Asunto T‑341/12
Evonik Degussa GmbH
contra
Comisión Europea
«Competencia — Procedimiento administrativo — Mercado europeo del peróxido de hidrógeno y del perborato — Publicación de una decisión por la que se declara la existencia de una infracción del artículo 81 CE — Denegación de una solicitud que tiene por objeto obtener el tratamiento confidencial de la información proporcionada a la Comisión en virtud de su Comunicación sobre la cooperación — Obligación de motivación — Confidencialidad — Secreto profesional — Confianza legítima»
Sumario — Sentencia del Tribunal General (Sala Tercera)
de 28 de enero de 2015
1. Competencia — Procedimiento administrativo — Secreto profesional — Decisión del consejero auditor relativa a la divulgación de una decisión de la Comisión por la que se sanciona una infracción de las normas sobre competencia — Obligaciones del consejero auditor — Alcance y límites
[Art. 81 CE; Reglamento (CE) nº 1/2003 del Consejo, art. 28, ap. 2; Decisión 2011/695/UE de la Comisión, art. 8]
2. Actos de las instituciones — Motivación — Obligación — Alcance — Decisión del consejero auditor por la que se desestima, en un procedimiento de aplicación de las normas sobre competencia, una solicitud de tratamiento confidencial de datos
(Art. 81 CE; art. 296 TFUE; Decisión 2011/695/UE de la Comisión, art. 8)
3. Competencia — Procedimiento administrativo — Secreto profesional — Determinación de la información amparada por el secreto profesional — Información histórica — Exclusión — Información que no puede tener la consideración de secreta o confidencial
[Art. 81 CE; art. 339 TFUE; Reglamento (CE) nº 1/2003 del Consejo, art. 30, ap. 2]
4. Actos de las instituciones — Publicidad — Respeto del principio de apertura — Alcance — Facultad de publicar actos sin existir obligación expresa a estos efectos
(Art. 1 TUE, ap. 2; art. 15 TFUE)
5. Competencia — Procedimiento administrativo — Secreto profesional — Determinación de la información amparada por el secreto profesional — Criterios
[Art. 81 CE; art. 339 TFUE; Reglamento (CE) nº 1/2003 del Consejo, art. 28, ap. 30]
6. Competencia — Procedimiento administrativo — Secreto profesional — Alcance — Tratamiento diferenciado de los titulares del derecho a ser oído y del público en general
[Art. 81 CE; art. 339 TFUE; Reglamento (CE) nº 1/2003 del Consejo, arts. 27, ap. 2, y 28, ap. 2]
7. Competencia — Procedimiento administrativo — Secreto profesional — Determinación de la información amparada por el secreto profesional — Criterios — Divulgación que puede causar un perjuicio grave — Datos que consisten en una descripción de elementos constitutivos de una infracción de las normas sobre competencia — Publicación de dichos datos que permite demostrar con mayor facilidad la responsabilidad civil de las empresas de que se trata
[Art. 81 CE; art. 339 TFUE; Reglamento (CE) nº 1/2003 del Consejo, arts. 28 y 30]
8. Competencia — Procedimiento administrativo — Secreto profesional — Determinación de la información amparada por el secreto profesional — Criterios — Intereses dignos de protección que pueden ser lesionados por la divulgación de los datos — Ponderación del interés general en la transparencia de la acción de la Unión y de los intereses legítimos que se oponen a la divulgación — Interés de una empresa en que no se revele cierta información relativa a su comportamiento — Interés que no merece protección particular alguna en el caso de empresas que han participado en una infracción de las normas sobre competencia de la Unión
[Art. 81 CE; art. 339 TFUE; Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 41; Reglamento (CE) nº 1/2003 del Consejo, arts. 28 y 30]
9. Competencia — Procedimiento administrativo — Secreto profesional — Determinación de la información amparada por el secreto profesional — Ponderación del interés general en la transparencia de la acción de la Unión y de los intereses legítimos que se oponen a la divulgación — Publicación de datos entregados voluntariamente a la Comisión con objeto de acogerse al programa de clemencia — Ponderación de los intereses que justifican la comunicación de dichos datos y su protección
