MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZ‑BORDONE
od 19. listopada 2016.(1)
Predmet C‑452/16 PPU
Openbaar Ministerie
protiv
Krzysztofa Mareka Poltoraka
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Rechtbank Amsterdam (sud u Amsterdamu, Nizozemska))
„Policijska i pravosudna suradnja u kaznenim stvarima – Okvirna odluka 2002/584/PUP – Europski uhidbeni nalog – Pojam ‚pravosudno tijelo’ i ‚sudska odluka’”
1. U okviru sustava uspostavljenog Okvirnom odlukom 2002/584/PUP(2), kojom je zamijenjen tradicionalni mehanizam izručenja, glavnu ulogu imaju pravosudna tijela država članica. Konkretno, Okvirna odluka odnosi se kako na pravosudno tijelo koje izdaje europski uhidbeni nalog(3) tako i na pravosudno tijelo izvršenja u državi primateljici naloga, koji ga mora pravilno izvršiti.
2. Od Suda se dosad nije zahtijevalo da tumači pojmove „pravosudno tijelo” (iz članka 6. Okvirne odluke) i „sudska odluka” (iz članka 1. navedene odluke). Rechtbank Amsterdam (sud u Amsterdamu, Nizozemska) u okviru ovog zahtjeva za prethodnu odluku Sudu postavlja četiri pitanja kojima, ukratko, traži da se razjasni smisao tih izraza kako bi izvršio ili, po potrebi, odbio EUN koji je izdala švedska policija radi izvršenja pravomoćne presude.
3. Usporedno s ovim predmetom isti sud koji je uputio zahtjev uputio je druga prethodna pitanja u vezi s pojmom „sudska odluka”, koji je naveden u okviru jednog od uvjeta iz članka 8. Okvirne odluke, iako se ta pitanja ne odnose na EUN, nego na nacionalni uhidbeni nalog koji mu treba prethoditi. Istoga dana iznosim i mišljenje u tom drugom predmetu(4).
I – Pravni okvir
A – Pravo Europske unije
1. Ugovor o Europskoj uniji
4. U skladu s člankom 6.:
„1. Unija priznaje prava, slobode i načela određena Poveljom Europske unije o temeljnim pravima [u daljnjem tekstu: Povelja], koja ima istu pravnu snagu kao Ugovori.
Odredbama Povelje ni na koji se način ne proširuju nadležnosti Unije kako su utvrđene u Ugovorima.
Prava, slobode i načela Povelje tumače se u skladu s općim odredbama glave VII. Povelje kojima se uređuje njezino tumačenje i primjena, uzimajući u obzir objašnjenja iz Povelje kojima se određuju izvori tih odredaba.
2. Unija pristupa Europskoj konvenciji za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda [potpisanoj u Rimu, 4. studenoga 1950. (u daljnjem tekstu: EKLJP)]. To pristupanje ne utječe na nadležnosti Unije kako su utvrđene u Ugovorima.
3. Temeljna prava, kako su zajamčena [EKLJP‑om] i kako proizlaze iz ustavnih tradicija zajedničkih državama članicama, čine opća načela prava Unije.”
2. Povelja
5. Članak 47. pod naslovom „Pravo na djelotvoran pravni lijek i na pošteno suđenje” određuje:
„Svatko čija su prava i slobode zajamčeni pravom Unije povrijeđeni ima pravo na djelotvoran pravni lijek pred sudom, u skladu s uvjetima utvrđenima ovim člankom.
Svatko ima pravo da zakonom prethodno ustanovljeni neovisni i nepristrani sud pravično, javno i u razumnom roku ispita njegov slučaj. Svatko ima mogućnost biti savjetovan, branjen i zastupan.
[…]”
3. Okvirna odluka
6. Uvodna izjava 5. glasi:
„Cilj koji si je postavila Unija, da postane područje slobode, sigurnosti i pravde, vodi prema ukidanju izručenja između država članica i njegovu zamjenjivanju sustavom predaje osoba između pravosudnih tijela. […]”
7. Uvodna izjava 6. utvrđuje:
„Europski uhidbeni nalog, predviđen ovom Okvirnom odlukom, prva je konkretna mjera u području kaznenog prava kojom se primjenjuje načelo uzajamnog priznavanja, koje Europsko vijeće smatra ‚kamenom temeljcem’ pravosudne suradnje.”
8. Osim toga, u uvodnoj izjavi 10. navedeno je:
„Mehanizam europskog uhidbenog naloga temelji se na visokoj razini povjerenja između država članica. Njegova primjena može biti suspendirana samo u slučaju da neka država članica ozbiljno i neprekidno krši načela iz članka 6. stavka 1. Ugovora o Europskoj uniji. Kršenje utvrđuje Vijeće u skladu s odredbama članka 7. stavka 1. spomenutog Ugovora, s posljedicama predviđenima u članku 7. stavku 2. Ugovora.”
9. Članak 1., naslovljen „Definicija europskog uhidbenog naloga i obveza njegova izvršenja”, određuje:
„1. Europski uhidbeni nalog je sudska odluka koju izdaje država članica s ciljem uhićenja i predaje tražene osobe od strane druge države članice, zbog vođenja kaznenog progona, izvršenja kazne zatvora ili naloga za oduzimanje slobode.
2. Države članice izvršavaju svaki europski uhidbeni nalog na temelju načela uzajamnog priznavanja u skladu s odredbama ove Okvirne odluke.
