MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
JULIANE KOKOTT
od 7. travnja 2016.(1)
Predmet C‑442/14
Bayer CropScience SA‑NV
Stichting De Bijenstichting
protiv
College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio College van Berop voor het bedrijfsleven (Upravni sud za trgovinu i industriju, Nizozemska))
„Direktiva 2003/4/EZ – Pristup informacijama o okolišu – Izuzeća – Industrijske i trgovačke tajne – Podaci o emisijama u okoliš – Povjerljivost – Uredba (EZ) br. 1107/2009 – Sredstva za zaštitu bilja – Direktiva 98/8/EZ – Biocidni proizvodi”
I – Uvod
1. Glavni motiv politike Unije u području okoliša jest transparentnost. Ne samo tijela javne vlasti i poduzetnici, nego i građani, nevladine organizacije i neovisni znanstvenici moraju biti u mogućnosti stručno sudjelovati u raspravi o zaštiti okoliša i tako doprinositi boljoj zaštiti okoliša.
2. Posebno žustra rasprava tiče se značaja sredstava za zaštitu bilja po takozvano „umiranje pčela”, to jest smanjivanje populacije pčela, ali i drugih vrsta insekata koji doprinose oprašivanju biljaka(2). Stoga postoji poseban interes javnosti za informacije koje proizvođači dostavljaju tijelima javne vlasti u postupku za izdavanje registracije koji je uređen pravom Unije kako bi ishodili odobrenje za aktivne tvari i proizvode za zaštitu bilja. Doduše ti se proizvođači pribojavaju negativnih posljedica u tržišnom natjecanju ako njihovi konkurenti dobiju pristup tim informacijama.
3. Ovaj sukob interesa uređen je Direktivom o informacijama o okolišu(3) koja se primjenjuje na pristup tim informacijama(4). U skladu s njom, tijela javne vlasti mogu, doduše načelno, odbiti pristup informacijama o okolišu koje imaju, i to radi zaštite povjerljivosti trgovačkih ili industrijskih podataka, ali unatoč tome moraju objaviti podatke o emisijama u okoliš i informacije kojih je pružanje u prevladavajućem javnom interesu.
4. Ovaj postupak odnosi se na pristup informacijama koje su dostavljene u postupku za izdavanje registracije za sredstva za zaštitu bilja i biocidni proizvod. Pored pitanja radi li se o informacijama o emisijama valja posebno razjasniti kako nepodnošenje zahtjeva za povjerljivost utječe na zahtjev za informacijama o okolišu. Takav zahtjev proizvođač može podnijeti u okviru postupka za izdavanje registracije za sredstva za zaštitu bilja i biocidne proizvode.
II – Pravni okvir
A – Međunarodno pravo
5. Pravo na pristup informacijama o okolišu utvrđeno je u Konvenciji o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša(5) (u daljnjem tekstu: Konvencija iz Aarhusa) koju je Zajednica potpisala 25. lipnja 1998. u Aarhusu (Danska)(6).
6. Člankom 4. stavkom 4. točkom (d) Konvencije uređeno je odbijanje otkrivanja informacija o okolišu zbog povjerljivosti poslovne i industrijske informacije:
„Zahtjev za informacijom o okolišu može biti odbijen ako bi njezino otkrivanje nepovoljno utjecalo na:
[…]
(d) povjerljivost poslovne i industrijske informacije, tamo gdje je ta povjerljivost zaštićena zakonom kako bi se zaštitio zakonski gospodarski interes. Međutim, informacije o emisijama važne za zaštitu okoliša trebaju biti otkrivene;
[…]”
7. Zaštita poslovnih tajni koje se dostavljaju državnim tijelima također je predmet članka 39. stavka 3. Sporazuma TRIPS(7):
„Kada, kao uvjet za odobravanje trgovanja farmaceutskim ili agrokemijskim proizvodima u kojima se koriste nove kemijske supstancije, članice traže podnošenje neotkrivenih testova ili drugih podataka, čija izrada iziskuje velik napor, one štite takve podatke od nepoštene komercijalne uporabe. Uz to, članice štite takve podatke od otkrivanja, izuzev kada je ono potrebno da se zaštiti javnost ili osim ako su poduzete mjere za osiguravanje da se ti podaci zaštite od nepoštene komercijalne uporabe.”
B – Pravo Unije
1. Direktiva o informacijama o okolišu
8. Pravo na pristup informacijama o okolišu zajamčeno je na temelju Direktive o informacijama o okolišu. Njome se u skladu s Konvencijom iz Aarhusa prenosi pravo na pristup informacijama o okolišu.
9. Člankom 2. Direktive o informacijama o okolišu definiran je, među ostalim, pojam informacija o okolišu.
„Za potrebe ove Direktive:
1. ‚Informacije o okolišu’ znači bilo koja informacija u pisanom, vizualnom, slušnom, elektroničkom ili bilo kojem drugom materijalnom obliku o:
(a) stanju elemenata okoliša kao što su zrak i atmosfera, voda, tlo, zemlja, krajolik i prirodna staništa, uključujući močvare, obalna i morska područja, biološku raznolikost i njezine sastavne dijelove, uključujući i genetski modificirane organizme, kao i interakciju između tih elemenata;
(b) čimbenicima kao što su tvari, energija, buka, zračenje ili otpad, uključujući radioaktivni otpad, emisije, ispuštanja i druga istjecanja u okoliš, koja utječu ili bi mogla utjecati na elemente okoliša navedene u točki (a);
[…]”
10. Pravo na pristup informacijama o okolišu utvrđeno je u članku 3. stavku 1. Direktive o informacijama o okolišu:
„1. Države članice osiguravaju da tijela javne vlasti moraju, u skladu s odredbama ove Direktive, učiniti dostupnim informacije o okolišu koje su pohranjene kod ili za njih, svakom podnositelju zahtjeva na njegov zahtjev, bez obaveze iskazivanja interesa.”
11. Izuzeća su uređena u članku 4. Direktive o informacijama o okolišu. U ovom su slučaju stavak 2. točke (d), (e) i (g) posebno važne:
„Države članice mogu odrediti da zahtjev za informacije o okolišu bude odbijen ako bi objavljivanje informacija negativno utjecalo na:
[…]
(d) povjerljivost trgovačkih ili industrijskih podataka kada je takva tajnost predviđena nacionalnim zakonodavstvom ili zakonodavstvom Zajednice u svrhu zaštite legitimnog ekonomskog interesa, uključujući javni interes za održavanje statističke povjerljivosti i tajnosti podataka o porezu;
(e) prava intelektualnog vlasništva;
[…]
(g) interese ili zaštitu bilo koje osobe koja je dobrovoljno dala zatraženi podatak, a da to nije bila ili nije mogla biti zakonom obavezna učiniti, osim ako je ta osoba dala pristanak za objavu dotičnog podatka;
[…]
Razlozi za odbijanje navedeni u stavcima 1. i 2. trebaju se tumačiti restriktivno, uzimajući u obzir u pojedinačnom slučaju javni interes za to objavljivanje. U svakom pojedinačnom slučaju javni interes za objavljivanje informacija treba usporediti s interesom za njegovo odbijanje. Države članice ne smiju, na temelju stavka 2. točke (a), (d), (f), (g) i (h), propisati odbijanje zahtjeva, ako se on odnosi na podatke o emisijama u okoliš.
