OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZA-BORDONY
przedstawiona w dniu 19 października 2016 r.(1)
Sprawa C‑452/16 PPU
Openbaar Ministerie
przeciwko
Krzysztofowi Markowi Poltorakowi
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez rechtbank Amsterdam (sąd rejonowy w Amsterdamie, Niderlandy)]
Współpraca policyjna i sądowa w sprawach karnych – Decyzja ramowa 2002/584/WSiSW – Europejski nakaz aresztowania – Pojęcia „organu sądowego” i „orzeczenia sądowego”
1. W ustanowionym decyzją ramową 2002/584/WSiSW(2) systemie, który zastąpił tradycyjną procedurę ekstradycyjną, główną rolę pełnią organy sądowe państw członkowskich. W szczególności decyzja ramowa dotyczy zarówno organu sądowego wydającego europejski nakaz aresztowania(3), jak i organu wykonującego nakaz organu sądowego w państwie, które otrzymuje ten nakaz i które jest odpowiedzialne za jego należyte wykonanie.
2. Jak dotąd nie zwrócono się do Trybunału o dokonanie wykładni pojęcia „organu sądowego” (w rozumieniu art. 6 decyzji ramowej) oraz „orzeczenia sądowego” (w rozumieniu art. 1 tego samego aktu prawnego). Rechtbank Amsterdam (sąd rejonowy w Amsterdamie, Niderlandy) formułuje w rozpatrywanym w niniejszej sprawie wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym cztery pytania, w których zwraca się zasadniczo o wyjaśnienie znaczenia tych pojęć, tak by mógł wykonać wydany przez szwedzki organ policji w celu wykonania prawomocnego wyroku europejski nakaz aresztowania lub, w stosownym przypadku, odmówić jego wykonania.
3. Równocześnie ten sam sąd odsyłający przedstawił w niniejszej sprawie inne pytania prejudycjalne dotyczące pojęcia „orzeczenia sądowego”, znajdującego się w jednym z warunków określonych w art. 8 decyzji ramowej. Pytania te nie dotyczą jednak europejskiego nakazu aresztowania, lecz krajowego nakazu aresztowania, który winien go poprzedzać. Tego samego dnia przedstawiam opinię w tej drugiej sprawie(4).
I – Ramy prawne
A – Prawo Unii
1. Traktat o Unii Europejskiej
4. Artykuł 6 stanowi:
„1. Unia uznaje prawa, wolności i zasady określone w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej [zwanej dalej »kartą«], która ma taką samą moc prawną jak traktaty.
Postanowienia karty w żaden sposób nie rozszerzają kompetencji Unii określonych w traktatach.
Prawa, wolności i zasady zawarte w karcie są interpretowane zgodnie z postanowieniami ogólnymi określonymi w tytule VII karty regulującymi jej interpretację i stosowanie oraz z należytym uwzględnieniem wyjaśnień, o których mowa w karcie, które określają źródła tych postanowień.
2. Unia przystępuje do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności [podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (zwanej dalej »EKPC«)]. Przystąpienie do [EKPC] nie ma wpływu na kompetencje Unii określone w traktatach.
3. Prawa podstawowe, zagwarantowane w [EKPC] oraz wynikające z tradycji konstytucyjnych wspólnych państwom członkowskim, stanowią część prawa Unii jako zasady ogólne prawa”.
2. Karta praw podstawowych Unii Europejskiej
5. Zgodnie z art. 47 karty, zatytułowanym „Prawo do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu”:
„Każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule.
Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy. Każdy ma możliwość uzyskania porady prawnej, skorzystania z pomocy obrońcy i przedstawiciela.
[…]”.
3. Decyzja ramowa 2002/584/WSiSW
6. W motywie 5 decyzji ramowej przewidziano:
„Cel Unii, jakim jest ustanowienie przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, prowadzi do zniesienia ekstradycji między państwami członkowskimi i zastąpienia jej systemem przekazywania osób między organami sądowymi […]”.
7. Zgodnie z motywem 6 decyzji ramowej:
„Europejski nakaz aresztowania, przewidziany w niniejszej decyzji ramowej, stanowi pierwszy konkretny środek w dziedzinie prawa karnego wprowadzający [w życie] zasadę wzajemnego uznawania, którą Rada Europejska określa jako »kamień węgielny« współpracy sądowej”.
8. Ponadto w motywie 10 decyzji ramowej wskazano:
„Mechanizm europejskiego nakazu aresztowania opiera się na wysokim stopniu zaufania w stosunkach między państwami członkowskimi. Jego wykonanie [stosowanie] można zawiesić jedynie w przypadku poważnego i trwałego naruszenia przez jedno z państw członkowskich zasad określonych w art. 6 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej, ustalonych [stwierdzonego] przez Radę na podstawie art. 7 ust. 1 wymienionego traktatu ze skutkami określonymi w jego art. 7 ust. 2”.
9. Zgodnie z art. 1, zatytułowanym „Definicja europejskiego nakazu aresztowania i zobowiązania [zobowiązanie] do jego wykonania”:
„1. Europejski nakaz aresztowania stanowi decyzję sądową wydaną [orzeczenie sądowe wydane] przez państwo członkowskie w celu aresztowania [zatrzymania] i przekazania przez inne państwo członkowskie osoby, której dotyczy wniosek, w celu przeprowadzenia postępowania karnego lub wykonania kary pozbawienia wolności bądź środka zabezpieczającego [polegającego na pozbawieniu wolności].
2. Państwa członkowskie wykonują każdy europejski nakaz aresztowania w oparciu o zasadę wzajemnego uznawania i zgodnie z przepisami niniejszej decyzji ramowej.
3. Niniejsza decyzja ramowa nie skutkuje modyfikacją [nie prowadzi do zmiany] obowiązku poszanowania praw podstawowych i podstawowych zasad prawa zawartych w art. 6 Traktatu o Unii Europejskiej”.