3. Ova Okvirna odluka ne mijenja obvezu poštovanja temeljnih prava i temeljnih pravnih načela sadržanih u članku 6. Ugovora o Europskoj uniji.”
10. Članak 6., naslovljen „Utvrđivanje nadležnih pravosudnih tijela” glasi kako slijedi:
„1. Pravosudno tijelo koje izdaje uhidbeni nalog jest pravosudno tijelo države članice koja izdaje uhidbeni nalog, nadležno za izdavanje europskog uhidbenog naloga u skladu s pravom te države.
2. Pravosudno tijelo izvršenja jest pravosudno tijelo države članice izvršenja nadležno za izvršenje europskog uhidbenog naloga u skladu s pravom te države.
3. Svaka država članica obavještava Glavno tajništvo Vijeća o nadležnim pravosudnim tijelima u skladu sa svojim pravom.”
11. Članak 7., koji se odnosi na središnje tijelo, određuje:
„1. Svaka država članica može odrediti središnje tijelo ili, ako je to predviđeno u njezinu pravnom sustavu, više središnjih tijela za pružanje pomoći nadležnim pravosudnim tijelima.
2. Država članica može, ako je to nužno zbog unutarnje organizacije njezina pravosudnog sustava, jednom ili većem broju središnjih tijela povjeriti dužnost administrativnog slanja i primanja europskih uhidbenih naloga te ostale službene korespondencije koja se na to odnosi.
[…]”
12. Kad je riječ o odnosu prema drugim pravnim instrumentima, članak 31. stavak 1. točka (a) glasi kako slijedi:
„1. Ne dovodeći u pitanje njihovu primjenu u odnosima između država članica i trećih zemalja, ova Okvirna odluka, počevši od 1. siječnja 2004., zamjenjuje sve odgovarajuće odredbe sljedećih konvencija, primjenjivih na područje izručenja u odnosima između država članica:
(a) Europske konvencije o izručenju od 13. prosinca 1957., njezina dodatnog protokola od 15. listopada 1975., njezina drugog dodatnog protokola od 17. ožujka 1978. te Europske konvencije o suzbijanju terorizma od 27. siječnja 1977., s obzirom na pitanja koje se odnose na izručenje;
[…]”
B – Švedsko pravo
13. Švedska je 29. svibnja 2009., u skladu s člankom 6. stavkom 3. Okvirne odluke, Glavnom tajništvu Vijeća Europske unije dostavila ažurirane informacije o nadležnim pravosudnim tijelima u skladu s njezinim pravom(5), u kojima je navedeno:
„[U vezi s] člankom 6. stavkom 3.
U Švedskoj su sljedeća tijela nadležna za izdavanje i izvršenje europskog uhidbenog naloga:
Pravosudno tijelo koje izdaje nalog
[…]
Europski uhidbeni nalog zbog izvršenja kazne zatvora ili naloga za oduzimanje slobode donosi Glavna uprava nacionalne policije (Rikspolisstyrelsen) […]”.
14. U skladu s odlukom kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku te kao što je švedska vlada potvrdila u svojim pisanim očitovanjima i na raspravi, za izvršenje pravomoćnih presuda i odluka koje u toj zemlji treba naknadno donijeti u vezi s tim, nadležna su tijela koja se razlikuju od pravosudnih tijela i posebice od sudova koji su donijeli navedene presude(6).
15. Također, u odgovoru na zahtjev za informacije koje je tražio Rechtbank Amsterdam (sud u Amsterdamu, Nizozemska), švedska je policija (Swedish Police Authority) u dopisu od 1. kolovoza 2016. navela:
(a) da je to tijelo nadležno za donošenje EUN‑a čiji je predmet izvršenje kazne zatvora;
(b) da to tijelo izdaje EUN‑e isključivo na prijedlog švedske uprave za izvršenje kaznenih sankcija i socijalnu rehabilitaciju, od koje je pak nezavisno;
(c) da je to tijelo prenijelo ovlasti na jednog ili više policijskih službenika zaposlenih u Odjelu za međunarodnu policijsku suradnju;
(d) da to tijelo navedene ovlasti izvršava bez podložnosti sudovima, ministarstvu pravosuđa ili sudu koji je donio osuđujuću presudu, odnosno bez njihova nadzora.
II – Glavni postupak i prethodna pitanja
16. Državni odvjetnik pri Rechtbank Amsterdam (sud u Amsterdamu) 23. svibnja 2016. zatražio je od tog suda da izvrši EUN, koji je švedska Glavna uprava nacionalne policije(7) izdala 30. lipnja 2014., a koji se odnosio na uhićenje i predaju K. M. Poltoraka, koji se nalazi u centru za pritvor u Alphen aan de Rijnu (Nizozemska).
17. EUN se temelji na pravomoćnoj presudi koju je sud u Göteborgu (Švedska) donio 21. prosinca 2012. (oznaka B 9380/12), na temelju koje je K. M. Poltorak osuđen na kaznu zatvora u trajanju od jedne godine i tri mjeseca kao počinitelj kaznenog djela nanošenja teških tjelesnih ozljeda(8).
18. Sud koji je uputio zahtjev želi saznati je li EUN izdalo „pravosudno tijelo” u smislu članka 6. stavka 1. Okvirne odluke i je li stoga riječ o „sudskoj odluci” u smislu članka 1. stavka 1. navedene Okvirne odluke. Dodaje da se to pitanje posebice postavlja s obzirom na razmatranja Suda u presudi od 1. lipnja 2016., Bob‑Dogi(9).