[…]”
2. Direktiva o zaštiti bilja
12. Stavljanje sredstava za zaštitu bilja na tržište prvo je uređivala Direktiva o zaštiti bilja(8).
13. Članak 13. stavak 7. podstavak 4. Direktive o zaštiti bilja odnosi se na izbjegavanje suvišnih testova na životinjama:
„Međutim, ako se podnositelj zahtjeva i vlasnici prethodnih registracija za isto sredstvo još uvijek ne mogu dogovoriti o zajedničkom korištenju podataka, države članice mogu uvesti državne mjere koje obvezuju podnositelja zahtjeva i vlasnika prethodnih registracija smještenih unutar njihovog područja da zajednički koriste podatke, kako bi se izbjegla ponavljanja istraživanja na kralježnjacima i utvrdili postupci za korištenje podataka i odgovarajuća ravnoteža interesa zainteresiranih stranaka.”
14. Člankom 14. Direktive o zaštiti bilja utvrđuje se sljedeće pravilo:
„Ne dovodeći u pitanje […] [Direktivu o informacijama o okolišu], države članice i Komisija jamče da se informacije koje su dostavili podnositelji zahtjeva i koje uključuju industrijske i trgovačke tajne tretiraju kao povjerljive, ako to traži podnositelj zahtjeva koji želi uvrstiti aktivnu tvar u Prilog I. ili podnositelj zahtjeva za izdavanje registracija za sredstvo za zaštitu bilja, te ako država članica ili Komisija prihvate da je podnositeljev zahtjev opravdan.
Povjerljivost se ne odnosi na:
[…]”
3. Uredba o zaštiti bilja
15. U skladu sa svojim člankom 84. Uredba o zaštiti bilja(9) primjenjuje se od 14. lipnja 2011. i zamjenjuje Direktivu o zaštiti bilja.
16. Uvodna izjava 39. Uredbe o zaštiti bilja glasi:
„Studije predstavljaju veće ulaganje. To je ulaganje potrebno zaštititi kako bi se poticala istraživanja. Iz tog je razloga potrebno pokuse i studije, osim onih na kralježnjacima za koje će se propisati obvezno zajedničko korištenje podataka koje neki podnositelj zahtjeva podnese pojedinoj državi članici, zaštititi od korištenja od strane nekog drugog podnositelja zahtjeva. Ta zaštita, međutim, treba biti vremenski ograničena kako bi se omogućilo natjecanje. Zaštita se također treba ograničiti na studije koje su stvarno nužne za donošenje odluke o odobrenju kako bi se izbjeglo umjetno produljenje razdoblja zaštite od strane podnositelja zahtjeva podnošenjem novih studija koje zapravo nisu potrebne. Gospodarski subjekti, posebno mala i srednja poduzeća, trebaju imati jednake mogućnosti u odnosu na pristup tržištu.”
17. Uvodna izjava 41. Uredbe o zaštiti bilja bavi se zahtjevima za informacijama. Tamo se navodi:
„S obzirom da države članice, Komisija i Agencija primjenjuju različita pravila u odnosu na pristup dokumentima i na povjerljivost dokumenata, primjereno je pojasniti propise u vezi s pristupom informacijama sadržanim u dokumentima koji su u posjedu tih tijela kao i povjerljivost tih dokumenata.”
18. Članak 7. Uredbe o zaštiti bilja bavi se postupkom odobravanja aktivnih tvari. Njegov stavak 3. glasi:
„Prilikom podnošenja zahtjeva, podnositelj može prema članku 63. zatražiti da se određene informacije, uključujući neke dijelovi dokumentacije, drže povjerljivima te fizički izdvaja takve informacije.
Države članice procjenjuju zahtjeve za povjerljivosti. Kad je podnesen zahtjev za pristup informacijama, država članica izvjestiteljica odlučuje koje će informacije zadržati povjerljivima.”
19. Članak 33. Uredbe o zaštiti bilja sadrži odredbe o postupku odobravanja za sredstva za zaštitu bilja:
„1. Podnositelj zahtjeva koji želi staviti na tržište sredstvo za zaštitu bilja podnosi zahtjev za odobrenje ili izmjenu odobrenja sam ili preko zastupnika, u svakoj državi članici gdje se sredstvo za zaštitu bilja namjerava staviti na tržište.
[…]
4. Kod podnošenja zahtjeva, podnositelj može prema članku 63. zatražiti da se određene informacije, uključujući i neki dijelovi dokumentacije, drže povjerljivima, te ih podnosi odvojeno.
Podnositelj istodobno dostavlja i potpuni popis podnesenih studija prema članku 8. stavku 2. kao i popis izvještaja o pokusima i studijama za koje se traži zaštita podataka prema članku 59.
Kad primi zahtjev za pristup informacijama, država članica koja ispituje zahtjev odlučuje koje će informacije zadržati povjerljivima.”
[…]”
20. Člankom 59. Uredbe o zaštiti bilja uređena je zaštita podataka. On glasi:
„1. Izvještaji o pokusima i studijama podliježu zaštiti podataka prema uvjetima utvrđenim u ovom članku.
[…]
Ako je izvještaj zaštićen, država članica kojoj je podnesen ne smije ga, osim u slučajevima iz stavka 2. ovog članka, prema članku 62. ili članku 80. primijeniti u korist drugih podnositelja zahtjeva za odobrenje sredstava za zaštitu bilja, safenera ili sinergista i pomoćnih sredstava.
[…]
3. Zaštita podataka prema stavku 1. odobrava se samo kad prvi podnositelj zatraži zaštitu podataka za izvještaje o pokusima i studijama o aktivnoj tvari, safeneru ili sinergistu, pomoćnom sredstvu i sredstvu za zaštitu bilja istodobno s podnošenjem dokumentacije te dotičnoj državi članici podnese za svaki izvještaj o pokusu i studiji informacije iz točke (f) članka 8. stavka 1. i točke (d) članka 33. stavka 3. kao i potvrdu da razdoblje zaštite podataka nije nikad odobreno za izvještaj o pokusu ili studiji odnosno da odobreno razdoblje zaštite podataka nije isteklo.”
21. Poglavlje IV. Uredbe naslovljeno „Javni pristup informacijama”, sastoji se od članka 63. koji se odnosi na povjerljivost:
„1. Osoba koja zatraži da se s informacijama podnesenim prema ovoj Uredbi postupa povjerljivo treba dostaviti provjerljiv dokaz iz kojeg proizlazi da bi otkrivanje informacija moglo nepovoljno utjecati na njegove komercijalne interese, ili na zaštitu njegove privatnosti i integriteta.
2. Otkrivanje sljedećih informacija obično će se smatrati da nepovoljno utječe na zaštitu komercijalnih interesa ili privatnosti i integriteta dotičnih pojedinaca:
(a) postupka proizvodnje;
(b) podataka o nečistoćama aktivne tvari osim nečistoća koje se smatraju da su od toksikološkog, ekotoksikološkog ili ekološkog značaja;
(c) rezultata proizvodnih serija aktivne tvari, uključujući nečistoće;
(d) metoda analize za nečistoće u aktivnoj tvari kako se je proizvodi osim metoda za nečistoće koje se smatraju da su od toksikološkog, ekotoksikološkog ili ekološkog značaja;
(e) odnosa između proizvođača ili uvoznika i podnositelja ili vlasnika odobrenja;
(f) podataka o cjelokupnom sastavu sredstva za zaštitu bilja;
(g) imena i adresa osoba koje sudjeluju u provođenju pokusa na kralježnjacima.
3. Ovim se člankom ne dovodi u pitanje Direktiva 2003/4/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 28. siječnja 2003. o pristupu javnosti podacima o okolišu.”