10. Artykuł 6, zatytułowany „Właściwe organy sądowe [Określenie właściwych organów sądowych]”, przewiduje:
„1. Wydającym nakaz organem sądowym jest organ sądowy wydającego nakaz państwa członkowskiego, właściwego [właściwy] dla wydania europejskiego nakazu aresztowania na mocy prawa obowiązującego w tym państwie.
2. Wykonującym nakaz organem sądowym jest organ sądowy wykonującego nakaz państwa członkowskiego, właściwego [właściwy] dla wykonania europejskiego nakazu aresztowania na mocy prawa obowiązującego w tym państwie.
3. Każde państwo członkowskie powiadamia Sekretariat Generalny Rady o właściwym w świetle jego prawa organie sądowym”.
11. Zgodnie z art. 7 decyzji ramowej, dotyczącym organu centralnego:
„1. Każde państwo członkowskie może wyznaczyć organ centralny lub, jeśli jego system prawny przewiduje taką możliwość, więcej niż jeden organ centralny wspomagający właściwe organy sądowe [w celu wsparcia właściwych organów sądowych].
2. Państwo członkowskie może, jeśli [jest] to wskazane z uwagi na uwarunkowania organizacyjne [organizację] jego wewnętrznego systemu sądowego, nałożyć na organ lub organy centralne odpowiedzialność za [powierzyć organowi lub organom centralnym] urzędowe przekazywanie i odbiór europejskich nakazów aresztowania, jak również za wszelką inną odnośną korespondencję urzędową [wszelkiej innej odnośnej korespondencji urzędowej].
[…]”.
12. W sprawie stosunku do innych instrumentów prawnych art. 31 ust. 1 lit. a) decyzji ramowej przewiduje:
„1. Bez uszczerbku dla ich stosowania w stosunkach między państwami członkowskimi i państwami trzecimi, niniejsza decyzja ramowa od dnia 1 stycznia 2004 r. zastępuje odnośne przepisy [postanowienia] następujących konwencji, mających zastosowanie w stosunkach między państwami członkowskimi w dziedzinie ekstradycji:
a) Europejska konwencja o ekstradycji z dnia 13 grudnia 1957 r., jej protokół dodatkowy z dnia 15 października 1975 r., jej drugi protokół dodatkowy z dnia 17 marca 1978 r., oraz Europejska konwencja o zwalczaniu terroryzmu z dnia 27 stycznia 1977 r., w kwestiach dotyczących [w zakresie, w jakim dotyczy ona] ekstradycji;
[…]”.
B – Prawo szwedzkie
13. W dniu 29 maja 2009 r. Szwecja przekazała Sekretariatowi Generalnemu Rady Unii Europejskiej, zgodnie z art. 6 ust. 3 decyzji ramowej, uaktualnione informacje dotyczące właściwych w świetle jej prawa organów sądowych(5), których zapis brzmiał:
„[Zgodnie z] art. 6 ust. 3
Następujące organy w Szwecji są właściwe dla wydania i wykonania europejskiego nakazu aresztowania:
Organ sądowy wydający nakaz
[…]
Europejski nakaz aresztowania do celów wykonania kary pozbawienia wolności bądź środka zabezpieczającego polegającego na pozbawieniu wolności jest wydawany przez krajowy zarząd policji (Rikspolisstyrelsen) […]”.
14. Jak wynika z postanowienia odsyłającego oraz z uwag pisemnych i ustnych przekazanych przez rząd szwedzki, wykonanie prawomocnych wyroków, a następnie podjęcie odpowiednich decyzji w tym państwie mieści się w zakresie kompetencji organów innych niż sądowe, a w szczególności odrębnych od sądów, które wydały te wyroki(6).
15. Podobnie, w odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji złożony przez rechtbank Amsterdam (sąd rejonowy w Amsterdamie), organ policji szwedzkiej (Swedish Police Authority) powiadomił ów sąd pisemnie w dniu 1 sierpnia 2016 r., że organ ten:
a) jest właściwy w zakresie wydania europejskiego nakazu aresztowania do celów wykonania kary pozbawienia wolności;
b) wydaje europejskie nakazy aresztowania wyłącznie na wniosek szwedzkiej służby więziennej i probacji, od której jest jednak niezależny;
c) przekazał pewne uprawnienia jednemu lub kilku członkom policji zatrudnionym w wydziale międzynarodowej współpracy policyjnej;
d) wykonuje wspomniane uprawnienia, nie podlegając kontroli ze strony sądów, ministerstwa sprawiedliwości lub sądu, który wydał wyrok skazujący.
II – Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
16. W dniu 23 maja 2016 r. prokurator przy rechtbank Amsterdam (sądzie rejonowym w Amsterdamie) zwrócił się do tego sądu z wnioskiem o wykonanie europejskiego nakazu aresztowania wydanego w dniu 30 czerwca 2014 r. przez krajowy zarząd policji szwedzkiej(7) w celu aresztowania i przekazania K.M. Poltoraka, przebywającego w ośrodku penitencjarnym w Alphen aan de Rijn (Niderlandy).
17. Europejski nakaz aresztowania oparty jest na prawomocnym orzeczeniu sądu w Göteborgu (Szwecja) z dnia 21 grudnia 2012 r. (sygnatura B 9380/12), w którym to orzeczeniu skazano K.M. Poltoraka na karę pozbawienia wolności w wymiarze jednego roku i trzech miesięcy za napaść skutkującą ciężkim uszczerbkiem na zdrowiu(8).
18. Sąd odsyłający pragnie ustalić, czy europejski nakaz aresztowania został wydany przez „organ sądowy” w rozumieniu art. 6 ust. 1 decyzji ramowej, a zatem czy stanowi on „orzeczenie sądowe” w rozumieniu art. 1 ust. 1 wspomnianej decyzji ramowej. Sąd ów dodaje, że problem ten pojawia się zwłaszcza w świetle stwierdzeń przedstawionych przez Trybunał w wyroku z dnia 1 czerwca 2016 r., Bob‑Dogi(9).