19. U tim je okolnostima Rechtbank Amsterdam (sud u Amsterdamu) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1. Jesu li izrazi ,pravosudno tijelo’ u smislu članka 6. stavka 1. Okvirne odluke 2002/584/PUP i ,sudska odluka’ u smislu članka 1. stavka 1. Okvirne odluke 2002/584/PUP autonomni pojmovi prava Unije?
2. U slučaju potvrdnog odgovora na prvo pitanje: na temelju kojih se kriterija može utvrditi je li neko tijelo države članice izdavateljice takvo ‚pravosudno tijelo’ i je li slijedom toga [EUN] koji je ono izdalo takva ‚sudska odluka’?
3. U slučaju potvrdnog odgovora na prvo pitanje: [je] li [Glavna uprava švedske nacionalne policije] [obuhvaćena pojmom] ‚pravosudno tijelo’ u smislu članka 6. stavka 1. Okvirne odluke 2002/584/PUP i je [li] europski uhidbeni nalog koji je to tijelo izdalo slijedom toga ‚sudska odluka’ u smislu članka 1. stavka 1. Okvirne odluke 2002/584/PUP?
4. U slučaju negativnog odgovora na prvo pitanje: je li imenovanje nacionalnog policijskog tijela poput [Glavne uprave švedske nacionalne policije] kao pravosudnoga tijela koje izdaje uhidbeni nalog u skladu s pravom Unije?”
20. Prema ocjeni suda koji je uputio zahtjev, koju je istaknuo u točkama od 4.2. do 4.6. odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku:
– Izraz „pravosudno tijelo” iz članka 6. stavka 1. Okvirne odluke može se tumačiti na način da je pravu države članice izdavateljice prepušteno definiranje pojma „pravosudno tijelo” ili na način da je tom pravnom poretku prepušteno samo imenovanje nadležnog tijela(10). U prvom slučaju, „pravosudno tijelo” ne bi bio pojam prava Unije i stoga se ne bi zahtijevalo autonomno i jedinstveno tumačenje. U drugom slučaju, taj bi pojam predstavljao autonomni pojam prava Unije, ali bez razvidnog tumačenja(11) ni prethodnih odluka Suda zbog kojih bi postao „acte éclairé”(12).
– Iz konteksta, a osobito iz Europske konvencije o izručenju („EKI”), kao i iz povijesti donošenja propisa, osobito iz prijedloga Okvirne odluke(13), nije potpuno razvidno mogu li uz pravosudna tijela i druga tijela biti nadležna za izdavanje EUN‑a u smislu članka 6. stavka 1., unatoč tendenciji, zamijećenoj u normativnom razvoju nakon EKI‑ja, da se odnosi između država članica zamijene odnosima između pravosudnih tijela.
– Cilj Okvirne odluke koji se odnosi na uspostavu pojednostavljenog sustava predaje osoba, a temelji se na načelu uzajamnog priznavanja i provodi se uz sudski nadzor(14), obuhvaća zaštitu na dvije razine postupovnih i temeljnih prava(15), odnosno u državi članici izdavateljici i izvršiteljici tako da nepostojanje navedene zaštite na jednoj od dvije razine može negativno utjecati na ta načela uzajamnog priznavanja i povjerenja.
III – Postupak pred Sudom
21. Tajništvo Suda zaprimilo je odluku kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku 16. kolovoza 2016., u kojoj je zatraženo da se o potonjem odlučuje u hitnom prethodnom postupku (članak 267. četvrti podstavak UFEU‑a). Sud koji je uputio zahtjev je svoj zahtjev opravdao time da je K. M. Poltoraku oduzeta sloboda i da trajanje tog lišavanja slobode ovisi o rješavanju spora u glavnom postupku.
22. Sud je na upravnoj sjednici od 1. rujna 2016. odlučio da će o predmetu odlučivati u hitnom prethodnom postupku.
23. Pisana očitovanja podnijeli su obrana K. M. Poltoraka, nizozemska i švedska vlada te Europska komisija.
24. Dana 5. listopada 2016. zajednički su održane rasprava u ovom predmetu i u predmetu C‑477/16 PPU (Kovalkovas), na kojoj su zainteresirane stranke, navedene u članku 23. Statuta Suda, točnije, švedska vlada, pozvane da odgovore na postavljena pitanja.
25. Zastupnici K. M. Poltoraka, nizozemske, njemačke, grčke, finske i švedske vlade te Komisija na toj su raspravi iznijeli svoja očitovanja.
IV – Analiza
A – Prvo pitanje
26. Nizozemski sud pita treba li izraze „pravosudno tijelo” iz članka 6. stavka 1. Okvirne odluke i „sudska odluka” iz članka 1. stavka 1. navedene odluke tumačiti kao autonomne pojmove prava Unije.
27. U skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, iz zahtjeva za ujednačenu primjenu prava Unije kao i načela jednakosti proizlazi da se pojmovi iz odredbe prava Unije koja ne sadržava nikakvo izričito upućivanje na pravo država članica za utvrđivanje njezina smisla i dosega moraju u pravilu autonomno i ujednačeno tumačiti u cijeloj Europskoj uniji. Ta sudska praksa je konkretno primijenjena na određene odredbe Okvirne odluke(16) i na pojam „sud koji je nadležan posebno u kaznenim stvarima” iz članka 1. točke (a) podtočke iii. Okvirne odluke 2005/214/PUP od 24. veljače 2005. o primjeni načela uzajamnog priznavanja na novčane kazne(17).