[Art. 81 CE; art. 339 TFUE; Reglamento (CE) nº 1/2003 del Consejo, art. 30, ap. 2; Comunicación de la Comisión 2002/C 45/03]
10. Competencia — Procedimiento administrativo — Decisión de la Comisión por la que se declara la existencia de una infracción — Publicación de datos entregados voluntariamente a la Comisión por parte de una empresa, que ha participado en la infracción, con objeto de acogerse al programa de clemencia — Vulneración del derecho a la protección de la intimidad de dicha empresa — Inexistencia
[Art. 81 CE; Reglamento (CE) nº 1/2003 del Consejo, arts. 23 y 30]
11. Competencia — Procedimiento administrativo — Decisión de la Comisión por la que se declara la existencia de una infracción — Publicación de datos entregados voluntariamente a la Comisión por parte de una empresa, que ha participado en la infracción, con objeto de acogerse al programa de clemencia — Facultad de apreciación de la Comisión — Comunicaciones sobre cooperación — Autolimitación de su facultad de apreciación — Alcance — Prohibición de hacer públicos los datos contenidos en las solicitudes de clemencia — Inexistencia
[Art. 81 CE; Reglamento (CE) nº 1/2003 del Consejo, art. 30; Comunicaciones de la Comisión 2002/C 45/03 y 2006/C 298/11]
12. Competencia — Procedimiento administrativo — Decisión de la Comisión por la que se declara la existencia de una infracción — Publicación de datos entregados voluntariamente a la Comisión por parte de una empresa, que ha participado en la infracción, con objeto de acogerse al programa de clemencia — Facultad de apreciación de la Comisión — Alcance — Modificación de la práctica anterior — Violación del principio de protección de la confianza legítima — Inexistencia
[Art. 81 CE; Reglamento (CE) nº 1/2003 del Consejo, art. 30, ap. 2]
13. Competencia — Procedimiento administrativo — Decisión de la Comisión por la que se declara la existencia de una infracción — Publicación de una versión no confidencial que contiene datos entregados voluntariamente a la Comisión con objeto de acogerse al programa de clemencia — Vulneración del principio de finalidad establecido en el artículo 28 del Reglamento (CE) nº 1/2003 – Inexistencia
[Art. 81 CE; Reglamento (CE) nº 1/2003 del Consejo, arts. 23, 28, ap. 1, y 30]
1. El artículo 8 de la Decisión 2011/695, relativa a la función y el mandato del consejero auditor en determinados procedimientos de competencia, pretende hacer efectiva, en el plano procedimental, la protección que otorga el artículo 28, apartado 2, del Reglamento nº 1/2003, al precisar que, sin perjuicio de la cooperación entre la Comisión y las autoridades de competencia de los Estados miembros y de la posibilidad que se da a los destinatarios de un pliego de cargos de consultar el expediente de investigación, la Comisión y dichas autoridades, así como sus funcionarios, agentes y demás personas que trabajen bajo la supervisión de esas autoridades, y también los funcionarios y agentes de las otras autoridades de los Estados miembros, estarán obligados a no divulgar la información que hayan recopilado o intercambiado con arreglo a dicho Reglamento y que, por su naturaleza, esté amparada por el secreto profesional.
Así, dicho artículo 8 realiza una distinción entre la protección de la confidencialidad de la información frente al tercero amparado por el derecho a ser oído en un procedimiento de aplicación de las normas sobre competencia y la protección, más amplia, por la que debe velarse cuando se prevé una publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea.
Por consiguiente, cuando el consejero auditor adopta una decisión referente a la divulgación, mediante su publicación en el Diario Oficial, de una decisión por la que se sanciona una infracción de lo dispuesto en el artículo 81 CE, está obligado a examinar no sólo si la versión de la decisión sometida a su conocimiento contiene secretos comerciales u otra información confidencial amparada por una protección similar, sino que debe verificar además si dicha versión contiene otra información que no pueda ser divulgada públicamente, bien en razón de normas de Derecho de la Unión que la protejan específicamente, bien por formar parte de las que, por su naturaleza, están amparadas por el secreto profesional.