19. W tej sytuacji rechtbank Amsterdam (sąd rejonowy w Amsterdamie) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy wyrażenia »organ sądowy«, o którym mowa w art. 6 ust. 1 decyzji ramowej 2002/584/WSiSW, oraz »orzeczenie sądowe«, o którym mowa w art. 1 ust. 1 decyzji ramowej 2002/584/WSiSW, są autonomicznymi pojęciami prawa Unii?
2) Jeżeli na pytanie pierwsze zostanie udzielona odpowiedź twierdząca: na podstawie jakich kryteriów należy ustalić, czy organ wydającego nakaz państwa członkowskiego jest tego rodzaju »organem sądowym« i czy wydany przez niego europejski nakaz aresztowania jest tego rodzaju »orzeczeniem sądowym«?
3) Jeżeli na pytanie pierwsze zostanie udzielona odpowiedź twierdząca: czy szwedzki krajowy zarząd policji mieści się w zakresie pojęcia »organu sądowego«, o którym mowa w art. 6 ust. 1 decyzji ramowej 2002/584/WSiSW, a europejski nakaz aresztowania wydany przez ten organ jest z tego względu »orzeczeniem sądowym«, o którym mowa w art. 1 ust. 1 decyzji ramowej 2002/584/WSiSW?
4) W przypadku udzielenia na pytanie pierwsze odpowiedzi przeczącej: czy wyznaczenie krajowego organu policji, takiego jak krajowy zarząd policji, jako organu sądowego wydającego nakaz jest zgodne z prawem Unii?”.
20. Zgodnie z oceną sądu odsyłającego przedstawioną w pozycjach 4.2–4.6 postanowienia odsyłającego:
– Wyrażenie „organ sądowy”, o którym mowa w art. 6 ust. 1 decyzji ramowej, należy interpretować jako takie, które pozostawia prawu wydającego nakaz państwa członkowskiego określenie, czym jest „organ sądowy”, lub jako takie, które powierza temu porządkowi prawnemu wyłącznie wyznaczenie właściwego organu(10). W pierwszym przypadku wyrażenie „organ sądowy” nie stanowiłoby pojęcia prawa Unii, a więc nie wymagałoby autonomicznej i jednolitej interpretacji. W drugim przypadku pojęcie to stanowiłoby autonomiczne pojęcie prawa Unii, którego interpretacja nie jest oczywista(11) i które to pojęcie nie było przedmiotem wcześniejszych orzeczeń Trybunału przekształcających je w „acte éclairé”(12).
– Z kontekstu, a w szczególności z Europejskiej konwencji o ekstradycji, jak również z kontekstu legislacyjnego, a zwłaszcza wniosku dotyczącego decyzji ramowej(13), nie wynika jednoznacznie, czy inne organy, oprócz organów sądowych, mogą być właściwe w zakresie wydawania europejskich nakazów aresztowania w świetle art. 6 ust. 1, pomimo tendencji obserwowanej w ewolucji legislacyjnej od czasów Europejskiej konwencji o ekstradycji, polegającej na zastępowaniu stosunków między państwami członkowskimi stosunkami między organami sądowymi.
– Cel decyzji ramowej, jakim jest ustanowienie uproszczonego systemu przekazywania osób w oparciu o zasadę wzajemnego uznawania, przeprowadzanego pod nadzorem sądowym(14), obejmuje ochronę podstawowych praw proceduralnych(15) na dwóch poziomach, mianowicie na poziomie państwa wydającego oraz państwa wykonującego nakaz, a brak takiej ochrony na którymkolwiek z tych poziomów mógłby niekorzystnie wpłynąć na zasady wzajemnego uznawania i wzajemnego zaufania.
III – Postępowanie przed Trybunałem
21. W dniu 16 sierpnia 2016 r. do sekretariatu Trybunału wpłynęło odesłanie z wnioskiem o zastosowanie pilnego trybu prejudycjalnego (art. 267 akapit czwarty TFUE). Sąd odsyłający uzasadnił swój wniosek tym, że K.M. Poltorak przebywa w areszcie, którego przedłużenie zależy od rozstrzygnięcia sporu.
22. Na posiedzeniu administracyjnym w dniu 1 września 2016 r. Trybunał postanowił o rozpatrzeniu niniejszej sprawy w pilnym trybie prejudycjalnym.
23. Adwokat K.M. Poltoraka, rządy niderlandzki i szwedzki oraz Komisja Europejska złożyli uwagi pisemne.
24. W dniu 5 października 2016 r. odbyła się wspólna rozprawa w niniejszej sprawie i w sprawie C‑477/16 PPU (Kovalkovas), podczas której na mocy art. 23 statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej zainteresowane strony – a dokładnie rząd szwedzki – zostały wezwane do udzielenia odpowiedzi na sformułowane wcześniej pytania.
25. W trakcie rozprawy adwokat K.M. Poltoraka, rządy niderlandzki, niemiecki, grecki, fiński i szwedzki oraz Komisja przedstawili swoje uwagi.
IV – Analiza
A – W przedmiocie pierwszego pytania prejudycjalnego
26. Sąd niderlandzki zwraca się z pytaniem, czy wyrażenia „organ sądowy” w rozumieniu art. 6 ust. 1 decyzji ramowej oraz „orzeczenie sądowe” w rozumieniu art. 1 ust. 1 wspomnianego aktu prawnego należy interpretować jako autonomiczne pojęcia prawa Unii.
27. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, z konieczności zapewnienia zarówno jednolitego stosowania prawa Unii, jak i zasady równości wynika, że jeśli treść przepisu prawa Unii nie zawiera wyraźnego odesłania do prawa państw członkowskich, dla określenia jego znaczenia i zakresu należy zwykle nadać temu przepisowi w całej Unii autonomiczną i jednolitą wykładnię. Orzecznictwo to zostało zastosowane w szczególności do niektórych przepisów decyzji ramowej(16) oraz do pojęcia „sądu właściwego także w sprawach karnych” zastosowanego w art. 1 lit. a) ppkt (iii) decyzji ramowej Rady 2005/214/WSiSW z dnia 24 lutego 2005 r. w sprawie stosowania zasady wzajemnego uznawania do kar o charakterze pieniężnym(17).