28. Međutim, nijedan od dva članka Okvirne odluke ne upućuje na pravo država članica radi utvrđivanje njezina smisla i dosega. Točno je da članak 6. stavak 1. navodi pravosudno tijelo „nadležno […] u skladu s pravom te države [članice]”. Međutim, to upućivanje ne odnosi se na definiranje „pravosudnog tijela”, nego samo na dodjeljivanje nadležnosti jednom ili više nacionalnih pravosudnih tijela za izdavanje EUN‑a u skladu s nacionalnim pravom.
29. Stoga treba smatrati da su izrazi „pravosudno tijelo” i „sudska odluka”, navedeni u članku 6. stavku 1. odnosno članku 1. stavku 1. Okvirne odluke, autonomni pojmovi prava Unije te da ih treba tumačiti autonomno i ujednačeno na njezinom području, uzimajući u obzir njihov tekst, kontekst i ciljeve propisa čiji su dio(18).
30. Ipak, tu tvrdnju treba pojasniti: s obzirom na postupovni okvir u koji ulaze oba izraza, pri njihovom tumačenju treba uzeti u obzir slobodu zakonodavnog uređenja koju države članice imaju kako za određivanje nadležnih sudova tako i za donošenje postupovnih pravila za pravna sredstva namijenjena zaštiti prava koja pravni poredak Unije dodjeljuje svojim građanima(19).
31. Potvrdnim odgovorom na prvo pitanje bespredmetno postaje četvrto pitanje, koje je postavljeno samo u slučaju da je odgovor na prvo pitanje niječan.
B – Drugo i treće pitanje
32. Rechtbank Amsterdam (sud u Amsterdamu) drugim i trećim pitanjem u biti želi saznati ispunjava li tijelo kao što je to švedski GUNP uvjete koji su potrebni kako bi ga se okvalificiralo „pravosudnim tijelom” u smislu članka 6. stavka 1. Okvirne odluke tako da je EUN koji je u predmetnom slučaju izdalo to tijelo „sudska odluka” u smislu članka 1. stavka 1. navedene odluke.
33. Kao što sam već istaknuo, za razliku od zahtjeva za prethodnu odluku u predmetu C‑453/16 PPU, pitanja suda koji je uputio zahtjev u ovom se predmetu ne odnose na tijelo nadležno za donošenje prethodnog nacionalnog naloga, nego na tijelo nadležno za izdavanje EUN‑a u skladu s Okvirnom odlukom.
34. Uvodno želim napomenuti da preinaka drugog i trećeg pitanja koju predlažem proizlazi iz mojeg uvjerenja o postojanju uske povezanosti između naravi sudske odluke i svojstva pravosudnog tijela koje je donosi. Stoga u ovom predmetu u biti treba tumačiti pojam „pravosudno tijelo”.
35. Bilo bi logično misliti da, ako se švedski GUNP ne može ubrojiti u subjekte i tijela koja su pravosudna tijela, onda EUN koji je izdao nema odlučujuće značajke te istodobno ne ispunjava prvi uvjet za „sudsku” odluku, odnosno to da ga je izdalo jedno od tijela koja pripadaju sudskoj vlasti.
36. Budući da „pravosudno tijelo” nije definirano(20) u tekstu Okvirne odluke, u skladu s uobičajenim hermeneutičkim kriterijima Suda, valja ga tumačiti uzimajući u obzir doslovno značenje riječi, njihov kontekst i ciljeve.
37. Međutim, kako bi se izbjegli nesporazumi, smatram da odmah valja istaknuti da ne vidim pravnu osnovu za različito postupanje s EUN‑ima čiji je cilj izvršenje presude i EUN‑ima čiji je cilj izvršenje drugih radnji kaznenog progona, koje prethode objavi presude (kao što su uhidbeni nalozi i slično). Budući da se svi EUN‑i odnose na to da jedna država članica preda osobe koje se traže u drugoj državi članici, za tumačenje pojmova pravosudnog tijela koje izdaje EUN i koje ga izvršava nije važno obavlja li se potraga s ciljem da se pred nacionalni sud izvede osoba koja je osuđena temeljem presude ili osoba protiv koje se vodi kazneni postupak i kojoj još nije suđeno.
38. To je pojašnjenje neophodno jer bi se, kad ga se ne bi uzelo u obzir, moglo misliti da se, u slučaju EUN‑a s ciljem izvršenja osuđujuće presude, sudjelovanje „pravosudnog tijela” iscrpljuje donošenjem te presude te da se stoga više nema što reći u pogledu njezina izvršenja. Smatram da tomu nije tako i da u okviru sustava predaje kojemu je svojstvena judicijalizacija i naknadno uzajamno priznavanje sudskih odluka, EUN izdan nakon presude također podrazumijeva to da su prethodno donesene određene odluke koje mogu biti samo sudske jer se odnose na privremeno ili trajno oduzimanje slobode i na ispitivanje proporcionalnosti njegova izdavanja(21).
39. Kad je riječ o tumačenju članka 6. i, kao prvo, o uobičajenom značenju riječi „tijelo” i „pravosudno”, valja istaknuti da se prvi od tih izraza odnosi na subjekt koji provodi ovlasti u određenom području javnog života jer ima nadležnosti i ovlasti te legitimitet da to čini. Pridjev „pravosudno” imenici koja mu slijedi dodaje konotaciju da navedeno tijelo treba pripadati sudbenoj(22), a ne, prema klasičnoj diobi vlasti, zakonodavnoj ili izvršnoj vlasti.
