CONCLUSIONES DE LA ABOGADO GENERAL
SRA. JULIANE KOKOTT
presentadas el 7 de abril de 2016 (1)
Asunto C‑442/14
Bayer CropScience SA-NV y
Stichting De Bijenstichting
contra
College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden
[Petición de decisión prejudicial planteada por el College van beroep voor het bedrijfsleven (Tribunal de Apelación en materia económica, Países Bajos)]
«Directiva 2003/4/CE — Acceso a la información medioambiental — Excepciones — Confidencialidad de datos de carácter industrial y comercial — Información sobre emisiones en el medio ambiente — Confidencialidad — Reglamento (CE) n.o 1107/2009 — Productos fitosanitarios — Directiva 98/8/CE — Biocidas»
I. Introducción
1. Uno de los temas recurrentes en la política europea en el ámbito del medio ambiente es la transparencia. No sólo las autoridades y las empresas, sino también los ciudadanos, las organizaciones no gubernamentales y los científicos independientes deben tener la posibilidad de intervenir de forma cualificada en el debate relativo a la protección del medio ambiente, para contribuir así a la mejora de ésta.
2. Un debate especialmente encendido es el que gira en torno a los productos fitosanitarios y sus efectos en la «mortalidad de las abejas», es decir, el retroceso de sus poblaciones, así como las de otras especies de insectos que también contribuyen a la polinización de las plantas. (2) Por este motivo existe un especial interés del público en la información que presentan los fabricantes a las autoridades en los procedimientos de autorización regulados por el Derecho de la Unión para obtener la aprobación de sustancias activas y productos de carácter fitosanitario. Sin embargo, los productores temen sufrir desventajas competitivas si sus competidores consiguen acceder a tal información.
3. Este conflicto de intereses está regulado por la Directiva2003/4/CE, (3) que se aplica al acceso a dicha información. (4) De conformidad con dicha Directiva, aunque en principio las autoridades pueden denegar el acceso a la información medioambiental de que disponen a fin de proteger la confidencialidad de datos de carácter comercial e industrial, sí deben facilitar la información relativa a las emisiones en el medio ambiente, así como la información en cuya difusión exista un interés público superior.
4. El presente procedimiento versa sobre el acceso a la información presentada en procedimientos de autorización para productos fitosanitarios y un biocida. Aparte de la cuestión de si se trata de información relativa a emisiones, se ha de aclarar, en particular, qué efectos ha de tener en una solicitud de información medioambiental la ausencia de una petición de tratamiento confidencial. Tal petición la puede presentar el productor en el marco de un procedimiento de autorización de productos fitosanitarios y biocidas.
II. Marco jurídico
A. Derecho internacional
5. El derecho a acceder a la información medioambiental se recoge en el Convenio sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente (5) («en lo sucesivo, «Convenio de Aarhus»), suscrito por la Comunidad el 25 de junio de 1998 en Aarhus (Dinamarca). (6)
6. El artículo 4, apartado 4, letra d), del Convenio regula la negativa a divulgar información medioambiental por constituir ésta un secreto comercial o industrial:
«Podrá denegarse una solicitud de información sobre el medio ambiente en caso de que la divulgación de esa información pudiera tener efectos desfavorables sobre:
[…]
d) el secreto comercial o industrial cuando ese secreto esté protegido por la ley con el fin de defender un interés económico legítimo. En ese marco deberán divulgarse las informaciones sobre emisiones que sean pertinentes para la protección del medio ambiente;
[…]»
7. La protección de los secretos comerciales transmitidos a las autoridades públicas es objeto también del artículo 39, apartado 3, del Acuerdo sobre los ADPIC: (7)
«Los Miembros, cuando exijan, como condición para aprobar la comercialización de productos farmacéuticos o de productos químicos agrícolas que utilizan nuevas entidades químicas, la presentación de datos de pruebas u otros no divulgados cuya elaboración suponga un esfuerzo considerable, protegerán esos datos contra todo uso comercial desleal. Además, los Miembros protegerán esos datos contra toda divulgación, excepto cuando sea necesario para proteger al público, o salvo que se adopten medidas para garantizar la protección de los datos contra todo uso comercial desleal.»
B. Derecho de la Unión
1. Directiva sobre información medioambiental
8. El derecho a acceder a la información medioambiental está consagrado en la Directiva sobre información medioambiental. Con ella se transpone el derecho a la información medioambiental que regula el Convenio de Aarhus.
9. Su artículo 2 define, entre otros conceptos, el de información medioambiental:
«A efectos de la presente Directiva, se entenderá por:
1) Información medioambiental: toda información en forma escrita, visual, sonora, electrónica o en cualquier otra forma material sobre:
a) la situación de elementos del medio ambiente, como el aire y la atmósfera, el agua, el suelo, la tierra, los paisajes y espacios naturales, incluidos los humedales y las zonas marinas y costeras, la diversidad biológica y sus componentes, incluidos los organismos modificados genéticamente, y la interacción entre estos elementos;
b) factores como sustancias, energía, ruido, radiaciones o residuos, incluidos los residuos radiactivos, emisiones, vertidos y otras liberaciones en el medio ambiente, que afecten o puedan afectar a los elementos del medio ambiente citados en la letra a);
[…]».
10. El derecho de acceso a la información medioambiental se recoge en el artículo 3, apartado 1, de la Directiva sobre información medioambiental:
«Los Estados miembros harán lo necesario para que las autoridades públicas estén obligadas, de acuerdo con lo dispuesto en la presente Directiva, a poner la información medioambiental que obre en su poder o en el de otras entidades en su nombre a disposición de cualquier solicitante, a petición de este, y sin que dicho solicitante esté obligado a declarar un interés determinado.»
11. Las excepciones a dicho derecho se regulan en el artículo 4 de la Directiva sobre información medioambiental. En el presente caso son de especial interés las letras d), e) y g) de su apartado 2:
«Los Estados miembros podrán denegar las solicitudes de información medioambiental si la revelación de la información puede afectar negativamente a:
[…]
d) la confidencialidad de datos de carácter comercial e industrial cuando dicha confidencialidad esté contemplada en la legislación nacional o comunitaria a fin de proteger intereses económicos legítimos, incluido el interés público de mantener la confidencialidad estadística y el secreto fiscal;
e) los derechos de propiedad intelectual;
[…]
g) los intereses o la protección de un tercero que haya facilitado voluntariamente la información solicitada sin estar obligado a ello por la ley o sin que la ley pueda obligarle a ello, salvo si esta persona ha consentido en su divulgación;
[…]
Los motivos de denegación mencionados en los apartados 1 y 2 deberán interpretarse de manera restrictiva teniendo en cuenta para cada caso concreto el interés público atendido por la divulgación. En cada caso concreto, el interés público atendido por la divulgación deberá ponderarse con el interés atendido por la denegación de la divulgación. Los Estados miembros no podrán, en virtud de las letras a), d), f), g) y h) del presente apartado, disponer la denegación de una solicitud relativa a información sobre emisiones en el medio ambiente.