28. Żaden z dwóch przytoczonych artykułów decyzji ramowej nie odnosi się do prawa państw członkowskich w celu ustalenia jego znaczenia i zakresu. Oczywiście art. 6 ust. 1 odnosi się do organu sądowego „właściwego […] na mocy prawa obowiązującego w tym państwie”. Jednak odniesienie to nie wskazuje na definicję „organu sądowego”, lecz jedynie na przyznanie kompetencji do wydawania europejskich nakazów aresztowania jednemu lub kilku krajowym sądom, zgodnie z prawem krajowym.
29. Należy zatem rozumieć, że pojęcia „organu sądowego” i „orzeczenia sądowego” zawarte, odpowiednio, w art. 6 ust. 1 i art. 1 ust. 1 decyzji ramowej są autonomicznymi pojęciami prawa Unii, które należy interpretować w sposób autonomiczny i jednolity na jej obszarze, z uwzględnieniem brzmienia tego przepisu, jego kontekstu i celu uregulowania, którego przepis ten stanowi część(18).
30. W odniesieniu do powyższego stwierdzenia należy jednak podkreślić, że ze względu na kontekst proceduralny, w jakim zostały zastosowane te dwa wyrażenia, przy ich wykładni należy wziąć pod uwagę swobodę uregulowań prawnych państw członkowskich zarówno w wyznaczeniu właściwych sądów, jak i określeniu zasad postępowania w sprawach skarg mających na celu zapewnienie ochrony praw, które obywatele wywodzą z prawa Unii(19).
31. Udzielona na pytanie pierwsze odpowiedź twierdząca sprawia, że pytanie czwarte, przedstawione wyłącznie na wypadek, gdyby odpowiedź na pytanie pierwsze była przecząca, staje się bezprzedmiotowe.
B – W przedmiocie pytań prejudycjalnych drugiego i trzeciego
32. W pytaniach drugim i trzecim rechtbank Amsterdam (sąd rejonowy w Amsterdamie) zmierza ostatecznie do ustalenia, czy organ taki jak szwedzki KZP spełnia wymogi uznania go za „organ sądowy” w rozumieniu art. 6 ust. 1 decyzji ramowej w ten sposób, że wydany w niniejszej sprawie europejski nakaz aresztowania ma charakter „orzeczenia sądowego” w rozumieniu art. 1 ust. 1 decyzji ramowej.
33. Jak już wspomniałem, w przeciwieństwie do odesłania prejudycjalnego C‑453/16 PPU, pytania sądu odsyłającego nie dotyczą organu właściwego w zakresie wydania uprzedniego nakazu krajowego, lecz organu właściwego w zakresie wydania europejskiego nakazu aresztowania w rozumieniu decyzji ramowej.
34. Na wstępie chciałbym zauważyć, że proponowana przeze mnie konsolidacja pytań drugiego i trzeciego wywodzi się z przekonania, że istnieje ścisły związek między charakterem orzeczenia sądowego a rodzajem organu sądowego, które je wydaje. Z tego względu pojęciem, które rzeczywiście wymaga wyjaśnienia w niniejszej sprawie, jest pojęcie „organu sądowego”.
35. Logiczne wydaje się zatem, że gdyby szwedzkiego KZP nie można było zaliczyć do podmiotów i organów funkcjonujących jako organy sądowe, wydany przez szwedzki KZP europejski nakaz aresztowania nie posiadałby wymaganych cech, a tym samym nie spełniałby najistotniejszego wymogu orzeczenia o charakterze „sądowym”, czyli tego, że został on wydany przez jeden z organów wymiaru sprawiedliwości.
36. Wobec braku definicji(20) pojęcia „organu sądowego” w tekście decyzji ramowej należy, zgodnie z obowiązującymi hermeneutycznymi kryteriami Trybunału, odnieść się do dosłownego znaczenia słów, ich kontekstu i celów.
37. Aby uniknąć dwuznaczności, uważam, że na wstępie należy podkreślić, iż nie widzę żadnej podstawy prawnej dla traktowania europejskich nakazów aresztowania wydanych w celu wykonania wyroku w sposób odmienny od traktowania nakazów wydanych w celu wykonania innych środków karnych, poprzedzających ogłoszenie wyroku (np. nakazów aresztowania i podobnych środków). Mając na uwadze, że wszystkie te nakazy zmierzają do przekazania poszukiwanych osób przez jedno państwo członkowskie innemu państwu członkowskiemu, przy interpretowaniu pojęć organu sądowego wydającego i przyjmującego europejski nakaz aresztowania nie ma znaczenia kwestia, czy poszukiwanie dokonywane jest w celu postawienia przed sądem krajowym osoby już skazanej, czy też osoby, przeciwko której toczy się wciąż postępowanie karne.
38. To uściślenie jest niezbędne, gdyż bez niego można by uznać, że w przypadku europejskich nakazów aresztowania wydanych w celu wykonania wyroku skazującego interwencja „organu sądowego” kończy się na etapie wydania wyroku, a tym samym jest zupełnie nieuzasadniona przy jego wykonywaniu. Uważam, że tak nie jest. W ramach systemu przekazywania osób charakteryzującego się kontrolą sądową, a następnie wzajemnym uznawaniem orzeczeń sądowych, wydany po ogłoszeniu wyroku europejski nakaz aresztowania oznacza również uprzednie przyjęcie pewnych decyzji, które muszą być sądowe, gdyż dotyczą tymczasowego lub długotrwałego pozbawienia wolności oraz analizy proporcjonalności wydania rzeczonego nakazu(21)..