40. Tako sve jezične verzije Okvirne odluke koje sam pregledao beziznimno navode pravosuđe: „autorité judiciaire” u francuskoj; „judicial authority” u engleskoj; „Justizbehörde” u njemačkoj; „autorità giudiziaria” u talijanskoj; „autoridade judiciária” u portugalskoj; „rättsliga myndighet” u švedskoj i „tiesu iestāde” u latvijskoj verziji.
41. Već je sada razvidan prvi pokazatelj da tijelo na koje se osobito odnosi članak 6. Okvirne odluke treba biti uključeno u sudovanje. Kao što je ispravno naveo Rechtbank Amsterdam (sud u Amsterdamu), povijest donošenja propisa potvrđuje taj prvi pokazatelj. Kako EKI tako i prijedlog Okvirne odluke(23) zagovarali su upotrebu izraza „nadležno tijelo” odnosno „pravosudno tijelo” u tom smislu da se obuhvate sudovi i državno odvjetništvo, ali da se izričito isključi policija(24).
42. Kao drugo, taj dojam potvrđuje kontekst navedenog članka 6. Zajedno s člankom 7., koji se odnosi na „sudjelovanje središnjeg tijela”, kao što proizlazi iz njegovog naslova, oblikuje institucionalni okvir pojednostavljenog postupka uspostavljenog Okvirnom odlukom. Taj sustav pak funkcionira u skladu s osnovnom shemom, koju ću ispitati u nastavku.
43. Kao što proizlazi iz uvodne izjave 5., izručenje između država članica načelno se zamjenjuje sustavom predaje osoba između pravosudnih tijela, koji se temelji na načelu uzajamnog priznavanja(25). Temelj tog priznavanja upravo je u dijalogu inter pares, koji je uspostavljen člankom 6., odnosno između pravosudnog tijela koje izdaje EUN i pravosudnog tijela koje zaprima EUN i koje ga treba izvršiti. Zahvaljujući takvom uređenju odnosa između država članica, odnosno posredovanjem njihovih odnosnih pravosudnih tijela, postiže se uzajamno povjerenje u to da njihovi nacionalni pravni sustavi mogu pružiti odgovarajuću i stvarnu zaštitu temeljnih prava priznatih na razini Unije i osobito onih u Povelji(26).
44. Jedini odstupanje od funkcioniranja te sheme koje zakonodavac dopušta utvrđeno je u članku 7. Okvirne odluke, u kojem je iznimno dopušteno sudjelovanje tijelâ koja ne pripadaju u područje „pravosuđa”. Međutim, tekst navedene odredbe ovoga puta ne ostavlja prostora dvojbama: riječi upotrijebljene za opis podređenosti djelovanja tih „središnjih tijela” pažljivo su birane radi razgraničenja zadaća koje ta tijela obavljaju u okviru dijaloga među pravosudnim tijelima.
45. Tako, u skladu s člankom 7. stavkom 1. Okvirne odluke, države članice mogu odrediti takva središnja tijela za pružanje „pomoći” nadležnim pravosudnim tijelima. Iz toga jasno proizlazi njihova uloga koja je tek suradnička i koja ni u kojem slučaju ne obuhvaća odlučivanje ili upravljanje; radi se o instrumentalnoj funkciji osnaženoj izrazima upotrijebljenim u stavku 2. istog članka: dužnosti koje imenovano središnje tijelo može obavljati jesu dužnost administrativnog „slanja” i „primanja” EUN‑a, kao i dužnost „ostale službene korespondencije koja se na to odnosi”.
46. Ako se te zadaće usporede sa zadaćama dodijeljenim pravosudnim tijelima (u skladu s člankom 6. stavkom 1. odnosno 2., pravosudno tijelo koje izdaje uhidbeni nalog nadležno [je] za izdavanje europskog uhidbenog naloga, dok je pravosudno tijelo izvršenja „nadležno za izvršenje europskog uhidbenog naloga”), razvidno je da središnja tijela mogu obavljati samo administrativne zadaće te da nemaju nikakve ovlasti za pokretanje postupka, odnosno aktivaciju mehanizma izdavanja EUN‑a.
47. Stoga, iako je zakonodavac predvidio da se u dijalog između pravosudnih tijela, koje predviđa Okvirna odluka, uključi posebna vrsta upravnog tijela, njegova je uloga veoma ograničena: a) s jedne strane, djelovati može samo tijelo koje je izričito imenovala država članica (koja je o tome obavijestila Glavno tajništvo Vijeća) i nijedno drugo tijelo; i b) s druge strane, zadaće koje može obavljati ograničene su na administrativnu potporu pravim tijelima odlučivanja, odnosno pravosudnim tijelima koja trebaju donositi odluke o izdavanju ili izvršenju EUN‑a.