[…]»
2. Directiva 91/414/CEE
12. La Directiva 91/414 (8) regulaba inicialmente la comercialización de productos fitosanitarios.
13. El artículo 13, apartado 7, párrafo cuarto, de la Directiva 91/414 se dirige a evitar ensayos superfluos con animales:
«Si, no obstante, el solicitante y los titulares de autorizaciones anteriores de la misma sustancia no consiguieran ponerse de acuerdo para compartir la información, los Estados miembros podrán adoptar medidas nacionales que obliguen al solicitante y a los titulares de autorizaciones anteriores establecidos en su territorio, a compartir la información con objeto de evitar que se repitan ensayos sobre animales vertebrados y determinar a la vez el procedimiento para la utilización de las informaciones, y el equilibrio razonable entre los intereses de las partes afectadas.»
14. El artículo 14 de la Directiva 91/414 dispone lo siguiente:
«Sin perjuicio de lo dispuesto en la [Directiva sobre información medioambiental] los Estados miembros y la Comisión velarán por que la información facilitada por los solicitantes que constituya secreto industrial o comercial sea tratada de modo confidencial, si así lo pidieren el solicitante de la inclusión de una sustancia activa en el Anexo I o el solicitante de la autorización de un producto fitosanitario y si el Estado miembro o la Comisión aceptaran la justificación alegada por el solicitante.
La confidencialidad no se aplicará:
[…]»
3. Reglamento (CE) n.o 1107/2009
15. Con arreglo al artículo 84 del Reglamento n.o 1107/2009, (9) éste está en vigor desde el 14 de junio de 2011 y sustituye a la Directiva 91/414.
16. El considerando 39 del Reglamento n.o 1107/2009 presenta el siguiente tenor:
«Los estudios suponen una inversión importante. Es preciso proteger esta inversión para estimular la investigación. Por ello, los ensayos y estudios presentados por un solicitante ante un Estado miembro, salvo los realizados con animales vertebrados, que estarán sujetos al intercambio obligatorio de datos, deben protegerse para evitar que otro solicitante los utilice. No obstante, esta protección debe limitarse en el tiempo a fin de permitir la competencia. También debe limitarse a aquellos estudios que sean realmente necesarios para fines normativos, para evitar que los solicitantes amplíen artificialmente el período de protección presentando nuevos estudios que no sean necesarios. Los operadores del sector, en particular las pequeñas y medianas empresas, deben disponer de las mismas posibilidades de acceso al mercado.»
17. El considerando 41 del Reglamento n.o 1107/2009 se ocupa de las peticiones de información. En él se dice:
«Como los Estados miembros, la Comisión y la Autoridad aplican normas distintas en relación con el acceso a los documentos y su confidencialidad, conviene aclarar las disposiciones referentes al acceso a la información contenida en los documentos en poder de dichas autoridades y la confidencialidad de éstos.»
18. El artículo 7 del Reglamento n.o 1107/2009 versa sobre el procedimiento de aprobación de sustancias. Su apartado 3 dispone lo siguiente:
«Al presentar la solicitud, el solicitante podrá solicitar, con arreglo al artículo 63, que determinada información, incluidas algunas partes del expediente, se mantenga confidencial, y deberá separar físicamente dicha información.
Los Estados miembros evaluarán las solicitudes de confidencialidad. El Estado miembro ponente al que se solicite acceso a la información decidirá qué información debe mantenerse confidencial.»
19. El artículo 33 del Reglamento n.o 1107/2009 contiene disposiciones sobre el procedimiento de autorización de productos fitosanitarios:
«1. Quien desee comercializar un producto fitosanitario deberá solicitar una autorización o una modificación de una autorización, personalmente o a través de un representante, en cada Estado miembro en el que se tenga intención de comercializar el producto fitosanitario.
[…]
4. Al presentar la solicitud, el solicitante podrá solicitar, con arreglo al artículo 63, que determinada información, incluidas algunas partes del expediente, se mantenga confidencial, y deberá separar físicamente dicha información.
El solicitante presentará al mismo tiempo una lista completa de los estudios presentados a tenor del artículo 8, apartado 2, y una lista de los informes de ensayos y estudios para los cuales se solicite la protección de datos con arreglo al artículo 59.
El Estado miembro que examine la solicitud al que se solicite acceso a la información decidirá qué información debe mantenerse confidencial.
[…]»
20. El artículo 59 del Reglamento n.o 1107/2009 regula la protección de datos. En él se establece lo siguiente:
«1. Se aplicará a los informes de ensayos y estudios la protección de datos conforme a lo establecido en el presente artículo.
[…]
Cuando un informe esté protegido, el Estado miembro que lo recibió no podrá utilizarlo en beneficio de otros solicitantes de autorización de productos fitosanitarios, protectores o sinergistas y adyuvantes, con excepción de lo dispuesto en el apartado 2 del presente artículo, en el artículo 62 o en el artículo 80.
[…]
3. La protección de datos conforme al apartado 1 solo se concederá cuando el primer solicitante haya solicitado la protección de datos sobre informes de ensayos y estudios relativos a la sustancia activa, protector o sinergista, adyuvante y producto fitosanitario en el momento en que presentó el expediente y haya facilitado al Estado miembro de que se trate, para cada informe de ensayos o estudios, la información a que hace referencia el artículo 8, apartado 1, letra f), y el artículo 33, apartado 3, letra d), y la confirmación de que nunca se ha concedido ningún período de protección de datos para el informe de ensayos o estudios, o de que no ha expirado ningún período concedido.»
21. El capítulo VI del Reglamento, que lleva por título «Acceso público a la información», consta del artículo 63, que versa sobre la confidencialidad:
«1. La persona que solicite que la información presentada por ella misma conforme al presente Reglamento sea tratada como confidencial aportará una prueba verificable de que la divulgación de la información podría perjudicar los intereses comerciales, la protección de la intimidad y la integridad personal.
2. Como norma general, se considerará que irá en perjuicio de la protección de los intereses comerciales o de la intimidad e integridad de las personas de que se trate la revelación de la siguiente información:
a) el método de fabricación;
b) la especificación de la impureza de la sustancia activa, excepto en el caso de las impurezas que se consideren pertinentes desde un punto de vista toxicológico, ecotoxicológico o medioambiental;
c) los resultados de los lotes de producción de la sustancia activa incluidas las impurezas;
d) los métodos de análisis de las impurezas de la sustancia activa fabricada, excepto en el caso de las impurezas que se consideren pertinentes desde un punto de vista toxicológico, ecotoxicológico o medioambiental;
e) las relaciones entre el productor o importador y el solicitante o titular de la autorización;
f) información sobre la composición completa de un producto fitosanitario;
g) los nombres y las direcciones de las personas que hayan participado en ensayos en animales vertebrados.
3. El presente artículo se entenderá sin perjuicio de lo dispuesto en la Directiva 2003/4/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2003, relativa al acceso del público a la información medioambiental.»
4. Directiva 98/8/CE
22. En la Directiva 98/8 (10) se establecen normas a escala de la Unión, entre otras materias, sobre la autorización y la comercialización de biocidas para su utilización en los Estados miembros. Su artículo 19, titulado «Confidencialidad», dispone lo siguiente:
«1. No obstante lo dispuesto en la [Directiva sobre información medioambiental], todo solicitante podrá indicar a la autoridad competente la información que considere sensible desde el punto de vista comercial y cuya difusión le produciría un perjuicio comercial o industrial y que, por ello, desea que sea confidencial respecto a cualquiera que no sea la autoridad competente o la Comisión. En cada caso se exigirá una justificación completa. Sin perjuicio de la información a que se hace referencia en el apartado 3 y de lo dispuesto en las Directivas 67/548/CEE y 88/379/CEE, los Estados miembros tomarán las medidas necesarias para garantizar la confidencialidad de la composición de las formulaciones de un producto si así lo pide el solicitante.