4. Direktiva o biocidnim pripravcima
22. Direktivom o biocidnim pripravcima(10) uspostavljena su u cijeloj Uniji pravila, među ostalim, za odobrenje biocidnih pripravaka i njihovo stavljanje na tržište radi uporabe u državama članicama. U članku 19., naslovljenom „Povjerljivost podataka”, određeno je:
„(1) Ne dovodeći u pitanje […] [Direktivu o informacijama o okolišu], podnositelj može ukazati nadležnom tijelu na podatke koje smatra komercijalno osjetljivima i čije bi mu otkrivanje moglo industrijski ili komercijalno naštetiti i koje on stoga želi zadržati tajnima od svih, osim nadležnih vlasti i Komisije. Za svaki se slučaj traži puno opravdanje. Ne dovodeći u pitanje informacije iz stavka 3. i odredbe Direktiva 67/548/EEZ i 88/379/EEZ, države članice poduzimaju potrebne korake kako bi na zahtjev podnositelja osigurale povjerljivost punog sastava formulacije proizvoda.
2. Nadležno tijelo koje zaprimi zahtjev odlučuje na temelju dokumentiranih dokaza koje je pribavio podnositelj koji će podaci biti povjerljivima u smislu pojmova iz stavka 1.
Svaki podatak koji nadležno tijelo koje zaprimi zahtjev prihvaća kao povjerljiv, povjerljivim smatraju i druga nadležna tijela, države članice i Komisija.
3. Nakon davanja odobrenja, povjerljivost se ni u kojem slučaju ne primjenjuje na:
[…]”
23. S učinkom od 1. rujna 2013., Direktiva o biocidnim pripravcima zamijenjena je Uredbom o biocidnim proizvodima(11). Budući da su predmetni zahtjevi za odobrenje bili podneseni već 2011., ova uredba ipak nije bitna za odgovor na zahtjev za prethodnu odluku.
III – Glavni postupak i prethodna pitanja
24. Bayer CropScience SA‑NV (u daljnjem tekstu: Bayer CropScience) vlasnik je odobrenja za cijeli niz sredstava za zaštitu bilja kao i biocidnog proizvoda na temelju aktivne tvari Imidacloprida. Stichting de Bijenstichting (u daljnjem tesktu: pčelarska zaklada), organizacija koja se bavi umiranjem pčela, zahtijeva od nadležnog nizozemskog tijela, College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden (u daljnjem tekstu: tijelo nadležno za odobrenje), uvid u dokumentaciju registracije za ta sredstva.
25. Zahtjev za zaštitu povjerljivosti dokumentacije podnesene u okviru odobrenja Bayer CropScience nije podnio ni u trenutku prvotnog odobrenja za sredstvo niti povodom izmjene tog odobrenja ili zakonskih propisa o uporabi 28. travnja 2011. i 8. srpnja 2011. Tek se nakon zahtjeva za otkrivanje od strane pčelarske zaklade Bayer CropScience usprotivio otkrivanju upućujući na moguću povredu autorskog prava kao i povjerljivosti trgovačkih ili industrijskih tajni te prava na zaštitu podataka.
26. Rješenjem od 9. srpnja 2012. tijelo nadležno za odobrenje odbilo je zahtjeve pčelarske zaklade od 11. svibnja 2011., 24. kolovoza 2011. i 25. listopada 2011. uz obrazloženje da se isti ne odnose na informacije o „emisijama u okoliš”, a odvagivanje između općeg interesa za otkrivanje, s jedne strane, i posebnog interesa vlasnika odobrenja za zadržavanje tajnosti, s druge strane, ne opravdava otkrivanje.
27. Po prigovoru koji je podnijela pčelarska zaklada doneseno je 18. ožujka 2013. rješenje o prigovoru kojim je tijelo nadležno za odobrenje djelomično prihvatilo prigovor i naložilo objavljivanje 35 dokumenata jer su isti sadržavali podatke o emisijama u okoliš. U odnosu na 49 daljnjih dokumenata ono je utvrdilo da oni nisu sadržavali takve informacije te da stoga nije postojao ni prevladavajući javni interes za njihovo širenje. Tijelo nadležno za odobrenje odbilo je prigovor u tom dijelu.
28. Tih 35 dokumenata, koje tijelo nadležno za odobrenje želi objaviti, sastoji se od laboratorijskih ispitivanja, (polu)terenskih studija, sažetka i dviju prezentacija. Laboratorijska ispitivanja sadržavaju podatke o testovima provedenima radi testiranja učinaka Imidacloprida na pčele. (Polu)terenske studije sadržavaju rezultate mjerenja ostataka sredstava za zaštitu bilja i/ili aktivnih tvari, uključujući metabolite i produkte koji istječu kod razgradnje ili reakcije. Uglavnom, radi se o ostacima koji se nakon upotrebe sredstva za zaštitu bilja odnosno biocidnog proizvoda nalaze na ili u obrađenom sjemenu, listovima, peludi ili nektaru biljke (koja je izrasla iz obrađenog sjemena), medu i pčelama.
29. Protiv tog rješenja tužbu su potom podnijeli Bayer CropScience i pčelarska zaklada. U ovom postupku College van Berop voor het bedrijfsleven (Upravni sud za trgovinu i industriju) Sudu upućuje sljedeća pitanja:
„1. Znače li odredbe članka 14. Direktive o zaštiti bilja odnosno članka 63. u vezi s člankom 59. Uredbe o zaštiti bilja odnosno članka 19. Direktive o biocidnim pripravcima da se o zahtjevu za povjerljivost u smislu navedenih članaka 14., 63. i 19. od strane podnositelja zahtjeva navedenog u tim člancima u odnosu na svaki pojedini izvor informacija prije ili prilikom izdavanja odobrenja odnosno prije ili prilikom izmjene odobrenja mora odlučiti odlukom dostupnom trećim zainteresiranim osobama?
2. U slučaju potvrdnog odgovora na prethodno pitanje: treba li članak 4. stavak 2. Direktive o informacijama o okolišu tumačiti na način da u nedostatku odluke u smislu prethodnog pitanja tuženik kao nacionalno tijelo mora otkriti zatražene informacije o okolišu ako je takav zahtjev podnesen nakon izdavanja odobrenja odnosno nakon izmjene odobrenja?
3. Kako treba tumačiti pojam ‚emisije u okoliš’ u članku 4. stavku 2. Direktive o informacijama o okolišu ako se uzmu u obzir tvrdnje stranaka o tome iz točke 5.5. ove međuodluke s obzirom na sadržaj dokumenata naveden u točki 5.2.?
4. a) Treba li podatke koji sadržavaju ocjenu o ispuštanju u okoliš sredstva, njegove aktivne tvari ili više njih i drugih sastojaka u okoliš nakon upotrebe sredstva smatrati ‚podacima o emisijama u okoliš’?
b) U slučaju potvrdnog odgovora: je li s tim u vezi bitno jesu li navedeni podaci dobiveni (polu)terenskim studijama ili drugim vrstama studija (na primjer laboratorijskim ispitivanjima i translokacijskim studijama)?
5. Treba li informacije o laboratorijskim ispitivanjima kod kojih je cilj testa ispitivanje izoliranih aspekata pod standardiziranim uvjetima smatrati ‚podacima o emisijama u okoliš’ ako je u okviru tih ispitivanja puno čimbenika (poput klimatoloških utjecaja) isključeno i testovi se često – u usporedbi sa stvarnom upotrebom – provode s visokim dozama?