No obstante, los principios de confianza legítima y de igualdad de trato no son normas que tengan por objeto proteger de forma específica contra una divulgación entre el público de datos como los comunicados a la Comisión para acogerse al programa de clemencia. En efecto, contrariamente a las normas del Reglamento (CE) nº 45/2001, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales por las instituciones y los organismos comunitarios y a la libre circulación de estos datos, o, igualmente, del artículo 4 del Reglamento (CE) nº 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, dichos principios no tienen por objeto específico proteger la confidencialidad de los datos o documentos. Puesto que esos principios no se inscriben, como tales, en la protección establecida por el Derecho de la Unión respecto a los datos conocidos por la Comisión a raíz de los procedimientos de aplicación de las normas de competencia, rebasan el ámbito de las atribuciones conferidas al consejero auditor por el artículo 8 de la Decisión 2011/695.
(véanse los apartados 33 y 41 a 43)
2. Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 54 a 67)
3. Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 84, 86 y 162)
4. Véase el texto de la resolución.
(véase el apartado 89)
5. Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 90 y 94)
6. Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 96 a 98)
7. Para que los datos, por su naturaleza, queden comprendidos en el secreto profesional, gozando así de una protección contra su divulgación pública, es necesario que su divulgación pueda causar un perjuicio grave a la persona que los haya facilitado o a terceros.
En cuanto a la información que consiste en la descripción de los elementos constitutivos de una infracción del artículo 81 CE, su divulgación puede ocasionar un perjuicio grave a una empresa que haya participado en dicha infracción, ya que, por una parte, dicha divulgación podría lesionar su reputación y afectar a su posición en las relaciones comerciales, al poner de relieve su importante intervención en el origen y en la continuación de la infracción del artículo 81 CE y, por otra parte, la citada información podría permitir a las personas físicas o jurídicas que se considerasen víctimas de la infracción demostrar más fácilmente la responsabilidad civil de la empresa.
(véanse los apartados 101 a 103 y 105)
8. Para que los datos queden comprendidos, por su naturaleza, en el ámbito del secreto profesional, gozando así de una protección contra su divulgación pública, los intereses que la divulgación de tales datos pueda lesionar han de ser objetivamente dignos de protección. Este requisito implica que la apreciación de la confidencialidad de una información requiere ponderar, pues, por una parte, los intereses legítimos que se oponen a su divulgación y, por otra, el interés general que exige que las actividades de las instituciones comunitarias se desarrollen de la forma más abierta posible.
A este respecto, el interés de una empresa a la que la Comisión ha impuesto una multa por infracción del Derecho de la competencia en que no se divulguen públicamente los detalles de la conducta constitutiva de la infracción que se le imputa no merece en principio ninguna protección particular, habida cuenta, por una parte, del interés del público en conocer con la mayor amplitud posible los motivos de cualquier acción de la Comisión, del interés de los operadores económicos en saber cuáles son las conductas por las que pueden ser sancionados y del interés de las personas perjudicadas por la infracción en conocer sus detalles, con el fin de poder hacer valer, en su caso, sus derechos frente a las empresas sancionadas, y considerando, por otra parte, que la empresa dispone de la posibilidad de someter a control jurisdiccional tal decisión. Asimismo, el interés de una sociedad que ha participado en una infracción del artículo 81 CE en eludir las acciones por daños y perjuicios no es un interés digno de protección, habida cuenta, en particular, del derecho de toda persona a solicitar resarcimiento —ante los tribunales nacionales— por el perjuicio que le haya irrogado un comportamiento que puede restringir o falsear el juego de la competencia. Igualmente se deriva de ello que las alegaciones de la demandante basadas en la supuesta inobservancia del principio de imparcialidad mencionado en el artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea y del principio de igualdad de armas en el ámbito de los procedimientos nacionales son infundadas y deben ser desestimadas.
(véanse los apartados 106, 107, 110 y 111)
9. La eficacia de los programas de clemencia podría verse afectada por el traslado de los documentos de un procedimiento de clemencia a las personas que desean ejercitar una acción por daños y perjuicios, aun cuando las autoridades nacionales de competencia o la Comisión concedan al solicitante de clemencia una exención total o parcial de la multa que habrían podido imponer. En efecto, una persona implicada en una infracción del Derecho de la competencia, ante la posibilidad de que se produzca ese traslado de documentos podría verse disuadida de recurrir a la posibilidad ofrecida por dichos programas de clemencia, especialmente teniendo en cuenta que los documentos comunicados a la Comisión o a las declaraciones efectuadas ante ella con tal motivo pueden presentar un carácter autoinculpatorio.