39. W odniesieniu do wykładni art. 6 i, w pierwszej kolejności, do zwykłego znaczenia terminów „organ” i „sądowy” należy zauważyć, że pierwszy z nich odnosi się do podmiotu, który sprawuje władzę w danej dziedzinie życia publicznego ze względu na posiadane uprawnienia i właściwości, a także legitymację do działania. Przymiotnik „sądowy” dodany do rzeczownika wskazuje na fakt, że wspomniany organ należy do wymiaru sprawiedliwości(22), a nie – zgodnie z klasycznym podziałem władzy – do władzy ustawodawczej i wykonawczej.
40. Wersje językowe decyzji ramowej, które sprawdziłem, odnoszą się niezmiennie do sprawiedliwości: „autorité judiciaire” w wersji francuskiej, „judicial authority” w wersji angielskiej, „Justizbehörde” w wersji niemieckiej, „autorità giudiziaria” w wersji włoskiej, „autoridade judiciária” w wersji portugalskiej, „rättsliga myndighet” w wersji szwedzkiej i „tiesu iestāde” w wersji łotewskiej.
41. Już na tym etapie można wnioskować, że organ, do którego odnosi się w szczególności art. 6 decyzji ramowej, musi należeć do wymiaru sprawiedliwości. Ta pierwsza wskazówka znajduje potwierdzenie w historii ustawodawczej, jak słusznie wskazuje rechtbank Amsterdam (sąd rejonowy w Amsterdamie). Zarówno Europejska konwencja o ekstradycji, jak i wniosek dotyczący decyzji ramowej(23) zalecały używanie, odpowiednio, pojęć „właściwego organu” i „organu sądowego” w celu włączenia sądów i prokuratury oraz wyłączenia w sposób wyraźny organów policji(24).
42. Wrażenie to znajduje potwierdzenie, w drugiej kolejności, w kontekście art. 6 decyzji ramowej. Wraz z art. 7, który, jak wskazuje jego tytuł, dotyczy „powołania organu centralnego”, artykuły te tworzą strukturę instytucjonalną uproszczonego postępowania ustanowionego decyzją ramową. System ten działa zgodnie z podstawowym schematem, który omówię poniżej.
43. Zasadniczo z motywu 5 decyzji ramowej wynika, że procedura ekstradycyjna między państwami członkowskimi zostaje zastąpiona systemem przekazywania osób między organami sądowymi, który zbudowany jest na zasadzie wzajemnego uznawania(25). Fundamentem tego uznawania jest właśnie dialog inter pares ustanowiony w art. 6, a mianowicie dialog między wydającym europejski nakaz aresztowania organem sądowym a organem sądowym wykonującym czy też przyjmującym nakaz, który to organ winien ów nakaz rozpatrzeć. Takie ukształtowanie stosunków między państwami członkowskimi za pośrednictwem odpowiednich organów sądowych pozwala na zbudowanie wzajemnego zaufania i daje wiarę w to, że poszczególne krajowe systemy prawne będą w stanie zapewnić równoważną i skuteczną ochronę praw podstawowych uznanych na poziomie Unii, a w szczególności w karcie(26).
44. Jedyne dopuszczone przez ustawodawcę odstępstwo od funkcjonowania tego systemu przewidziane jest w art. 7 decyzji ramowej i pozwala wyjątkowo na interwencję organów spoza obszaru „sądowego”. Tym razem jednak brzmienie tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, gdyż słowa użyte do opisania zależnego charakteru działania tych „organów centralnych” zostały dobrane tak, by precyzyjnie określić funkcje, jakie organy te wykonują w ramach dialogu między organami sądowymi.
45. Zatem zgodnie z art. 7 ust. 1 decyzji ramowej możliwość powołania takich organów centralnych, z jakiej korzystają państwa członkowskie, została im przyznana po to, by wspomniane organy „zapewniały wparcie” właściwym organom sądowym. Wynika z tego jednoznacznie, że rolą organów centralnych jest wyłącznie współpraca, a w żadnym wypadku nie podejmowanie decyzji czy zarządzanie. Ta instrumentalna funkcja znajduje potwierdzenie w brzmieniu art. 7 ust. 2: organom centralnym może zostać powierzone zadanie urzędowego „przekazywania” i „odbioru” europejskich nakazów aresztowania, jak również prowadzenie „wszelkiej innej odnośnej korespondencji urzędowej”.
46. Porównując te funkcje z funkcjami pełnionymi przez organy sądowe (zgodnie z art. 6 ust. 1 i 2 wydający organ sądowy jest „właściwy dla wydania nakazu”, a wykonujący organ sądowy jest „właściwy dla wykonania nakazu”), można zaobserwować, że funkcje organów centralnych są ograniczone do czynności czysto administracyjnych i że organy te nie mają żadnych uprawnień do nadania sprawie koniecznego bodźca proceduralnego, to znaczy uruchomienia mechanizmu wydania europejskiego nakazu aresztowania.
47. Zatem mimo że ustawodawca przewiduje włączenie konkretnego organu administracyjnego do wspomnianego w decyzji ramowej dialogu między organami sądowymi, interwencja tego organu jest bardzo ograniczona, gdyż: a) po pierwsze, działać może wyłącznie organ wyraźnie wyznaczony przez państwo członkowskie (które uprzednio przekazało o nim informację Sekretariatowi Generalnemu Rady); oraz b) po drugie, funkcje tego organu są ograniczone do wsparcia administracyjnego rzeczywistych organów decyzyjnych, to znaczy organów sądowych upoważnionych do podejmowania decyzji w kwestii wydawania i wykonywania europejskich nakazów aresztowania.
48. Taka interpretacja wynika również z uzasadnienia wniosku dotyczącego decyzji ramowej(27). W wyjaśnieniu poszczególnych artykułów, i w odniesieniu do obecnego art. 7, wskazano, że „[przepis ten] inspiruje się przepisami konwencji Unii Europejskiej z 1996 r. w kwestii ekstradycji oraz konwencji Unii Europejskiej z 2000 r. odnośnie do pomocy prawnej w sprawach karnych. [Chodzi o] praktyczny przepis mający na celu ułatwienie przekazywania informacji między państwami członkowskimi […]” oraz że „[…] rolą tych organów centralnych winno być ułatwienie państwom członkowskim wydania i wykonania nakazów, a w szczególności zapewnienie tłumaczenia oraz wsparcia administracyjnego związanego z wykonaniem nakazów”(28).