6. Treba li s tim u vezi pod ‚emisijama u okoliš’ podrazumijevati i ostatke koji se nakon upotrebe sredstava u eksperimentalnom režimu nalaze primjerice u zraku ili na tlu, listovima, peludi ili nektaru biljke (koja je izrasla iz obrađenog sjemena), u medu ili na neciljanim organizmima?
7. Vrijedi li to i za stupanj raznošenja (tvari) prilikom upotrebe sredstava u eksperimentalnom režimu?
8. Znači li pojam ‚podaci o emisijama u okoliš’ u smislu članka 4. stavka 2. drugog podstavka druge rečenice Direktive o informacijama o okolišu da se, kada je riječ o emisijama u okoliš, izvor informacija mora otkriti u cijelosti, a ne samo podaci (o mjerenju) koji se, ovisno o slučaju, iz njega mogu izvesti?
9. Treba li za potrebe primjene razloga za izuzeće za povjerljivost trgovačkih ili industrijskih podataka u smislu prethodno navedenog članka 4. stavka 2. točke (d) razlikovati između, s jedne strane, ‚emisija’ i, s druge strane, ‚ispuštanja i drugih istjecanja u okoliš’ u smislu članka 2. stavka 1. točke (b) Direktive o informacijama o okolišu?”
30. U pisanom dijelu postupka su pored Bayer CropScience i pčelarske zaklade sudjelovali Savezna Republika Njemačka, Helenska Republika, Kraljevina Nizozemska, Kraljevina Švedska i Europska komisija. Oni su se, osim Grčke i Njemačke, očitovali na raspravi od 4. veljače 2016.
IV – Pravna analiza
31. Devet pitanja iz zahtjeva za prethodnu odluku odnosi se na tri cjeline: prvo treba pojasniti pretpostavlja li povjerljiv tretman željenih informacija to da su odnosni poduzetnici isto zatražili na početku (prvo i drugo pitanje, o tome pod A); zatim treba odrediti doseg pojma „podaci o emisijama u okoliš” (treće i deveto pitanje, o tome pod B); i konačno taj pojam treba primijeniti na određene vrste informacija (od četvrtog do osmog pitanja, o tome pod C).
A – Zahtjev za povjerljivost
32. Svojim prvim dvama pitanjima, na koja valja zajedno odgovoriti, sud koji je uputio zahtjev želi znati mora li se o zahtjevu za povjerljivost u smislu članka 14. Direktive o zaštiti bilja prije ili kod izdavanja registracije odlučiti odlukom dostupnom trećim zainteresiranim osobama te, u slučaju potvrdnog odgovora na ovo pitanje, moraju li se obvezno otkriti zatražene informacije o okolišu ako je takav zahtjev podnesen tek nakon izdavanja ili izmjene registracije?
33. Time sud koji je uputio zahtjev ispituje pravno stajalište koje je izrazila pčelarska zaklada i prema kojem se nedavanje izjave o povjerljivosti kod podnošenja zahtjeva za registraciju ili izmjenu, a što je ovdje slučaj, ne može nadoknaditi. Dotične informacije ne moraju stoga podlijegati povjerljivosti.
34. Na prvi pogled čini se da je uporište za ovo stajalište postavljeno u presudi Stichting Natuur en Milieu. Tamo je Sud utvrdio da u skladu s člankom 14. Direktive o zaštiti bilja države članice i Komisija jamče da se informacije koje su dostavili podnositelji zahtjeva za odobrenje za stavljanje sredstava za zaštitu bilja na tržište, i koje uključuju industrijske i trgovačke tajne, tretiraju kao povjerljive ako to traže podnositelji zahtjeva te ako država članica ili Komisija prihvate da je njihov zahtjev opravdan(12).
35. Ovo se utvrđenje ipak ne smije razumjeti na način da povjerljiv tretman dolazi u obzir samo onda ako to zatraže podnositelji zahtjeva. Ono se više odnosi samo na primjenu postupka povodom zahtjeva prema članku 14. Direktive o zaštiti bilja.
36. Naime, ta odredba važi ne dovodeći u pitanje Direktivu o informacijama o okolišu, čiji se zahtjevi moraju uzeti u obzir ako se podnese zahtjev za pristup informacijama o okolišu(13). Prema članku 4. stavku 2. te direktive, države članice mogu odrediti da zahtjev za informacije o okolišu, osim ako se radi o podacima o emisijama u okoliš, bude odbijen ako bi objavljivanje informacija moglo negativno utjecati na povjerljivost trgovačkih ili industrijskih podataka kada je takva tajnost predviđena nacionalnim zakonodavstvom ili zakonodavstvom Unije.
37. Ni tekst niti struktura Direktive o informacijama o okolišu ne čine ovlast država članica da štite povjerljivost trgovačkih ili industrijskih podataka, ovisno o zahtjevu za povjerljivost koji se mora prethodno podnijeti. I u Direktivi o zaštiti bilja je pravo na podnošenje takvog zahtjeva oblikovano samo kao mogućnost. Ako zahtjev nije podnesen, jedina prepoznatljiva pravna posljedica jest izostanak odluke u tom trenutku nadležnih tijela o povjerljivom tretmanu dotičnih informacija.
38. Međutim, ni sama odluka o povjerljivosti ne oslobađa nadležna tijela obveze da odluče o zahtjevu za pristup informacijama o okolišu uvažavajući članak 4. Direktive o informacijama o okolišu(14). Stoga ni izostanak odluke o povjerljivosti ne može spriječiti nadležna tijela da primijene članak 4.
39. Drugačije ne proizlazi ni iz članka 13. stavka 7. podstavka 4. Direktive o zaštiti bilja. U skladu s tom odredbom, vlasniku prethodne registracije može se naložiti da kasnijim podnositeljima zahtjeva stavi određene informacije na raspolaganje ako će se time izbjeći ponavljanje istraživanja na životinjama.
40. Iz upotrebe različitih pojmova „podnositelj zahtjeva” i „vlasnik prethodnih registracija” pčelarska zaklada zaključuje da samo „podnositelj zahtjeva” može zahtijevati povjerljivost. Tko jednom postane „vlasnik prethodnih registracija”, ne može više (retroaktivno) zahtijevati povjerljivost.
41. Međutim, taj se zaključak ne može izvesti. Naime, članak 13. stavak 7. podstavak 4. Direktive o zaštiti bilja bavi se isključivo posebnim pitanjem kako valja postupati u slučaju sukoba između podnositelja zahtjeva i vlasnika prethodnih registracija u odnosu na saznanja iz eksperimenata s kralježnjacima. Nasuprot tome, pojam „vlasnik prethodnih registracija” nema nikakvu ulogu kod obrade drugih pitanja putem Direktive o zaštiti bilja. To vrijedi osobito s obzirom na povjerljiv tretman informacija u slučaju zahtjeva za pristup.
42. Taj odnos između prava da se zatraži povjerljivost i zaštite industrijskih i trgovačkih tajni putem Direktive o informacijama o okolišu odgovara uostalom i ciljevima odnosnog uređenja. Pravo na podnošenje zahtjeva iz članka 14. Direktive o zaštiti bilja treba nadležnom tijelu olakšati utvrđivanje osjetljivih informacija. Povreda tog interesa za učinkovitost ne opravdava, međutim, negativan utjecaj na (prevladavajuće) legitimne ekonomske interese dotičnih poduzetnika, koji se u skladu s člankom 4. stavkom 2. točkom (d) Direktive o informacijama o okolišu moraju zajamčiti putem zaštite povjerljivosti trgovačkih ili industrijskih podataka.