2. La autoridad competente que reciba la solicitud decidirá, basándose en las pruebas documentales presentadas por el solicitante, la información que se considerará confidencial según lo dispuesto en el apartado 1.
La información que la autoridad competente que recibe la solicitud haya considerado confidencial será tratada como confidencial por las demás autoridades competentes, los Estados miembros y la Comisión.
3. Una vez que se haya concedido la autorización, en ningún caso tendrán carácter confidencial:
[…]»
23. La Directiva 98/8 fue sustituida por el Reglamento (UE) n.o 528/2012 (11) con efectos a partir del 1 de septiembre de 2013. No obstante, dado que las solicitudes de autorización aquí controvertidas se formularon en 2011, este Reglamento carece de relevancia para dar respuesta a la presente petición de decisión prejudicial.
III. Procedimiento principal y cuestiones prejudiciales
24. Bayer CropScience SA-NV (en lo sucesivo, «Bayer CropScience») es titular de una autorización para toda una serie de productos fitosanitarios y para un biocida que tienen como base la sustancia activa imidacloprid. Stichting de Bijenstichting (en lo sucesivo, «Fundación»), organización cuyo objeto de interés es la mortalidad de las abejas, solicita a la autoridad competente neerlandesa, el Organismo de Autorización de Productos Fitosanitarios y Biocidas (College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden; en lo sucesivo, «autoridad competente»), que le conceda el acceso a la documentación del expediente de aprobación relativo a dichos productos.
25. Bayer CropScience no presentó ninguna solicitud de confidencialidad en relación con los documentos presentados para obtener la autorización, ni en el momento de la primera autorización de los productos ni con motivo de la modificación de dicha autorización o de las indicaciones de uso exigidas legalmente el 28 de abril de 2011 y el 8 de julio de 2011. Sólo tras las peticiones de divulgación de la Fundación, Bayer CropScience se opuso a la revelación, aludiendo a una posible violación de los derechos de propiedad intelectual y de secretos comerciales e industriales, así como de su derecho a la protección de datos.
26. Mediante decisión de 9 de julio de 2012, la autoridad competente desestimó las peticiones de la Fundación de 11 de mayo de 2011, de 24 de agosto de 2011 y de 25 de octubre de 2011 argumentando que no se referían a información sobre «emisiones en el medio ambiente» y que la ponderación entre el interés general en la divulgación, por un lado, y el especial interés del titular de la autorización en la preservación del secreto, por otro, no justificaba la divulgación.
27. El recurso interpuesto por la Fundación el 18 de marzo de 2013 dio lugar a una resolución mediante la que la autoridad competente estimó parcialmente el recurso y ordenó que se revelasen treinta y cinco de los documentos que contenían información sobre emisiones en el medio ambiente. En cuanto a otros cuarenta y nueve documentos restantes, declaró que no contenían ese tipo de información y que tampoco existía ningún interés público superior en su difusión, desestimando a este respecto el recurso.
28. Los 35 documentos cuya divulgación admite la autoridad competente consisten en estudios de laboratorio, (semi)estudios de campo, un resumen y dos presentaciones. Los estudios de laboratorio contienen datos sobre pruebas realizadas para conocer los efectos del imidacloprid en las abejas. Los (semi)estudios de campo contienen los resultados de mediciones de residuos del producto fitosanitario y/o de la sustancia activa, incluidos los metabolitos y productos liberados en la degradación o reacción. Se trata —expuesto brevemente— de materiales residuales producidos tras el uso del producto fitosanitario o, en su caso, del biocida, que quedan en semillas, hojas, polen o néctar tratados de una planta (obtenida de semillas tratadas), miel y abejas.
29. Tanto Bayer CropScience como la Fundación interpusieron recurso contra dicha resolución y, en el correspondiente procedimiento, el College van beroep voor het bedrijsleven (Tribunal de Apelación en materia económica) plantea las siguientes cuestiones al Tribunal de Justicia:
1) ¿Implica lo dispuesto en el artículo 14 de la [Directiva 91/414] o, en su caso, en el artículo 63, en relación con el artículo 59, del [Reglamento n.o 1107/2009] o, en su caso, el artículo 19 de la [Directiva 98/8], que respecto a una solicitud de confidencialidad, en el sentido de los citados artículos 14, 63 y 19, del solicitante citado en dichos artículos, deba decidirse respecto a cada fuente de información, antes o con ocasión de la concesión de la autorización o, en su caso, antes o con ocasión de la modificación de la autorización, mediante una decisión que puedan conocer los terceros interesados?
2) En caso de respuesta afirmativa a la pregunta anterior, ¿debe interpretarse el artículo 4, apartado 2, de la Directiva sobre información medioambiental en el sentido de que, a falta de una decisión en el sentido de la cuestión anterior, el recurrido, en cuanto autoridad nacional, deba proceder a la divulgación de la información medioambiental solicitada cuando se presente tal solicitud tras la concesión de la autorización o, en su caso, tras la modificación de la autorización?
3) ¿Cómo debe interpretarse el concepto de «emisiones en el medio ambiente» al que se refiere el artículo 4, apartado 2, de la Directiva sobre información medioambiental, a la vista de las observaciones formuladas a este respecto por las partes, tal y como se recogen en el apartado 5.5 de la presente resolución interlocutoria, en el contexto del contenido de los documentos reproducido en el apartado 5.2?
4) a) ¿Pueden tener la consideración de «información sobre emisiones en el medio ambiente» los datos que ofrezcan una evaluación de la liberación de un producto, su(s) sustancia(s) activa(s) y otros elementos en el medio ambiente tras el uso de dicho producto?
b) En caso de respuesta afirmativa, ¿tiene a este respecto alguna relevancia el hecho de que estos datos hayan sido obtenidos por medio de (semi)estudios de campo o estudios de otra clase (por ejemplo, estudios de laboratorio o estudios de translocación)?
5) ¿Puede considerarse «información sobre emisiones en el medio ambiente» la información relativa a estudios de laboratorio en los que el objetivo de la prueba sea investigar aspectos aislados en circunstancias estandarizadas y, en dicho marco, se excluyan muchos factores como, por ejemplo, la influencia climatológica, y las pruebas sean realizadas a menudo —en comparación con la práctica real— con elevadas dosis?
6) En este contexto, ¿deben considerarse comprendidos en el concepto de «emisiones en el medio ambiente» los residuos que tras el uso del producto en el ensayo queden, por ejemplo, en el aire o en el suelo, en las hojas, el polen o el néctar de una planta obtenida de semillas tratadas, en la miel o en organismos distintos de aquellos a los que vaya destinado el producto?
7) ¿Debe adoptarse la misma posición en lo relativo a la medición de la pérdida (de la sustancia) que se produzca al utilizar el producto en el ensayo?
