõisted, mida tuleb tõlgendada liidu territooriumil ühetaoliselt, võttes arvesse nii nende sätete sõnastust ja konteksti kui ka nende õigusnormide eesmärke, mille hulka need kuuluvad.(18)
30. Selle seisukoha juures tuleb aga arvestada nüanssi: arvestades menetluse asjaolusid, milles neid väljendeid kasutatakse, tuleb nende tõlgendamisel arvesse võtta liikmesriikide vabadust õigusnormide piiritlemisel nii pädevate õigusasutuste määramiseks kui ka menetlusnormide kehtestamiseks kohtuasjade läbivaatamiseks, mille eesmärk on tagada liidu õiguskorras kodanikele antud õiguste kaitse.(19)
31. Jaatava vastusega esimesele küsimusele langeb ära neljanda küsimuse ese, sest see küsimus on esitatud ainult juhuks, kui see vastus on eitav.
B. Teine ja kolmas eelotsuse küsimus
32. Teise ja kolmanda küsimusega soovib Rechtbank Amsterdam (Amsterdami esimese astme kohus) lõppkokkuvõttes teada, kas niisugune asutus nagu Rootsi politseiamet vastab selle raamotsuse artikli 6 lõike 1 tähenduses „õigusasutuseks“ kvalifitseerimise nõuetele, nii et käesolevas asjas tema tehtud Euroopa vahistamismäärus on sama õigusakti artikli 1 lõike 1 tähenduses „kohtuotsus“.
33. Nagu ma juba märkisin, siis erinevalt eelotsusetaotlusest C‑453/16 PPU ei puuduta käesolevas eelotsusetaotluses asja menetleva kohtu küsimused mitte eelnevat siseriiklikku vahistamismäärust, vaid raamotsuse alusel Euroopa vahistamismäärust tegema pädevat õigusasutust.
34. Kõigepealt tahaksin märkida, et teen ettepaneku teine ja kolmas küsimus ümber sõnastada, sest ma olen veendunud, et kohtuotsuse olemus ja selle teinud õigusasutuse staatus on omavahel tihedalt seotud. Seepärast on mõiste, mida on käesolevas kohtuasjas tegelikult vaja selgitada, „õigusasutus“.
35. Näib loogiline mõelda, et kui Rootsi politseiametit ei saa lugeda üksuste ja asutuste hulka, keda käsitatakse õigusasutustena, siis puudub tema tehtud Euroopa vahistamismäärusel määrav tunnus, mis on ühtlasi olemuslikult „kohtuotsuse“ esimene nõue – s.o et selle on teinud üks õigusemõistmise süsteemi kuuluvatest organitest.
36. Kuna raamotsuse tekstis mõistet „õigusasutus“ määratletud ei ole,(20) tuleb Euroopa Kohtu tavapäraste tõlgendamiskriteeriumide kohaselt lähtuda sõnade grammatilisest mõttest, nende kontekstist ja eesmärkidest.
37. Eksituste vältimiseks pean aga tingimata vajalikuks kohe alguses ära märkida, et ma ei näe õiguslikku alust käsitleda kohtuotsuse täitmiseks ja kohtuotsusele eelnevate muude kriminaalmenetluse toimingute (nagu vahistamismäärused ja samalaadsed) tegemiseks tehtud Euroopa vahistamismäärusi erinevalt. Kuna need kõik on mõeldud ühes liikmesriigis tagaotsitava isiku teise liikmesriigi poolt üleandmiseks, ei ole Euroopa vahistamismääruse teinud ja saanud õigusasutuse mõistete tõlgendamiseks oluline, kas tagaotsimine toimub selleks, et toimetada liikmesriigi kohtu ette kohtuotsusega süüdimõistetu või isik, kelle vastu on algatatud kriminaalmenetlus ja kelle üle ei ole veel kohut mõistetud.