49. Taka struktura instytucjonalna europejskiego nakazu aresztowania określona jest, w trzeciej kolejności, w taki sposób, aby w jak najszerszym zakresie spełniać cel polegający na stanowieniu nowego, prostszego i wydajniejszego systemu przekazywania osób skazanych lub podejrzanych o naruszenie prawa karnego, ułatwiając i przyspieszając tym samym współpracę sądową oraz przyczyniając się do realizacji wyznaczonego Unii celu, jakim jest ustanowienie przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości w oparciu o wysoki stopień zaufania, jakie powinno istnieć między państwami członkowskimi(29).
50. Dialog między organami sądowymi, które podzielają zasadniczo cechy konstytucyjne przynależności do władzy sądowniczej w poszczególnych państwach członkowskich oraz ich zobowiązanie do zapewnienia przestrzegania podstawowych praw i wolności, do których odnosi się art. 6 TUE, stanowi kluczowy element tego wzajemnego zaufania. Właściwy dla tego dialogu jest również brak ingerencji innych organów pozasądowych, które mogą co najwyżej pełnić rolę pomocniczą w granicach określonych w art. 7 decyzji ramowej.
51. Ponadto, jak już orzekł Trybunał, cała przewidziana w decyzji ramowej procedura przekazywania osób między państwami członkowskimi odbywa się pod nadzorem sądu(30).
52. Istnieje również dodatkowy argument, który potwierdza ograniczenie współpracy w sprawach karnych w odniesieniu do europejskich nakazów aresztowania do organów sądowych, a mianowicie materialna podstawa prawna samej decyzji ramowej, to jest art. 31 ust. 1 lit. a) i b) TUE. W wersji tego traktatu obowiązującej w 2002 r.(31) była jeszcze mowa o ułatwianiu i przyspieszaniu współpracy „między ministerstwami oraz organami sądowymi lub odpowiednimi organami państw członkowskich”. Jednak na mocy traktatu z Lizbony przepis ten przeniesiono do traktatu FUE, wskutek czego powstał art. 82, którego ust. 1 wprowadził zasadę wzajemnego uznawania wyroków i orzeczeń w sprawach karnych, a którego lit. d) powtarza treść dawnego art. 31 ust. 1 lit. a) TUE, wprowadzając w szczególności istotną zmianę, a mianowicie usuwając wyraźne odniesienie do ministerstw(32). Zmianę tę należy uwzględnić przy wykładni decyzji ramowej zgodnie z nowym kontekstem, w którym współpracę w sprawach karnych jeszcze bardziej ogranicza się do wymiaru sprawiedliwości(33). W związku z powyższym warto przytoczyć utrwalone orzecznictwo Trybunału, wedle którego akt prawa wtórnego Unii należy interpretować, w miarę możliwości, w sposób zgodny z postanowieniami traktatów(34).
53. W ramach współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych Trybunał orzekł, że traktat z Lizbony znacznie zmienił ramy instytucjonalne oraz że art. 9 protokołu nr 36 w sprawie przepisów przejściowych ma na celu w szczególności zapewnienie, by mimo zmiany ram instytucjonalnych rzeczonej współpracy akty przyjęte w tym zakresie mogły być nadal skutecznie stosowane(35).
54. Stwierdzenie to, przedstawione w kontekście skargi o stwierdzenie nieważności, nie stoi w sprzeczności, a wręcz przeciwnie, z ewolucyjną wykładnią decyzji ramowej, która to wykładnia – mimo że wspomniana decyzja ramowa została przyjęta na mocy wcześniejszej podstawy prawnej – zapewniłaby zgodność tego aktu prawnego z treścią i celami nowej podstawy, innymi słowy, uczyniłaby ją spójniejszą ze zmianą wprowadzoną przez prawodawcę w zakresie współpracy sądowej w sprawach karnych. Interpretowanie w dalszym ciągu aktu legislacyjnego na podstawie wyłącznie dawnej podstawy prawnej groziłoby sparaliżowaniem porządku prawnego, wbrew samemu traktatowi FUE oraz późniejszej wyraźnej intencji prawodawcy.
55. W świetle powyższych rozważań, ponieważ w niniejszej sprawie organ, który wydał europejski nakaz aresztowania, objęty jest władzą „policyjną”, a jego decyzja nie została zatwierdzona przez żadnego sędziego, naturalnie nasuwa się pytanie, czy organ policji może mieć charakter „organu sądowego” w rozumieniu decyzji ramowej. O ile prawdą jest, że policja stanowi część aparatu przymusu państwa, zwykle podlegając w tym zakresie władzy wykonawczej, o tyle jednak często wspomaga ona również organy sądowe w ramach postępowania przygotowawczego w sprawie przestępstw oraz, czasami, w wykonywaniu orzeczeń sądowych. Ten element współpracy lub pomocy nie przekształca jej mimo to w organ sądowy.
56. Z informacji dostarczonych przez szwedzki organ policji(36) w odpowiedzi na pytania sądu krajowego wynika, że organ odpowiedzialny za wydawanie europejskich nakazów aresztowania posiada następujące cechy: a) policja jest organem ścigania z szerokimi uprawnieniami interwencyjnymi; b) organ ten nie otrzymuje od ministra sprawiedliwości instrukcji w kwestii europejskich nakazów aresztowania; c) nie ma on żadnego związku, bezpośredniego lub pośredniego, z sądem, który skazał osobę poszukiwaną; d) działa on w kwestii europejskich nakazów aresztowania na wniosek administracji więziennej, jednak nie otrzymuje od niej poleceń, oraz posiada uprawnienia dyskrecjonalne w zakresie wydawania wspomnianych nakazów; oraz e) oddelegował IPO(37), to jest oddziałowi administracyjnemu składającemu się z prawników, z których jedynie trzech jest uprawnionych do podpisywania szwedzkich europejskich nakazów aresztowania, uprawnienia do wydawania europejskich nakazów aresztowania w celu wykonania prawomocnego wyroku orzekającego karę pozbawienia wolności.