43. Izostanak zahtjeva za povjerljivost može u praksi ipak imati posljedice za zaštitu povjerljivosti trgovačkih ili industrijskih podataka. Naime, bez takvog zahtjeva nadležna tijela smiju u pravilu polaziti od toga da se mogu objaviti informacije koje se očito ne moraju zaštiti kao trgovačke ili industrijske tajne. U tim slučajevima ona nisu obvezna savjetovati se s poduzetnikom prije objave.
44. Članak 19. Direktive o biocidnim pripravcima i članak 63. Uredbe o zaštiti bilja uvelike odgovaraju u pogledu postojećeg pitanja od interesa članku 14. Direktive o zaštiti bilja i stoga ne dovode do drukčijeg zaključka.
45. Slijedom toga, na prva dva pitanja treba odgovoriti da povjerljiv tretman informacija, koje su dostavljene u okviru postupka za izdavanje registracije u skladu s Direktivom o zaštiti bilja ili postupka odobrenja u skladu s Direktivom o biocidnim pripravcima, ne zahtijeva u skladu s člankom 4. stavkom 2. Direktive o informacijama o okolišu da se taj povjerljiv tretman prethodno zatraži u skladu s člankom 14. Direktive o zaštiti bilja, člankom 19. Direktive o biocidnim pripravcima ili člankom 63. stavkom 1. Uredbe o zaštiti bilja.
B – Tumačenje klauzule o emisijama
46. Glavni dio zahtjeva za prethodnu odluku odnosi se na klauzulu o emisijama utvrđenu u članku 4. stavku 2. četvrtoj rečenici Direktive o informacijama o okolišu. Prema njoj države članice ne smiju, na temelju razloga za izuzeće iz članka 4. stavka 2. točaka (a), (d), (f), (g) i (h), propisati odbijanje zahtjeva ako se on odnosi na podatke o emisijama u okoliš. Otkrivanju informacija o emisijama ne mogu se slijedom toga suprotstaviti zaštita postupaka pred tijelima javne vlasti, zaštita povjerljivosti trgovačkih podataka, osobnih podataka i osoba koje su dobrovoljno dale podatke kao ni interesi okoliša.
47. Međutim, samom Direktivom o informacijama o okolišu nije definiran pojam „emisije u okoliš”. Ni Konvencija iz Aarhusa, koja je djelomično prenesena Direktivom o informacijama o okolišu, ne sadržava definiciju tog pojma.
48. O tom sam pitanju već zauzela stajalište u svojem mišljenju u predmetu Stichting Natuur en Milieu, smatrajući da i informacije o ispuštanju tvari kao takve te informacije o posljedicama takvog ispuštanja treba smatrati podacima o emisijama u okoliš(15). Međutim, Sud se još nije izjasnio o tome.
49. Devetim pitanjem nameće se doduše do sada još nerazjašnjeni slučaj, to jest mora li se razlikovati između emisija, s jedne strane, i ispuštanja i drugih istjecanja, s druge strane (o tome pod 1). Potom ću se osvrnuti na prvi dio trećeg pitanja kojim se cilja na to odgovara li pojam emisije definiciji iz članka 2. točke 5. Direktive o integriranom sprečavanju i kontroli onečišćenja(16), odnosno članku 3. točki 4. Direktive o industrijskim emisijama(17) (o tome pod 2). Tada ću odgovoriti na drugi dio trećeg pitanja, to jest treba li se klauzula o emisijama ograničiti na informacije o stvarnim emisijama (o tome pod 3). Tako razrađeno tumačenje klauzule o emisijama treba doduše relativizirati s obzirom na Uredbu o zaštiti bilja (o tome pod 4).
1. Razlikovanje emisija, ispuštanja i drugih istjecanja
50. Devetim pitanjem sud koji je uputio zahtjev želi saznati treba li u svrhu razloga za izuzeće u odnosu na povjerljivost trgovačkih ili industrijskih podataka u smislu članka 4. stavka 2. točke (d) Direktive o informacijama o okolišu razlikovati „emisije” s jedne strane i „ispuštanja i druga istjecanja u okoliš” s druge. Kada bi to razlikovanje vrijedilo, pojam emisije trebao bi se usko tumačiti.
51. O argumentima za razlikovanje može se izvesti zaključak iz povijesti nastanka i strukture Direktive o informacijama o okolišu.
52. Prijedlog Direktive o informacijama o okolišu sadržava u članku 4. stavku 2. točki (d) odredbu u skladu s kojom države članice nisu mogle odrediti da u slučaju povjerljivosti trgovačkih ili industrijskih podataka zahtjev bude odbijen pozivom na iste, ako se taj zahtjev odnosi na podatke o emisijama, ispuštanjima ili drugim istjecanjima tvari u okoliš uređenima pravom Zajednice(18). U skladu s time je za emisije, ispuštanja i druga istjecanja tvari u okoliš vrijedila jedinstvena odredba.
53. U zajedničkom stajalištu Vijeća tekst te odredbe ipak je ograničen na emisije uz obrazloženje da se ponovno želi približiti tekstu Konvencije iz Aarhusa(19).
54. Nasuprot tome, Parlament se nadalje izjasnio za to da se pojmovi „emisije”, „ispuštanja” i „druga istjecanja” koriste usporedno(20). To stajalište nije, doduše, moglo biti prihvaćeno u Odboru za mirenje, tako da je članak 4. stavak 2. Direktive o informacijama o okolišu zadržao svoju današnju verziju.
55. Iz toga bi se moglo zaključiti da klauzula o emisijama ne obuhvaća „ispuštanja i druga istjecanja tvari u okoliš”.
56. Varijaciju tog stajališta iznose Njemačka i Bayer CropScience pozivajući se na članak 2. stavak 1. točku (b) Direktive o informacijama o okolišu. Prema toj odredbi pojam „informacije o okolišu” uključuje sveukupne informacije o čimbenicima kao što su, među ostalim, emisije, ispuštanja i druga istjecanja tvari u okoliš koja utječu ili bi mogla utjecati na elemente okoliša navedene u članku 2. stavku 1. točki (a).
57. Iz toga Njemačka i Bayer CropScience zaključuju da pojam emisija treba usko tumačiti jer inače ne bi više bilo područja primjene za pojmove „ispuštanja” i „druga istjecanja”.
58. Međutim, ovo razlikovanje smatram pogrešnim. Precizno razgraničenje između emisija i ispuštanja ne odgovara ni svrsi klauzule o emisijama niti proizlazi iz odnosnog značenja.
59. Naime, u skladu s člankom 4. stavkom 4. točkom (d) Konvencije iz Aarhusa, informacije o emisijama važne za zaštitu okoliša moraju biti otkrivene. Međutim, razlikovanje između emisija, ispuštanja i drugih istjecanja nema očitog značaja za zaštitu okoliša.
60. Značenje pojmova emisije, ispuštanja i istjecanja potvrđuje tu svrhu jer se oni uvelike podudaraju. Moglo bi se, dakako, emisije ograničiti na ispuštanja u atmosferu, a istjecanja na tekuća ispuštanja, ali bi takvo razgraničenje tih dvaju pojmova bilo prije umjetno.