38. See täpsustus on tingimata vajalik, sest kui seda mitte arvesse võtta, võidaks arvata, et süüdimõistva kohtuotsuse täitmisele pööramiseks tehtud Euroopa vahistamismääruste puhul on „õigusasutuse“ sekkumine selle kohtuotsuse tegemisega ammendunud ja järelikult ei ole tal selle kohtuotsuse täitmise kohta enam midagi öelda. Minu arvates see nii ei ole ja üleandmissüsteemis, millele on iseloomulik, et see põhineb kohtuotsustel ja sellest tuleneval kohtute otsuste vastastikusel tunnustamisel, eeldab Euroopa vahistamismäärus pärast kohtuotsust ka teatavate otsuste vastuvõtmist, mis ei saa olla muud kui kohtute otsused, kuivõrd need puudutavad ajutist või mitte vabadusekaotust, vabadust ja selle otsustamise proportsionaalsuse analüüsimist.(21)
39. Artikli 6 tõlgendamise ja ennekõike artikli 6 sõnade „asutus“ ja „õigus-“ tavapärase tähenduse kohta tuleb märkida, et esimene nendest terminitest viitab üksusele, mis täidab volitust mõnes avaliku elu valdkonnas, sest talle on antud õigused ja volitused ning tal on legitiimne õigus seda teha. Omadussõna „õigus-“ annab sellega koos kasutatavale nimisõnale kõrvaltähenduse, et nimetatud asutus peab kuuluma õigusemõistmise süsteemi,(22) vastandina klassikalise võimude lahususe kohaselt seadusandlikule ja täitevvõimule.
40. Nii on raamotsuse keeleversioonides, mida ma olen käsitlenud, muutumatult nimetatud õigust: „autorité judiciaire“ prantsuse, „judicial authority“ inglise, „Justizbehörde“ saksa, „autorità giudiziaria“ itaalia, „autoridade judiciária“ portugali, „rättsliga myndighet“ rootsi ja „tiesu iestāde“ läti keeles.
41. Juba sellest järeldub seega esimene näitaja, et asutus, mida peetakse silmas konkreetselt raamotsuse artiklis 6, peab kuuluma õigusemõistmise süsteemi. Ja seda esimest vihjet kinnitab – nagu õigesti märgib Rechtbank Amsterdam (Amsterdami esimese astme kohus) – seadusandlik taust. Nii väljaandmise konventsioonis kui ka raamotsuse ettepanekus(23) otsustati vastavalt väljendite „pädev asutus“ ja „õigusasutus“ kasuks tähenduses, mis hõlmab kohtuid ja prokuratuuri, kuid millest on sõnaselgelt välja jäetud politsei.(24)
42. Teiseks kinnitab seda muljet juba nimetatud artikli 6 kontekst. Koos artikliga 7, mis käsitleb „tuginemist keskasutusele“, nagu on pealkirjas märgitud, moodustavad need raamotsusega kehtestatud lihtsustatud korra institutsioonilise ülesehituse. Ja see süsteem toimib baasskeemi järgi, millele ma viitan järgnevalt.
43. Nagu nähtub põhjendusest 5, asendatakse põhimõtteliselt liikmesriikidevaheline väljaandmine õigusasutustevahelise üleandmissüsteemiga, mis põhineb vastastikuse tunnustamise põhimõttel.(25) Niisuguse tunnustamise tugisambaks on just nimelt artikliga 6 loodud dialoog inter pares, s.o vahistamismääruse teinud õigusasutuse, kes teeb Euroopa vahistamismääruse, ja seda määrust täitva ehk vastu võtva õigusasutuse vahel, kes peab sellele käigu andma. Tänu sellele liikmesriikidevaheliste suhete konfiguratsioonile nende vastavate õigusasutuste vahendusel suudetakse luua vastastikune usaldus, et nende siseriiklikud õiguskorrad suudavad tagada liidus ja eelkõige hartas tunnustatud põhiõiguste võrdväärse ja tõhusa kaitse.(26)
44. Ainus seadusandja lubatud kõrvalekalle selle süsteemi toimimisest on sätestatud raamotsuse artiklis 7, kus on erandkorras lubatud muude kui „õigusvaldkonda“ kuuluvate asutuste sekkumine. Nimetatud õigusnormi grammatiline sisu ei jäta aga – ja lõpuks ometi – mingit kahtlust: nende „keskasutuste“ allutatud iseloomu kirjeldamiseks kasutatud sõnad on hoolikalt valitud, et piiritleda ülesanded, mida need asutused õigusasutustevahelises dialoogis täidavad.