No obstante, el derecho a ser indemnizado por los daños ocasionados por un contrato o una conducta que pueda restringir o falsear el juego de la competencia puede contribuir sustancialmente al mantenimiento de una competencia efectiva en la Unión, participando de este modo en la realización de un objetivo de interés público.
En aplicación de estos principios, el Tribunal de Justicia, interrogado por vía prejudicial en el marco de litigios relativos a solicitudes de empresas que se consideraban perjudicadas por infracciones del Derecho de la competencia de acceder a expedientes de investigación en poder de las autoridades nacionales de competencia, invitó a los órganos jurisdiccionales nacionales que conocían de estos litigios a ponderar los intereses que justificaban el traslado de la información voluntariamente facilitada por los solicitantes de clemencia y la protección de dicha información.
Sin embargo, en un asunto que no se refiere a la impugnación de una denegación de acceso a documentos de un procedimiento en materia de competencia, sino a la publicación prevista por la Comisión de determinada información contenida en documentos o declaraciones que le presentó voluntariamente una empresa implicada en una infracción del Derecho de la competencia, con objeto de acogerse al programa de clemencia, y en el que se ha alegado que la publicación de la información comunicada voluntariamente en el curso de la investigación con la esperanza de beneficiarse el programa de clemencia perjudicaría al objetivo de las actividades de investigación de la Comisión, esta última afirmación no pone de manifiesto la existencia de norma jurídica alguna que la Comisión hayan infringido por el solo hecho de que la publicación prevista de la información facilitada en el marco del programa de clemencia pueda tener una repercusión sobre la aplicación de dicho programa respecto de futuras investigaciones.
Además, esta alegación particular implica el interés público en conocer con la mayor amplitud posible los motivos de toda acción de la Comisión, el de los operadores económicos en informarse de las conductas que pueden exponerles a sanciones y, por último, el de la Comisión en preservar la eficacia de su programa de clemencia. Pues bien, estos intereses específicos no son propios de la empresa interesada, de modo que incumbe exclusivamente a la Comisión ponderar la eficacia del programa de clemencia, por una parte, y el interés del público y de los operadores económicos en informarse del contenido de su decisión y en actuar para proteger sus derechos, por otra.
Esta conclusión no puede quedar desvirtuada por la alegación de la demandante a tenor de la cual, en lo sustancial, la información cuyo tratamiento confidencial solicitó no es esencial para la comprensión de la parte dispositiva de la Decisión de la Comisión por la que se declara una infracción del Derecho de la competencia de la Unión y, por lo tanto, no está comprendida en la obligación de publicación que pesa sobre la Comisión en virtud del artículo 30, apartado 2, del Reglamento nº 1/2003. En efecto, dicha disposición no tiene por objeto restringir la libertad de la Comisión para publicar voluntariamente una versión de su Decisión más completa que el mínimo necesario e incluir también en ella información cuya publicación no sea obligatoria, en la medida en que su divulgación no resulte incompatible con la protección del secreto profesional.
(véanse los apartados 113 a 115 y 117 a 120)
10. Si bien el respecto a lo dispuesto en el artículo 8 del Convenio Europeo de Derechos Humanos se impone asimismo a la Comisión, en principio, cuando obtiene información de empresas en una investigación sobre una infracción del Derecho de la Unión en materia de cárteles, un particular no puede, de acuerdo con reiterada jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, invocar lo dispuesto en el citado artículo 8 para quejarse de un perjuicio a su reputación que resulte de forma previsible de sus propias acciones, como es el caso de una infracción penal.
De ello se desprende que el derecho a la protección de la vida privada garantizado por el artículo 8 del mencionado Convenio no puede impedir la divulgación de información entregada voluntariamente a la Comisión con objeto de acogerse al programa de clemencia que se refiere a la participación de una empresa en una infracción del Derecho de la Unión en materia de cárteles, declarada en una decisión de la Comisión adoptada con arreglo a lo previsto en el artículo 23 del Reglamento nº 1/2003, y destinada a publicarse de conformidad con el artículo 30 del mismo Reglamento.