61. Na to ukazuju definicije emisija u drugim propisima prava Unije kojima je taj pojam uvelike izjednačen s pojmom ispuštanja. Tako su člankom 3. točkom 4. Direktive o industrijskim emisijama emisije definirane kao „izravno ili neizravno ispuštanje tvari, vibracija, topline ili buke iz pojedinačnih ili difuznih izvora u postrojenju u zrak, vodu ili zemlju”. I člankom 2. točkom 8. Direktive o odgovornosti za okoliš(21) emisije su opisane kao ispuštanje u okoliš tvari, pripravaka, organizama ili mikroorganizama koji su posljedica ljudskih djelatnosti. Ove definicije ne ostavljaju prostora za razlikovanje između emisija, istjecanja i drugih ispuštanja.
62. Ni svrha zajedničke uporabe triju pojmova u članku 2. stavku 1. točki (b) Direktive o informacijama o okolišu nije ograničavanje pojma emisija. Prije valja poći od toga da ona prvotno služi što obuhvatnijem opisu ispuštanja tvari u okoliš. To odgovara svrsi Direktive o informacijama o okolišu kojom se u skladu s člankom 1. točkom (b) treba postići najveća moguća sustavna dostupnost i širenje informacija o okolišu u javnosti(22). Pojmu informacije o okolišu treba stoga pridodati široko značenje(23).
63. Iz tog se razloga pojmovi emisija, ispuštanja i drugih istjecanja nužno preklapaju, što Direktivi o informacijama o okolišu nije strano(24). Nasuprot tome, oni ne služe za stvaranje jasno razdvojenih kategorija informacija o okolišu koje podliježu različitim pravnim posljedicama s obzirom na pristup.
64. Ništa drugo ne može biti svrha privremene upotrebe tih triju pojmova u klauzuli o emisijama tijekom savjetovanja o Direktivi o informacijama o okolišu. Za razgraničenje pojma emisije ili za različite pravne posljedice tih triju pojmova nedostaje svako uporište. Odricanje od uporabe svih triju pojmova prije se može objasniti, s jedne strane, usklađenošću s Konvencijom iz Aarhusa i, s druge strane, time da se već pojmom emisije dostatno opisuju ispuštanja koja se moraju uzeti u obzir.
65. Slijedom toga u okviru klauzule o emisijama iz članka 4. stavka 2. četvrte rečenice Direktive o informacijama o okolišu ne treba razlikovati emisije, istjecanja i druga ispuštanja.
2. Definicija emisija iz drugih direktiva
66. Gore spomenuta definicija emisija iz članka 3. točke 4. Direktive o industrijskim emisijama dovodi do prvog dijela trećeg pitanja, to jest mora li se klauzula o emisijama ograničiti na emisije koje potječu iz postrojenja. U tom slučaju uporabu sredstava za zaštitu bilja i biocidnih pripravaka načelno ne bi trebalo smatrati emisijom jer ispuštanje tih sredstava ne potječe iz postrojenja.
67. Ovakvo stajalište nema osnove u tekstu Direktive o informacijama o okolišu jer ona za definiciju pojma emisija ne upućuje na druge direktive. Upravo naprotiv, izvorni prijedlog Komisije da se klauzula o emisijama ograniči na „emisije uređene pravom Zajednice”, to jest na emisije kako su definirane u drugim direktivama, nije prihvaćen(25).
68. Ograničenje klauzule o emisijama na emisije iz postrojenja neke od stranaka zasniva se na vodiču za provedbu Konvencije iz Aarhusa. Njime je prvenstveno predloženo da se definicija iz članka 2. točke 5. Direktive o integriranom sprečavanju i kontroli onečišćenja koristi kod primjene klauzule o emisijama iz Konvencije iz Aarhusa(26). U drugom izdanju upućuje umjesto toga na istovjetnu definiciju emisija iz članka 3. točke 4. Direktive o industrijskim emisijama(27). Obje definicije ograničavaju pojam emisije na ispuštanja iz postrojenja.
69. Doduše, vodič se može smatrati objašnjavajućim dokumentom koji se može, u slučaju potrebe, uzeti u obzir među ostalim relevantnim čimbenicima za potrebe tumačenja te konvencije. Analize koje on sadržava nemaju obvezujuću snagu ni normativni učinak koji imaju odredbe Konvencije iz Aarhusa(28).
70. Radi ovog pitanja valja istaknuti da vodič ne daje obrazloženje, zašto treba vrijediti upravo definicija iz Direktive o integriranom sprečavanju i kontroli onečišćenja i Direktive o industrijskim emisijama. Mogla bi se, na primjer, također upotrijebiti definicija iz članka 2. točke 8. Direktive o odgovornosti za okoliš koja se ne oslanja na postrojenje kao polazište za emisiju, nego samo na to je li ona posljedica ljudskih djelatnosti.
71. Ne postoji ni posebna veza između Direktive o industrijskim emisijama odnosno Direktive o industrijskim emisijama i prava na pristup informacijama o okolišu, koja bi opravdala prijenos definicije emisije vezane uz postrojenja. Premda je točno da Direktiva o integriranom sprečavanju i kontroli onečišćenja i odgovarajući odjeljci Direktive o industrijskim emisijama doprinose prenošenju Konvencije iz Aarhusa(29). Međutim, odredbe Konvencije iz Aarhusa, koje se odnose na postrojenja imaju znatno uže područje primjene nego pravo na pristup informacijama o okolišu.
72. I kod pomnijeg razmatranja klauzule o emisijama iz članka 4. stavka 4. točke (d) Konvencije iz Aarhusa postaje jasno da je ograničenje na emisije iz postrojenja čak suprotno svrsi. Naime, u skladu s njom informacije o emisijama važne za zaštitu okoliša moraju biti otkrivene. Potječu li emisije iz postrojenja nije bitno za njihov učinak na okoliš. Sjetimo se samo emisija iz prometa(30). Shodno tome, neposredno prije upućivanja na definiciju emisija iz Direktive o industrijskim emisijama u vodiču se također zaključuje da bi načelno svaka informacija o emisijama trebala potpasti pod klauzulu o emisijama iz Konvencije(31).
73. Budući da stoga klauzulu o emisijama treba široko shvatiti, smislenije je različite definicije toga pojma koristiti kao primjer i izostaviti ograničenja koja proizlaze samo iz svrhe definicije.
74. Tako se iz definicije emisija iz članka 3. točke 1. Direktive o ograničenju emisija određenih onečišćujućih tvari u zrak iz srednjih uređaja za loženje(32) može zaključiti da pojam emisije u svakom slučaju obuhvaća ispuštanje tvari. Tamo sadržano ograničenje na ispuštanja u zrak iz uređaja za loženje proizlazi, nasuprot tome, isključivo iz vrlo ograničene svrhe te direktive pa je stoga nebitno.
75. Definicija emisije iz članka 3. točke 4. Direktive o industrijskim emisijama potvrđuje da emisije obuhvaćaju ispuštanje tvari. Osim toga iz nje treba zaključiti da valja obuhvatiti i ispuštanje vibracija, topline ili buke jer one očito mogu u smislu članka 4. stavka 4. točke (d) Konvencije iz Aarhusa biti važne za zaštitu okoliša. A očito je da za zaštitu okoliša mogu biti važna ne samo ispuštanja u zrak, nego i ispuštanja u vodu ili tlo.
76. Nasuprot tome, izričito ograničenje na emisije iz postrojenja samo odgovara cilju Direktive o industrijskim emisijama da se uredi ta posebna vrsta emisija. Taj cilj nije, međutim, važan za pristup informacijama o emisijama koje su važne za zaštitu okoliša.