45. Nii on raamotsuse artikli 7 lõike 1 kohaselt liikmesriikide õigus määrata seda tüüpi keskasutusi neile antud selleks, et need asutused „abistaksid“ pädevaid õigusasutusi. Sellest järeldub üheselt nende pelgalt kaastöö tegija ja mitte mingil juhul otsustaja või juhi osa, vahendiks olev töö, mida kinnitavad sama artikli lõikes 2 kasutatud terminid: ülesanded, mida määratud keskasutus võib täita, on Euroopa vahistamismääruste halduslik „edastamine“ ja „vastuvõtmine“, nagu ka „kogu muu ametlik kirjavahetus, mis on nendega seotud“.
46. Nende ülesannete võrdlemisel õigusasutustele määratud ülesannetega (vahistamismäärust tegev asutus on artikli 6 lõigete 1 ja 2 kohaselt vastavalt „tegema […] vahistamismäärust“ ja seda täitev asutus on „pädev […] vahistamismäärust täitma“) tuleb esile, et keskasutuste tegevus piirdub pelgalt haldustegevusega ja neil puudub igasugune voli anda asjale vajalikku menetluslikku käiku, st Euroopa vahistamismääruse välja andmise mehhanismi käivitada.
47. Järelikult, kuigi seadusandja on ette näinud, et õigusasutustevahelises dialoogis, mida raamotsusega taotletakse, osaleb teatud tüüpi haldusorgan, on selle sekkumine väga piiratud: a) ühelt poolt võib tegutseda ainult asutus, mille on liikmesriik sõnaselgelt määranud (liikmesriik peab olema selle teatanud nõukogu peasekretariaadile), ja mitte ükski muu; ning b) teiselt poolt piirduvad ülesanded, mida see asutus võib täita, sellega, et ta on haldustugi tõelistele otsustusorganitele, s.o õigusasutustele, kes peavad tegema otsuse Euroopa vahistamismäärusi teha või täita.
48. See tõlgendus tuleneb ka raamotsuse ettepaneku seletuskirjast.(27) Selgituses artiklite kaupa on praeguse artikli 7 kohta märgitud, et „see on inspireeritud Euroopa Liidu 1996. aasta konventsioonist väljaandmise kohta ja Euroopa Liidu 2000. aasta konventsioonist õigusabi kohta kriminaalasjades […] tegu on praktilise sättega, et hõlbustada teabeedastust liikmesriikide vahel […]“ ja et „[…] nende keskasutuste roll peab olema hõlbustada [Euroopa vahistamismääruste] levitamist ja täitmist liikmesriikide vahel [kes] peavad eelkõige tagama korralduste tõlkimise, nagu ka haldustoe nende täitmisel“ [mitteametlik tõlge].(28)
49. Kolmandaks vastab selliselt korraldatud Euroopa vahistamismääruse institutsiooniline ülesehitus kõige paremini eesmärgile hõlbustada ja kiirendada süüdimõistetute või karistusõiguse rikkumises kahtlustatavate üleandmise uue lihtsustatud ja tõhusama korra sisseviimisega õigusalast koostööd, et aidata saavutada eesmärki kujundada Euroopa Liit vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajanevaks alaks, mis põhineb suurel liikmesriikidevahelisel usaldusel.(29)
50. Dialoog õigusasutuste vahel, mis on ülesehituselt põhiosas ühiste joontega selle poolest, et need kuuluvad oma vastavates liikmesriikides kohtuvõimu alla, nagu ka võetud kohustustega tagada, et austatakse ELL artiklis 6 nimetatud põhiõigusi ja -vabadusi, on selle vastastikuse usalduse võtmeelement. Sellele on sisemiselt omane, et sellesse ei sekku peale õigusasutuste muud tüüpi asutused, mille ülesanne võiks sel juhul olla vaid abistav raamotsuse artiklis 7 seatud piirides.