57. Spośród tych cech wyróżniających największe zaniepokojenie budzi cecha dotycząca wyznaczenia organu wydającego europejskie nakazy aresztowania zgodnie ze szwedzką ustawą, w której dokonano transpozycji decyzji ramowej do szwedzkiego porządku prawnego, w świetle komunikatu rządu szwedzkiego do Rady w 2009 r. na podstawie art. 6 ust. 3 wspomnianej decyzji ramowej(38).
58. W odpowiedzi Rada zaleciła Szwecji(39), by ta podjęła odpowiednie środki mające na celu zapewnienie, iż w przypadku wykonywania kar europejskie nakazy aresztowania będą wydawane przez organ sądowy lub pod nadzorem organów sądowych, zgodnie z decyzją ramową.
59. Negatywna odpowiedź rządu szwedzkiego na to zalecenie jest oczywista co do sposobu wdrożenia systemu europejskiego nakazu aresztowania do szwedzkiego porządku prawnego. Podsumowując(40), rząd szwedzki uznaje za słuszne, że wykonanie wyroku karnego, do którego niezbędne jest przekazanie osoby skazanej przez inne państwo członkowskie, nie wymaga europejskiego nakazu aresztowania wydanego przez organ sądowy sensu stricto. Rząd szwedzki twierdzi – przeciwnie – że ze względu na fakt, iż krajowy system wykonywania orzeczeń sądowych przyznaje uprawnienia organom innego rodzaju, niekoniecznie sądowym, nie jest sprzeczne z decyzją ramową, by wspomniane organy o uznanym pozasądowym charakterze wydawały również europejskie nakazy aresztowania.
60. W świetle przedstawionych powyżej rozważań uważam, że zalecany przez rząd szwedzki system instytucjonalny jest niezgodny z decyzją ramową. Wspomniany system mógłby być zgodny z decyzją ramową tylko wówczas, gdyby organ policji wydający europejski nakaz aresztowania w celu wykonania wyroku spełniał następujące wymagania, które uważam za niezbędne dla zapewnienia poziomu gwarancji sądowych, na których opiera się system europejskich nakazów aresztowania: a) gdyby działał na polecenie i pod nadzorem organu sądowego w rozumieniu art. 6 decyzji ramowej; oraz b) gdyby nie posiadał uprawnień dyskrecjonalnych ani swobody oceny w kwestii wydania europejskiego nakazu aresztowania i musiał zastosować się do poleceń organu sądowego. Poza tym w przypadku wątpliwości dotyczących nakazu aresztowania to organ sądowy winien wystąpić do Trybunału o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w kwestii wykładni decyzji ramowej.
61. Jak wynika z akt sprawy i uwag pisemnych rządu szwedzkiego, szwedzki KZP nie spełnia tych wymogów. W strukturze państwa organ ten znajduje się poza wymiarem sprawiedliwości, a biorąc pod uwagę brak jego powiązania z sądami i prokuraturą, organ sądowy nie sprawuje nad nim wymaganej kontroli przy wydawaniu europejskich nakazów aresztowania, w przypadku których to nakazów szwedzki KZP posiada uprawnienia dyskrecjonalne.
62. Wniosku tego nie podważa niezależność, jaką może mieć organ policji w stosunku do ministerstwa sprawiedliwości czy służby więziennej i probacji, od których nie otrzymuje poleceń. Moim zdaniem cecha ta nie ma wpływu na uznanie policji za „organ sądowy”. Co zaś tyczy się swobody oceny, którą organ policji posiada przy wydawaniu europejskiego nakazu aresztowania, najistotniejsze jest, że nie musi on wnioskować o wydanie decyzji lub składać sprawozdań przed sądem, który skazał poszukiwaną osobę. O ile fakt ten wzmacnia niezależność od sądu, który wydał wyrok skazujący, o tyle wskazuje on również na brak kontroli sądowej, co jest sprzeczne z orzecznictwem zakładającym, że cała procedura przekazywania osób między państwami członkowskimi uregulowana w decyzji ramowej jest przeprowadzana pod kontrolą sądową(41).
63. Wreszcie, autonomia państw członkowskich daje im ponadto margines swobody niezbędny do określenia, w ich wewnętrznym porządku prawnym, organów, którym przypisane są uprawnienia procesowe (w tym przypadku uprawnienia odnoszące się do europejskiego nakazu aresztowania). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału oraz w przypadku braku przepisów wspólnotowych w tym zakresie prawo wewnętrzne każdego państwa członkowskiego winno wskazywać właściwe organy sądowe oraz ustanowić procedury regulujące działania na rzecz ochrony praw przyznawanych przez Unię osobom fizycznym, pod warunkiem że takie procedury nie są mniej korzystne niż te dotyczące podobnych postępowań o charakterze wewnętrznym (zasada równoważności) i nie są ukształtowane w sposób czyniący praktycznie niemożliwym lub nadmiernie utrudnionym korzystanie z uprawnień przyznanych przez porządek prawny Unii (zasada skuteczności)(42).
64. Po przyjęciu decyzji ramowej niektóre państwa członkowskie powiadomiły Sekretariat Generalny Rady, zgodnie z art. 6 ust. 3 wspomnianej decyzji ramowej, o organach sądowych właściwych w świetle ich prawa wewnętrznego dla wydania i wykonania europejskich nakazów aresztowania. Szwecja wskazała organ policji (krajowy zarząd policji, Rikspolisstyrelsen) w odniesieniu do europejskich nakazów aresztowania w celu wykonania kary pozbawienia wolności bądź środka zabezpieczającego polegającego na pozbawieniu wolności.