77. Definicija emisije iz članka 2. stavka 8. Direktive o odgovornosti za okoliš potvrđuje da ne može biti bitno ispuštaju li se emisije iz postrojenja. Bitnije je jesu li one posljedica ljudskih djelatnosti. Osim toga se iz nje može zaključiti da i ispuštanje organizama ili mikroorganizama može predstavljati emisiju, jer i to može biti važno za zaštitu okoliša. To što tamo nisu navedene vibracije, toplina ili buka ne bi trebalo biti povod da se iste isključi iz klauzule o emisijama.
78. Stoga predlažem da se klauzula o emisijama tumači na način da obuhvaća informacije o ispuštanju u okoliš, a osobito u zrak, vodu ili tlo, onih tvari, organizama, mikroorganizama, vibracija, topline ili buke koji su posljedica ljudskih djelatnosti.
3. Ograničenje informacija o stvarnim emisijama
79. Drugim dijelom trećeg pitanja valja razjasniti treba li klauzulu o emisijama ograničiti na stvarne emisije. U tom pogledu radi se, s jedne strane, o razgraničenju naspram hipotetskim emisijama (o tome pod a) i, s druge strane, o pitanju obuhvaćaju li informacije o emisijama samo emisije kao takve ili i informacije o njihovim učincima (o tome pod b).
(a) Razgraničenje naspram hipotetskim emisijama
80. Komisija posebno tvrdi, pozivajući se na moje mišljenje u predmetu Ville de Lyon, da klauzula o emisijama obuhvaća samo stvarne, a ne i hipotetske emisije. Međutim, predmetne informacije ne odnose se na stvarne emisije.
81. Točno je da sam u tom mišljenju zastupala stajalište da zaštita poslovnih tajni prestaje tek kada se ispuste tvari na koje se odnose tajno čuvane informacije(33).
82. Već i pojam informacija o okolišu zahtijeva u slučaju emisija da one utječu ili bi mogle utjecati na elemente okoliša u smislu članka 2. stavka 1. točke (a) Direktive o informacijama o okolišu. Ako je učinak zamisliv najviše kao hipotetski, područje primjene te direktive uopće se ne otvara.
83. Valja se stoga složiti s Komisijom da informacije o hipotetskim emisijama ne spadaju u klauzulu o emisijama.
84. Doduše registrirana sredstva za zaštitu bilja u pravilu se ispuštaju prema svojoj namjeni. Stoga valja poći od toga da predmet informacija o njihovoj registraciji nisu hipotetske emisije.
(b) Informacije o učincima emisija
85. Puno je važnije pitanje znači li ograničenje klauzule o emisijama na stvarne emisije da se ono odnosi samo na informacije o emisijama kao takvima, dakle samo na podatke o tome kada i gdje se određena emisija dogodila. U tom bi slučaju pod klauzulu o emisijama potpao samo mali broj informacija iz postupka za izdavanje registracije za sredstva za zaštitu bilja ili biocidne pripravke. Radilo bi se u bitnome o podacima o ispuštanju sredstva u terenskim pokusima. Ali već i rezultate tih pokusa ne bi trebalo više smatrati informacijama o emisijama.
86. Kao što sam već navela, među ostalim u svojem mišljenju Stichting Natuur(34), upravo su posljedice emisija razlog za to da se podaci o emisijama u okoliš u pravilu objavljuju. Naime, javnost ima povećani interes za to da sazna kako se emisija odnosi na nju. Prije emisije učinci na ljude i okoliš nisu baš bili vjerojatni ili su barem bili ograničeni na sferu posjednika poslovnih tajni. Međutim, ispuštene tvari nužno djeluju zajedno s okolišem, a vjerojatno i s ljudima. Stoga se u vodiču za provedbu Konvencije iz Aarhusa naglašava da bi zaštita poslovnih tajni trebala prestati kada se ispuste tvari na koje se odnose tajno čuvane informacije(35). Prema tome se mogući učinci na okoliš ne bi trebali smatrati poslovnom tajnom.
87. Položaj pčelarske zaklade pokazuje nužnost takvog tumačenja. Postoji strah da određena sredstva za zaštitu bilja negativno utječu na pčele, čijoj su zaštiti namijenjeni. Da bi se uklonio taj strah potreban je što opsežniji pristup dokumentima o odobrenju tih sredstava. Naime, samo taj dokument omogućuje da se shvate, ispitaju i, po potrebi uslijed nedostatnog uzimanja u obzir rizika za pčele, ospore razlozi za registraciju sredstva za zaštitu bilja(36).
88. Slijedom toga klauzula o emisijama obuhvaća ne samo podatke o emisijama kao takvima, nego i informacije o učincima emisija.
4. Uredba o zaštiti bilja
89. Uredba o zaštiti bilja donesena nakon klauzule o emisijama mijenja međutim pravni položaj jer članak 63. stavak 2. utvrđuje popis informacija otkrivanje kojih može nepovoljno utjecati na zaštitu komercijalnih interesa.
90. Uredba o zaštiti bilja primjenjuje se u glavnom postupku ratione temporis. Naime, u skladu sa svojim člankom 84. stavkom 1. ona je stupila na snagu 14. lipnja 2011. i od tog trenutka se morala primjenjivati, što potvrđuje prijelazna odredba iz članka 80. stavka 5. u pogledu postupaka za registraciju ili izmjenu koji su u tijeku.
91. Popis informacija koje treba štititi prema članku 63. stavku 3. Uredbe o zaštiti bilja formalno se ne protivi primjeni klauzule o emisijama Direktive o informacijama o okolišu.
92. Prvo, u skladu s člankom 63. stavkom 3. Uredbe o zaštiti bilja, popisom se ne dovodi u pitanje Direktiva o informacijama o okolišu, slijedom čega se ne zadire u klauzulu o emisijama.
93. Drugo, popisom se samo pojašnjava koje informacije potpadaju pod zaštitu određenih izuzeća od prava na pristup. Time se još ne prejudicira pitanje treba li ih unatoč tome objaviti na temelju prevladavajućeg javnog interesa. Klauzulom o emisijama za slučaj informacija koje se odnose na emisije u okoliš uređeno je upravo to pitanje u okviru zakonske pretpostavke o prevladavajućem javnom interesu.
94. Međutim, takvim formalnim razmatranjem zanemarilo bi se da je zakonodavac kod utvrđivanja popisa morao znati da se te informacije pojavljuju u vezi s odobrenjem za sredstava za zaštitu bilja. Da je pretpostavio to da informacije iz postupka odobravanja potpadaju pod klauzulu o emisijama jer su sredstva za zaštitu bilja namijenjena ispuštanju u okoliš, bio bi utvrdio popis informacija koje su posebno vrijedne čuvanja kao tajne, pri čemu bi taj popis bio lišen svakog praktičnog učinka. Tada bi naime za te informacije uvijek vrijedila pretpostavka postojanja prevladavajućeg javnog interesa za širenje. Kao što Komisija, međutim, ispravno primjećuje, ne može se pretpostaviti da je zakonodavac namjeravao donijeti odredbu koja je praktično bez učinka.
95. Shodno tome valja poći od toga da je zakonodavac implicitno ponovno ocijenio anticipirano odvagivanje između odnosnih temeljnih prava i načela te je stoga restriktivno odredio doseg klauzule o emisijama.
96. Ovom novom ocjenom posebno je utvrđena potreba za zaštitom informacija o cjelokupnom sastavu sredstva za zaštitu bilja i o nečistoćama u aktivnoj tvari. Kao što je prikazano u postupku u predmetu C‑673/13 P, te su informacije osjetljive posebno stoga što se njima omogućavaju zaključci o proizvodnom postupku i time olakšava imitiranje(37). Slijedom toga, ta nova ocjena zakonodavca odgovara odvagivanju Suda u presudi ABNA i dr.(38), na koje se Bayer CropScience poziva.