8) ¿Implica la expresión «información sobre emisiones en el medio ambiente», del artículo 4, apartado 2, párrafo segundo, segunda frase, de la Directiva sobre información medioambiental que, si existen emisiones en el medio ambiente, deba divulgarse la fuente de información en su totalidad y no únicamente los datos (de medición) que en su caso se deriven de ella?
9) Para la aplicación de la excepción relativa al secreto de carácter comercial o industrial en el sentido del artículo 4, apartado 2, letra d), antes citado, ¿debe distinguirse entre, por un lado, las «emisiones» y, por otro lado, los «vertidos y otras liberaciones en el medio ambiente», en el sentido del artículo 2, apartado 1, letra b), de la Directiva sobre información medioambiental?
30. En la fase escrita del procedimiento han participado, además de Bayer CropScience y la Fundación, la República Federal de Alemania, la República Helénica, el Reino de los Países Bajos, el Reino de Suecia y la Comisión Europea. Salvo Grecia y Alemania, estas mismas partes intervinieron también en la vista oral celebrada el 4 de febrero de 2016.
IV. Apreciación jurídica
31. Las nueve cuestiones de la petición de decisión prejudicial se refieren a tres ámbitos temáticos. En primer lugar, es necesario aclarar si el tratamiento confidencial de la información deseada requiere que las empresas afectadas lo hayan solicitado desde un primer momento (cuestiones primera y segunda; véase la sección A). A continuación, procede determinar el alcance del concepto «información sobre emisiones en el medio ambiente» (cuestiones tercera y novena; véase la sección B). Y, por último, se ha de aplicar dicho concepto a determinados tipos de información (cuestiones cuarta a octava; véase la sección C).
A. Sobre la solicitud de tratamiento confidencial
32. Mediante sus dos primeras cuestiones prejudiciales, a las que se ha de responder conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente desea saber si en el momento de concesión de la autorización o en un momento anterior debe tomarse una decisión que puedan conocer los terceros interesados acerca de una solicitud de tratamiento confidencial presentada en el sentido del artículo 14 de la Directiva 91/414 y, de ser así, si la información medioambiental solicitada debe ser obligatoriamente divulgada en el caso de que dicha solicitud sólo se haya formulado tras la concesión o modificación de la autorización.
33. Por lo tanto, el órgano jurisdiccional remitente sigue el razonamiento jurídico propugnado por la Fundación, conforme al cual una declaración sobre la confidencialidad que (como aquí sucede) no se haya formulado al presentar la solicitud de autorización o modificación no puede formularse a posteriori. Por lo tanto, considera que la información en cuestión no puede estar sujeta a confidencialidad.
34. A primera vista, esta postura puede encontrar un fundamento en la sentencia Stichting Natuur en Milieu. En ella, el Tribunal de Justicia declaró que el artículo 14 de la Directiva 91/414 obliga a los Estados miembros y a la Comisión a velar por que la información facilitada por los solicitantes de una autorización de comercialización de productos fitosanitarios y que constituya secreto industrial o comercial sea tratada de modo confidencial, si así lo pidieren los solicitantes y si el Estado miembro o la Comisión aceptaran la justificación alegada por los interesados. (12)
35. Sin embargo, esto no puede interpretarse en el sentido de que el Tribunal de Justicia entienda que el tratamiento confidencial sólo sea posible si así lo han pedido los solicitantes. Antes bien, dicha declaración se refiere únicamente a la aplicación del procedimiento de solicitud previsto en el artículo 14 de la Directiva 91/414.
36. Y esta disposición se aplica sin perjuicio de la Directiva sobre información medioambiental, cuyos requisitos se deben observar siempre que se formule una solicitud de acceso a información medioambiental. (13) Con arreglo al artículo 4, apartado 2, de dicha Directiva, los Estados miembros podrán denegar dichas solicitudes (salvo que se trate de información sobre emisiones en el medio ambiente) si la revelación de la información puede afectar negativamente a la confidencialidad de datos de carácter comercial e industrial cuando dicha confidencialidad esté contemplada en la legislación nacional o de la Unión.
37. Ni el tenor literal ni la sistemática de la Directiva sobre información medioambiental supeditan la facultad de los Estados miembros de proteger los secretos comerciales e industriales a la previa presentación de una solicitud de trato confidencial. Y en la Directiva 91/414 el derecho a formular tal solicitud también está concebido como una simple opción. Si no se formula una solicitud, la única consecuencia jurídica apreciable es que en ese momento los organismos competentes no resuelven sobre el trato confidencial de la información de que se trate.
38. Pero ni siquiera una decisión sobre el trato confidencial libera a los organismos competentes de su obligación de resolver sobre las solicitudes de acceso a información medioambiental ateniéndose al artículo 4 de la Directiva sobre información medioambiental. (14) Por lo tanto, la ausencia de una decisión relativa a la confidencialidad no impide a los organismos competentes aplicar el artículo 4.
39. Lo mismo se desprende del artículo 13, apartado 7, párrafo cuarto, de la Directiva 91/414, con arreglo al cual se puede encomendar al titular de una autorización anterior facilitar determinada información a los posteriores solicitantes a fin de evitar la repetición de ensayos sobre animales.
40. Del uso de los diferentes conceptos de «solicitante» y «titular de autorizaciones anteriores» la Fundación deduce que sólo un «solicitante» puede reclamar la confidencialidad. En su opinión, quien solamente sea «titular de autorizaciones anteriores» ya no puede invocar (retroactivamente) la confidencialidad.
41. Pero esta conclusión no es correcta. El artículo 13, apartado 7, párrafo cuarto, de la Directiva 91/414 se ocupa exclusivamente de la cuestión específica de cómo se ha de tratar un conflicto entre un solicitante y el titular de autorizaciones anteriores en cuanto a los conocimientos obtenidos con experimentos en vertebrados. En cambio, el concepto de «titular de autorizaciones anteriores» resulta irrelevante respecto al trato de otras cuestiones en la Directiva 91/414. Es lo que sucede, en particular, con el trato confidencial de la información en caso de peticiones de acceso a dicha información.
42. Por lo demás, esta relación entre el derecho a solicitar la confidencialidad y la protección de los secretos comerciales e industriales que consagra la Directiva sobre información medioambiental se corresponde también con los objetivos de las respectivas normativas. El derecho a solicitar la confidencialidad previsto en el artículo 14 de la Directiva 91/414 persigue facilitar a las autoridades competentes la identificación de la información sensible, pero la defensa de este interés práctico no justifica que se perjudique a intereses económicos legítimos (y superiores) de las empresas afectadas, que se deben respetar mediante la protección de los secretos comerciales o industriales con arreglo al artículo 4, apartado 2, letra d), de la Directiva sobre información medioambiental.
43. No obstante, en la práctica la ausencia de una solicitud de trato confidencial puede tener consecuencias para la protección de dichos secretos, pues sin esa solicitud las autoridades competentes generalmente pueden considerar que toda información que no esté manifiestamente protegida como secreto comercial o industrial puede ser revelada, y en ese caso no están obligadas a consultar a la empresa antes de hacer tal revelación.
44. El artículo 19 de la Directiva 98/8 y el artículo 63 del Reglamento n.o 1107/2009 (en lo que atañe a la presente cuestión) se corresponden en gran medida con el artículo 14 de la Directiva 91/414, por lo que no pueden dar lugar a un resultado diferente.