51. Pealegi, nagu on Euroopa Kohus juba tuvastanud, kohaldatakse raamotsusega ette nähtud kogu liikmesriikidevahelisele üleandmismenetlusele kohtulikku kontrolli.(30)
52. Lisaks on veel üks argument, mis kinnitab, et Euroopa vahistamismääruste alane koostöö kriminaalasjades piirdub kohtutega: raamotsuse enda materiaalõiguslik alus, ELL artikli 31 lõike 1 punktid a ja b. Nimetatud lepingu 2002. aastal kehtinud redaktsioonis(31) oli veel juttu koostöö hõlbustamisest ja kiirendamisest „ministeeriumide ja kohtute või muude vastavate asutuste“ vahel. Pärast Lissaboni lepingut aga läks see artikkel üle ELTL artiklisse 82, mille lõikes 1 on sisse toodud kohtuotsuste ja õigusasutuste otsuste kriminaalasjades vastastikuse tunnustamise põhimõte, ja mille punktis d on endise ELL artikli 31 lõike 1 punkti a sisu üle võetud, aga olulise muudatusega sõnaselgelt märgitud ministeeriumid välja jätta.(32) Seda muutust tuleb arvesse võtta, et tõlgendada raamotsust uue mõttega, mis kitsendab seda koostööd kriminaalasjades veelgi rohkem õigusvaldkonnaga.(33) Siinkohal on kohane meelde tuletada Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikat, mille kohaselt tuleb liidu teisese õiguse norme niivõrd kui võimalik tõlgendada kooskõlas aluslepingute sätetega.(34)
53. Politseikoostöö ja õigusalase koostöö kontekstis kriminaalasjades on Euroopa Kohus tuvastanud, et Lissaboni leping muutis oluliselt selle institutsioonilist raamistikku ja et üleminekusätete protokolli nr 36 artiklit 9 tuleb mõista nii, et selle eesmärk on põhiliselt tagada asjaomase koostöö raames vastu võetud õigusaktide tõhusa kohaldamise jätkumine hoolimata selle koostöö institutsioonilise raamistiku muutmisest.(35)
54. Seda tühistamishagis antud kinnitust ei kummuta – pigem vastupidi – raamotsuse progressiivne tõlgendamine, mis võeti küll vastu endise õigusliku aluse põhjal, kuid mis kooskõlastab selle uue aluse sisu ja eesmärkidega, s.o viib selle vastavusse pöördega, mille seadusandja andis õigusalasele koostööle kriminaalasjades. Jätkata õigusakti tõlgendamist ainult endise õigusliku aluse mõttega kätkeks ohtu muuta õiguskord jäigaks, mis on vastuolus ELT lepingu endaga ja seadusandja sõnaselge hilisema tahtega.
55. Esitatud põhjendusi arvestades on juhul, kui käesolevas asjas Euroopa vahistamismääruse teinud asutus kuulub „politseisse“, ilma et selle otsust oleks kinnitanud ükski kohus, loogiline, et tekib kahtlus, kas politseid võib pidada raamotsuse tähenduses „õigusasutuseks“. Kuigi on kindel, et politsei on osa riigi sunnijõust, mida tavaliselt käsutavad täitevvõimu kandjad, on samas tõsi, et sageli abistab politsei ka õigusasutusi süütegude uurimisel ja vahel kohtute otsuste täitmisel. See koostööelement või abi ei muuda politseid siiski õigusasutuseks.