65. W sensie ściśle prawnym informacje te nie przesądzają jednak o zgodności środków przyjmowanych przez poszczególne państwa członkowskie z decyzją ramową ani nie warunkują takiej zgodności. Artykuł 6 ust. 3 decyzji ramowej upoważnia państwa członkowskie do wyznaczania lub wybierania spośród swoich organów sądowych tych organów, które będą właściwe dla wykonywania lub wydawania europejskich nakazów aresztowania, jednak nie pozwala im na rozszerzenie pojęcia organu sądowego na organy, które tego statusu nie posiadają.
66. W tym kontekście nie sądzę, by wymóg podjęcia przez państwo niezbędnych kroków (zgodnych z zaleceniem Rady skierowanym do rządu szwedzkiego), aby państwo to – jeśli pragnie utrzymać uprawnienia organów policji w ramach europejskich nakazów aresztowania – zapewniło, że organy policji wykonują polecenia i podlegają kontroli prawdziwego organu sądowego, stanowił nadmierną ingerencję w zakresie wybranego przez dane państwo członkowskie modelu w celu wykonywania wyroków, w ramach jego autonomii proceduralnej. Takie dostosowanie nie podważyłoby podstaw systemu krajowego tego państwa i wzmocniłoby jego zdolność do wypełnienia celu współpracy sądowej określonej w tym zakresie w decyzji ramowej.
67. W związku z tym uważam, że organ policji mający uprawnienia takie jak te, jakimi dysponuje szwedzki KZP, nie jest objęty zakresem pojęcia „organu sądowego” w rozumieniu art. 6 ust. 1 decyzji ramowej. Z tego względu europejski nakaz aresztowania wydany przez ten organ nie może zostać uznany za „orzeczenie sądowe” w rozumieniu art. 1 ust. 1 wspomnianej decyzji ramowej.
V – W kwestii ograniczenia w czasie skutków wyroku Trybunału
68. Niektóre rządy, które uczestniczyły w rozprawie, a także Komisja zasugerowały Trybunałowi, aby – jeśli ostatecznie orzeknie on, że europejskie nakazy aresztowania wydane przez szwedzki KZP nie są orzeczeniami sądowymi (co oczywiście uniemożliwiłoby organowi sądowemu państwa wykonującego nakaz wykonanie takiego nakazu) – ograniczył w czasie skutki wyroku, tak aby miały one zastosowanie tylko w przyszłości.
69. Moim zdaniem Trybunał powinien odrzucić tę możliwość. Jak przypominałem w innej przedstawionej ostatnio opinii(43), ogólną zasadą jest, że „wykładnia przepisu prawa unijnego, dokonana przez Trybunał w ramach kompetencji przyznanej mu w art. 267 TFUE, wyjaśnia i precyzuje znaczenie oraz zakres tego przepisu, tak jak powinien lub powinien był on być rozumiany i stosowany od chwili jego wejścia w życie. Z powyższego wynika, że sądy mogą i powinny stosować zinterpretowany w ten sposób przepis również do stosunków prawnych powstałych przed wydaniem orzeczenia w sprawie wniosku o dokonanie wykładni, jeżeli spełnione są wszystkie pozostałe przesłanki wszczęcia przed właściwym sądem postępowania w sprawie związanej ze stosowaniem takiego przepisu”.
70. Nie sądzę, by istniały powody do odstąpienia w tym przypadku od wspomnianej zasady, ponieważ:
a) sąd odsyłający nie przedstawił żadnego pytania dotyczącego skutków w czasie wyroku Trybunału (ściśle mówiąc, nie uczynił tego nawet w odniesieniu do bezpośrednich skutków aresztowania w stosunku do europejskiego nakazu aresztowania) i ograniczył swe wątpliwości do omówionych już zagadnień;
b) do sędziów poszczególnych państw członkowskich należy ustalenie w każdym przypadku, czy wydane już europejskie nakazy aresztowania spełniają kryteria, które Trybunał określi w swoim wyroku, co z kolei może wpłynąć na toczące się sprawy, zwłaszcza gdy chodzi o pozbawienie wolności osób obecnie przetrzymywanych i oczekujących na przekazanie. Rozwiązanie w każdym przypadku będzie zależało od obecnie trudnych do przewidzenia zmiennych, w tym na przykład ewentualnego usunięcia a posteriori „wady”, jaką dotknięty jest pierwotny europejski nakaz aresztowania;
c) wreszcie, w odniesieniu do przeprowadzonych już procedur przekazania (których to los zdaje się być przedmiotem największej troski Komisji), ponownie do sądów krajowych będzie należeć ocena wpływu wyroku Trybunału na te procedury przekazania, w trakcie której to oceny sądy krajowe nie będą mogły nie uwzględnić wymogów nierozerwalnie związanych z zasadą prawomocności.
VI – Wnioski
71. W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał odpowiedział na pytania postawione przez rechtbank Amsterdam (sąd rejonowy w Amsterdamie, Niderlandy) w następujący sposób:
1) Pojęcia „orzeczenia sądowego” i „organu sądowego”, zawarte, odpowiednio, w art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 decyzji ramowej Rady 2002/584/WSiSW z dnia 13 czerwca 2002 r. w sprawie europejskiego nakazu aresztowania i procedury wydawania osób między państwami członkowskimi, zmienionej decyzją ramową Rady 2009/299/WSiSW z dnia 26 lutego 2009 r., są autonomicznymi pojęciami prawa Unii i powinny być interpretowane w sposób jednolity w całej Unii Europejskiej.
2) Organ policji mający uprawnienia takie jak te, jakimi dysponuje szwedzki krajowy zarząd policji, nie spełnia wymogów uznania go za „organ sądowy” w rozumieniu art. 6 ust. 1 decyzji ramowej 2002/584/WSiSW, a wydany przez niego w niniejszej sprawie europejski nakaz aresztowania nie ma charakteru „orzeczenia sądowego” w rozumieniu art. 1 ust. 1 wspomnianej decyzji ramowej.