45. En consecuencia, se ha de responder a las dos primeras cuestiones en el sentido de que el trato confidencial de la información presentada en el marco de procedimientos de autorización instruidos con arreglo a la Directiva 91/414 o a la Directiva 98/8 no requiere, en virtud del artículo 4, apartado 2, de la Directiva sobre información medioambiental, que previamente se haya solicitado dicho trato confidencial con arreglo al artículo 14 de la Directiva 91/414, al artículo 19 de la Directiva 98/8 o al artículo 63, apartado 1, del Reglamento n.o 1107/2009.
B. Sobre la interpretación de la cláusula de emisiones
46. La parte más destacada de la petición de decisión prejudicial gira en torno a la cláusula de emisiones recogida en el artículo 4, apartado 2, cuarta frase, de la Directiva sobre información medioambiental, conforme a la cual los Estados miembros no podrán denegar una solicitud relativa a información sobre emisiones en el medio ambiente en virtud de las letras a), d), f), g) y h) del mismo apartado. Por lo tanto, frente a la revelación de información sobre emisiones no se puede oponer como motivo la protección de las deliberaciones de las autoridades, de los secretos comerciales, de los datos personales, de las personas que han transmitido información voluntariamente o de los intereses medioambientales.
47. Sin embargo, la propia Directiva sobre información medioambiental no define el concepto de «emisiones en el medio ambiente», y tampoco el Convenio de Aarhus, que es objeto de transposición parcial mediante dicha Directiva, contiene ninguna definición de dicho concepto.
48. En mis conclusiones presentadas en el asunto Stichting Natuur en Milieu ya me pronuncié acerca de esta cuestión y sostuve que debe considerarse que tanto la propia información sobre sustancias liberadas como la relativa a las consecuencias de tal liberación es información sobre emisiones en el medio ambiente. (15) No obstante, el Tribunal de Justicia aún no ha adoptado una postura al respecto.
49. Pero la novena cuestión prejudicial propone una hipótesis hasta ahora no debatida: si se ha de diferenciar entre las emisiones, por un lado, y los vertidos y otras liberaciones, por otro (véase, a continuación, el apartado 1). Acto seguido, me ocuparé de la primera parte de la tercera cuestión, con la que se pretende dilucidar si el concepto de emisiones se corresponde con la definición del artículo 2, punto 5, de la Directiva 96/61/CE (16) o del artículo 3, punto 4, de la Directiva 2010/75/UE (17) (véase el apartado 2). Posteriormente responderé a la segunda parte de la tercera cuestión prejudicial, relativa a si la cláusula de emisiones se ha de limitar a la información sobre emisiones efectivas (véase el apartado 3). Sin embargo, la interpretación así desarrollada de la cláusula de emisiones debe ser relativizada, a la luz del Reglamento n.o 1107/2009 (véase el apartado 4).
1. Sobre la diferenciación entre emisiones, vertidos y otras liberaciones
50. Mediante la novena cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente desea saber si para la aplicación de la excepción relativa al secreto de carácter comercial o industrial prevista en el artículo 4, apartado 2, letra d), de la Directiva sobre información medioambiental se ha de distinguir entre, por un lado, las «emisiones» y, por otro lado, los «vertidos y otras liberaciones en el medio ambiente». Si hubiese de hacerse tal distinción, el concepto de emisiones debería interpretarse restrictivamente.
51. Tanto la interpretación histórica como la sistemática de la Directiva sobre información medioambiental ofrecen argumentos a favor de la distinción.
52. La propuesta de Directiva sobre información medioambiental contenía, en su artículo 4, apartado 2, letra d), una norma según la cual los Estados miembros no podían, invocando la confidencialidad de datos de carácter comercial e industrial, denegar las solicitudes relativas a información sobre emisiones, vertidos y otras liberaciones en el medio ambiente sujetas al Derecho comunitario. (18) Por lo tanto, debía existir una misma disposición para las emisiones, los vertidos y las demás liberaciones en el medio ambiente.
53. Sin embargo, en la Posición Común del Consejo se restringió el tenor de dicha disposición a las emisiones, con el argumento de que así se aproximaba más a los términos del Convenio de Aarhus. (19)
54. No obstante, el Parlamento volvió a pronunciarse a favor de utilizar de forma paralela los conceptos de «emisiones», «vertidos» y «otras liberaciones». (20) Pese a todo, no pudo imponer su postura en el Comité de Conciliación, de manera que el artículo 4, apartado 2, de la Directiva sobre información medioambiental acabó recibiendo su actual redacción.
55. De ahí podría deducirse que la cláusula de emisiones no comprende los «vertidos y otras liberaciones en el medio ambiente».
56. Alemania y Bayer CropScience proponen una variante de esta postura, remitiéndose al artículo 2, apartado 1, letra b), de la Directiva sobre información medioambiental, con arreglo al cual el concepto de «información medioambiental» comprende toda la información relativa a factores como, en particular, emisiones, vertidos y otras liberaciones en el medio ambiente, que afecten o puedan afectar a los elementos del medio ambiente citados en la letra a) de la misma disposición.
57. De ahí deducen Alemania y Bayer CropScience que el concepto de «emisiones» debe interpretarse restrictivamente, pues entienden que, de lo contrario, no quedaría margen para los conceptos de «vertidos» y de «otras liberaciones».
58. Pero a mi parecer dicha distinción es errónea. Ni de los objetivos de la cláusula de emisiones ni del significado de los respectivos términos se deduce una distinción precisa entre emisiones y vertidos.
59. Y es que, con arreglo al artículo 4, apartado 4, letra d), del Convenio de Aarhus, se han de divulgar las informaciones sobre emisiones que sean pertinentes para la protección del medio ambiente. Sin embargo, no se aprecia la pertinencia que puede tener para la protección del medio ambiente una distinción entre emisiones, vertidos y otras liberaciones.
60. Este objetivo se ve confirmado por el significado de los conceptos de «emisión», «vertido» y «liberación», pues en gran medida son equivalentes. Aunque podría tenderse a limitar las emisiones a las liberaciones en la atmósfera y, en cambio, los vertidos a liberaciones líquidas, esta diferenciación de los términos sería un tanto artificial.
61. Así lo demuestran las definiciones de «emisión» que contienen otras normativas del Derecho de la Unión, donde se equipara en gran medida dicho concepto con el de «liberación». Así, el artículo 3, punto 4, de la Directiva 2010/75 define la emisión como «la expulsión a la atmósfera, al agua o al suelo de sustancias, vibraciones, calor o ruido procedentes de forma directa o indirecta de fuentes puntuales o difusas de la instalación», y el artículo 2, punto 8, de la Directiva 2004/35/CE (21) la describe como la liberación en el medio ambiente de sustancias, preparados, organismos o microorganismos. Estas definiciones no dejan lugar para una distinción entre emisiones, vertidos y otras liberaciones.