56. Teabest, mille Rootsi politsei(36) esitas vastuseks eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimustele, nähtuvad Euroopa vahistamismääruse tegemise eest vastutava asutuse järgmised tunnused: a) politsei on suurte tegutsemisvolitustega represseeriv võim; b) see asutus ei saa Euroopa vahistamismäärustega seoses juhiseid justiitsministeeriumilt; c) tal ei ole otseseid ega kaudseid sidemeid kohtuga, kes on tagaotsitava süüdi mõistnud; d) ta tegutseb Euroopa vahistamismääruste alal vanglate ameti taotluse alusel, kuid ta ei saa temalt juhiseid, ja tal on kaalutlusõigus neid vahistamismääruseid teha; ja e) ta on delegeerinud IPO-le,(37) haldusallüksusele, mille koosseisus on juristid, kellest ainult kolm on volitatud allkirjastama Rootsi tehtud Euroopa vahistamismääruseid, õiguse teha Euroopa vahistamismäärust vabadusekaotuslikku karistust määrava jõustunud kohtuotsuse täitmisele pööramiseks.
57. Kõikidest nendest tunnusjoontest on kõige enam ärevust tekitav just Euroopa vahistamismääruseid tegeva asutuse määramine Rootsi seaduse alusel, millega võeti raamotsus siseõigusesse üle, arvestades Rootsi valitsuse teatist nõukogule 2009. aastal seoses nimetatud raamotsuse artikli 6 lõikega 3.(38)
58. Nimelt on teada, et nõukogu oli soovitanud Rootsil(39) võtta kohased meetmed, et tagada, et karistuste täideviimise juhtudel teeb Euroopa vahistamismäärused õigusasutus või need tehakse õigusasutuse järelevalve all, kooskõlas raamotsusega.
59. Rootsi valitsuse eitav vastus sellele soovitusele Euroopa vahistamismääruse süsteemi oma õiguskorras rakendamise viisi osas on selge. Kokkuvõttes(40) on nimetatud valitsuse hinnangul õige, et selleks, et täita kriminaalasjas tehtud kohtuotsust, mille alusel nõutakse süüdimõistetu üleandmist teisest liikmesriigist, ei ole nõutav, et Euroopa vahistamismääruse oleks teinud õigusasutus stricto sensu. Ta väidab vastupidi, et kuna siseriiklik kohtunike ja kohtute tehtud kohtuotsuste täitmise süsteemis on pädevus antud muud tüüpi asutustele, mitte tingimata õigusasutustele, ei ole raamotsusega vastuolus, et need asutused, mille puhul ta tunnistab, et need ei ole õigusasutused, teevad otsuseid ka Euroopa vahistamismääruse väljaandmise kohta.
60. Arvestades seega eespool esitatud kaalutlusi, arvan, et Rootsi valitsuse soovitatud institutsiooniline süsteem ei ole raamotsusega vastavuses. See võiks olla raamotsusega vastavuses vaid juhul, kui politsei, kes teeb Euroopa vahistamismääruse kohtuotsuse täitmiseks, vastab järgmistele nõuetele, mida ma pean tingimata vajalikuks selleks, et tagada õiguslikud tagatised, millel Euroopa vahistamismääruste süsteem põhineb: a) ta peaks tegutsema õigusasutuse korraldusel ja järelevalve all raamotsuse artikli 6 tähenduses; ja b) tal ei tohiks olla diskretsiooniõigusi ega kaalutlusõigust Euroopa vahistamismääruse tegemise suhtes, vaid ta peaks täitma õigusasutuselt saadud korraldust. Viimase ülesanne oleks lisaks määruse suhtes kahtluste korral konsulteerida eelotsuse korras Euroopa Kohtuga raamotsuse tõlgendamise küsimuses.
61. Nagu on märgitud eelotsusetaotluses ja nähtub Rootsi valitsuse kirjalikest seisukohtades, siis Rootsi politseiamet nendele nõuetele ei vasta. Ta jääb oma olemuse tõttu tervikuna õigusemõistmise süsteemist välja, ja kuna see on kohtutest ja prokuratuurist eraldiseisev, puudub kohustuslik õigusasutusepoolne kontroll Euroopa vahistamismääruste tegemise otsuste üle, milleks on politseiametil kaalutlusõigus.