48. To tumačenje također proizlazi iz obrazloženja prijedloga Okvirne odluke(27). U obrazloženju po člancima, u vezi s važećim člankom 7., navodi se da „se temelji na odredbama Konvencije Europske unije o izručenju iz 1996. i na odredbama Konvencije Europske unije o uzajamnoj pravnoj pomoći u kaznenim stvarima iz 2000. […], radi se o praktičnoj odredbi čija je svrha olakšati prijenos informacija između država članica” i da „uloga tih središnjih tijela treba biti da olakšaju širenje i izvršenje [EUN‑a] između država članica [i] osobito da zajamče prevođenje, kao i administrativnu potporu prilikom izvršenja naloga”. [neslužbeni prijevod](28)
49. Kao treće, tako oblikovan institucionalni okvir EUN‑a najbolje odgovara cilju uvođenja novog, pojednostavljenog i učinkovitijeg sustava predaje osuđenih osoba ili osoba osumnjičenih za povredu kaznenog zakona, čime se olakšava i ubrzava pravosudna suradnja u svrhu pridonošenja ostvarenju cilja dodijeljenog Uniji, da postane područje slobode, sigurnosti i pravde, zasnivajući se pri tome na visokoj razini povjerenja koja mora postojati između država članica(29).
50. Dijalog između pravosudnih tijela, koja u biti dijele ustavne značajke pripadanja sudbenoj vlasti u svojim državama članicama, kao i njihova obveza jamstva poštovanja temeljnih prava i sloboda iz članka 6. UEU‑a, ključni su elementi tog uzajamnog povjerenja. Tom je dijalogu svojstven izostanak uplitanja druge vrste tijela, koja nisu pravosudna, čija bi zadaća mogla biti samo pomaganje u okviru ograničenja utvrđenih u članku 7. Okvirne odluke.
51. Osim toga, kao što je Sud već ustvrdio, cjelokupni postupak predaje između država članica, predviđen Okvirnom odlukom, provodi se uz sudski nadzor(30).
52. Postoji još jedan dodatan argument koji potvrđuje to da je suradnja u kaznenim stvarima u vezi s EUN‑ima ograničena na pravosudna tijela: materijalna pravna osnova sâme Okvirne odluke, odnosno članak 31. stavak 1. točke (a) i (b) UEU‑a. U verziji tog Ugovora, koja je bila na snazi 2002.(31), još se uvijek spominjalo olakšavanje i ubrzavanje suradnje „među nadležnim ministarstvima te sudskim ili drugim odgovarajućim tijelima država članica”. Ta je odredba, međutim, nakon Lisabonskog ugovora premještena u UFEU i postala je članak 82., čijim je stavkom 1. uvedeno načelo uzajamnog priznavanja presuda i sudskih odluka u kaznenim stvarima, a čijom je točkom (d) preuzet sadržaj bivšeg članka 31. stavka 1. točke (a) UEU‑a, ali uz važnu izmjenu brisanja izričitog navođenja ministarstava(32). Tu izmjenu valja uzeti u obzir prilikom tumačenja Okvirne odluke u novom duhu, koja taj oblik suradnje u kaznenim stvarima još više ograničava na područje pravosuđa(33). U vezi s tim valja navesti ustaljenu sudsku praksu Suda, u skladu s kojom se tekst sekundarnog prava Unije mora tumačiti u najvećoj mogućoj mjeri sukladno odredbama Ugovorâ(34).
53. Kad je riječ o policijskoj i pravosudnoj suradnji u kaznenim stvarima, Sud je ustvrdio da je Lisabonski ugovor bitno izmijenio institucionalni okvir i da se člankom 9. Protokola br. 36 o prijelaznim odredbama osobito želi osigurati da se akti koji su doneseni u okviru te suradnje mogu i dalje učinkovito primjenjivati, bez obzira na izmjenu institucionalnog okvira koji je uređuju(35).
54. Ta tvrdnja, navedena u okviru tužbe za poništenje, ne protivi se, nego ide u prilog evolutivnom tumačenju Okvirne odluke koja je, iako donesena na ranijoj pravnoj osnovi, usklađuje s tekstom i ciljevima nove osnove, odnosno još je više usklađuje s promjenom koju je zakonodavac predvidio za pravosudnu suradnju u kaznenim stvarima. Kad bi se taj normativni akt i dalje tumačio isključivo u duhu prijašnje pravne osnove, došlo bi do rizika skamenjivanja pravnog poretka, što bi bilo protivno sâmom UFEU‑u i kasnijoj izričitoj volji zakonodavca.
55. S obzirom na prethodna razmatranja, ako u predmetnom slučaju tijelo koje je izdalo EUN ulazi i pojam „policija”, a da iza njegove odluke ne stoji neki sud, logično je da se javlja dvojba glede toga može li policija imati narav „pravosudnog tijela” u smislu Okvirne odluke. Iako je točno da je policija jedno od tijela prisile države, obično pod zapovjedništvom nositeljâ izvršne vlasti, točno je i to da pravosudnim tijelima često pomaže u istrazi kaznenih dijela i, ponekad, u izvršenju sudskih odluka. Međutim, zbog tog elementa suradnje ili pomoći ona ne može postati pravosudno tijelo.
56. Iz informacija koje je švedska policija(36) dostavila u odgovoru na pitanja suda koji je uputio zahtjev proizlaze sljedeće značajke tijela zaduženog za izdavanje EUN‑a: a) policija je represivno tijelo sa širokim ovlastima djelovanja; b) navedeno tijelo od ministarstva pravosuđa ne dobiva upute u vezi s EUN‑ima; c) ono nije ni na koji način izravno ili neizravno povezano sa sudom koji je osudio traženu osobu; d) u području EUN‑a djeluje na zahtjev službe za izvršavanje kazne, ali od nje ne dobiva upute te raspolaže diskrecijskom ovlašću za njihovo donošenje; i e) prenijelo je na IPO(37), upravni pododjel sastavljen od pravnika, od kojih je samo troje ovlašteno za potpisivanje švedskih EUN‑a, ovlast donošenja EUN‑a s ciljem izvršenja pravomoćne presude kojom je izrečena kazna zatvora.