62. Tampoco la utilización conjunta de los tres conceptos en el artículo 2, apartado 1, letra b), de la Directiva sobre información medioambiental persigue restricción alguna del concepto de emisiones. Antes bien, se ha de considerar que con ella se pretende básicamente hacer una descripción lo más amplia posible de la liberación de sustancias en el medio ambiente, lo cual también es conforme con los objetivos de la misma Directiva, que, con arreglo a su artículo 1, letra b), persigue lograr una difusión y puesta a disposición del público lo más amplia y sistemática posible de la información medioambiental. (22) Por lo tanto, el concepto de información medioambiental se ha de interpretar en sentido amplio. (23)
63. Por este motivo, los conceptos de emisiones, vertidos y otras liberaciones se sobreponen necesariamente, fenómeno que no es ajeno a la Directiva sobre información medioambiental. (24) Con ellos no se pretende formar categorías estrictamente diferenciadas de información medioambiental sujetas a distintas consecuencias jurídicas en relación con el acceso a la misma.
64. Ningún otro objetivo ha podido tener la utilización simultánea de los tres conceptos en la cláusula de emisiones durante las deliberaciones seguidas para la adopción de la Directiva sobre información medioambiental. No se aprecia fundamento alguno para limitar el concepto de «emisión» ni para asociar distintas consecuencias jurídicas a los tres conceptos. Por el contrario, la renuncia a la utilización de los tres conceptos se puede explicar, por un lado, aludiendo a la coherencia con el Convenio de Aarhus y, por otro, con el argumento de que el término «emisión» ya describe suficientemente las liberaciones objeto de consideración.
65. En consecuencia, en la cláusula de emisiones del artículo 4, apartado 2, cuarta frase, de la Directiva sobre información medioambiental no procede distinguir entre emisiones, vertidos y otras liberaciones.
2. Sobre la definición de «emisión» en otras directivas
66. La mencionada definición de «emisión» que hace el artículo 3, punto 4, de la Directiva 2010/75 nos lleva a la primera parte de la tercera cuestión prejudicial, es decir, a si la cláusula de emisiones se ha de limitar a las emisiones procedentes de instalaciones. Si fuera así, el uso de productos fitosanitarios y biocidas en general no habría de considerarse como emisión, ya que la liberación de esos productos no procede de una instalación.
67. Pero esta postura carece de fundamento en el tenor de la Directiva sobre información medioambiental, ya que ésta no se remite a otras directivas en cuanto a la definición del concepto de «emisión». Al contrario: la propuesta inicial de la Comisión de limitar la cláusula de emisiones a aquellas «sujetas al Derecho comunitario», es decir, a las emisiones definidas en otras directivas, no prosperó. (25)
68. Algunos coadyuvantes, sin embargo, fundamentan la limitación de la cláusula de emisiones a las emisiones procedentes de instalaciones en la Guía de aplicación del Convenio de Aarhus. Ésta proponía inicialmente utilizar la definición del artículo 2, punto 5, de la Directiva 96/61 al aplicar la cláusula de emisiones del Convenio de Aarhus. (26) Pero en su segunda edición se remite, en cambio, a la idéntica definición de «emisiones» que contiene el artículo 3, punto 4, de la Directiva 2010/75. (27) Ambas definiciones limitan el concepto de emisiones a las liberaciones procedentes de instalaciones.
69. Si bien la Guía de aplicación del Convenio de Aarhus puede considerarse un documento explicativo que en su caso cabe tener en cuenta, junto a otros elementos pertinentes, para interpretar dicho Convenio, los análisis que incluye no tienen ninguna fuerza vinculante y carecen del alcance normativo inherente a las disposiciones del Convenio de Aarhus. (28)
70. En cuanto a la presente cuestión prejudicial, procede subrayar que la Guía de aplicación no ofrece ninguna explicación de por qué se haya de seguir precisamente la definición de las Directivas 96/61 y 2010/75. También podría ser válida, por ejemplo, la definición del artículo 2, punto 8, de la Directiva 2004/35, que no exige que la emisión proceda de una instalación, sino que únicamente atiende al origen humano de la misma.
71. Y tampoco existe ninguna relación especial entre las Directivas 96/61 o 2010/75 y el derecho a acceder a la información medioambiental que pudiera justificar la aplicación precisamente de la definición referida a las instalaciones. Es cierto que la Directiva 96/61 y las correspondientes secciones de la Directiva 2010/75 contribuyen a la aplicación del Convenio de Aarhus. (29) Sin embargo, las disposiciones del mismo que se refieren a instalaciones tienen un ámbito de aplicación mucho más limitado que el del derecho a acceder a información medioambiental.
72. Además, si se observa con detenimiento la cláusula de emisiones del artículo 4, apartado 4, letra d), del Convenio de Aarhus, queda patente que la restricción a las emisiones de las instalaciones sería incluso contraria al fin de la norma, pues ésta dispone que se divulguen las informaciones sobre emisiones que sean pertinentes para la protección del medio ambiente, y resulta irrelevante para sus efectos sobre el medio ambiente si las emisiones proceden o no de instalaciones. Piénsese, por ejemplo, en las emisiones del tráfico. (30) No en vano, la Guía de aplicación declara también, justo antes de remitirse a la definición de emisiones de la Directiva 2010/75, que en principio toda información relativa a emisiones ha de quedar incluida en la cláusula de emisiones del Convenio. (31)
73. Dado que, por lo tanto, la cláusula de emisiones se ha de entender en sentido amplio, es más lógico considerar como ilustrativas las distintas definiciones del concepto y pasar por alto las limitaciones que se deducen únicamente de los respectivos objetivos de cada norma.
74. Así, de la definición que contiene el artículo 3, punto 1, de la Directiva sobre la limitación de las emisiones a la atmósfera de determinados agentes contaminantes procedentes de las instalaciones de combustión medianas (32) se deduce que el concepto de «emisión» comprende, en todo caso, la expulsión de sustancias. En cambio, la limitación que contiene en relación con la expulsión desde una instalación de combustión se debe únicamente al muy restringido objetivo de dicha Directiva, por lo que es irrelevante.
75. La definición de «emisión» del artículo 3, punto 4, de la Directiva 2010/75 confirma que las emisiones comprenden la liberación de sustancias. Además, de ella se deduce que también se incluye la expulsión de vibraciones, calor o ruido, pues es evidente que pueden ser pertinentes para la protección del medio ambiente a los efectos del artículo 4, apartado 4, letra d), del Convenio de Aarhus. Y es evidente que para la protección del medio ambiente no sólo son pertinentes las expulsiones a la atmósfera, sino también al agua o al suelo.
76. En cambio, la limitación expresa a las emisiones procedentes de instalaciones se explica solamente por el objetivo de la Directiva 2010/75 de regular específicamente ese tipo de emisiones. Pero dicho objetivo no resulta pertinente en cuanto al acceso a informaciones sobre emisiones que sí sean pertinentes para la protección del medio ambiente.
77. La definición de «emisión» del artículo 2, punto 8, de la Directiva 2004/35 confirma que carece de importancia si las emisiones las produce una instalación o no. Lo esencial es que sean producto de la actividad humana. Además, de dicha definición se puede desprender que la liberación de organismos o microorganismos también puede constituir una emisión, pues ello también puede ser pertinente para la protección del medio ambiente. En cambio, el hecho de que en la misma no se mencionen las vibraciones, el calor o el ruido no puede justificar su exclusión de la cláusula de emisiones.