62. Seda järeldust ei muuda ka see, et politsei on sõltumatu justiitsministeeriumist ja vanglate ametist, kellelt ta ei saa juhiseid. See tunnus ei ole minu arvates oluline politsei „õigusasutuseks“ kvalifitseerimiseks. Ja mis puutub kaalutlusruumi, mis tal on Euroopa vahistamismääruse tegemisel, siis oluline on, et ta ei pea taotlema otsust kohtult, kes on tagaotsitava süüdi mõistnud, ega andma sellele kohtule aru. Kui see asjaolu kinnitab politsei sõltumatust kohtuotsuse teinud kohtust, siis samal ajal näitab see kohtuliku kontrolli puudumist, mis on vastuolus kohtupraktikaga, milles on tuvastatud, et igasugusele raamotsuses ette nähtud liikmesriikidevahelisele üleandmismenetlusele tuleb kohaldada kohtulikku kontrolli.(41)
63. Lõpuks jätab liikmesriikide autonoomia neile vajaliku vabaduse määrata oma siseriiklikus õiguskorras kindlaks, millistele asutustele nad annavad menetluspädevused (käesoleval juhul seoses Euroopa vahistamismääruste tegemisega). Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika on, et vastavasisuliste ühenduse õigusnormide puudumise korral tuleb iga liikmesriigi sisemises õiguskorras määrata pädevad kohtud ja kehtestada menetluskord õigussubjektidele liidu õigusest tulenevate õiguste kaitse tagamiseks, tingimusel et need menetlused ei oleks ebasoodsamad kui analoogiliste siseriiklikul õigusel põhinevate olukordade puhul (võrdväärsuse põhimõte), ning et need ei muudaks liidu õiguskorra alusel antud subjektiivsete õiguste kasutamist praktikas võimatuks või ülemäära raskeks (tõhususe põhimõte).(42)
64. Pärast raamotsuse heakskiitmist teatasid mõned liikmesriigid selle artikli 6 lõike 3 kohaselt nõukogu peasekretariaadile, mis asutused on nende siseõiguse kohaselt pädevad tegema või täitma Euroopa vahistamismäärusi, ja Rootsi lisas Euroopa vahistamismääruste puhul vabadusekaotuse või muu vabadust piirava julgeolekumeetme täitmiseks nende hulka politsei (riiklik politseiamet, Rikspolisstyrelsen).
65. Need teatised aga ei määra seda ja nendest otseselt juriidilises mõttes ei sõltu see, et iga liikmesriigi toimimisviis vastab raamotsuse sisule. Selle sättega on liikmesriikidel lubatud määrata või valida oma õigusasutustest need, kes on pädevad Euroopa vahistamismäärusi vastu võtma või tegema, kuid ei ole neil lubatud laiendada mõistet „õigusasutus” nii, et see hõlmab asutusi, millel seda staatust ei ole.
66. Selles kontekstis leian ma, et nõue (kooskõlas nõukogu soovitusega Rootsi valitsusele), et Rootsi võtaks vajalikud meetmed, et kui ta soovib säilitada politsei tegutsemise Euroopa vahistamismääruste alal, teeks ta seda allutades politsei selle üle järelevalvet tegeva tõelise õigusasutuse korraldusele ja kontrollile, ei ole liigne sekkumine mudelisse, mille on nimetatud riik oma menetlusautonoomiat kasutades valinud kohtuotsuste täitmise tagamiseks. Selline kohandus ei õõnestaks tema siseriikliku süsteemi aluseid ja võimaldaks viia see vastavusse selles valdkonnas raamotsusega kehtestatud õigusalase koostöö mudeliga.
67. Järelikult leian, et niisuguste volitustega politsei nagu Rootsi politseiamet ei vasta raamotsuse artikli 6 lõike 1 mõistele „õigusasutus“, mistõttu ei saa ka nimetatud asutuse tehtud Euroopa vahistamismäärust kvalifitseerida „kohtuotsuseks“ sama raamotsuse artikli 1 lõike 1 tähenduses.