57. S obzirom na obavijest koju je švedska vlada poslala Vijeću 2009. godine u vezi s člankom 6. stavkom 3. navedene Okvirne odluke, od svih tih razlikovnih obilježja, najviše zabrinutosti uzrokuje upravo imenovanje tijela nadležnog za izdavanje EUN‑a na temelju švedskog zakona kojim je Okvirna odluka prenesena u nacionalno pravo(38).
58. Naime, Vijeće je preporučilo Švedskoj(39) da donese odgovarajuće mjere radi jamstva da će, u slučaju izvršenja kazni, EUN‑e izdati pravosudno tijelo ili da će se on izdati uz nadzor pravosudnog tijela u skladu s Okvirnom odlukom.
59. Negativan odgovor švedske vlade na tu preporuku očit je u pogledu načina prenošenja sustava EUN‑a u njezin pravni poredak. Ukratko(40), navedena vlada smatra da je pravilno da se za izvršenje osuđujuće presude, na temelju koje se zahtijeva da druga država članica preda osuđenika, ne zahtijeva da EUN treba izdati pravosudno tijelo stricto sensu. Suprotno tome, tvrdi da, s obzirom na to da nacionalni sustav izvršenja presuda koje su donijeli sudovi dodjeljuje nadležnost drugoj vrsti tijela, koja nisu nužno pravosudna, nije protivno Okvirnoj odluci to da ta tijela, za koje priznaje da nisu pravosudna tijela, također odlučuju o izdavanju EUN‑a.
60. Uzimajući u obzir prethodna razmatranja, smatram da institucionalni sustav koji zagovara švedska vlada nije u skladu s Okvirnom odlukom. Možda bi mogao biti sukladan s tom odlukom samo kad bi policija koja izdaje EUN za izvršenje presude ispunjavala sljedeće uvjete, za koje smatram da su nužni kako bi se zadržala razina sudskih jamstava na kojima se temelji sustav EUN‑a: a) trebala bi djelovati po nalogu i pod nadzorom pravosudnog tijela u smislu članka 6. Okvirne odluke, i b) ne bi smjela imati diskrecijske ovlasti ni marginu prosudbe u pogledu izdavanja EUN‑a te bi trebala postupati prema nalogu pravosudnog tijela. Potonje tijelo bi se, osim toga, u slučaju dvojbi u vezi s nalogom, trebalo savjetovati sa Sudom o tumačenju Okvirne odluke u vidu zahtjeva za prethodnu odluku.
61. Kao što je navedeno u spisu i kao što proizlazi iz podneska s pisanim očitovanjima švedske vlade, švedski GUNP ne ispunjava te uvjete. U okviru državne strukture nalazi se izvan pravosudnog sustava te, s obzirom na to da nije povezan sa sudovima i državnim odvjetništvom, ne postoji potreban nadzor koji bi nad izdavanjem EUN‑a, u vezi s kojima GUNP ima diskrecijske ovlasti, provodilo pravosudno tijelo.
62. Taj zaključak nije doveden u pitanje nezavisnošću koju policija može imati u odnosu na ministarstvo pravosuđa i upravu za izvršenje kaznenih sankcija i socijalnu rehabilitaciju, od kojih ne dobiva upute. Smatram da ta značajka nije važna kako bi se policiju okvalificiralo „pravosudnim tijelom”. Kad je riječ o diskrecijskom pravu koje policija ima za izdavanje EUN‑a, ključno je to da od suda koji je osudio traženu osobu ne treba zahtijevati donošenje odluke niti mu polagati račune. Iako to osnažuje njezinu autonomiju u odnosu na sud koji je donio osuđujuću presudu, također ukazuje na izostanak sudskog nadzora, što je protivno sudskoj praksi, u skladu s kojom se cjelokupni postupak predaje između država članica, predviđen Okvirnom odlukom, provodi uz sudski nadzor(41).
63. U konačnici, autonomija država članica osigurava im potrebnu diskrecijsku slobodu da u svojim pravnim porecima utvrde kojim će tijelima dodijeliti postupovne nadležnosti (u ovom slučaju, u vezi s izdavanjem EUN‑a). Iz ustaljene sudske prakse Suda proizlazi da je, u nedostatku propisa Unije u nekom području, na nacionalnom pravnom poretku svake države članice da odredi nadležne sudove i utvrdi postupovna pravila o pravnim sredstvima namijenjenima zaštiti pravâ koja pojedinci uživaju na temelju prava Unije, uz uvjet da ta pravila nisu manje povoljna od onih koja uređuju slična pravna sredstva nacionalnog prava (načelo ekvivalentnosti) i da u praksi ne onemogućavaju ili pretjerano otežavaju ostvarivanje pravâ koja se dodjeljuju pravnim poretkom Unije (načelo djelotvornosti)(42).
64. Nakon odobrenja Okvirne odluke neke su države članice, u skladu s člankom 6. stavkom 3. te odluke, obavijestile Glavno tajništvo Vijeća koja su tijela u skladu s njihovim nacionalnim pravom nadležna za izdavanje ili izvršenje EUN‑a, a Švedska je među ta tijela uključila policiju (Glavna uprava nacionalne policije ili Rikspolisstyrelsen) kad je riječ o EUN‑ima za izvršenje kazne zatvora ili naloga za oduzimanje slobode.