78. Por lo tanto, propongo que se interprete la cláusula de emisiones en el sentido de que comprende la información relativa a la liberación de sustancias, organismos, microorganismos, vibraciones, calor o ruido en el medio ambiente, en particular en la atmósfera, el agua o el suelo, y que se derive de actividades humanas.
3. Sobre la limitación a la información sobre emisiones efectivas
79. Mediante la segunda parte de la tercera cuestión prejudicial se pretende aclarar si la cláusula de emisiones se ha de limitar a la divulgación de información sobre emisiones efectivas. Se trata, por un lado, de diferenciarlas de las emisiones hipotéticas [véase, a continuación, la letra a)] y, por otro, de si la información sobre emisiones comprende sólo las emisiones en sí o también la información sobre sus efectos [véase la letra b)].
a) Sobre la diferenciación respecto de las emisiones hipotéticas
80. En particular la Comisión alega, remitiéndose a mis conclusiones presentadas en el asunto Ville de Lyon, que la cláusula de emisiones sólo comprende las emisiones efectivas, y no las hipotéticas, y que la información aquí controvertida no se refiere a emisiones efectivas.
81. Es cierto que en dichas conclusiones sostuve que la protección de los secretos comerciales no ha de cesar hasta que se liberen las sustancias a las que se refiera la información mantenida en secreto. (33)
82. El propio concepto de información medioambiental exige, en el caso de las emisiones, que éstas afecten o puedan afectar a los elementos del medio ambiente a que se refiere el artículo 2, punto 1, letra a), de la Directiva sobre información medioambiental. Si los efectos son, en todo caso, meramente hipotéticos, ni siquiera es de aplicación la Directiva.
83. Por lo tanto, tiene razón la Comisión al afirmar que la información sobre emisiones hipotéticas no está comprendida en la cláusula de emisiones.
84. No obstante, los productos fitosanitarios autorizados por lo general son liberados de acuerdo con la disposición correspondiente, por lo que cabe presumir que la información relativa a su autorización no versa sobre emisiones hipotéticas.
b) Sobre la información relativa a los efectos de las emisiones
85. Mucho más importante es si la limitación de la cláusula de emisiones a las emisiones efectivas significa que sólo se refiere a la emisión en sí, es decir, a los datos sobre el momento y el lugar en que se ha producido una determinada emisión. Si fuera así, sólo estaría comprendida en la cláusula de emisiones una mínima parte de la información procedente de los procedimientos de autorización de productos fitosanitarios y biocidas. En esencia, se trataría de los datos sobre la liberación del producto en los ensayos de campo. Pero ni siquiera los resultados de dichos ensayos se considerarían información sobre emisiones.
86. Como ya expuse en mis conclusiones presentadas en el asunto Stichting Natuur en Milieu y otros, (34) son precisamente las consecuencias de las emisiones la razón por la cual en general se ha de revelar la información relativa a las emisiones en el medio ambiente, ya que la sociedad tiene un interés especial en saber cómo le puede afectar una determinada emisión. Antes de su emisión, los efectos sobre la salud y el medio ambiente eran más bien improbables o, al menos, estaban limitadas al ámbito del titular de los secretos comerciales. Por el contrario, las sustancias liberadas necesariamente entran en interacción con el medio ambiente y quizá también con las personas. Por ese motivo, la Guía de aplicación del Convenio de Aarhus subraya que la protección de los secretos comerciales cesará cuando se liberen las sustancias a las que se refiera la información mantenida en secreto. (35) Después de ese momento, los posibles efectos sobre el medio ambiente no deben considerarse precisamente secretos comerciales.
87. La situación de la Fundación deja patente la necesidad de esta interpretación, pues la Fundación teme que determinados productos fitosanitarios perjudiquen a las abejas, a cuya protección se dedica, y para cumplir con sus fines necesita un acceso lo más amplio posible al expediente de autorización de esos productos: sólo dicho expediente permite comprender las razones de la autorización de los productos fitosanitarios, estudiarlas y, en su caso, impugnarlas por no haber tenido en cuenta suficientemente el riesgo que representan para las abejas. (36)
88. Por lo tanto, la cláusula de emisiones no sólo comprende los datos relativos a emisiones en sí, sino también la información relativa a los efectos de las mismas.
4. Sobre el Reglamento n.o 1107/2009
89. No obstante, la situación jurídica cambia con el Reglamento n.o 1107/2009, adoptado después de la aprobación de la cláusula de emisiones, pues su artículo 63, apartado 2, define un catálogo de datos cuya revelación puede ir en perjuicio de la protección de los intereses comerciales.
90. El Reglamento n.o 1107/2009 resulta de aplicación temporal al asunto principal, puesto que, según su artículo 84, apartado 1, es de aplicación desde el 14 de junio de 2011 y debía aplicarse desde entonces, tal como confirma la disposición transitoria de su artículo 80, apartado 5, en relación con las solicitudes de autorización o modificación de autorización que estuvieran pendientes en ese momento.
91. Desde el punto de vista formal, el catálogo de datos protegidos previsto en el artículo 63, apartado 3, del Reglamento n.o 1107/2009 no se opone a la aplicación de la cláusula de emisiones de la Directiva sobre información medioambiental.
92. En primer lugar, con arreglo al artículo 63, apartado 3, del Reglamento n.o 1107/2009, dicho catálogo se entenderá sin perjuicio de lo dispuesto en la Directiva sobre información medioambiental, por lo que no afecta a la cláusula de emisiones.
93. En segundo lugar, con el mismo sólo se pretende aclarar cuál es la información excepcionalmente protegida frente al derecho de acceso, pero no se prejuzga la cuestión de si, pese a todo, se debe revelar tal información en atención a un interés público superior. Precisamente esa cuestión es la que regula la cláusula de emisiones en el caso de información relativa a emisiones en el medio ambiente, y lo hace estableciendo una presunción legal de que existe un interés público superior.
94. No obstante, con una postura tan formalista se olvidaría el hecho de que, al establecer el catálogo, el legislador tuvo que saber que el asunto de dicha información se plantearía con motivo de la aprobación de productos fitosanitarios. Si hubiese considerado que la información procedente de los procedimientos de aprobación quedaba comprendida por la cláusula de emisiones por estar destinados los productos fitosanitarios a su liberación en el medio ambiente, habría establecido un catálogo de datos especialmente protegidos por su carácter confidencial que carecería de todo efecto práctico, ya que siempre sería válida la presunción de que existe un interés público superior en su difusión. No obstante, como acertadamente señala la Comisión, no se puede suponer que el legislador tuviera la intención de adoptar una normativa sin efecto práctico.
95. De manera que se ha de considerar que el legislador procedió tácitamente a una nueva valoración de la ponderación que había realizado anteriormente entre los derechos fundamentales y los principios afectados, por lo que precisó con carácter restrictivo el alcance de la cláusula de emisiones.
96. Esta nueva valoración recoge, en particular, la protección de la información relativa a la composición completa del producto fitosanitario y a las impurezas de la sustancia activa. Tal y como se puso de manifiesto en el procedimiento del asunto C‑673/13 P, esta información es especialmente sensible por permitir extraer conclusiones sobre el método de fabricación y, por tanto, facilita su imitación. (37) Por lo tanto, la nueva valoración del legislador es conforme con la ponderación que realizó el Tribunal de Justicia en la sentencia ABNA y otros, (38) que es invocada por Bayer CropScience.