(véanse los apartados 125 y 126)
11. Al adoptar reglas de conducta como las contenidas en las Comunicaciones sobre la dispensa de las multas y la reducción de su importe en los asuntos referidos a cárteles y anunciar mediante su publicación que las aplicará en lo sucesivo a los casos contemplados en ellas, la Comisión se autolimita en el ejercicio de su facultad de apreciación y no puede ya apartarse de tales reglas sin justificación, so pena de verse sancionada, en su caso, por violación de los principios generales del Derecho, tales como la igualdad de trato o la protección de la confianza legítima. No obstante, no se deriva de esas comunicaciones una prohibición para la Comisión de hacer pública en cualquier circunstancia la información contenida en solicitudes de clemencia o en declaraciones efectuadas al amparo del programa de clemencia. En efecto, los diversos compromisos que contienen dichas comunicaciones se refieren exclusivamente a la divulgación de los documentos que le presentan voluntariamente las empresas que desean acogerse al programa de clemencia, y de las declaraciones efectuadas por esas mismas empresas con tal motivo.
(véanse los apartados 134, 136 y 138)
12. Si bien el principio de protección de la confianza legítima forma parte de los principios fundamentales del Derecho de la Unión, los agentes económicos no pueden confiar legítimamente en el mantenimiento de una situación existente que puede ser modificada en el marco de la facultad de apreciación de las instituciones de la Unión.
A este respecto, una empresa que ha participado en una infracción de las normas sobre competencia de la Unión no puede adquirir confianza legítima alguna en el mantenimiento de la práctica anterior de la Comisión consistente en no divulgar la información que le comunicaban voluntariamente las empresas de acuerdo con las solicitudes de clemencia y cuyo tratamiento confidencial habían solicitado dichas empresas.
En efecto, la Comisión dispone de un amplio margen de apreciación para decidir publicar o no tales datos. El artículo 30, apartado 2, del Reglamento nº 1/2003, limita la obligación de publicación que pesa sobre la Comisión exigiendo únicamente que se mencionen las partes interesadas y los elementos esenciales de las decisiones a las que se hace referencia en el apartado primero de dicha disposición, con objeto de facilitar la tarea de la Comisión de informar al público de la existencia y el contenido de éstas, habida cuenta en especial de las exigencias lingüísticas derivadas de la publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea. En cambio, la citada disposición no restringe la facultad de la Comisión de publicar el texto íntegro o al menos una versión muy detallada de sus decisiones, si lo estima oportuno y sus recursos se lo permiten, siempre que se protejan debidamente los secretos comerciales y los demás datos confidenciales.
Aunque la Comisión está sometida, pues, a la obligación general de publicar exclusivamente versiones no confidenciales de sus decisiones, para garantizar la observancia de dicha obligación no es necesario interpretar el artículo 30, apartado 2, del Reglamento 1/2003 en el sentido de que concede un derecho específico a los destinatarios de las decisiones adoptadas con arreglo a los artículos 7 a 10 y a los artículos 23 y 24 de dicho Reglamento en virtud del cual éstos podrían oponerse a que la Comisión publicara en el Diario Oficial (y, en su caso, también en el sitio Internet de esa institución) la información que, pese a no ser confidencial, no resultara esencial para la comprensión de la parte dispositiva de dichas decisiones. Por lo tanto, el artículo 30, apartado 2, del Reglamento nº 1/2003 no tiene por objeto restringir la libertad de la Comisión para publicar voluntariamente una versión de su Decisión más completa que el mínimo necesario e incluir también en ella información cuya publicación no sea obligatoria, en la medida en que su divulgación no resulte incompatible con la protección del secreto profesional.
(véanse los apartados 153 y 155 a 157)
13. La publicación de las decisiones adoptadas por la Comisión con arreglo al artículo 23 del Reglamento nº 1/2003 es, en principio, como acredita el artículo 30 de dicho Reglamento, la última fase del procedimiento administrativo mediante el cual la Comisión comprueba y reprime las infracciones del artículo 81 CE. De ello se desprende que, sin perjuicio de la protección que debe concederse a la información confidencial contenida en los expedientes de investigación de la Comisión, la publicación por esa institución de una versión no confidencial de tales decisiones, que contenga la información que le han comunicado voluntariamente las empresas para acogerse al programa de clemencia, no puede calificarse de ajena al motivo por el que dicha información se recabó, en el sentido de lo dispuesto en el artículo 28, apartado 1, del Reglamento antes citado.
(véanse los apartados 170, 172 y 173)