97. Stoga se klauzula o emisijama ne može primijeniti na informacije navedene u članku 63. stavku 2. Uredbe o zaštiti bilja. Stoga o pristupu tim informacijama valja odlučiti prema članku 4. stavku 2. trećoj rečenici Direktive o informacijama o okolišu na temelju odvagivanja pojedinačnog slučaja.
98. Radi potpunosti valja primijetiti da članak 66. Uredbe o biocidnim proizvodima sadržava daljnje posebne odredbe o pristupu informacijama koje međutim još nisu primjenjive ratione temporis u glavnom postupku, uključujući u odnosu na biocidne proizvode.
5. Zaključak
99. Stoga pojam „informacije o emisijama u okoliš” iz članka 4. stavka 2. četvrte rečenice Direktive o informacijama o okolišu treba tumačiti na način da on obuhvaća informacije o ispuštanju u okoliš, a osobito u zrak, vodu ili tlo, onih tvari, organizama, mikroorganizama, vibracija, topline ili buke koji su posljedica ljudskih djelatnosti, kao i informacije o učincima tih emisija, ali ne i informacije navedene u članku 63. stavku 2. Uredbe o zaštiti bilja.
100. Ni zaštita poslovnih tajni dodijeljena temeljnim pravima u odnosu na informacije o emisijama niti članak 39. stavak 3. Sporazuma TRIPS ne protive se nužno ovom tumačenju. Naime, zakonodavac je smio pridodati veću važnost interesu za učinke emisija na okoliš nego gospodarskim interesima za zaštitu trgovačkih i industrijskih tajni(39).
101. Što se osobito Sporazuma TRIPS tiče, zakonodavac je tako mogao poći od toga da u slučaju sredstava za zaštitu bilja i biocidnih pripravaka zaštita javnosti zahtijeva pristup predmetnim informacijama i da popis posebno osjetljivih informacija iz članka 63. stavka 2. Uredbe o pesticidima jamči dostatnu zaštitu. Pitanje nedopuštene komercijalne uporabe ne ovisi o tome, nego je predmet posebnih pravila, na primjer s obzirom na „zaštitu podataka” na temelju propisa o zaštiti bilja.
102. U konačnici valja primijetiti da je Sud u području primjene prava na pristup dokumentima više puta odustao od ispitivanja pojedinačnog slučaja te je priznao opće pretpostavke(40). Iako su se te pretpostavke odnosile na odbijanje pristupa, i pretpostavke u korist pristupa također bi trebale biti moguće.
C – Različita pojedinačna pitanja
103. Četvrto do osmo pitanje zahtjeva za prethodnu odluku odnosi se na različite probleme u vezi s pojedinostima na koje se na temelju tako razrađenog tumačenja klauzule o emisijama relativno lako može odgovoriti. Naime, sva se ta pitanja odnose na informacije koje služe tome da se ocijene posljedice ispuštanja sredstava. Odnosne informacije ne spadaju prima facie pod članak 63. stavak 2. Uredbe o zaštiti bilja, iako bi to bilo na nacionalnom sudu da provjeri prilikom odgovarajućih prigovora.
104. Stoga pojam „podaci o emisijama u okoliš” u smislu članka 4. stavka 2. četvrte rečenice Direktive o informacijama o okolišu obuhvaća osobito
– podatke koji sadržavaju ocjenu o ispuštanju u okoliš sredstva, njegove aktivne tvari ili više njih i drugih sastojaka nakon upotrebe sredstva, neovisno o tome jesu li navedeni podaci dobiveni (polu)terenskim studijama ili drugim vrstama studija (na primjer laboratorijskim ispitivanjima i translokacijskim studijama);
– informacije o laboratorijskim ispitivanjima kod kojih je cilj testa ispitivanje izoliranih aspekata pod standardiziranim uvjetima, ako je u okviru tih ispitivanja puno čimbenika (poput klimatoloških utjecaja) isključeno i testovi se često – u usporedbi sa stvarnom upotrebom – provode s visokim dozama;
– ostatke koji se nakon upotrebe sredstava u eksperimentalnom režimu nalaze primjerice u zraku ili na tlu, listovima, peludi ili nektaru biljke (koja je izrasla iz obrađenog sjemena), u medu ili na neciljanim organizmima;
– stupanj raznošenja (tvari) prilikom upotrebe sredstava u eksperimentalnom režimu; kao i
– cjelovit izvor informacija, a ne samo podatke (o mjerenju) koji se, ovisno o slučaju, iz njega mogu izvesti.
V – Zaključak
105. Predlažem Sudu da na zahtjev za prethodnu odluku odgovori kako slijedi:
1. Povjerljiv tretman informacija, koje su dostavljene u okviru postupka za izdavanje registracije prema Direktivi 91/414/EEZ o stavljanju sredstava za zaštitu bilja na tržište ili Direktivi 98/8/EZ o stavljanju biocidnih pripravaka na tržište, ne zahtijeva u skladu s člankom 4. stavkom 2. Direktive 2003/4/EZ o javnom pristupu informacijama o okolišu da taj povjerljivi tretman prethodno bude zatražen u skladu s člankom 14. Direktive 91/414/EEZ, člankom 19. Direktive 98/8/EZ ili člankom 63. stavkom 1. Uredbe (EZ) br. 1107/2009 o stavljanju na tržište sredstava za zaštitu bilja.
2. Pojam „podaci o emisijama u okoliš” iz članka 4. stavka 2. četvrte rečenice Direktive 2003/4/EZ treba tumačiti na način da on obuhvaća informacije o ispuštanju u okoliš, a osobito u zrak, vodu ili tlo, onih tvari, organizama, mikroorganizama, vibracija, topline ili buke koji su posljedica ljudskih djelatnosti, kao i informacije o učincima tih emisija, ali ne i informacije navedene u članku 63. stavku 2. Uredbe (EZ) br. 1107/2009.
3. Pojam „podaci o emisijama u okoliš” u smislu članka 4. stavka 2. četvrte rečenice Direktive 2003/4/EZ obuhvaća osobito:
– podatke koji sadržavaju ocjenu o ispuštanju u okoliš sredstva, njegove aktivne tvari ili više njih i drugih sastojaka nakon upotrebe sredstva, neovisno o tome jesu li navedeni podaci dobiveni (polu)terenskim studijama ili drugim vrstama studija (na primjer laboratorijskim ispitivanjima i translokacijskim studijama);
– informacije o laboratorijskim ispitivanjima kod kojih je cilj testa ispitivanje izoliranih aspekata pod standardiziranim uvjetima, ako je u okviru tih ispitivanja puno čimbenika (poput klimatoloških utjecaja) isključeno i testovi se često – u usporedbi sa stvarnom upotrebom – provode s visokim dozama;
– ostatke koji se nakon upotrebe sredstava u eksperimentalnom režimu nalaze primjerice u zraku ili na tlu, listovima, peludi ili nektaru biljke (koja je izrasla iz obrađenog sjemena), u medu ili na neciljanim organizmima;
– stupanj raznošenja (tvari) prilikom upotrebe sredstava u eksperimentalnom režimu; kao i
– cjelovit izvor informacija, a ne samo podatke (o mjerenju) koji se, ovisno o slučaju, iz njega mogu izvesti.