97. Así pues, la cláusula de emisiones no puede ser aplicada al dato mencionado en el artículo 63, apartado 2, del Reglamento n.o 1107/2009. En consecuencia, respecto al acceso a dicha información debe resolverse, con arreglo al artículo 4, apartado 2, tercera frase, de la Directiva sobre información medioambiental, atendiendo a las circunstancias del caso concreto.
98. En aras de la exhaustividad, cabe señalar que el artículo 66 del Reglamento n.o 528/2012 contiene más disposiciones especiales sobre el acceso a la información que, no obstante, aún no son aplicables ratione temporis al presente caso en relación con el biocida.
5. Conclusión
99. Así pues, el concepto de «información sobre emisiones en el medio ambiente» del artículo 4, apartado 2, cuarta frase, de la Directiva sobre información medioambiental se ha de interpretar en el sentido de que comprende la información relativa a la liberación de sustancias, organismos, microorganismos, vibraciones, calor o ruido en el medio ambiente, en particular en la atmósfera, el agua o el suelo, y que se derive de actividades humanas, así como la información relativa a los efectos de dichas emisiones, pero no los datos mencionados en el artículo 63, apartado 2, del Reglamento n.o 1107/2009.
100. Ni la protección, como derecho fundamental, de los secretos comerciales en relación con la información sobre emisiones ni el artículo 39, apartado 3, del Acuerdo sobre los ADPIC se oponen necesariamente a esta interpretación, pues el legislador estaba legitimado para conceder un mayor peso al interés por los efectos de las emisiones en el medio ambiente que a los intereses económicos en la protección de los secretos comerciales e industriales. (39)
101. Por lo que respecta, en particular, al Acuerdo sobre los ADPIC, el legislador pudo considerar que, en el caso de los productos fitosanitarios y los biocidas, la protección del público hace necesario el acceso a la información en cuestión, y que el catálogo de información especialmente sensible del artículo 63, apartado 2, del propio Reglamento n.o 1107/2009 garantiza una protección suficiente. El uso comercial desleal es una cuestión independiente y está sujeto a normas específicas, por ejemplo en cuanto a la «protección de datos» en materia de productos fitosanitarios.
102. Por último, procede señalar que el Tribunal de Justicia ya ha renunciado reiteradamente a analizar las circunstancias de cada caso concreto y ha reconocido presunciones generales en el ámbito de aplicación del derecho a acceder a documentos. (40) Aunque dichas presunciones se refirieran a distintos casos de denegación del acceso, también ha de ser posible establecer presunciones a favor del acceso.
C. Sobre varias cuestiones particulares
103. Las cuestiones prejudiciales cuarta a octava de la petición de decisión prejudicial se refieren a distintos aspectos de detalle que pueden resolverse de forma relativamente sencilla sobre la base de la interpretación recién desarrollada de la cláusula de emisiones, pues son todas ellas cuestiones referidas a información que sirve para valorar las consecuencias de la liberación de los productos, y prima facie la información controvertida no parece estar comprendida en el artículo 63, apartado 2, del Reglamento n.o 1107/2009, si bien esto es algo que correspondería verificar al órgano jurisdiccional nacional en caso de que se plantearan objeciones.
104. Por lo tanto, el concepto de «información sobre emisiones en el medio ambiente», a efectos del artículo 4, apartado 2, cuarta frase, de la Directiva sobre información medioambiental, comprende, en particular:
– los datos que ofrezcan una evaluación de la liberación de un producto, de su(s) sustancia(s) activa(s) y otros elementos en el medio ambiente tras el uso de dicho producto, independientemente de si estos datos han sido obtenidos por medio de (semi)estudios de campo o estudios de otra clase (por ejemplo, estudios de laboratorio o estudios de translocación);
– la información relativa a estudios de laboratorio en los que el objetivo de la prueba sea investigar aspectos aislados en circunstancias estandarizadas y, en dicho marco, se excluyan muchos factores como, por ejemplo, la influencia climatológica, y las pruebas sean realizadas a menudo —en comparación con la práctica real— con elevadas dosis;
– los residuos que tras el uso del producto en la instalación de ensayo queden, por ejemplo, en el aire o en el suelo, en las hojas, el polen o el néctar de una planta obtenida de semillas tratadas, en la miel o en organismos distintos de aquellos a los que vaya destinado el producto;
– la medición de la pérdida (de la sustancia) que se produzca al utilizar el producto en el ensayo;
– la fuente de información en su totalidad y no únicamente los datos (de medición) que en su caso se deriven de ella.
V. Conclusión
105. Propongo al Tribunal de Justicia que responda a la petición de decisión prejudicial en los siguientes términos:
«1) El trato confidencial de la información presentada en el marco de procedimientos de autorización instruidos con arreglo a la Directiva 91/414/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1991, relativa a la comercialización de productos fitosanitarios, o a la Directiva 98/8/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de febrero de 1998, relativa a la comercialización de biocidas, no requiere, en virtud del artículo 4, apartado 2, de la Directiva 2003/4/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2003, relativa al acceso del público a la información medioambiental, que previamente se haya solicitado dicho trato confidencial con arreglo al artículo 14 de la Directiva 91/414, al artículo 19 de la Directiva 98/8 o al artículo 63, apartado 1, del Reglamento (CE) n.o 1107/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de octubre de 2009, relativo a la comercialización de productos fitosanitarios.
2) El concepto de «información sobre emisiones en el medio ambiente» del artículo 4, apartado 2, cuarta frase, de la Directiva 2003/4 se ha de interpretar en el sentido de que comprende la información relativa a la liberación de sustancias, organismos, microorganismos, vibraciones, calor o ruido en el medio ambiente, en particular en la atmósfera, el agua o el suelo, y que se derive de actividades humanas, así como la información relativa a los efectos de dichas emisiones, pero no los datos mencionados en el artículo 63, apartado 2, del Reglamento n.o 1107/2009.
3) El concepto de «información sobre emisiones en el medio ambiente», a efectos del artículo 4, apartado 2, cuarta frase, de la Directiva 2003/4 comprende, en particular:
– los datos que ofrezcan una evaluación de la liberación de un producto, de su(s) sustancia(s) activa(s) y otros elementos en el medio ambiente tras el uso de dicho producto, independientemente de si estos datos han sido obtenidos por medio de (semi)estudios de campo o estudios de otra clase (por ejemplo, estudios de laboratorio o estudios de translocación);
– la información relativa a estudios de laboratorio en los que el objetivo de la prueba sea investigar aspectos aislados en circunstancias estandarizadas y, en dicho marco, se excluyan muchos factores como, por ejemplo, la influencia climatológica, y las pruebas sean realizadas a menudo —en comparación con la práctica real— con elevadas dosis;
– los residuos que tras el uso del producto en la instalación de ensayo queden, por ejemplo, en el aire o en el suelo, en las hojas, el polen o el néctar de una planta obtenida de semillas tratadas, en la miel o en organismos distintos de aquellos a los que vaya destinado el producto;
– la medición de la pérdida (de la sustancia) que se produzca al utilizar el producto en el ensayo;
– la fuente de información en su totalidad y no únicamente los datos (de medición) que en su caso se deriven de ella.»