V. Euroopa Kohtu otsuse ajalise kehtivuse piiramine
68. Mõned kohtuistungil osalenud valitsused, nagu ka komisjon, soovitasid Euroopa Kohtul, kui ta peaks otsustama, et Rootsi politseiameti tehtud Euroopa vahistamismäärused ei ole kohtuotsused (mis loogiliselt takistaks vahistamismäärust täitva riigi õigusasutusel neile käiku anda), piirata oma kohtuotsuse kehtivust ajaliselt, nii et see oleks kehtiv ainult pro futuro.
69. Minu arvates ei tule selle soovitusega nõustuda. Nagu ma ühes teises hiljutises ettepanekus(43) meelde tuletasin, on üldreegel, et „tõlgendus, mille Euroopa Kohus talle ELTL artikliga 267 antud pädevust kasutades liidu õigusnormile annab, selgitab ja täpsustab selle sätte tähendust ja ulatust, nagu seda peab või oleks pidanud mõistma ja kohaldama alates selle jõustumise hetkest. Sellest järeldub, et kohus võib ja peab kohaldama õigusnormi selles tõlgenduses isegi õigussuhetele, mis on tekkinud ja rajatud enne tõlgendamistaotluse kohta tehtud otsust, kui muu hulgas on täidetud tingimused, mis lubavad selle sätte kohaldamist pädevas kohtus vaidlustada“.
70. Ma ei leia, et oleks põhjust käesolevas kohtuasjas sellest reeglist erandit teha, sest:
a) eelotsusetaotluse esitanud kohus ei esitanud ühtegi küsimust Euroopa Kohtu otsuse ajalise ulatuse kohta (otseselt ega isegi selle vahetute tagajärgede kohta Euroopa vahistamismäärusele), vaid piirdus oma kahtlustes küsimustega, mida on juba analüüsitud;
b) iga riigi kohtute ülesanne on hinnata igal üksikjuhul eraldi, kas menetletavad Euroopa vahistamismäärused vastavad Euroopa Kohtu otsuses sedastatud kriteeriumidele, mis võib mõjutada ka lahendamisel olevaid olukordi, seda enam, et mängus on nende isikute vabadusekaotus, kes on veel kuni üleandmiseni vahi all. Iga juhtumi lahendus sõltub muutuvatest teguritest, mida on praegu raske ette näha, muu hulgas näiteks juhul, kui algses Euroopa vahistamismääruses tehtud „viga“ a posteriori parandatakse;
c) lõpuks juba toimunud üleandmiste puhul (mille lahendus näib olevat komisjoni tõstatatud küsimuse peamine mure) peavad taas liikmesriigi kohtud hindama, kuidas Euroopa Kohtu otsus neid üleandmisi mõjutab, ja seejuures ei või nad jätta kohaldamata kohtuotsuse seadusjõu põhimõttele omaseid nõudeid.
VI. Ettepanek
71. Esitatud arutluskäigust lähtuvalt teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Rechtbank Amsterdami (Amsterdami esimese astme kohus, Madalmaad) esitatud küsimustele järgmiselt:
1. Nõukogu 13. juuni 2002. aasta raamotsuse 2002/584/JSK Euroopa vahistamismääruse ja liikmesriikidevahelise üleandmiskorra kohta, mida on muudetud nõukogu 26. veebruari 2009. aasta raamotsusega 2009/299/JSK, artikli 1 lõikes 1 ja artikli 6 lõikes 1 vastavalt kasutatud väljendid „kohtuotsus“ ja „õigusasutus“ on liidu õiguse autonoomsed mõisted ja neid tuleb tõlgendada kogu Euroopa Liidus ühetaoliselt.
2. Niisuguste volitustega politsei nagu Rootsi riiklik politseiamet ei vasta nõuetele selleks, et seda kvalifitseerida „õigusasutuseks“ raamotsuse 2002/584/JSK artikli 6 lõike 1 tähenduses, ja käesolevas kohtuasjas tema antud Euroopa vahistamismäärus ei ole oma laadilt „kohtuotsus“ nimetatud raamotsuse artikli 1 lõike 1 tähenduses.