65. Međutim, sa strogo pravne točke gledišta, te obavijesti ne utječu na usklađenost mjera koje donosi svaka država članica sa sadržajem Okvirne odluke niti su uvjet za nju. Navedena odredba ovlašćuje države da među svojim pravosudnim tijelima utvrde ili izaberu ona koja će biti nadležna za izvršavanje ili izdavanje EUN‑a, ali im ne dopušta da pojam pravosudnog tijela prošire na tijela koja ne uživaju taj status.
66. S tim u vezi, smatram da nije riječ o pretjeranom uplitanju u model koji je navedena država, u okviru svoje postupovne autonomije, izabrala za izvršenje presuda, ako se zahtijeva da (u skladu s preporukom koju je Vijeće dalo švedskoj vladi) država donese potrebne mjere da , ako želi da policija nastavi sudjelovati u EUN‑ima, to učini na način da policija djeluje po nalogu i pod nadzorom pravog pravosudnog tijela. Ta izmjena ne bi ugrozila temelje njezinog nacionalnog sustava te bi olakšala njegovo usklađivanje s ustrojem pravosudne suradnje, koji je u tom području uspostavljen Okvirnom odlukom.
67. Stoga smatram da policija s ovlastima kao što su to ona švedskog GUNP‑a nije obuhvaćena pojmom „pravosudnog tijela” iz članka 6. stavka 1. Okvirne odluke, zbog čega se ni EUN koji je izdalo navedeno tijelo ne može smatrati „sudskom odlukom” u smislu članka 1. stavka 1. navedene Okvirne odluke.
V – O vremenskom ograničenju učinaka presude Suda
68. Neke od vlada koje su sudjelovale na raspravi, kao i Komisija, su Sudu predložile da ograniči vremenske učinke svoje presude na način da se ona primjenjuje samo pro futuro, za slučaj da u konačnici odluči da EUN‑i koje je izdao švedski GUNP nisu sudska odluka (što bi, naravno, onemogućilo da ih izvrši pravosudno tijelo države izvršiteljice).
69. Smatram da taj prijedlog ne treba prihvatiti. Kao što sam podsjetio u drugom nedavnom mišljenju(43), opće je pravilo da „način na koji Sud, izvršavajući svoju nadležnost koja mu pripada na temelju članka 267. UFEU‑a, tumači pravilo Unije razjašnjava i podrobnije objašnjava značenje i opseg tog pravila, kako ga se treba ili ga se trebalo shvatiti i primjenjivati od trenutka njegova stupanja na snagu. Iz prethodnoga proizlazi da sudac ovako protumačeno pravilo može i trebao bi primjenjivati čak i na pravne odnose nastale i uspostavljene prije presude kojom se odlučuje o zahtjevu za tumačenje, ako su uz to ispunjeni uvjeti koji omogućuju da se pred nadležnim sudovima vodi spor o primjeni navedenog pravila”.
70. Smatram da ne postoje razlozi da se u ovom predmetu odstupi od tog pravila jer:
a) sud koji je uputio zahtjev nije postavio nijedno pitanje o vremenskim učincima presude Suda (točnije, nije ni postavio pitanja o njezinim izravnim posljedicama u pogledu EUN‑a) jer je svoje dvojbe ograničio na pitanja koja su već ispitana;
b) sudovi svake države trebaju u svakom pojedinačnom slučaju ocijeniti ispunjavaju li već izdani EUN‑i kriterije koje Sud odredi u svojoj presudi, što može utjecati i na neriješene predmete, tim više ako se odlučuje o oduzimanju slobode osobama koje su u pritvoru i čekaju na predaju. Rješenje u svakom pojedinačnom slučaju ovisit će o promjenjivim vrijednostima koje je sada teško predvidjeti, među ostalim, primjerice, o mogućem a posteriori otklanjanju „pogreške” koja je postojala u prvotnom EUN‑u;
c) u konačnici, u slučaju već izvršenih predaja (oko kojih je Komisija pokazivala najveću zabrinutost), nacionalni će sudovi ponovno trebati ocijeniti kako na njih utječe presuda Suda, pri čemu ne smiju zanemariti zahtjeve svojstvene načelu pravomoćnosti.
VI – Zaključak
71. Uzimajući u obzir sve ranije navedeno, predlažem Sudu da na pitanja koja je postavio Rechtbank Amsterdam (sud u Amsterdamu, Nizozemska) odgovori sljedeće:
„1. Izrazi ,sudska odluka’ i ,pravosudno tijelo’ sadržani u članku 1. stavku 1. odnosno članku 6. stavku 1. Okvirne odluke Vijeća 2002/584/PUP od 13. lipnja 2002. o Europskom uhidbenom nalogu i postupcima predaje između država članica, kako je izmijenjena Okvirnom odlukom Vijeća 2009/299/PUP od 26. veljače 2009., autonomni su pojmovi prava Unije i treba ih tumačiti na jedinstven način u cijeloj Europskoj uniji.
2. Policija s ovlastima kao što su to ona Glavne uprave švedske nacionalne policije ne ispunjava potrebne uvjete kako bi je se moglo smatrati ,pravosudnim tijelom’ u smislu članka 6. stavka 1. Okvirne odluke 2002/584/PUP, a europski uhidbeni nalog koji je u predmetnom slučaju izdalo to tijelo nije ,sudska odluka’ u smislu članka 1. stavka 1. navedene Okvirne odluke.”